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SÉANCE DU 13 MARS 1997




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M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
Par amendement n° 44, M. Pagès, Mme Borvo, M. Ralite et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 6 bis, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le premier alinéa du I de l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée, les mots : "dans les vingt-quatre heures" sont remplacés par les mots : "dans les quarante-huit heures". »
Par amendement n° 83, MM. Allouche, Autain, Authié et Badinter, Mme ben Guiga, MM. Biarnès, Charzat, Delanoë, Dreyfus-Schmidt et Estier, Mme Durrieu, MM. Mahéas et Mélenchon, Mmes Pourtaud et Printz, M. Rocard et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 8, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le premier alinéa du paragraphe I de l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, les mots : "vingt-quatre" sont remplacés par les mots : "quarante-huit". »
La parole est à M. Pagès, pour défendre l'amendement n° 44.
M. Robert Pagès. Le présent projet de loi prévoit d'allonger la durée de la rétention administrative de vingt-quatre heures. Ainsi, un étranger pourra être maintenu en rétention pendant quarante-huit heures avant toute intervention du juge judiciaire.
Mais le projet de loi laisse à vingt-quatre heures le délai pendant lequel l'étranger en instance d'éloignement peut former un recours devant un juge administratif contre l'arrêté de reconduite à la frontière pris à son encontre.
Une fois encore, le Gouvernement montre à quel point il se soucie peu des droits des étrangers.
Prolonger ainsi le délai de rétention sans faire de même pour le délai de recours que peut former l'étranger revient en fait à le priver de ce recours. En effet, dans la pratique, c'est seulement au moment de sa présentation devant le juge judiciaire que l'étranger forme un recours contre l'arrêté de reconduite à la frontière.
Tous les praticiens du droit vous le diront, monsieur le ministre : les étrangers en rétention sont souvent démunis et peu au fait de leurs droits, et il est illusoire de prétendre qu'ils ont la possibilité réelle de rencontrer un avocat dès le début de leur placement en rétention.
Les difficultés de localisation des lieux de rétention, les difficultés d'accès dans ces centres, les problèmes posés par l'urgence de la procédure, constituent autant d'obstacles qui, dans l'immense majorité des cas, reportent le premier contact de l'étranger avec un avocat au moment de sa comparution devant le juge judiciaire, où des permanences d'avocats ont été mises en place par les ordres.
L'allongement de la première phase de rétention aura donc pour conséquence de conduire à une régression considérable des droits de la défense des étrangers.
Une telle situation pourrait d'ailleurs conduire à la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme pour violation de l'article 13 de la convention européenne qui garantit le droit à un recours effectif.
C'est pourquoi nous vous demandons de bien vouloir adopter notre amendement, qui aligne le délai de l'article 22 bis sur celui de l'article 35 bis en le portant, lui aussi, à quarante-huit heures. Ainsi seraient respectés les droits fondamentaux de la défense.
M. le président. La parole est à M. Badinter, pour défendre l'amendement n° 83.
M. Robert Badinter. Il s'agit là d'une question d'une extrême importance. Je souhaite que l'attention de la Haute Assemblée soit attirée sur le problème posé par ce texte.
Hier, il a été fait référence, à plusieurs reprises, et dans des termes que je n'espérais pas en 1993, à des décisions du Conseil constitutionnel rappelant les principes en matière de droit des étrangers.
Dans le rappel de ces principes, le Conseil constitutionnel a souligné que, bien entendu, les étrangers jouissaient, en ce qui concerne leurs droits fondamentaux, des mêmes garanties que les Français, notamment en matière de droits de la défense. C'est de cela qu'il s'agit.
Quand on parle des droits de la défense, qui font partie, je le rappelle, des garanties des libertés individuelles que la magistrature a en charge, il est évident que l'on ne vise pas que des textes. On vise aussi l'exercice « effectif », des droits de la défense - l'adjectif, on le sait, a toute sa valeur devant la jurisprudence européenne.
Or, le fait qu'aujourd'hui on fasse passer de vingt-quatre à quarante-huit heures le délai de présentation de la personne placée en rétention administrative devant le magistrat de l'ordre judiciaire qui a pour mission de contrôler la décision du maintien en rétention, sans augmenter de la même durée le délai d'exercice pour l'étranger de son droit de recours contre la décision administrative de reconduite à la frontière, devant la juridiction administrative, est extrêmement lourd de conséquences.
Ce sont les praticiens qui le disent. J'ai cité un membre du Conseil de l'ordre des avocats de Bobigny. En vain.
Nous avons reçu - je dis « nous », parce que ce sont les présidents des groupes parlementaires qui les ont reçus - une lettre du syndicat des avocats de France et une lettre du syndicat de la juridiction administrative, l'une émanant de ceux qui défendent, l'autre de ceux qui jugent.
Voilà ce que disent les avocats de France : « Il est illusoire de considérer que, dans la pratique, les étrangers aient la possibilité réelle de rencontrer un avocat dès le début de leur placement en rétention.
« Les difficultés de localisation des divers lieux de rétention, les difficultés d'accès dans les centres de rétention, les problèmes posés par l'urgence de la procédure font que, dans l'immense majorité des cas, le premier contact de l'étranger avec un avocat se situe lors de sa comparution devant le juge juridiciaire, grâce aux permanences d'avocats mises en place par les Ordres, alors qu'il est matériellement impossible d'organiser des permanences d'avocats dans les divers lieux de rétention répartis sur l'ensemble du territoire national, la loi autorisant le maintien des étrangers dans tout local non pénitentiaire.
« En pratique, et dans la quasi-totalité des cas, c'est seulement au moment de sa présentation devant le juge judiciaire - c'est-à-dire vingt-quatre heures maintenant et quarante-huit heures demain - que l'étranger forme un recours contre l'arrêté de reconduite à la frontière. »
Le syndicat des avocats de France ajoute que, dès lors, il est absolument nécessaire que le délai de recours soit aligné sur l'autre délai pour permettre l'exercice des droits de la défense.
Quant au syndicat de la juridiction administrative, il déclare : « La prolongation à quarante-huit heures du délai de présentation devant un magistrat du siège sans prolongation du délai de recours contentieux devant le magistrat administratif aura nécessairement pour conséquence de rendre plus difficile, voire impossible pour l'intéressé de présenter dans le délai de vingt-quatre heures un recours utile. En effet, ou bien il présentera lui-même un recours sans aucune garantie juridique, dans les seuls cas où il aura parfaitement été informé de ses droits, ou bien il attendra les conseils de l'avocat qui lui aura été désigné en vue de sa présentation devant le magistrat judiciaire, qui ne pourra que constater le dépassement des délais de recours pour saisir le juge de la reconduite à la frontière. »
Le syndicat de la juridiction administrative, sous la signature de son président, ajoute : « Il nous paraît donc fondamental » - vous avez entendu, monsieur le ministre : fondamental - « que le délai de vingt-quatre heures prévu à l'article 22 bis soit porté à quarante-huit heures pour qu'il coïncide avec le délai de présentation devant un magistrat judiciaire. De notre point de vue de magistrats administratifs, il nous semble même plus important que le délai de recours contre l'arrêté de reconduite soit porté à quarante-huit heures plutôt que celui de présentation devant le magistrat judiciaire soit ramené à vingt-quatre heures. »
Tout ce que nous demandons, c'est l'alignement des délais. On trouve la justification de notre demande dans l'expérience de ceux qui ont la responsabilité et de la défense et de la décision.
J'ajoute, ce qui est essentiel, que cet alignement ne gênera en rien l'ordre public ni le déroulement de la procédure.
Il s'agit, rappelons-le, d'étrangers qui se trouvent en situation de rétention administrative. La prolongation du délai de recours de vingt-quatre heures à quarante-huit heures signifie simplement que, puisqu'il demeurera vingt-quatre heures de plus en rétention, il pourra bénéficier de ces vingt-quatre heures supplémentaires pour exercer ses droits. Voilà ce que l'on appelle le « recours effectif », je le souligne. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 44 et 83 ?
M. Paul Masson, rapporteur. Nous avons déjà eu ce débat en première lecture et je retrouve aujourd'hui, dans la bouche des intervenants, les mêmes arguments et les mêmes commentaires que ceux qu'ils ont développés alors. Ils ne s'étonneront donc pas que la commission des lois et son rapporteur reprennent, eux aussi, le même cheminement intellectuel que celui qu'ils avaient emprunté en première lecture.
Si ne figuraient pas dans le texte de l'ordonnance du 2 novembre 1945 des dispositions explicites et sans aucune interprétation possible qui précisent que « dès notification de l'arrêté de reconduite à la frontière, l'étranger est immédiatement mis en mesure d'avertir un conseil, son consulat et une personne de son choix », il y aurait manifestement lieu à discussion. Mais - c'est écrit - l'étranger est immédiatement informé de ses droits dès la notification de la mesure par un imprimé dont vous avez eu connaissance, mes chers collègues, que j'ai fait communiquer à la commission des lois et que l'étranger signe, le cas échéant par l'intermédiaire d'un interprète.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Avec une croix !
M. Paul Masson, rapporteur. Nous sommes dans le droit des étrangers, mon cher collègue ! La croix est bien souvent utilisée. Je le déplore, comme je déplore la procédure compliquée qui a été inventée à cet égard.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ce n'est pas une raison pour faire apposer une croix,... pour simplifier.
M. Paul Masson, rapporteur. Précisément, on cherche à simplifier. Et cette simplification conduit à faire jouer immédiatement la possibilité de recours, dès que l'arrêté de reconduite à la frontière est notifié.
Je pense que nous devons maintenir notre position et repousser les amendements n°s 44 et 83.
J'ajoute que les associations sont présentes dans les centres de rétention, comme la loi les y autorise, ce qui me paraît constituer une garantie supplémentaire de l'application stricte de l'article 22 bis de l'ordonnance de 1945.
La commission est donc défavorable à ces deux amendements.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Je suis du même avis que M. le rapporteur. Mais je voudrais adresser à M. Badinter cinq observations.
Première observation : la durée totale de la rétention ne change pas, elle est de sept jours.
M. Jean Chérioux. Hélas !
Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Deuxième observation : les délais de recours ne sont pas modifiés. D'ailleurs, monsieur Badinter, ces délais de recours ont été fixés par un gouvernement de gauche, dans la loi du 10 janvier 1990.
Troisième remarque : cette législation a été examinée par le Conseil constitutionnel, qui ne l'a pas contestée. Je vous renvoie - je ne sais plus qui présidait le Conseil constitutionnel à l'époque ! (Sourires) - à la décision du 9 janvier 1990.
Quatrième remarque : l'étranger accède à un conseil dès la première heure de sa rétention ; ses droits lui sont notifiés dès sa mise en rétention.
Cinquième remarque, enfin : le règlement fixant les droits de la personne mise en rétention est traduit dans plusieurs langues afin que l'individu concerné puisse rapidement connaître ses droits.
M. le président. Je vais mettre aux voix les amendements identiques n°s 44 et 83.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. M. le ministre nous explique que les délais n'ont pas changé. Mais il allonge le délai de la rétention administrative !
Nous avons indiqué qu'il n'avait pas le droit de le faire. Puisqu'il connaît si bien la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dont il se sert souvent,...
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Eh oui !
M. Christian Bonnet. Moins souvent que vous !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. ... il ne doit pas ignorer, par exemple, le dix-septième considérant de la décision n° 92-307 du 25 février 1992 qui est ainsi rédigé :
« Considérant qu'il suit de là qu'en conférant à l'autorité administrative le pouvoir de maintenir durablement un étranger en zone de transit, sans réserver la possibilité pour l'autorité judiciaire d'intervenir dans les meilleurs délais, l'article 35 quater ajouté à l'ordonnance du 2 novembre 1945 par l'article 8-I de la loi déférée est, en l'état, contraire à la Constitution. »
« Les meilleurs délais », c'était vingt-quatre heures ; vous ne pouvez donc pas le prolonger comme vous le proposez.
L'objectif de cette prolongation est précisément de vous permettre de reconduire à la frontière les intéressés avant qu'ils aient pu être présentés au juge judiciaire. C'est tellement vrai que vous vous contentez de nous répondre qu'ils peuvent demander à exercer leur droit de recours dès le début puisqu'on leur dit qu'ils en ont la possibilité.
Mais qui les informe ? Evidemment, les services de police, ceux-là mêmes qui, dans certains cas, font signer l'intéressé, comme le dit M. le rapporteur, en l'absence d'interprète qui puisse lui expliquer de quoi il s'agit.
Monsieur le rapporteur, vous avez eu connaissance de la position des magistrats et des avocats, qui vous ont confirmé que, dans la pratique, un délai est nécessaire pour donner la possibilité de former ce recours et que les précautions qui sont prévues par la loi de 1993, derrière lesquelles vous vous réfugiez, ne suffisent pas pour que les intéressés puissent saisir dans les délais voulus le juge judiciaire.
Alors, mes chers collègues, nous vous demandons encore une fois d'accepter, au moins temporairement, jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait statué, et puisque l'on prolonge de quarante-huit heures le délai de rétention administrative, de prolonger également le délai pendant lequel peut être saisi le juge judiciaire.
M. Robert Badinter. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Mes chers collègues, c'est délibérément que, tout à l'heure, j'ai mis l'accent sur le point qui est en question, en soulignant l'expression « recours effectif ».
A cet instant, je m'adresse à M. le rapporteur : il a, lui, eu le privilège d'entendre, au cours de l'examen de ce texte en commission, les représentants des associations ; il a eu l'occasion d'entendre les représentants des avocats ; il a eu, je pense, l'occasion d'entendre les représentants des syndicats de magistrats. Or, si tous les praticiens lui ont tenu les mêmes propos qu'à nous, il connaît leur inquiétude, et cette inquiétude, il ne peut pas ne pas en tenir compte, car elle n'est pas exprimée dans un dessein politique, elle témoigne d'une réalité. En effet, qui est celui qui se trouve en rétention administrative ? Est-il docteur en droit ?
On sait la complexité de cette procédure, et une disposition protectrice des libertés n'a de sens que si celui qui en est avisé la comprend. Pour cela, l'intervention de l'interprète ne suffit pas ; il faut qu'une explication soit donnée. Aujourd'hui, cette explication est fournie soit par l'avocat, soit par le président du tribunal, c'est-à-dire au bout de vingt-quatre heures.
Si l'on porte à quarante-huit heures le délai de rétention sans proroger le délai de recours, il faut bien alors croire que le soupçon des associations et des syndicats, qui redoutent le pire, c'est-à-dire que l'on veuille paralyser l'exercice de cette voie de recours, pourrait - j'emploie à dessein le conditionnel - se trouver fondé.
Je ne peux le croire. C'est pourquoi j'insiste, en rappelant que l'étranger placé en rétention administrative ne peut pas disparaître, et que tout ce que nous demandons, c'est la prorogation du délai de recours pour qu'il puisse exercer comme il convient ses droits. A cela, vous n'avez pas répondu, monsieur le rapporteur, et vous ne répondrez pas en nous disant que le délai de vingt-quatre heures était en effet suffisant pour permettre l'exercice du droit de recours. Dans ce cas-là, quarante-huit heures valent mieux que vingt-quatre heures !
La meilleure solution, c'est l'alignement des deux délais. Je le répète, si vous ne l'accordez pas, soyez assuré que le soupçon que j'ai évoqué ne fera que croître et se renforcer. Nous aurons alors l'occasion de reparler de ce problème ! (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Jean Chérioux. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Je ne voterai pas ces amendements, mais je veux surtout dire à M. Dreyfus-Schmidt que je ne lui reconnais pas le droit de nous dire que nous avons ou que nous n'avons pas le droit de voter telle ou telle disposition.
M. Christian Demuynck. Très bien !
M. Jean Chérioux. Nous votons en conscience, comme lui vote en conscience.
M. Jean Peyrafitte. Elle est belle, la conscience de la droite !
M. Jean Chérioux. S'il doit y avoir une sanction du Conseil constitutionnel, il y en aura une, mais, en tout état de cause, je considère que j'ai le droit souverain, comme tous les membres du Sénat, de voter comme je l'entends en conscience. Et aucun membre de cette assemblée n'a le droit de me le refuser ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants. - Exclamations sur les travées socialistes.)
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. La durée de la rétention, monsieur Dreyfus-Schmidt, qui a été sanctionnée par le Conseil constitutionnel dans la décision que vous avez évoquée était de vingt jours, ce qui était effectivement beaucoup trop.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Avant l'accès au juge !
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Je vous en prie, monsieur Dreyfus-Schmidt, je ne vous ai pas interrompu !
En revanche, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 janvier 1990, a validé le délai de quarante-huit heures. Par conséquent, il me semble que votre argument tombe, permettez-moi de vous le dire, monsieur Dreyfus-Schmidt, avec tout le respect que je vous dois.
Je voudrais maintenant répondre à M. Badinter.
L'allongement de vingt-quatre heures à quarante-huit heures de la durée de la rétention, avant prolongation par le juge judiciaire, n'aura pas d'incidence sur les conditions dans lesquelles l'étranger pourra introduire un recours contre l'arrêté de reconduite à la frontière devant le juge administratif puisque, vous le savez comme moi, l'étranger dispose, dès le début de la rétention, d'un libre accès à un interprète et à un conseil. Les droits de la défense sont donc intégralement maintenus.
On peut citer toutes les lettres que l'on veut, mais je constate que, dans ce texte, les droits de la défense ne sont pas modifiés, et c'est cela qui m'importe !
M. Robert Badinter. Que perdriez-vous à faire passer le délai de vingt-quatre heures à quarante-huit heures ?
M. le président. Vous n'avez pas la parole, monsieur Badinter !
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s 44 et 83, repoussés par la commission et par le Gouvernement.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Demande de réserve




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