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SÉANCE DU 13 MARS 1997




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M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 51, M. Pagès, Mme Borvo, M. Ralite et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article 31 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - La convention de Genève du 28 juillet 1951 s'applique aux personnes victimes de l'action de certains groupes lorsque les pouvoirs publics sont manifestement incapables d'assurer leur protection. Le droit d'asile peut donc être accordé à ces personnes par la France. »
Par amendement n° 78, MM. Allouche, Autain, Authié, Badinter, Mme ben Guiga, MM. Biarnès, Charzat, Delanoë, Dreyfus-Schmidt, Estier, Mme Durrieu, MM. Mahéas, Mélenchon, Mmes Pourtaud, Printz, M. Rocard et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article 31 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 est complété, in fine, par un alinéa ainsi rédigé :
« Le statut de réfugié est accordé par l'OFPRA aux victimes de persécutions de la part d'un groupe autonome sans lien avec un Etat. »
La parole est à M. Pagès, pour défendre l'amendement n° 51.
M. Robert Pagès. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre amendement vise à lever la conception restrictive adoptée par la France dans l'application de la convention de Genève relative aux réfugiés, au moment où l'actualité internationale démontre la nécessité d'accorder le droit d'asile à des personnes qui ne peuvent échapper aux violences exercées par des groupes sans rapport avec les gouvernements en place.
En effet, notre pays, contrairement aux recommandations du Haut-Commissariat des Nations unies écarte, par sa conception restrictive, toute persécution émanant d'un agent autre que l'Etat, sauf si le demandeur peut prouver que ce dernier est complice.
Une telle attitude s'est traduite, dans les faits, en 1995, par l'acceptation de 30 demandes d'asile sur 2 208 dossiers déposés.
Je le dis clairement, cette position n'est pas digne d'un pays démocratique tel que le nôtre. Je pense, en l'occurrence, à la situation en Algérie, aux exactions ignobles des groupes fanatiques que subit ce pays, les femmes en particulier, au courage desquelles je veux rendre hommage ici.
C'est une question essentielle que vous ne pouvez éluder comme vous l'avez fait en première lecture.
Nous ne sommes pas les seuls à mettre ainsi en avant la question du renforcement du droit d'asile.
Le Parlement européen a récemment adopté une résolution sur les garanties minimales pour les procédures d'asile. Permettez-moi de vous en donner lecture : « Le Parlement européen demande aux Etats membres de respecter les recommandations du Haut-Commissariat aux réfugiés qui, en conformité avec les termes du paragraphe 95 du guide des procédures et critères à appliquer pour la détermination du statut de réfugié, réaffirme que la convention de Genève s'applique aux personnes victimes de l'action de certains groupes lorsque les pouvoirs publics sont manifestement incapables de les protéger. »
Quant au collège des médiateurs, il a lancé un appel dont je vous lis cet extrait : « L'asile doit être accordé à tous ceux qui doivent fuir leur pays devant la persécution qui les menace, que cette menace provienne de l'Etat lui-même ou qu'elle soit le résultat de sa carence. Plus largement, l'asile humanitaire doit être étendu, au-delà d'une définition pointilleuse de la persécution, aux cas d'extrême détresse. »
Il faut profiter du présent débat pour faire un geste, un grand geste.
Je sais, monsieur le rapporteur, que cette question a déjà été examinée, et que vous l'avez rejetée. Je crois tout de même à la possibilité de changer et de se laisser gagner par quelque sagesse !
Par conséquent, je vous demande solennellement, au nom de nos valeurs et des exigences démocratiques, d'émettre un vote positif sur notre amendement.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt, pour défendre l'amendement n° 78.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous ne voterons pas l'amendement n° 51, même si nous en approuvons le fond et l'esprit, car il est bien évident qu'en droit la convention de Genève s'applique à ceux qui l'ont élaborée et qu'on ne peut pas lui faire dire autre chose que ce qu'elle dit.
C'est précisément pourquoi notre amendement est rédigé différemment, afin que le statut de réfugié soit accordé par l'OFPRA aux victimes de persécutions de la part d'un groupe autonome sans lien avec un Etat.
Nous ne prétendons pas nous recommander de la convention de Genève, mais nous souhaitons que l'OFPRA ait non seulement la possibilité mais aussi le devoir d'accorder le statut de réfugié à ceux qui sont persécutés par un groupe autonome sans lien avec un Etat, puisque la convention de Genève ne prévoit le statut de réfugié que pour ceux qui sont persécutés par l'Etat lui-même.
Nous savons bien que, dans certains pays, en particulier en Algérie aujourd'hui, ceux qui sont persécutés par des groupes ne le sont pas par l'Etat ! Tout le monde sait que cette situation pose un problème très difficile et il est frappant de voir, comme nous l'avons vu récemment, des journalistes algériens qui, après avoir quitté leur pays parce que leur vie y était exposée, ont été obligés de quitter la France pous se rendre en Belgique. La France doit pouvoir accorder le statut de réfugié dans de tels cas !
Je crains que le problème ne se pose demain avec une acuité et une gravité plus grandes encore qu'aujourd'hui. La France doit être prête à accueillir des francophones qui s'inspirent des valeurs qui sont celles de la Révolution française et qui ont encore été inculquées à ceux qui, précisément, résistent en Algérie aux groupes qui les persécutent.
C'est pourquoi nous insistons très vivement pour que cet amendement, qui est lourd, nous le reconnaissons, mais qui est indispensable pour que la France reste ce qu'elle est, soit voté par le Sénat.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 51 et 78 ?
M. Paul Masson, rapporteur. Nous en avons parlé en première lecture, et il est vrai que le sujet est lourd, monsieur Dreyfus-Schmidt.
Personne n'est insensible au drame que, depuis longtemps déjà, vit l'Algérie et que nous vivons, nous, peut-être plus que d'autres, pour des raisons historiques. Je ne voudrais donc pas me borner ici, en cet instant, à constater que nous avons déjà débattu de cette question et échangé nos arguments. Ce serait un peu facile.
Vous l'avez dit, monsieur Dreyfus-Schmidt, on ne peut pas faire dire à la convention de Genève ce qu'elle ne dit pas. Il s'agit d'un traité que la France a ratifié et dont elle a codifié les conséquences dans le statut de l'OFPRA, qui a été défini par la loi du 25 juillet 1952.
La convention de Genève est totalement explicite et son article 1er est clair. Est réfugié tout individu qui, craignant avec raison d'être persécuté, ne veut pas se réclamer de la protection de son Etat parce qu'il se méfie et qu'il n'a pas confiance dans la protection de cet Etat, c'est-à-dire dans le gouvernement dudit Etat, chargé d'assurer cette protection.
Par conséquent, l'affaire est claire, et nous ne pouvons pas adopter l'amendement n° 51 de M. Pagès sans « tordre » et l'esprit et la lettre de la convention de Genève et de la loi de 1952.
La commission est donc défavorable à l'amendement n° 51.
S'agissant de l'amendement n° 78, le sujet est autre. M. Dreyfus-Schmidt nous propose d'échapper à la lettre de la convention de Genève : il ne s'y réfère pas, mais il souhaite que l'OFPRA accorde le statut de réfugié aux victimes de persécutions de la part d'un groupe autonome sans lien avec l'Etat. Cela sous-entend que l'Etat n'est plus en mesure de contrôler les groupes autonomes !
M. Guy Allouche. C'est le cas !
M. Paul Masson, rapporteur. Je rappelle que nous avons longuement débattu de cette question en première lecture et je crois avoir fait alors valoir que, à l'heure actuelle, la jurisprudence excluait cette position.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est la loi, quand même !
M. Paul Masson, rapporteur. Aux termes de la jurisprudence du Conseil d'Etat, pour que les particuliers ou les groupes persécutés puissent prétendre au statut de réfugié, il faut que les persécutions aient été encouragées ou tolérées de manière volontaire par les autorités publiques de l'Etat dont le réquérant a la nationalité. Cela suppose que les autorités de l'Etat en cause doivent être complices ou encouragent ceux qui persécutent les individus qui demandent le statut de réfugiés, ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
La commission des recours de l'OFPRA a précisé cette notion de tolérance volontaire, qui peut revêtir la forme d'un refus systématique de protection. Cela signifie que, pour cette commission, il y aurait tolérance volontaire ou abstention complice dans la mesure où l'Etat en cause n'assure pas systématiquement la protection de la victime ou bien s'il s'abstient délibérément de protéger la victime, ce qui n'est manifestement pas le cas en Algérie aujourd'hui.
Dans ces conditions, nous avons repoussé l'interprétation de la convention de Genève et nous appliquons la jurisprudence du Conseil d'Etat.
En nous référant à la commission des recours, nous pensons qu'il ne convient pas d'aller au-delà de la jurisprudence française.
J'ajoute qu'introduire dans la loi une disposition qui vise - et nous en sommes bien conscients les uns et les autres - le cas éminemment dramatique, mais très particulier, de l'Algérie est dangereux, car cette disposition s'appliquerait demain au monde entier. Imaginons ainsi une personne persécutée non par un Etat dont le gouvernement ne contrôle plus la situation - je pense à un certain nombre d'exemples que je ne citerai bien évidemment pas ici - mais par un groupe autonome sans lien avec cet Etat : cette personne serait en droit de se prévaloir auprès de la France d'une disposition qui permet de l'accueillir malgré la convention de Genève !
Je vous mets donc en garde, mes chers collègues : bien sûr, vous songez à l'Afrique et à l'Asie, mais il y a aussi l'Europe ! Je pense donc, monsieur Dreyfus-Schmidt, qu'il est sage de s'en tenir à une disposition qui est tout à fait claire et logique et dans son esprit et dans sa lettre.
J'ajoute un dernier élément que j'ai déjà évoqué lors de la première lecture : l'Etat français, le Gouvernement français a toujours le droit régalien d'accueillir sur son sol qui il veut. Cela a été longuement rappelé à l'occasion d'un congrès à Versailles, où nous nous étions quelque peu empoignés autour de la Constitution. Chacun s'était en effet plu à rappeler que, depuis la royauté, le pouvoir régalien du Gouvernement est d'accueillir qui il veut.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est dans le préambule de la Constitution. C'est un droit !
M. Paul Masson, rapporteur. Je précise donc que, si le Gouvernement veut accueillir quelqu'un malgré tout, il peut le faire à tout instant, pour tout pays, quel que soit alors le contexte historique.
Tels sont les motifs pour lesquels je propose le rejet des amendements n°s 51 et 78.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements ?
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Je me suis déjà exprimé longuement sur ce difficile sujet.
Même si je suis sectaire, monsieur Allouche, il m'arrive d'étudier certains dossiers avec bienveillance !
Monsieur Pagès, la loi française ne saurait modifier le champ d'application de la convention de Genève.
Quant à la notion de réfugié, monsieur Dreyfus-Schmidt, elle ne peut pas non plus être utilisée en droit français hors du champ d'application de la convention de Genève. L'appellation de réfugié est définie exclusivement par la convention de Genève, et je crois qu'il faut en rester là.
Je souligne par ailleurs que le droit français est conforme à la position commune adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 4 mars 1996.
Enfin, j'ajoute, après M. le rapporteur, que le Gouvernement a toujours des possibilités d'intervention en ce domaine. Il peut notamment admettre le séjour d'un ressortissant étranger pour des raisons humanitaires.
A cet égard, je rappellerai deux faits. D'abord - vous vous en souvenez - une protection temporaire a été accordée à plusieurs milliers de ressortissants bosniaques qui ne remplissaient pas les conditions requises pour obtenir le statut de réfugié. Ensuite, une procédure spécifique, destinée à garantir l'accueil des Algériens menacés, a été mise en place voilà maintenant plusieurs années.
Ce qui est important, monsieur Dreyfus-Schmidt, c'est que cela fonctionne dans la discrétion, gage d'efficacité et de sécurité pour les individus concernés.
Le Gouvernement a pu ainsi régler de nombreuses situations difficiles, compte tenu de la situation actuelle de l'Algérie. Pour la sécurité des intéressés, je ne veux pas en dire plus pour l'instant. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 51.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 énonce que la France accorde, et non pas « peut accorder », le droit d'asile à ceux qui sont persécutés pour leur combat pour la liberté. Ce n'est pas la convention de Genève, c'est le préambule de la Constitution, qui reste dans le bloc constitutionnel, en dépit, si j'ose dire, de la modification de la Constitution qui est intervenue. C'est un premier point.
Deuxième point : vous nous opposez des arguments de forme et de fond. Sur la forme, il serait facile de nous mettre d'accord. Mais il y a le fond. Ainsi, lorsque vous me dites, monsieur le ministre, que le terme « réfugié » n'a d'autre sens que celui qui lui est donné par la convention de Genève, je ne peux vous suivre ; mais j'accepterais, à la limite, qu'on dise : « ... le droit d'asile est accordé... ».
De même, puisque vous nous dites qu'il n'y a pas que l'Algérie, j'accepterais que l'on précise, dans un premier temps, « en Algérie ». S'il n'y avait que cela !
Mais, à la vérité, ce n'est pas tout. Vous nous dites que vous le faites quand vous le voulez. Précisément, quand vous le voulez, et seulement quand vous le voulez ! Tout le problème est là !
Nous avons redéposé cet amendement parce que, tout récemment, notre attention a été attirée sur le cas de ces trois journalistes réfugiés d'Algérie qui ont dû quitter la France pour aller en Belgique. Heureusement pour eux ! Il est arrivé à d'autres, dans le passé, de quitter la France pour la Belgique !
Mais, aujourd'hui, sous la République, avec notre Constitution et le préambule de la Constitution de 1946, cela ne devrait pas être nécessaire. L'asile doit être un droit pour ceux qui sont persécutés en raison de leur combat pour la liberté. Ce ne doit pas être une possibilité laissée au Gouvernement.
C'est pour une question de fond que nous ne voterons pas l'amendement n° 51.
M. Robert Pagès. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès. Bien évidemment, le fond doit primer la forme, et j'admets qu'il y a peut-être une certaine confusion dans la rédaction de notre amendement.
Cela étant, lorsque nous disons que la convention de Genève s'applique, cela ne signifie nullement que nous voulons modifier cette convention ; nous ne ferions pas preuve, bien entendu, d'un tel manque de modestie. Nous souhaitons simplement que le contenu de la convention s'applique à des catégories différentes, ce qui n'est pas la même chose.
Je suis donc prêt à retirer l'amendement, car c'est la question de fond qui compte : notre pays choisira-t-il les procédures les plus adaptées pour pouvoir continuer à jouer pleinement - et non pas seulement si le Gouvernement le veut - son rôle de terre d'asile pour tous ceux qui souffrent des atteintes à la liberté et qui se battent pour cette liberté ? Le reste n'est que question de vocabulaire !
M. le président. L'amendement est-il retiré, monsieur Pagès ?
M. Robert Pagès. Oui, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 51 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 78
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous serions prêts a rectifier cet amendement, dans un premier temps - cela nous ferait, certes, un peu mal au coeur - si tout le monde était d'accord pour préciser non pas que le « statut de réfugié » est accordé, mais que le « droit d'asile » est accordé par l'OFPRA aux victimes de persécutions en Algérie de la part d'un groupe autonome sans lien avec l'Etat. Ainsi, on parerait au plus pressé.
J'attends votre réponse, messieurs. (M. le rapporteur et M. le ministre font un signe de dénégation.)
Je vois des signes de dénégation de la part de M. le rapporteur et de M. le ministre. Dans ces conditions, nous maintenons l'amendement dans sa rédaction initiale.
M. Robert Badinter. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Je ne crois pas qu'il y ait quelqu'un dans cet hémicycle qui puisse rester insensible à la situation véritablement tragique qui règne aujourd'hui en Algérie.
Les instruments juridiques qui définissent le statut de réfugié datent d'une époque où l'on ne pouvait prendre en compte la situation que connaît aujourd'hui l'Algérie. En effet, les personnes menacées dans leur liberté, dans leur intégrité physique, dans leur existence même, le sont par des groupes armés organisés mais qui ne pratiquent pas une terreur d'Etat, ce qui n'empêche évidemment pas, chacun le sait, d'autres formes de terreur de s'exercer !
C'est donc une situation inédite, et nous n'avons pas, pour l'heure, les instruments juridiques permettant d'y faire face.
Cette question a été examinée de près, ces temps derniers, notamment par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale. Dans son rapport sur l'immigration, notre collègue député Jean-Yves Le Déaut l'évoque cette question de la façon la plus intéressante.
Il rappelle que, dans le cas des Algériens menacés par le FIS, les demandeurs peuvent obtenir ce que l'on appelle l'asile territorial, c'est-à-dire une autorisation de séjour provisoire de quelques mois accompagnée d'une autorisation de travail.
Par ailleurs, on constate que les préfectures ont délivré plus facilement des titres de séjour depuis la crise algérienne.
M. Le Déaut remarque aussi que ces mesures sont insuffisantes.
Etendre le bénéfice de la convention de Genève est une solution que l'on ne peut évidemment envisager immédiatement pour les raisons que chacun connaît.
Il conclut en disant ceci : « Votre rapporteur estime qu'il serait opportun de définir un nouveau statut de réfugié, comparable au statut B qui existe dans d'autres pays européens. Il pourrait s'agir d'un statut s'inspirant de l'asile territorial, d'une autorisation de séjour provisoire plus longue que celle qui est prévue par l'asile territorial et qui pourrait être retirée en cas de changement de circonstances. Ce statut serait accordé non plus par le ministère de l'intérieur mais par l'OFPRA. Par conséquent, il apparaîtrait dans les statistiques officielles. Bien sûr, il donnerait le droit au travail dans le temps du séjour. » C'est une piste de réflexion intéressante.
Nous ne pouvons pas rester dans la situation où nous sommes. Il est temps - nous pourrons évoquer ce problème en commission des lois - que nous prenions en compte cette situation à la fois si cruelle, si brûlante, si complexe, qui appelle, de notre part, une prise de position et l'élaboration de moyens juridiques adéquats. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 78, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 52, M. Pagès, Mme Borvo, M. Ralite et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 7, un article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article 32 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. ... - A réception d'une demande de statut de réfugié par l'OFPRA ou d'un recours par la commission de recours, le demandeur est systématiquement convoqué à un entretien approfondi assisté d'un interprète, si besoin est, pour un examen complet de la situation. ».
La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès. Cet amendement vise à organiser le débat de la procédure relative aux demandeurs d'asile.
Ce que nous souhaitons est simple : le demandeur doit être systématiquement et sans délai convoqué à un entretien dès que la demande du statut de réfugié a été reçue par l'OFPRA.
Le fait qu'il ait un entretien approfondi, en présence, si nécessaire, d'un interprète, aiderait, d'une part, à mieux connaître la situation du demandeur, et d'autre part, à informer rapidement celui-ci des pièces et justificatifs qu'il lui faudrait fournir pour appuyer sa demande.
Chacun connaît, ou soupçonne, les conditions difficiles dans lesquelles les personnes qui demandent le statut de réfugié ont quitté leur pays. En général, ces personnes sont dans un grand désarroi et, très souvent, elles ne possèdent plus tous les documents qui peuvent être demandés par l'OFPRA.
C'est pourquoi nous pensons qu'informer les intéressés dès le début leur permettrait de mener à bien leur démarche. Cela ne préjugerait en rien la décision finale. Il s'agit, en fait, d'une mesure organisationnelle.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Paul Masson, rapporteur. Cet amendement a déjà été présenté en première lecture et repoussé par le Sénat : avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Louis Debré, ministre de l'intérieur. Même avis que la commission.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 52, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 8




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