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SÉANCE DU 23 OCTOBRE 1997




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M. le président. Par amendement n° 3, M. Fauchon, au nom de la commission, propose de supprimer le dernier alinéa d) du texte présenté par l'article 1er pour l'article L.O. 227-4 du code électoral.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Cet amendement porte sur le rétablissement du double électorat. Je me suis exprimé assez longuement tout à l'heure sur ce sujet pour ne pas avoir à y revenir, sauf si le débat s'instaure.
Je vous rappelle que cette disposition permettra à un étranger votant en France de continuer de voter chez lui aux élections municipales si la législation de son pays le lui permet. C'est parce que nous ne voulons pas préjuger cette législation et priver cet étranger d'avantages dont jouissent actuellement les Français dans les pays qui ont déjà transposé cette directive et qui admettent parfaitement ce double électorat que je vous propose, mes chers collègues, d'adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement.
Selon moi, la conception de l'Europe dont M. Fauchon semble se réclamer est aux antipodes du principe de la démocratie, fondée sur le suffrage universel. Un homme égale une voix : c'est le principe d'égalité. Or nous voulons construire une Europe républicaine.
Vous nous proposez, monsieur le rapporteur, de superposer, au nom d'une distinction entre la citoyenneté européenne et la citoyenneté nationale, des ordres juridiques totalement différents. Mais c'est le retour au Moyen Age, avec un empilement de dispositions sans cohérence entre elles !
Il faut, je le répète, qu'un homme pèse son poids, qu'un homme corresponde à une voix. Permettez-moi de vous dire que, si nous vous suivions, nous reviendrions à une sorte de suffrage censitaire, puisque tel qui détient un domicile dans plusieurs pays pourrait voter deux ou trois fois, tandis qu'un autre ne pourrait le faire qu'une fois.
Ce dispositif n'est pas cohérent ; il faut savoir vers quelle Europe nous nous orientons. Soyons clairs.
Comme vous l'avez dit tout à l'heure, monsieur le rapporteur, ce sujet n'embraye pas sur une grande réalité, mais il pose une question de principe tout à fait évidente.
Je m'insurge contre l'idée selon laquelle, parce que la directive n'aurait rien précisé, nous serions en quelque sorte obligés d'aller contre nos conceptions pour nous couler dans le moule de ce que prévoit par exemple, si j'ai bien suivi votre exposé, la législation britannique. Restons Français, surtout restons républicains !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Monsieur le ministre, puisque vous me provoquez, je suis obligé de revenir sur le fond de cette affaire, qui a une assez grande valeur symbolique.
Tout d'abord, je vous avoue que je ne vois pas le rapport entre cette disposition et le suffrage censitaire, lequel était fondé sur la possession d'un certain revenu.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Si vous avez trois résidences, vous êtes plus riche que si vous n'en avez qu'une !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je vous prie de m'excuser, monsieur le ministre. Vous pouvez être électeur au conseil municipal en vertu de règles qui n'ont rien à voir avec la possession d'un patrimoine. En conséquence, votre référence au suffrage censitaire ne me semble pas pertinente.
Vous me dites que notre démarche est archaïque et qu'elle évoque le Moyen Age. J'avoue ne pas très bien comprendre non plus cette objection. Tout est tellement différent maintenant qu'une telle assimilation ne peut emporter notre conviction ni même nous éclairer.
Si j'osais me référer au passé, j'évoquerai plutôt la situation qui prévalait dans le monde romain, qui, à beaucoup d'égards, reste exemplaire.
L'Empire romain n'a-t-il pas en effet réussi à faire régner une paix et une civilisation universelles, sans pour autant nier les appartenances locales des citoyens ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Au prix de l'esclavage !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je vous en prie ! Vous savez très bien qu'il n'en est pas question.
Souvenez-vous de saint Paul. C'était un Hébreux, qui réglait ses affaires dans son pays comme il l'entendait. Pourtant, quand il lui a été fait un procès criminel, il a revendiqué sa qualité de citoyen romain et réclamé, en conséquence, l'application de la procédure romaine.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Tout cela n'est pas très laïc !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il a donc fallu le transporter à Rome où il a subi le supplice que l'on sait.
Voilà l'exemple d'une société dans laquelle coexistaient, d'une part, des collectivités locales dotées de leur propre mode de fonctionnement et, d'autre part, des appartenances supra-nationales - d'où la revendication : « Je suis citoyen romain » - qui déclenchaient l'application de procédures supranationales.
Mes chers collègues, nous traitons d'une question profonde. Or, je suis extrêmement surpris d'entendre M. le ministre de l'intérieur, tel que nous le connaissons, nous parler d'une Europe qui deviendrait une république une et indivisible et qui abolirait complètement les règles des républiques particulières, ses propres composantes.
Moi qui croyais être suffisamment européen, je suis dépassé par l'intégrisme d'une personne qui est d'ailleurs ministre des cultes. (Sourires.)
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Intégrisme républicain !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Nous n'allons pourtant pas, du jour au lendemain, transformer l'Europe en une république universelle dotée d'une seule loi et abolir les règles particulières aux communes, aux régions et à tous les systèmes juridiques dès lors que, dans leurs particularismes, ils ne sont pas compatibles avec la démarche européenne.
Je suis prêt à inclure dans le supranational tout ce qui doit l'être. Je pense, bien sûr, aux questions de défense, de diplomatie, d'actions dans le monde, d'actions culturelles générales, d'actions économiques comme ce qui touche à la monnaie. Mais laissez donc en paix la vie de nos communes ! Que chacun reste dans son système particulier. S'il plaît à un pays de dire que les citoyens qui s'inscrivent dans une commune d'un autre Etat perdent leur droit de vote chez eux, il a le droit de le dire ! Mais s'il ne le dit pas, ne le disons pas à sa place ! Ne mettons pas en oeuvre cette espèce d'impérialisme jacobin. De ce point de vue-là, je ne suis pas jacobin, monsieur le ministre !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. C'est vrai, vous revenez à l'Ancien Régime !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Non, je suis au contraire en avance. Je suis convaincu que les sociétés à venir seront des sociétés pluralistes. J'espère que nous vivrons assez longtemps, certains d'entre nous au moins, pour voir des unions mondiales plus vastes, parce qu'elles sont rendues nécessaires, à bien des égards, par les phénomènes de mondialisation que nous vivons. Mais j'espère bien que cette mondialisation d'un certain nombre de structures et d'organisations ne fera pas dépérir du jour au lendemain les particularismes auxquels nous sommes attachés, les traditions que nous pouvons avoir et qui sont si importantes : la diversité et le pluralisme sont des éléments aussi importants que l'unité à laquelle vous semblez vouloir tout sacrifier. Moi, je ne veux pas tout sacrifier à cette vision qui me paraît, je dois le dire, quelque peu technocratique et administrative. Je préfère une conception pluraliste.
Je reviens à notre sujet, que j'ai un peu dépassé, mais vous m'y avez incité, monsieur le ministre. Alors qu'on admet couramment l'existence de binationaux - nos amis Français de l'étranger connaissent bien la situation - alors que les Etats européens qui ont déjà transposé la directive admettent parfaitement qu'un Français puisse voter chez eux aux élections municipales en conservant la possibilité de voter dans sa commune d'origine si la loi française l'y autorise, je ne vois pas pourquoi nous priverions les Européens de ce droit qu'ils nous reconnaissent dans leur propre pays. Une telle attitude, en outre, manquerait de générosité ; je ne puis y souscrire. Je demande donc au Sénat de bien vouloir suivre la commission dans sa démarche, que je crois profondément sage.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je voudrais rendre hommage à M. Fauchon pour la cohérence des différents points de vue qu'il a exprimés.
En effet, cette apologie de la diversité, du pluralisme, du double ou du triple vote qu'il vient de faire est parfaitement cohérente avec les attaques qu'il a proférées contre la souveraineté nationale, disant que la souveraineté nationale était considérée comme chose obsolète sur ces bancs, ce que je ne saurais croire.
La souveraineté appartient à la nation. C'est ce que dit la Constitution. Elle dit encore que le peuple est détenteur de la souveraineté, c'est lui le souverain. Sous l'Ancien Régime, il y avait des souverains, il y a aujourd'hui un peuple souverain, et chaque citoyen détient une parcelle de souveraineté. Le droit de vote est le mode d'expression par excellence de cette souveraineté du citoyen. Il est clair que, à partir du moment où vous démembrez ce droit de vote, où vous le dissolvez, vous le dispersez, vous le distribuez tout à l'entour comme s'il n'avait aucune importance, vous sapez par là même le fondement de l'essence de la souveraineté.
Il faut être extrêmement prudent dans un domaine comme celui-là car nous touchons au principe fondamental d'égalité, qui est inscrit au fronton de tous les édifices républicains.
Je pense que vous êtes sur une pente glissante, monsieur le rapporteur, et que vous glissez avec cohérence, c'est-à-dire que vous glissez tout entier ! (Sourires.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Michel Duffour. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. J'ai abordé cette discussion avec une volonté de conciliation et en suivant le point de vue du Gouvernement.
En vérité, c'est sur cette seule disposition que je comptais intervenir, mais je dois dire que nos raisonnements risquent de plonger dans la perplexité ceux qui prendront connaissance de nos débats.
En fait, nous discutons à front renversé. Pour ma part, je m'en tiens à la position que j'avais adoptée en première lecture, et je ne suis pas convaincu par M. le ministre. En votant l'amendement de la commission, je crois émettre un vote républicain, sans pour autant, d'ailleurs, suivre nécessairement l'augmentation que M. le rapporteur a développée ; en tout cas, je n'ai pas le sentiment de me tourner ainsi vers le passé.
Ce débat nous offre la possibilité de réaliser une avancée vers une citoyenneté européenne, qu'il ne faut pas récuser mais qui ne prendra véritablement son ampleur que si elle s'ancre sur un rappel fort de notre citoyenneté nationale. C'est la raison pour laquelle je me rallie au point de vue de la commission.
M. Guy Allouche. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Mes chers collègues, je voudrais exprimer notre ambarras. Nous sommes en effet confrontés à deux argumentations, l'une et l'autre très fortes, qui ne s'annulent pas et qui peuvent même se compléter. J'aurais tendance à dire que et M. le ministre et M. le rapporteur ont raison.
Alors que faire ?
En première lecture, mes amis du groupe socialiste et moi-même nous étions opposés au double vote, pour les raisons que M. le ministre a fort opportunément rappelées, notamment au nom du respect du principe républicain.
Dans la perspective de la deuxième lecture, en commission des lois, nous avons repris la même position. D'ailleurs, non seulement mon ami Robert Badinter mais aussi d'autres collègues appartenant à la majorité sénatoriale ont exprimé leur hostilité résolue au double vote.
Cependant, nous nous sommes finalement rendus à l'argumentation de M. le rapporteur lorsqu'il nous a dit que, contrairement à ce que nous affirmions, en adoptant sa position nous n'accorderions nullement à des ressortissants de l'Union européenne un privilège dont les Français seraient exclus.
En effet, ainsi qu'il vient de le rappeler, les pays qui ont transposé la directive européenne en droit interne permettent le double vote, y compris, bien sûr, au bénéfice des Français.
Dès lors, comment pourrions-nous interdire à un Allemand, à un Italien, à un Espagnol de voter deux fois, alors qu'un Français, lui, le pourrait s'il réside en Allemagne, en Italie ou en Espagne ?
Ainsi, sans pour autant renier totalement l'argumentation qui nous avait précédemment conduits à adopter un autre point de vue, nous avons décidé de suivre la commission, considérant que, pour trancher le litige, il fallait un juge, un arbitre. Cet arbitre, ce sera le Conseil constitutionnel, à qui nous nous en remettons pour dire s'il peut ou non y avoir, en l'espèce, double vote.
Pour le moment, la jurisprudence du Conseil constitutionnel donne à penser que ce n'est pas possible. Nous verrons s'il maintient cette position ou s'il y renonce, et pour quelles raisons.
Avec mes amis, je m'en remets donc à la décision du Conseil constitutionnel, qui arbitrera entre l'une et l'autre argumentation.
M. Philippe Richert. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Richert.
M. Philippe Richert. Sur le fond, je l'avoue, je considère qu'il n'est pas possible, par principe, de voter deux fois, pour le même type d'élection, au sein d'une même entité. Or, à mes yeux, demain, l'Europe constituera effectivement une entité au sein de laquelle tous les pays qui la composent se trouveront rassemblés.
Je peux fort bien concevoir que l'on vote en France, par exemple, pour les élections municipales et dans un autre pays pour une élection d'un autre type.
En revanche, il ne me paraît pas cohérent de pouvoir s'exprimer deux fois au sein d'une même entité pour déléguer un pouvoir de même nature.
Sur le plan du principe, je serais donc enclin à ne pas suivre M. le rapporteur.
Cela étant, je fais mienne l'analyse qui a été exposée par M. Guy Allouche : le fait que les autres pays autorisent le double vote nous interdit, me semble-t-il, de ne pas reconnaître les mêmes droits aux ressortissants européens non français qui vivent en France. Une absence de réciprocité sur ce point ne pourrait qu'être très mal perçue par nos amis européens.
Pour cette raison, je me rallierai à la position de M. le rapporteur et je voterai l'amendement de la commission.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. En complément de ce qui a été dit à bon droit par notre collègue M. Guy Allouche - j'aurais dû faire moi-même ce rappel -, je précise que, de toute façon, notre texte sera soumis au Conseil constitutionnel et que le problème sera finalement tranché par lui, à condition toutefois, mes chers collègues, que vous adoptiez l'amendement. Sinon, c'est évident, le Conseil constitutionnel n'aura aucune raison d'étudier cette question. Autrement dit, pour savoir ce qu'il pense, il faut voter l'amendement.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je voudrais encore chercher à éclairer la Haute Assemblée par quelques remarques.
La question est de savoir quel type d'Europe nous voulons construire. Voulons-nous construire une Europe qui ait quelque chose à voir avec les principes sur lesquels a été fondée la République française ?
Nul ne l'ignore, le droit n'est pas le même dans tous les pays d'Europe. Par exemple, le droit de la nationalité n'est pas le même en France et en Allemagne. Si la Grande-Bretagne a une identité qui est très largement fondée sur la tradition, le propre de la République française est de s'être bâtie sur des principes, sur des concepts, tels que la laïcité ou l'égalité, entre autres.
Autrement dit, la vraie question qui vous est posée est de savoir si vous souhaitez que ces valeurs puissent faire leur chemin dans l'Europe que nous construirons.
A la limite, il reste une position de repli, celle de la subsidiarité : chacun applique la loi qui correspond à ses principes.
Mais allez-vous abandonner vos propres principes sous prétexte que, dans d'autres pays, dont l'histoire est particulière, qu'il s'agisse de la Belgique, de la Grande-Bretagne, de l'Allemagne ou d'autres, ces principes ne sont pas appliqués ?
Ne serait-ce que d'un point de vue assez restrictif, presque modeste, au nom de cette petite liberté que, d'un mot emprunté au vocabulaire théologique, on appelle la subsidiarité, vous devriez au moins défendre vos propres principes, en espérant qu'au fil du temps ils feront leur chemin.
Si, d'emblée, vous abandonnez ce dont vous avez hérité, c'est-à-dire le pacte républicain, l'ensemble des valeurs et des concepts en vertu desquels la République a un sens, cela signifie que vous vous orientez vers un type d'Europe qui n'aura pas grand-chose à voir avec l'héritage de la République française.
Mais c'est une pente consentie, si j'ai bien compris, puisque M. le rapporteur a fait, de manière d'ailleurs très brillante, l'apologie de cette Europe de la diversité, des droits superposés, qui évoque pour moi, sinon le Moyen Age - ce serait peut-être remonter un peu loin - du moins l'Ancien Régime, avec cet enchevêtrement de principautés, de droits divers. Or c'est précisément à cela que nous avons voulu mettre un terme en fondant autant que possible en raison l'ordre juridique républicain.
J'observe que, par une suite de concessions, à mon avis tout à fait inutiles, vous vous acheminez, vous nous acheminez, vous acheminez l'Europe vers quelque chose qui ressemblera bien peu à ce que, il y a deux siècles, les fondateurs de la République avaient voulu faire.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Monsieur le ministre, vous m'obligez à poursuivre la réflexion dans les voies quelque peu abstraites, voire insaisissables que vous avez ouvertes. En effet, vous employez des termes philosophiques, vous parlez de grands principes. Mais tout cela, je me permets de vous le dire, est un peu gratuit et me paraît à tout le moins bien théorique.
En quoi cette question du vote aux élections municipales relève-t-elle des grands principes républicains ? Cela me semble rien moins qu'évident. Il ne faut pas tout placer au même niveau et sacraliser tout ce que nous avons mis dans la République.
En quoi s'agit-il d'un retour à l'Ancien Régime ? Au demeurant, si l'on considère la France telle qu'elle est actuellement, avec ses communes, ses communautés de communes, ses districts, ses départements, ses préfets, ses régions, ses assemblées régionales, ses préfets de région et ses multiples structures, et qu'on la compare objectivement avec l'Ancien Régime et le système fort efficace des intendants, on est forcé de constater que la régression est à peu près certaine et que nous sommes en deçà de la situation de la France à la veille de la Révolution.
Et que dire des mille et une mesures fiscales qui s'enchevêtrent, auxquelles vous apportez encore des éléments de complication extraordinaires, avec des diversifications à l'infini !
En vérité, nous atteignons un degré de complexité qui est bien supérieur à celui que notre pays connaissait sous l'Ancien Régime.
Alors, je vous en prie, évitons la comparaison et ne brocardons pas l'Ancien Régime car, à bien des égards, il pourrait quelquefois nous donner des leçons.
Mais revenons à notre sujet. S'il faut en appeler à un principe, c'est un principe qui ne s'applique que sur le territoire français et qui fait que l'on ne vote, en France, que dans une commune.
Dès lors que nous faisons l'Europe, il est évident que nous sommes dans un autre contexte et qu'il nous faut faire un effort d'imagination pour nous y adapter. Vous ne pouvez tout de même pas prétendre que l'on va, du jour au lendemain - dans un siècle, peut-être, nous verrons ! -, imposer les lois de la République française dans ce contexte nouveau.
Alors, tenons compte de la diversité de celui-ci, ne brutalisons pas les habitudes de chacun des pays, respectons-les et faisons quelque chose dont, peut-être, d'un point de vue intellectuel la cohérence ne vous paraîtra pas parfaite, mais qui, du point de vue de la vie humaine - et c'est ce qui importe -, sera beaucoup plus raisonnable parce que beaucoup plus respectueux à la fois des collectivités locales et des cultures nationales telles qu'elles existent, les unes et les autres, dans leur diversité.
Encore une fois, il appartient à chaque pays de dire si le citoyen qui s'est inscrit dans un pays voisin pour y voter aux élections municipales perd ou ne perd pas son droit de vote dans son pays d'origine ; telle est ma conviction. Ce n'est pas à nous de décider pour tous les autres.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par le Gouvernement.
M. José Balarello. Je m'abstiens.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article L.O. 227-4 du code électoral.

(Ce texte est adopté.)

ARTICLE L.O. 227-5 DU CODE ÉLECTORAL




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