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SÉANCE DU 27 JANVIER 1998




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M. le président. « Art. 1er. - I. - Après le 1° de l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée, sont insérées les dispositions suivantes :
« Par dérogation aux dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, les décisions de refus de visa d'entrée en France, prises par les autorités diplomatiques ou consulaires, ne sont pas motivées sauf dans les cas où le visa est refusé à un étranger appartenant à l'une des catégories suivantes et sous réserve de considérations tenant à la sûreté de l'Etat :
« - membres de la famille de ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen qui ne sont pas ressortissants de l'un de ces Etats, appartenant à des catégories définies par décret en Conseil d'Etat ;
« - conjoints, enfants de moins de vingt et un ans ou à charge, et ascendants de ressortissants français ;
« - enfants mineurs ayant fait l'objet, à l'étranger, d'une décision d'adoption plénière au profit de personnes titulaires d'un agrément pour adoption délivré par les autorités françaises ;
« - bénéficiaires d'une autorisation de regroupement familial ;
« - travailleurs autorisés à exercer une activité professionnelle salariée en France ;
« - personnes faisant l'objet d'un signalement aux fins de non-admission au Système d'information Schengen ;
« - personnes mentionnées à l'article 15, à l'exception de celles mentionnées aux 11° et 12° ;
« - étudiants remplissant des conditions définies par décret en Conseil d'Etat et venus en France pour y suivre des études supérieures dans un établissement public ou privé reconnu par l'Etat. »
« II. - Après le deuxième alinéa du même article 5, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation aux dispositions qui précèdent, les étrangers titulaires d'un titre de séjour ou du document de circulation délivré aux mineurs en application du troisième alinéa de l'article 9 sont admis sur le territoire au seul vu de la présentation de ce titre et d'un document de voyage. »
Sur l'article, la parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Le débat sur l'article 1er sera, si j'en crois notre discussion générale et le travail accomplit en commission, révélateur d'approches fort différentes de la question de l'immigration.
J'ai pour ma part été frappé lors de la lecture du rapport de M. Masson sur cet article - comme sur d'autres d'ailleurs - par sa perception négative, réductrice de l'immigration, perception qu'il partage d'ailleurs avec la droite sénatoriale.
M. Louis Boyer. Heureusement !
M. Michel Duffour. Les interventions des orateurs de la majorité sont en effet, à de rares nuances près, autant d'énumérations de menaces, de risques ou de dangers qu'induirait l'immigration.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, je tiens à le rappeler une nouvelle fois, ont abordé cette discussion avec un souci de responsabilité qui ne peut être distingué d'un respect strict des droits de l'homme et d'un humanisme trop souvent absent des débats sur ce thème.
Avec l'article 1er, nous abordons la question des visas.
Le rapport de M. Weil engage la réfexion sur ce point en insistant sur la faiblesse des moyens - 150 agents titulaires assistés de 600 agents locaux - pour faire face à 2,3 millions de demandes de visas par an.
Cependant, cette situation n'est pas nouvelle, et, lorsque M. Masson écrit que « les visas d'entrée en France constituent un instrument essentiel pour la maîtrise des flux d'entrées sur le territoire », il faut comprendre qu'il ne s'agit pas d'un instrument de connaissance ou d'un moyen d'expliquer les 400 000 refus prononcés mais avant tout d'un verrou, et même seulement d'un verrou.
L'article 1er constitue donc à nos yeux un progrès : en plus de la nécessité évidente de renforcer les effectifs de consulats, il apparaît en effet urgent d'alléger, dans la mesure du possible, leur travail. C'est l'objet du deuxième paragraphe de cet article, qui vise à supprimer l'exigence d'un visa pour les titulaires d'un titre de séjour.
Je suis assez surpris de constater qu'on invoque une nouvelle fois les dangers du terrorisme pour contester cette disposition.
Pour des affaires rarissimes, qui ne se règlent certainement pas aux postes frontières, car les réseaux terroristes sont organisés et ne sont pas mis en difficulté par la procédure de visa, vous mettez finalement en cause, monsieur le rapporteur, un progrès important pour des dizaines de milliers de personnes qui séjournent ou aspirent à séjourner régulièrement sur notre territoire.
Ce sont là des raccourcis dangereux et discutables qui contribuent, dans les esprits simples ou faibles, à faire naître la xénophobie et à alimenter les fantasmes sécuritaires !
Nous sommes ainsi très étonnés que M. le rapporteur indique qu'un étranger représentant « une menace pour la sécurité nationale » mais titulaire d'un titre de séjour puisse sortir du territoire et le réintégrer sans contrôle de l'administration.
A qui pourrait-on faire croire qu'un étranger considéré en France comme menaçant la sécurité nationale échapperait à la surveillance des services compétents ?
Tout cela n'est pas très crédible, et il apparaît nécessaire de trouver d'autres arguments pour combattre une mesure qui est source d'intégration.
Quant au premier paragraphe de l'article 1er, qui prévoit que le refus de visa doit être spécialement motivé pour certaines catégories d'étrangers, nous estimons qu'il représente un net progrès mais qu'il ne va tout de même pas assez loin.
Le principe de la motivation de l'acte administratif doit en effet s'appliquer selon nous à l'ensemble des refus de visa et nous avons déposé un amendement en ce sens.
Comment accepter l'attitude de la majorité sénatoriale qui, si elle suit la proposition de suppression de l'article 1er, refuserait donc le principe de la motivation du refus de visa aux membres de la famille d'un ressortissant de l'Union européenne, à son conjoint ou à ses enfants de moins de vingt et un ans ?
Je pense, chers collègues de la majorité sénatoriale, que votre sagesse, ou supposée sagesse, devrait vous inciter à moins de frilosité !
M. Charles Pasqua. Il faut revoir votre copie : il n'y a pas de visa pour les ressortissants de l'Union européenne !
M. le président. Sur l'article 1er, je suis saisi de six amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 1, M. Masson, au nom de la commission des lois, propose de supprimer cet article.
Les deux amendements suivants sont présentés par MM. Duffour, Pagès, Derian, Mme Beaudeau, M. Bécart, Mmes Bidard-Reydet, Borvo, MM. Fischer, Lefebvre, Mme Luc, MM. Minetti, Ralite, Renar, Mme Terrade et M. Vergès.
L'amendement n° 77 tend à rédiger comme suit le premier alinéa du texte présenté par le paragraphe I de l'article 1er pour insérer des dispositions après le 1° de l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 :
« Les décisions de refus de visa d'entrée en France prises par les autorités diplomatiques ou consulaires sont motivées conformément aux dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, sous réserve que des considérations tenant à la sûreté de l'Etat ne s'y opposent pas. »
L'amendement n° 78 vise, après le premier alinéa du texte présenté par le paragraphe I de cet article pour insérer des dispositions après le 1° de l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, à insérer un alinéa additionnel ainsi rédigé :
« Le visa est délivré de droit dans un délai d'un mois aux catégories de personnes visées aux articles 12, 12 bis, 12 ter et 15 de la même ordonnance. »
Par amendement n° 66, MM. Dreyfus-Schmidt, Allouche, Authié, Badinter, Biarnès, Mme Cerisier-ben Guiga, MM. Chervy, Dussaut, Mme Pourtaud, MM. Quilliot, Sérusclat et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent :
I. - De supprimer le cinquième alinéa du texte présenté par le paragraphe I de l'article 1er pour insérer des dispositions après le 1° de l'article 5 de l'ordonnance de 1945.
II. - Après le paragraphe I de cet article, d'insérer un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - Après le 1° de l'article 5 de l'ordonnance de 1945, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation aux dispositions qui précèdent, les étrangers bénéficiaires d'une autorisation de regroupement familial ne sont pas tenus à l'obligation de visa prévue au 1° du présent article. »
Les deux amendements suivants sont présentés par MM. Duffour, Pagès, Derian, Mme Beaudeau, M. Bécart, Mmes Bidard-Reydet, Borvo, MM. Fischer, Lefebvre, Mme Luc, MM. Minetti, Ralite, Renar, Mme Terrade et M. Vergès.
L'amendement n° 79 tend à compléter le texte présenté par le paragraphe I de l'article 1er pour insérer des dispositions après le 1° de l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 par un alinéa additionnel ainsi rédigé :
« La réponse a une demande de visa doit intervenir deux mois au plus tard après la date à laquelle il a été délivré au demandeur le récépissé constatant la remise d'un dossier complet. Ce délai peut être prolongé une seule fois d'un mois. L'absence de réponse au terme de ce délai vaut acceptation de délivrance. »
Enfin, l'amendement n° 80 a pour objet de compléter in fine cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - L'article 5 de la même ordonnance est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dès notification du refus d'entrée en France et de la mesure de refoulement, l'étranger est informé de ses droits et de la possibilité de déposer dans le délai d'un jour franc, un recours contre ce refus devant le tribunal administratif dans les conditions prévues par l'article 22 bis de la présente ordonnance.
« En aucun cas, la mesure de rapatriement ne peut être exécutée avant l'exécution d'un délai d'un jour franc suivant la notification ou, si le président du tribunal administratif ou son délégué est saisi, avant qu'il n'ait statué. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 1.
M. Paul Masson, rapporteur. L'amendement n° 1 a pour objet la suppression de l'article 1er, article en lui-même intéressant à analyser, monsieur le ministre, parce que les différentes dispositions qu'il comporte appellent des commentaires qui, en s'additionnant, donnent de l'affaire un éclairage presque global.
Le Gouvernement propose ainsi de soumettre à motivation le refus d'accorder un visa à des personnes relevant de certaines catégories bien déterminées, sur lesquelles je vais d'ailleurs revenir dans un instant.
Je rappelle d'abord au Sénat que le visa n'est pas le titre de séjour. L'entrée en France, c'est une porte avec une serrure et une clé. Le visa, c'est la clé que l'on donne à l'étranger pour ouvrir la serrure. Après quoi, on précise les conditions dans lesquelles il séjournera en France, pour quelques jours ou avec un titre permanent, quelle qu'en soit le motif.
Ne faisons donc pas de confusion : le visa et le titre de séjour sont de nature différente.
Je rappelle ensuite les conditions dramatiques dans lesquelles les visas ont été instaurés de façon générale en France, en 1986 : le ministère de l'intérieur s'était alors trouvé confronté à une flambée de terrorisme qui avait conduit le Gouvernement a mettre en place, en toute urgence, un dispositif de contrôle renforcé aux frontières, dont la nécessité, je crois, n'a été contestée par personne.
Jusqu'alors, le système a fonctionné sans que l'administration ait à justifier ses refus, sauf, bien entendu, en cas de contrôle du juge, sujet sur lequel nous nous sommes déjà expliqués tout à l'heure.
En conséquence, quand le Gouvernement demande à l'administration de justifier un certain nombre de refus de visa, il ouvre une brèche dans une prérogative de souveraineté absolue qu'avait reconnue de façon formelle le Conseil constitutionnel : pour la première fois en France, un refus d'accès à notre territoire devra être justifié, dans des cas limites, je le reconnais, mais d'une façon systématique et inscrite dans la loi.
C'est une innovation juridique importante, et la majorité de la commission des lois m'a demandé d'attirer l'attention de l'assemblée sur le fait nouveau que constitue cette disposition.
Apporte-t-elle davantage de souplesse, de facilité ou de justice ? Curieusement, monsieur le ministre, elle a un intérêt pratiquement limité !
Chacun sait, et toute la jurisprudence est là pour le confirmer, que l'administration dispose pour ce type de motivations d'une très grande liberté d'appréciation. Non seulement il y a les considérations relatives à l'ordre public, dont nous avons débattu tout à l'heure, mais il y a aussi « toute considération d'intérêt général ». Vous voyez l'ampleur de la latitude laissée à l'administration ! Ce n'est pas moi qui le dis, mais le Conseil d'Etat, dans un arrêt de 1986, confirmé depuis à plusieurs reprises.
En fait, la seule garantie offerte à celui qui se verra refuser un visa et qui voudra savoir pourquoi ne résidera pas dans la motivation de l'administration - motivation « fabriquée » ailleurs par un ordinateur - mais bien encore dans la possibilité qui lui sera laissée de saisir le juge suivant les procédures de droit commun.
Par conséquent, l'obligation de motiver certains refus n'aura pas d'effet réel pour le justiciable. Peut-être n'est-ce là, monsieur le ministre - mais je me garderai de m'aventurer trop avant dans cette voie - qu'un effet d'affiche ou qu'un effet d'optique destiné à montrer à quel point le Gouvernement est libéral puisqu'il se dispose à ouvrir une brèche dans une notion de souveraineté jusqu'ici très ferme ?
Par ailleurs, nous allons bientôt discuter de l'allégement des procédures. M. le ministre leur a fait un sort tout à l'heure : foin de Courteline, assez de papiers, cessons de multiplier les procédures contradictoires et totalement insipides, allons à l'essentiel !
Or, au premier pas, dès l'article 1er, on bute sur une lourdeur supplémentaire !
Bien entendu, ce ne sont en effet ni les consuls ni les personnels diplomatiques qui se hasarderont à libeller les motifs des refus. Tout sera centralisé - à cet égard, l'informatique et le fax sont bien commodes - dans une quelconque administration du ministère des affaires étrangères. On a dit à Nantes, mais ce sera peut-être ailleurs, et, quoi qu'il en soit, il faudra mettre en place un dispositif centralisé et de nouveaux fonctionnaires pour remplir cette nouvelle obligation légale. Il s'agit là non d'un allégement des procédures administratives, mais d'une nouvelle lourdeur.
Et puis, il y a une dimension européenne flagrante. En 1992, nous avons modifié la Constitution. Il s'agissait de permettre l'instauration de la monnaie unique, qui est une grande cause. Il s'agissait aussi de prévoir une homogénéisation des visas dans un dispositif européen ; ce n'est pas une anticipation, c'est un fait.
Or - sans que personne n'y voit malice, d'ailleurs - le Gouvernement en revient à un dispositif hexagonal. En effet, que je sache, les textes européens ne comportent pas de mesures obligeant le Gouvernement français à motiver certains refus de visa.
J'observe simplement que, en d'autres circonstances, s'agissant de visas délivrés par d'autres gouvernements et concernant des ressortissants de pays avec lesquels nous étions en coquetterie, le Gouvernement français a su faire des observations à des pays amis. En effet, il leur a demandé, en application des dispositions européennes, de bien vouloir « resserrer les boulons », car certains consulats délivraient des visas d'une façon un peu trop libérale.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Cela existait ?
M. Dominique Braye. Eh oui !
M. Paul Masson, rapporteur. En l'occurrence, nous faisons comme si nous étions seuls, comme si nous étions les rois de l'univers, Gaulois bien organisés au sein de l'Hexagone. Ce n'est pas un reproche, c'est un constat.
Enfin, je formulerai une dernière observation ; ce débat est un peu long, mais il est très intéressant. Elle concerne la disposition aux termes de laquelle le refus de visa doit être motivé lorsqu'il s'agit de personnes faisant l'objet d'un signalement aux fins de non-admission au Système d'information Schengen. C'est extraordinaire !
Comme chacun le sait, le Système d'information Schengen comprend un certain nombre de fiches et comporte cinq ou six millions de données, qui concernent notamment les personnes signalées par un des membres de l'accord de Schengen, par exemple l'Allemagne et l'Espagne, demain l'Italie et l'Autriche.
Or le Gouvernement français devra regarder si, parmi les demandeurs de visa, ne figurent pas des personnes qui sont dans le fichier du Système d'information Schengen. Si ces personnes figurent sur ce fichier, il devra motiver le refus de visa. Il signalera ainsi au demandeur de visa sa présence sur le fichier. Le Gouvernement français s'autorise donc, en dépit des dispositions du traité de Schengen, qu'il a signé et ratifié, à informer un tiers du fait qu'il figure sur le fichier. L'intéressé pourra alors se demander pourquoi il figure sur le fichier, il interrogera le fichier, comme la loi l'y autorise, et constatera que ce sont, par exemple, les Allemands qui l'y ont inscrit. Curieux système ! En effet, on a modifié la Constitution pour que les visas entrent dans un système coordonné, avec une liste mondiale. Les discussions se poursuivent mais tout cela s'ajuste, péniblement certes, mais s'ajuste. Le système fonctionne vaille que vaille, mais les policiers, les gendarmes et les douaniers y trouvent leur compte, d'après ce que les intéressés me disent. Et puis, tout à coup, parce que le Gouvernement français décide, dans un souci médiatique ou d'une autre nature...
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Dans un souci de transparence !
M. Paul Masson, rapporteur. Sans doute, mais le Système d'information Schengen, lui, se veut opaque !
Un scandale récent, que vous connaissez bien, s'est déroulé en Belgique. Une partie du fichier informatique secret a été vendue par un haut fonctionnaire belge, au grand dam de la confidentialité. Pourtant, nous nous obligeons à motiver, pour les personnes signalées au système d'information Schengen, le refus du visa. On leur signale donc bien qu'elles sont dans le fichier du SIS.
Pour toutes ces raisons, l'article 1er me paraît non seulement inutile mais, à certains égards, néfaste. En tout cas, il ne relève pas d'une conception qui soit efficace, économique et moderne.
Par ailleurs, dans le paragraphe II de cet article figure une disposition qui vise à supprimer l'obligation de visa pour les étrangers titulaires d'un titre de séjour.
On ne peut être que défavorable à cette mesure. En effet, cela priverait l'Etat d'un moyen de contrôle qui peut se révéler utile dans le cas d'un étranger qui, ayant quitté le territoire national, souhaiterait le réintégrer avant l'expiration de son titre de séjour.
C'est l'exception, me direz-vous. Cette situation est effectivement moins fréquente. Toutefois, ceux qui recourent à ce dispositif un peu vicieux ont peut-être, à l'égard de la justice française ou de la police française, des comptes à rendre ou des choses à dissimuler.
Telles sont les raisons pour lesquelles je vous demande, mes chers collègues, d'adopter cet amendement de suppression de l'article 1er.
M. le président. La parole est à M. Pagès, pour défendre l'amendement n° 77.
M. Robert Pagès. Grâce à l'intervention de Michel Duffour sur cet article, notre groupe a déjà eu l'occasion de donner son opinion sur la politique de visas préconisée par les auteurs de ce texte.
Nous estimons nécessaire de revenir, par le vote de cet amendement, au droit antérieur à 1986, qui exigeait la motivation de tous les refus de visa.
Rien ne légitime aujourd'hui un tel recul du droit. L'immigration ne représente pas plus en 1998 un quelconque danger pour notre pays que douze ans auparavant.
Notre proposition vise à soustraire nombre de personnes à l'arbitraire administratif, d'autant plus réel que les moyens dont disposent les consulats sont dérisoires. M. Stéphane Hessel, lors d'un débat avec M. Henri Leclerc, transcrit dans un hebdomadaire en date du 4 septembre dernier, n'indiquait-il pas : « Je rejoins en revanche votre inquiétude sur la grande marge d'appréciation laissée aux administrations. Même empreintes de la meilleure volonté du monde, nous savons bien qu'elles sont parfois tatillonnes » ?
Les propos de M. Hessel, qui se voulaient généraux, peuvent, de toute évidence, s'appliquer au problème de la motivation des refus de visa.
Je tiens à souligner que, sur ce point, notre opinion est partagée par la commission consultative des droits de l'homme, qui a adopté en assemblée plénière, le 1er octobre 1997, un texte aux termes duquel elle recommandait que, conformément au principe d'égalité et à sa note d'orientation du 3 juillet 1997, tous les refus de visa fassent l'objet d'une décision motivée et que, en conséquence, soit abrogé l'article 16 de la loi du 9 septembre 1986.
Pour cet ensemble de raisons, nous vous proposons, mes chers collègues, d'adopter cet amendement, et nous insistons auprès de M. le ministre de l'intérieur pour que, à l'occasion de la navette, il réexamine attentivement ce problème.
M. le président. La parole est à M. Duffour, pour défendre l'amendement n° 78.
M. Michel Duffour. Notre amendement s'inscrit dans une logique différente de celle de M. le rapporteur. Notre proposition approfondit la démarche du Gouvernement.
Elle tend, en effet, à simplifier les démarches administratives pour certains étrangers qui souhaitent se rendre dans notre pays, en supprimant la nécessité du visa. L'article 1er du projet de loi écarte de l'obligation de visa les titulaires d'un titre de séjour.
Nous considérons que, pour les personnes visées aux articles 12, 12 bis, 12 ter et 15, auxquelles le titre de séjour est délivré soit sous conditions, soit de plein droit, la demande de visa est superfétatoire.
En effet, ces étrangers ont vocation, de par leur statut, à venir sur le territoire national. Dès lors, pourquoi prévoir une procédure, souvent longue, qui ne paraît pas nécessaire ?
Je ne citerai pas l'ensemble des catégories visées, chacun les connaît, mais leur lecture démontre le bien-fondé de notre démarche.
Un examen attentif montre bien qu'il s'agit de personnes ayant, de fait, un droit au séjour sur notre territoire. L'exigence du visa paraît alors quelque peu absurde. C'est pourquoi nous en demandons la suppression.
M. le président. La parole est à M. Allouche, pour défendre l'amendement n° 66.
M. Guy Allouche. Par cet amendement, nous souhaitons supprimer l'obligation de visa pour les étrangers bénéficiaires d'une autorisation de regroupement familial. En effet, le projet de loi ne prévoit pas de mesures pour faciliter l'entrée des personnes autorisées à séjourner en France pour un regroupement familial.
L'acceptation par le préfet du regroupement familial devrait entraîner la délivrance automatique du visa ou la suppression de l'exigence de visa pour ces personnes autorisées à séjourner en France. Si je devais recourir à une image, je dirai que nous souhaitons éviter que l'étranger ne se trouve pris entre le marteau de l'administration préfectorale et l'enclume de l'administration consulaire.
Tout à l'heure, vous avez pris, monsieur le rapporteur, une image que je trouve belle. Ne faisons pas de confusion : le visa, c'est la clef pour entrer, il n'a rien à voir avec le titre de séjour, avez-vous dit. Comment peut-on autoriser quelqu'un à retrouver les siens si la porte de la France lui est fermée ? (Applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Duffour, pour défendre l'amendement n° 79.
M. Michel Duffour. Notre amendement recouvre deux aspects, l'un de principe, l'autre pratique.
Nous estimons que l'administration se doit de répondre dans un délai maximal de trois mois, deux mois complétés exceptionnellement d'un mois, à une demande de visa.
Ne pas prévoir de délai, cela dénote tout à la fois un certain manque d'intérêt pour une demande formulée par toute personne souhaitant entrer sur notre territoire, un manque de respect à l'égard d'un individu, en estimant a priori sa démarche comme non urgente, et une défiance à l'égard du principe de libre circulation.
Bien sûr, l'argument des moyens, qui a déjà été évoqué et dont on ne méconnaît pas la réalité, nous sera opposé. Cependant, il ne nous paraît pas recevable. Ne faisons pas de la nécessité une vertu. Le respect élémentaire des droits ne doit pas a priori dépendre des moyens budgétaires.
Sur un plan plus pratique, le prolongement indéterminé de la procédure, en matière de visa, met de fait en cause certaines décisions pourtant favorables à l'étranger.
Comme le rappelait un député communiste lors du débat à l'Assemblée nationale, « les membres de la famille d'une personne étrangère résidant régulièrement sur le sol français qui ont été autorisés à entrer en France par la préfecture après une attente de vingt-quatre mois peuvent se voir opposer la caducité de la procédure s'ils n'entrent pas dans les six mois suivants sur le sol français, aux termes de l'article 29, alinéa V de l'ordonnance de 1945 ».
A la lumière de cet exemple, il apparaît que, si un délai n'est pas imposé à l'administration pour la réponse à la demande de visa, des personnes ayant pourtant obtenu par ailleurs un droit à l'entrée en France de la part de cette même administration devront, en quelque sorte, retourner à la case départ.
Notre amendement n'a donc pas qu'un caractère de principe. Il vise également à éviter des contradictions dans les décisions administratives, créant des situations injustes et souvent dramatiques sur le plan de la vie personnelle et sociale des personnes concernées.
M. le président. La parole est à M. Pagès, pour défendre l'amendement n° 80.
M. Robert Pagès. Cet amendement vise à conférer à l'étranger confronté à un refus d'entrée en France un certain nombre de droits élémentaires fondamentaux.
En premier lieu, l'étranger doit être informé de ses droits. En deuxième lieu, il doit pouvoir, dans un délai d'un jour franc, déposer un recours contre le refus devant le tribunal administratif. En troisième lieu, et en toute logique, la mesure de rapatriement ne peut intervenir avant le délai d'un jour franc précité ou, si le tribunal administratif est saisi, avant que ce dernier ait statué.
Notre proposition est, d'ailleurs, conforme à l'avis de la commission consultative des droits de l'homme, adopté en assemblée plénière le 1er octobre 1997, au sujet du projet dont nous débattons aujourd'hui : « Constatant que le projet de loi ne propose pas de remède à l'absence de voie de recours efficace en cas de refus de visa, la commission recommande l'instauration d'une procédure juridictionnelle rapide enserrée dans un délai raisonnable devant être précisé. »
Notre proposition n'est donc ni maximaliste ni laxiste ; elle est tout simplement conforme à une certaine idée que nous avons des droits de l'homme.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 77, 78, 66, 79 et 80 ? M. Paul Masson, rapporteur. Je serai relativement bref, car ces amendements ont pour objet de modifier un article dont nous proposons par ailleurs la suppression. Par considération - tout à fait normale - vis-à-vis de nos collègues, je vous livrerai cependant quelques commentaires.
Sur l'amendement n° 77, je vous prie de m'en excuser, je ne m'attarderai guère : nous ne voulons rien motiver, et vous demandez, vous, de tout motiver, ce qui est radicalement contraire à la position de la commission. Nous émettons donc un avis défavorable.
L'amendement n° 78, présenté par M. Duffour, concerne la délivrance de visas aux étrangers pouvant bénéficier de plein droit d'un titre de séjour. Or la délivrance d'un visa est tout à fait différente de celle d'un titre de séjour : la jurisprudence reconnaît traditionnellement un large pouvoir d'appréciation à l'administration, qui peut se fonder, en matière de visas, sur des motifs liés à l'ordre public, mais aussi sur toute considération d'intérêt général, comme je l'ai rappelé tout à l'heure en présentant l'amendement n° 1.
Le Gouvernement doit toujours avoir la capacité d'apprécier le bien-fondé d'une demande de visa et il doit conserver, à cet égard, sa liberté pleine et entière. Cependant, il n'est pas forcé d'être aveugle et sourd : il dispose - je le redirai tout à l'heure à M. Allouche - d'une capacité d'interprétation qui n'est parfois pas dénuée d'intelligence.
La commission est donc défavorable à l'amendement n° 78.
S'agissant de l'amendement n° 66, je rappelle à M. Allouche que la délivrance d'un visa est une prérogative de souveraineté ; il ne faut pas confondre avec la délivrance d'un titre de séjour !
M. Allouche a repris la belle image que j'avais évoquée en disant que le visa est la clé de la France. Il nous reproche de refuser cette clé à de braves gens qui veulent venir dans notre pays pour rejoindre leur famille, en application de l'article 8 de la Convention de Genève, ou pour d'autres motifs. Pourquoi voulez-vous que l'administration soit, passez-moi l'expression, mon cher collègue, idiote ou aveugle ? Elle ne l'est pas et si, par aventure, elle avait un instant d'égarement, le ministre ou les tribunaux sauraient le lui rappeler.
Dans de tels cas, il va de soi que le visa - la clé de la France - ne sera pas refusé. Mais laissez à l'administration et aux pouvoirs publics la capacité d'apprécier !
Votre logique vous entraîne à vouloir déclencher des automatismes ; puis, d'automatismes en automatismes, on s'aperçoit un beau jour que le pouvoir, quel qu'il soit, se trouve ligoté, parce que des procédures rigides ont été systématisées.
Si tout s'opérait en dehors du contrôle de la loi, on pourrait critiquer, mais ce n'est pas vrai : sous tout gouvernement, qu'il soit de droite ou de gauche, il y a toujours le juge, et c'est bien.
Par conséquent, ne nous dites pas que nous allons refuser la clé de la France ! La commission, en tout cas, a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 66.
S'agissant de l'amendement n° 79, qui concerne le délai de réponse aux demandes de visas, je ne crois pas qu'il soit nécessaire de retenir un délai de deux mois alors que cette obligation n'a pas été instituée vis-à-vis d'actes de l'administration beaucoup plus ordinaires. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.
L'amendement n° 80 tend à introduire un recours suspensif à l'encontre des décisions de refus d'entrer sur le territoire qui, depuis 1993, peuvent être exécutées d'office. S'agissant d'une prérogative de l'administration, dont nous avons rappelé tout à l'heure le bien-fondé à l'occasion de l'examen des amendements de M. Dreyfus-Schmidt, la commission ne peut que demander le rejet de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 1, 77, 78, 66, 79 et 80 ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. L'article 1er du projet de loi tend à rendre plus facile l'accès au territoire français d'un certain nombre d'étrangers qui y ont de la famille, qui obtiendraient des titres de séjour des préfectures ou qui ont des liens particuliers avec la France : je pense aux anciens combattants, aux légionnaires qui ont obtenu un certificat de bonne conduite, ou encore à certaines catégories d'étudiants qui seront précisées par décret.
Dans cette optique, nous proposons de rendre obligatoire la motivation des refus de visa. Il s'agit de rendre l'octroi d'un visa non pas automatique - effectivement, je ne crois pas à l'automaticité - mais très libéral. Seules des considérations intéressant, notamment, l'ordre public doivent pouvoir s'y opposer.
Dans la situation actuelle, cela représentera une certaine surchage au niveau de l'administration consulaire, qui sera obligée de motiver le refus. Mais cette surchage restera contenue dans certaines limites, car on peut considérer que seuls 5 % à 10 % des demandeurs de visas seront concernés.
Certains pays, comme la Belgique, ont déjà recours à la motivation en général des refus de visa, tandis que d'autres, comme l'Espagne, n'y ont absolument pas recours et que certains autres encore, comme l'Allemagne, limitent l'obligation de motiver les refus de visa aux ressortissants de l'Union européenne.
A ce titre, je veux répondre à M. Masson que la mention du signalement dans le système informatisé de Schengen fait partie d'une certaine conception des libertés publiques à laquelle le ministre de l'intérieur que je suis est attaché. A partir du moment où l'on figure dans un fichier, il n'est pas anormal de le savoir, de pouvoir le contrôler et, éventuellement, de pouvoir le contester.
M. Robert Pagès. Très bien !
M. Paul Masson, rapporteur. Vous voulez informer l'intéressé ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Cela lui permettra, éventuellement, dans son pays ou dans le pays qui a établi la fiche, de former un recours s'il le juge utile !
M. Paul Masson, rapporteur. Monsieur le ministre, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je vous en prie, monsieur le rapporteur.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, avec l'autorisation de M. le ministre.
M. Paul Masson, rapporteur. Monsieur le ministre, je comprends le souci que vous exprimez, mais ne croyez-vous pas qu'il est contraire à la lettre du traité de Schengen, qui dispose très explicitement que ces informations seront confidentielles ?
Si, aujourd'hui, l'un des Etats ayant ratifié ce traité s'autorise, pour des motifs nobles de transparence, à communiquer des informations confidentielles, ne pensez-vous pas que les représentants des autres Etats, au sein du Conseil exécutif - dont vous faites partie -, reprocheront au représentant de la France d'opérer seul, alors que son pays s'est engagé, en signant le traité, à adopter une procédure conjointe et des positions communes ? Quoi qu'il en soit, il faudrait au moins informer les autres Etats !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Les informations peuvent être confidentielles, et elles n'ont pas à être divulguées. Mais le fait que l'on figure au fichier est un fait objectif ! On sera ainsi obligé non pas de préciser les raisons pour lesquelles on y figure, mais simplement le fait que l'on y figure. Ce qui sera communiqué à l'intéressé, c'est seulement le fait qu'il est fiché à la demande de tel ou tel pays ; qu'il se débrouille ensuite avec ce pays ! C'est en tout cas la conception que je me fais des libertés publiques.
Cette disposition figure d'ailleurs dans la plupart de nos textes. Je crois même que la loi portant création de la Commission nationale de l'informatique et des libertés le précise très exactement. Cette loi - je ne sais d'ailleurs plus si je l'ai votée - qui a été adoptée en 1978 par une majorité différente de l'actuelle majorité autorise en effet une personne fichée à intervenir - par le canal d'un magistrat appartenant à la CNIL, si mes souvenirs sont bons - pour vérifier à quel titre elle figure dans le fichier concerné. Cette règle est protectrice des libertés publiques, et l'idée que je me fais du rôle du ministre de l'intérieur est qu'il protège les libertés publiques et les libertés individuelles en faisant respecter la loi et le droit.
M. Paul Masson, rapporteur. Personne ne conteste cela !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Le projet de loi vise donc à dispenser les étrangers qui bénéficient d'un titre de séjour en France de l'obligation du visa quand ils quittent le territoire national et qu'ils y reviennent, de façon à leur simplifier la vie.
Sur ce point, j'ai expliqué très clairement la philosophie du Gouvernement lors de la discussion générale, la semaine dernière : il s'agit de faciliter la stabilisation des étrangers établis régulièrement en France et de leur permettre de s'intégrer, s'ils le souhaitent, à la République.
J'observe d'ailleurs que, en matière de naturalisation, M. Méhaignerie avait introduit, en 1993, l'obligation de motivation. Or nous sommes bien là dans un domaine qui intéresse la souveraineté !
Cette disposition va donc faciliter la vie des 3,7 millions d'étrangers qui vivent en France, et en même temps rendre leur circulation plus aisée. C'est la contrepartie de ce que j'évoquais tout à l'heure à la tribune.
J'en viens aux différents amendements qui ont été exposés.
M. Duffour nous demande d'étendre l'obligation de motivation des refus de visa à tous les étrangers qui obtiendraient un titre de séjour dans notre pays. Or c'est ce qui va résulter très largement de la rédaction du texte, qui me paraît couvrir la plupart des cas de plein droit.
Quant au visa, il est tout de même obligatoire - on ne peut donc pas en dispenser un certain nombre d'étrangers - parce que nous sommes liés par la convention de Schengen. Nous devons, à l'égard d'un certain nombre de pays - les mêmes, vous le savez, pour tout l'espace Schengen -, maintenir une même procédure pour rester dans la norme.
L'amendement n° 66 vise à supprimer l'obligation de visa pour les étrangers bénéficiaires d'une autorisation de regroupement familial. Je rappelle que cette procédure a pour objet de permettre l'examen des conditions de séjour des bénéficiaires éventuels, notamment leur logement et leurs ressources.
Une fois l'accord préfectoral obtenu, il faut tout de même accomplir un certain nombre de formalités : faire vérifier les documents d'état civil, vérifier qu'il n'y a pas de risque d'atteinte à l'ordre public, tout cela pouvant être apprécié de manière plus fine dans le pays où résident les intéressés qu'en France, où il ont, en général, rarement séjourné.
Enfin, il est prévu qu'une visite médicale ait lieu pour vérifier que l'étranger en question n'est pas atteint d'une maladie inscrite au règlement sanitaire international.
Ce sont là des considérations dont on ne peut pas faire l'économie. Le passage par le consulat paraît donc difficilement évitable.
Enfin, je le répète, là encore obligation nous est faite par la convention de Schengen de maintenir le visa, pour un certain nombre d'étrangers, dans les mêmes conditions que les autres pays signataires.
L'amendement n° 79 prévoit qu'une absence de réponse au terme de deux mois vaut acceptation de délivrance. C'est là une disposition qui ne saurait s'inscrire dans une réglementation protectrice en la matière. D'abord, deux mois, c'est relativement court ; ensuite, le Gouvernement doit pouvoir conserver un pouvoir d'appréciation. J'ajoute que les refus pourront toujours faire l'objet d'un recours contentieux - il est utile de le préciser.
M. Duffour a également souhaité que le principe de la motivation du refus de visa soit généralisé.
Je voudrais que les choses soient extrêmement claires : même si, dans un certain nombre de cas, l'avis du ministère de l'intérieur est sollicité, l'octroi des visas est de la compétence du ministère des affaires étrangères, au travers de l'administration consulaire, en particulier le service des étrangers de Nantes.
C'est une charge très lourde, et je suis intervenu à plusieurs reprises auprès du ministère des affaires étrangères pour que la pratique des visas soit assouplie. Une instruction va être signée en ce sens. Le texte est prêt. Une réunion s'est tenue, voilà peu, au ministère des affaires étrangères. Un certain nombre de visas de circulation, d'assouplissements de diverses natures vont être introduits. Nous avons examiné le cas d'un certain nombre de pays, de façon que la circulation soit rendue plus facile, notamment pour les familles.
Mais, en dernier ressort, le ministère des affaires étrangères doit faire avec l'administration qu'il a, même si elle est renforcée dans le cadre de la prochaine loi de finances, ce que je souhaite. Il existe en effet des pays vis-à-vis desquels notre politique est beaucoup trop restrictive.
Le souhait du Gouvernement n'est pas du tout de fermer le robinet ; il est de faire appliquer la loi et de permettre que la France, qui, je l'ai dit, doit rester un pays ouvert, le reste dans des conditions compatibles avec nos intérêts nationaux et avec ce que doit être son rayonnement.
Pour autant, je ne peux pas me rallier à l'idée d'une généralisation des motivations de refus de visa, car ce serait beaucoup trop lourd.
M. Pagès a proposé - c'est l'amendement n° 80 - que soit institué un recours suspensif pour les refus d'entrée en France. Il faut bien voir que cela n'est guère compatible avec l'exécution d'office des refus d'entrée. Porter de manière systématique le délai à quarante-huit heures aboutirait à alourdir le traitement des procédures, surchargerait les zones d'attente et ne permettrait pas un meilleur exercice de ses droits par l'étranger. D'ailleurs, beaucoup n'attendent même pas le délai de vingt-quatre heures !
Il faut, là encore, que les choses soient claires. Il faut que soit bien appréciée la réalité de la pression migratoire. Celles et ceux d'entre vous qui pensent que cette pression n'existe pas se trompent. Je peux constater sa réalité au travers de l'activité de la police aux frontières.
Il faut humaniser, autant que possible, le fonctionnement de ces zones d'attente, qui ont été créées par une loi qui remonte à quelques années. Les surcharger inutilement ne serait pas digne de la France. Il importe que, dans ce domaine, les choses soient assez vite éclaircies.
Voilà ce que je voulais dire.
En fait, le mieux est l'ennemi du bien ! Nous ne disposons pas d'une administration pléthorique. Le ministère des affaires étrangères a vu ses moyens constamment réduits depuis très longtemps.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Très juste !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. La situation est ce qu'elle est. En tant que ministre de l'intérieur, je dois en tenir compte. Je m'efforce d'agir, autant que je le peux, pour mettre, je dirai de l'humanité, mais, en même temps, du bon sens dans cette pratique des visas.
Les mesures qui sont prévues par le projet de loi me paraissent raisonnables.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Guy Allouche. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Le groupe socialiste est fermement opposé à l'amendement de suppression présenté par la commission des lois.
La mesure figurant dans ce projet le loi apparaît équilibrée, car elle concilie considérations pratiques et intérêts des demandeurs.
La motivation de tous les refus de visas aurait pu apparaître intellectuellement satisfaisante, mais elle se serait heurtée à des difficultés matérielles évidentes. Les moyens humains - le rapport de M. Weil évalue les effectifs compétents à environ 750 personnes, dont 600 collaborateurs locaux - sont évidemment hors de proportion avec ceux qui seraient nécessaires pour motiver 400 000 refus annuels, sauf à envisager l'inscription d'une simple clause de style.
Quoi qu'en pensent certains, la mesure proposée par le présent article, bien que peu spectaculaire, n'est pas pour autant une simple mesure d'affichage. L'obligation de motiver va inciter les services consulaires à examiner avec soin les dossiers des demandeurs, notamment de ceux qui peuvent prétendre à un titre de séjour, ce qui ne peut conduire qu'à une harmonisation croissante des décisions des autorités préfectorales et consulaires ; en pratique, ne pourront être valablement rejetées que les demandes soulevant un réel problème de sûreté ou d'ordre public. La mesure protège aussi les demandeurs, qui seront mieux à même de préparer un éventuel recours.
A cet égard, si l'on peut souhaiter que les personnes faisant l'objet d'un refus soient davantage informées des voies de recours dont elles disposent, instituer, comme certains le préconisent, un contentieux spécifique enserré dans des délais courts serait tout à fait inopportun, le juge administratif ne pouvant se prononcer rapidement sur des décisions qui reposent souvent sur des critères subjectifs, sachant que celui-ci n'exerce, en la matière, qu'un contrôle minimal.
Indiquons, enfin, que cette mesure a vocation à s'intégrer dans une réflexion d'ensemble concernant les conditions de délivrance des visas. Comme l'a indiqué le ministre des affaires étrangères, M. Hubert Védrine, la mise en oeuvre d'une politique intelligente de maîtrise des flux, mais aussi le rayonnement de la France, supposent une accélération des procédures, une analyse plus fine et plus pertinente des situations individuelles par les services consulaires, l'amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, qui actuellement laissent trop souvent à désirer, et, enfin, un effort en faveur de la formation des agents.
C'est la raison pour laquelle nous nous opposons à la suppression de cet article.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Cerisier-ben Guiga.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Notre groupe votera contre l'amendement de suppression de la commission parce qu'il soutient la proposition du Gouvernement, qui lui paraît justifiée.
Il faut tout de même que les motivations de refus de visa pour les personnes qui ont un droit de séjour en France soient graves et explicites. Le demandeur doit savoir ce qu'on lui reproche pour pouvoir éventuellement se défendre. En effet, l'erreur est humaine.
Je veux vous citer un exemple précis, pris parmi d'autres, qui montre à quel point la motivation est utile.
L'époux d'une Française rentre dans son pays d'origine pour régulariser sa situation. On lui refuse le visa. Pourquoi ? Nul n'en sait rien. Par hasard, je le rencontre. J'interroge les services concernés. On me dit, de façon tout à fait confidentielle, qu'il faut faire attention, que le cas est grave : ce monsieur est un délinquant récidiviste et il est interdit de séjour.
Cela ne correspondait pas du tout à l'image de l'homme que j'avais rencontré. J'ai donc demandé un extrait de casier judiciaire. Le casier était vierge ! Que s'était-il passé ? Ce malheureux était né le même mois, portait le même nom et le même prénom qu'un délinquant multirécidiviste, et il y avait donc eu erreur.
S'il y avait eu motivation du refus du visa, on l'aurait su non pas deux ans après le début de la procédure mais tout de suite, ce qui, me semble-t-il, aurait été plus conforme au respect des droits de l'intéressé.
Monsieur le ministre de l'intérieur, je vous le dis avec force, vous avez, vous, un budget important, alors que le ministère des affaires étrangères, qui a un tout petit budget, a grand peine, depuis dix ans, à défendre les quelques moyens dont il dispose.
Je crains que même cette mesure restreinte de motivation de refus des visas ne soit difficile à mettre en oeuvre. Je connais bien, pour la fréquenter, la direction des Français de l'étranger et des étrangers en France - c'est la même - puisque c'est la direction dont dépendent les Français que je représente.
Eh bien, croyez-moi, cette direction n'a pas, aujourd'hui, les moyens en personnels qualifiés pour motiver correctement cette simple catégorie d'actes limitée par la loi. Je crains, dès lors que, faute de personnel pour rédiger correctement les motivations, on n'arrive à générer du contentieux parce que lesdites motivations, mal rédigées, seront attaquables, même si, au fond, elles sont justes.
Il faut donc absolument que le ministre des affaires étrangères se voie, accorder, dans le prochain budget, les moyens de recruter les agents nécessaires à la rédaction de ces motivations de refus de visa.
M. Charles Pasqua. Pourquoi on ne les recrute pas sur place, parmi les étrangers ?
Mme Joëlle Dusseau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Dusseau.
Mme Joëlle Dusseau. Je voterai contre l'amendement de suppression.
L'article 1er du projet présenté par le Gouvernement me paraît, effectivement, être un minimum en ce qu'il demande que soient motivés les refus de visa lorsque sont visés des membres de la famille de ressortissants des Etats membres de la CEE, des conjoints ou des enfants de ressortissants français, des travailleurs autorisés à exercer une activité salariée en France ou encore des personnes faisant l'objet d'un signalement aux fins de non-admission au sytème d'information Schengen.
Effectivement, chacun sait qu'à défaut de tout contrôle, qu'en l'absence de l'obligation d'expliquer tel ou tel choix, certains, usant de leur facilité à aller au bout de leur pouvoir, pourraient refuser des visas pour des motivations contestables.
M. Charles Pasqua. Il ne faut pas les faire figurer !
Mme Joëlle Dusseau. Ce qui me choque également, c'est l'absurdité de certaines situations. L'intéressé attend son visa, il ne sait pas pourquoi le visa n'est pas délivré ; et, quelquefois, celui-ci arrive trop tard.
Je peux citer un exemple d'une telle situation, à l'occasion du jumelage entre une commune de la Gironde et une commune de Roumanie.
M. Charles Pasqua. Il fallait demander à Juppé !
Mme Joëlle Dusseau. Pendant quatre mois, le maire roumain a fait le voyage entre sa commune et la nôtre. Pourtant, ses accompagnateurs ont attendu leurs visas pendant tellement longtemps que le jumelage a failli être annulé. Les visas ne sont en effet arrivés que trois jours avant la cérémonie !
Pourquoi ce délai ? Il n'y a pas eu d'explication à ce retard !
Ce qui me gêne, donc, c'est l'arbitraire de la décision administrative.
Par ailleurs, que l'on oppose le manque de moyens pour mettre en application l'article 1er me choque quelque peu.
Je sais bien qu'il y a peu de moyens. Mais le gros du travail, c'est d'instruire un dossier et non pas de justifier une décision de refus !
Si des recherches ont été faites et ont conduit à prendre une décision, justifier cette décision ne me paraît pas représenter un travail supplémentaire colossal.
C'est pourquoi le texte présenté par le Gouvernement me paraît constituer un minimum. J'aurais préféré qu'il y ait justification du refus de visa dans tous les cas, et ce dans un délai raisonnable.
M. François Gerbaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gerbaud.
M. François Gerbaud. Cet amendement - comme notre rapporteur M. Masson l'a rappelé - vise à supprimer la motivation de refus de visa à certaines catégories d'étrangers telle qu'elle a été introduite dans le présent projet de loi et à dispenser de visa les étrangers titulaires d'un titre de séjour ou d'un document de circulation.
Permettez-moi de rappeler, d'une part, que le visa d'entrée en France est un instrument essentiel à la maîtrise des flux d'entrée sur le territoire et, d'autre part, qu'il constitue un acte de souveraineté par excellence, et d'évidence d'ailleurs.
Le groupe du RPR considère donc, comme M. le rapporteur de la commission des lois, qu'une telle obligation constituerait une atteinte au pouvoir d'appréciation de l'administration en la matière, donc de l'Etat. Par ailleurs, une telle obligation ne manquerait pas d'entraîner une complication et une charge supplémentaires pour les services consulaires, ce qui serait source, en définitive, de retard dans le traitement des demandes.
De plus, comme cela a été dit, cette disposition présente un intérêt plus que limité : n'oublions pas, en effet, que la jurisprudence reconnaît un large pouvoir d'appréciation à l'administration en ce domaine.
Pour toutes ces raisons, le groupe du RPR votera l'amendement de suppression de l'article 1er. Il s'en tiendra ainsi à la règle selon laquelle les refus de visa n'ont pas à être motivés, ainsi que le prévoit l'article 16 de la loi n° 86-1025 du 4 septembre 1986.
M. Robert Pagès. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès. Vous l'avez compris - ce n'est d'ailleurs pas très étonnant - les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen voteront contre l'amendement n° 1.
Nous n'acceptons pas l'argument essentiel résumé à la page 5 du rapport écrit de M. Masson par cette phrase : « Cette obligation » - il s'agit de la motivation du refus de visa - « mettrait en cause un principe bien établi découlant de la souveraineté de l'Etat ». Cette affirmation est pour le moins disproportionnée.
Je saisis l'occasion de cet échange sur le premier amendement de suppression, qui sera suivi par de nombreux autres du même type, pour m'élever contre la démarche générale de destruction systématique du texte par la majorité sénatoriale.
De toute évidence, la tactique de la droite, ici, est différente de celle qui siège à l'Assemblée nationale : à la multiplication des amendements et des interventions, vous avez préféré la sobriété dans l'excès.
Si l'on constate des différences d'approche selon l'hémicycle, sur le fond, l'accord est total pour maintenir la pression, la suspicion sur les populations immigrées, pour faire des étrangers les boucs émissaires responsables de tous les maux de la société française.
Ainsi M. Estrosi, député du RPR, déclare : « C'est comme si vous disiez aux Français : "Ne faites plus d'enfants, nous allons en faire venir de l'extérieur". »
M. Bonnet maintient le niveau en déclarant : « Il en va de l'immigration comme d'un alcaloïde. A dose modérée, il est un stimulant, à dose massive, il est susceptible d'altérer une identité. »
Quant à M. Mariani, il indique que « nous distribuons les cartes de séjour comme les petits pains ». Par ailleurs, M. Rudy Salles évoque l'ouverture des « autoroutes sans péage à l'immigration », M. Peyrat rappelle les invasions germaniques et M. Salles indique que le texte «permettra à certains parents qui se sont désintéressés de leur progéniture de venir en France à seule fin de profiter de notre pays ».
M. Cova, lui, s'exclame : « Vous les connaissez mal, ils ramènent des minettes de quinze ans ! » et M. Accoyer prétend que ce texte « va donner un droit de tirage illimité de la sécurité sociale ».
M. Charles Pasqua. C'est vrai !
M. Robert Pagès. M. Pasqua, quant à lui, indiquait ici même, mercredi dernier, que « l'instauration d'une carte de séjour pour les étrangers malades va multiplier les charges sociales (...) J'ai, moi, le courage de dire qu'au-delà de son aspect apparemment humanitaire, (...) cette disposition pose un problème de santé publique ».
M. Vasselle, rapporteur pour avis, n'était pas en reste quand il affirmait le même jour : « On laisse se développer des formes de communautarisme qui remettent en cause l'assimilation et l'intégration des étrangers et mettent en péril la cohésion sociale. »
M. Dominique Braye. C'est vrai !
M. Charles Pasqua. Très bien !
M. Robert Pagès. Sur le fond, l'approche est la même, elle vise à flatter l'électorat le plus extrême de la droite.
La situation politique et sociale qui accompagne la venue de ce débat au Sénat a changé les conditions mêmes du débat. L'urgence, nous l'avons vu, est sociale. La question du chômage a envahi l'actualité immédiate et cela explique peut-être l'attitude somme toute assez discrète de la majorité sénatoriale.
Cela dit, nous voterons bien sûr contre l'ensemble des amendements de suppression.
M. Jean-Pierre Fourcade. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le ministre, je suis frappé par l'irréalisme de ce débat. C'est comme si tous nos collègues n'exerçaient pas des responsabilités locales, c'est comme s'ils n'avaient pas fréquemment, sinon tous les jours, des problèmes d'ordre public à régler, et comme s'ils n'avaient pas un certain nombre de sujets de préoccupation avec des populations immigrées. C'est pourtant notre lot à tous !
Je voterai donc l'amendement de la commission pour trois raisons.
D'abord, je crois que le fait d'instaurer la motivation du refus des visas va augmenter considérablement la charge de travail dans les consulats. Quand on sait comment ces derniers sont organisés, cela signifie qu'il n'y aura plus de refus de visa.
Si c'est bien la signification du texte qui nous est soumis, il aurait fallu aller jusqu'au bout et adopter les amendements socialistes ou communistes tendant à mettre en place un système de motivation général.
J'en viens à ma deuxième raison : le Gouvernement, le Conseil d'Etat, les administrations travaillent par complications successives.
A l'heure actuelle, le système des visas est un système protecteur, il faut le reconnaître. La délivrance des visas est une composante de la souveraineté de l'Etat qui me paraît tout à fait essentielle dans la conjoncture actuelle, avec ses turbulences, ses révolutions, ses famines et ses problèmes sociaux.
Au lieu de favoriser un certain nombre d'étrangers qui ont plus de titres que d'autres de se rendre dans notre pays et de créer, à l'imitation des Américains, un système de visas permanents qui n'engendre pas de complexités administratives ou de contentieux, vous vous engagez dans un processus, la motivation du refus de visa, qui va entraîner un contentieux et une série de problèmes juridictionnels.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ce n'est pas cela !
M. Jean-Pierre Fourcade. Ce serait une folie ! Si le Gouvernement veut vraiment favoriser les possibilités d'entrée et de séjour de certains étrangers, mieux vaudrait qu'il s'oriente vers le visa permanent ou vers le visa valable quelques années plutôt que vers la motivation du refus.
J'en viens à la troisième raison de mon opposition à l'article 1er.
J'ai été très impressionné par l'argumentation de M. le rapporteur à propos de Schengen : monsieur le ministre, ce projet de loi est totalement contraire aux engagements internationaux que nous avons pris.
Pour ces trois raisons, parce que le texte que vous nous présentez instaure un système juridictionnel complexe qui va se traduire par l'augmentation du nombre des entrées d'étrangers, parce que le Gouvernement aurait pu nous proposer des formules plus simples telles que le visa permanent et, enfin, parce que le projet de loi est totalement contraire à nos engagements internationaux, le Sénat ne peut que suivre la proposition de la commission. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. M. Fourcade méconnaît que certaines dispositions relèvent de la loi, à savoir l'obligation de motiver certains refus de visa pour des catégories très précises d'étrangers qui doivent avoir accès au territoire national : considérations familiales, étudiants ou ressortissants communautaires.
Par ailleurs, notamment en ce qui concerne l'octroi de visas de circulation, le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'intérieur ont pris conjointement des dispositions. Votre souci est donc pleinement satisfait et il n'est pas besoin d'y répondre par la voie législative, monsieur Fourcade.
En outre, si ce que vous disiez était vrai à propos de Schengen, je ne comprendrais pas que des pays comme les Pays-Bas, le Danemark et la Belgique aient instauré l'obligation générale de motiver les refus de visa. Je reconnais que tel n'est pas le cas pour l'Allemagne, sauf pour les membres des familles de ressortissants communautaires, et en Italie. Au Portugal, l'obligation est prévue, mais elle ne s'applique pas. La Suède est dans le même cas. Il y a donc autant de situations que de pays !
Comme vous le voyez, cet article 1er n'est nullement incompatible avec nos engagements internationaux.
Cela étant, comme vous l'avez dit, il subsistera toujours quelques motivations de refus en cas de nécessité. Mais la règle, c'est qu'il y aura peu de motivations, puisqu'il y aura peu de refus.
Il n'y a en effet pas de raison de refuser un visa à une personne qui obtient son titre de séjour, sauf pour des considérations d'ordre public.
De ce fait, le problème posé par Mme Cerisier-ben Guiga est résolu de lui-même : s'il n'y a pas de refus, il n'y a pas de motivation.
Je vous prie de considérer, mesdames, messieurs, que l'ensemble de ce dispositif a été bien pesé et qu'il fait partie d'une politique d'ensemble.
Je défends donc cet article 1er et je suis évidemment défavorable à l'amendement qui en propose la suppression.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois, constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Cette discussion s'allonge, et je remarque que ce n'est pas de notre fait...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais si !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. ... car, si les amendements sont nombreux, ce sont vos amis qui en ont déposé une grande partie, monsieur le ministre, et il nous faut bien y répondre.
Monsieur le ministre, je relève dans vos propos un certain nombre de motifs d'inquiétude.
Lors des diverses rencontres que nous avons eues avec votre collègue Mme Guigou, nous avons beaucoup apprécié un engagement qu'elle avait pris devant nous : pas de réforme sans moyens.
Or, nous voici en face d'une incertitude totale. En effet, nous ne savons pas - car vous n'êtes pas capable de nous le dire en l'état actuel des choses - combien de mouvements supplémentaires les dispositions que vous voudriez voir adoptées vont générer. Nous aurions pourtant bien aimé le savoir.
Vous êtes convenu qu'il n'y avait pas de droit à l'immigration. Mais, dans la mesure où vous ne pouvez pas évaluer quelle sera l'importance du flux qui va être provoqué par les dispositions que vous proposez, avouez que nous pouvons éprouver quelque inquiétude.
Ces immigrants supplémentaires, où va-t-on les loger ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le président ?
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Certainement, monsieur le ministre.
M. le président. La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de M. le président de la commission des lois.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je crois qu'il faut distinguer le droit à l'entrée et le droit au séjour, qui sont deux droits totalement différents.
Le droit à l'entrée, c'est le régime des visas. Je rappelle que 1 800 000 visas sont délivrés chaque année et que 85 millions d'entrants - et de sortants d'ailleurs ! - sont recensés.
Nous sommes ici dans le régime de l'entrée des étrangers en France.
Naturellement, ce flux peut varier d'une année à l'autre.
Le problème est tout à fait différent pour l'admission au séjour, qui fait intervenir des ordres de grandeur infiniment plus modestes.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Monsieur le ministre, je ne pense pas que les assouplissements que vous voulez apporter au regroupement familial puissent être simplement classés dans la catégorie du droit d'entrée. C'est un droit au séjour, cela va de soi.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. L'article 1er ne concerne pas le regroupement familial !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Le regroupement familial a un lien avec le droit d'entrée dans la mesure où, pour y procéder, il faut bien donner un visa aux personnes concernées. C'est un fait !
Dans l'état actuel des choses, un tel visa peut d'abord, pour des motifs différents, être refusé. Ensuite, nous ne savons pas combien d'agents, ni quels moyens supplémentaires seront nécessaires à la mise en oeuvre de votre politique. Or il n'y a rien de pire qu'une politique - dont on peut apprécier les principes de manière différente - que l'on est incapable d'appliquer. Après les espoirs suscités par les promesses, vous créerez des insatisfactions et des incertitudes.
Enfin, vous le savez bien, et vous l'avez d'ailleurs dit en passant, beaucoup de choses auraient pu se traiter par voie réglementaire.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Pas cela !
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Je pense, par exemple, à la délivrance d'un certain nombre de cartes.
La situation nous conduit donc, sur ce point particulier, à nous en tenir très fermement à notre position.
J'ai entendu le propos de M. Pagès. Mais nous ne nous livrons pas à une entreprise de destruction ; nous prenons en compte un texte qui nous inquiète et dont nous savons parfaitement que les effets peuvent être, dans l'état actuel, dangereux pour l'économie et l'équilibre social de la France. C'est pour cette raison que nous le refuserons article après article. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 1er est supprimé, et les amendements n°s 77, 78, 66, 79 et 80 n'ont plus d'objet.

Article 2




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