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Séance du 28 octobre 1998





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M. le président. « Art. 2. _ L'article LO 141 du code électoral est remplacé par deux articles LO 141 et LO 141-1 ainsi rédigés :
« Art. LO 141. _ Le mandat de député est incompatible avec l'exercice d'une des fonctions électives suivantes : président d'un conseil régional, président du conseil exécutif de Corse, président d'un conseil général, maire, président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre.
« Pour l'application du présent article, la loi détermine le montant maximal des indemnités versées aux titulaires des fonctions électives visées à l'alinéa précédent.
« Art. LO 141-1. _ Le mandat de député est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats électoraux énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal. »
Sur l'article, la parole est à M. Franchis.
M. Serge Franchis. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en modifiant l'article LO 141-1 du code électoral, l'article 2 du projet de loi organique dispose que le mandat de député est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats électoraux de conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal.
Une restriction est ainsi apportée à l'exercice, par les parlementaires, des mandats locaux, fussent-ils de base.
J'observe qu'aux termes de l'article 1er du projet de loi ordinaire, tout citoyen aura accès à deux mandats électoraux parmi ceux que je viens d'énumérer. Ces mandats locaux se comptent par centaines de milliers. Les 898 parlementaires, eux, ne pourront prétendre, chacun, qu'à un seul de ces mandats, si bien que, contrairement à l'usage, un parlementaire conseiller général n'appartiendra désormais plus à aucun des conseils municipaux des communes du canton dont il sera le représentant à l'assemblée départementale ! Au contraire, un conseiller municipal parlementaire ne pourra plus accéder aux fonctions de conseiller général.
Ne faudrait-il pas, pendant que nous y sommes, légiférer aussi pour priver le parlementaire d'activités associatives ? Chacun sait la place importante que tiennent les associations dans la vie locale ; or les élus sont souvent placés à leur tête.
Je n'ose penser que quiconque veuille mettre en cause l'aptitude d'un parlementaire à intervenir utilement au sein des organes délibérants des collectivités locales.
Qu'il s'agisse de fonctions exécutives importantes ou des mandats électifs ordinaires dont je parlais à l'instant, les effets sur les institutions seront réducteurs, au travers d'une loi indirectement recentralisatrice, donc quelque peu conservatrice.
Au moment même où un effort en matière de décentralisation reste à accomplir et où l'intercommunalité dessine une nouvelle carte politique, à la suite d'un rapprochement des communes entre elles, le parlementaire sera contraint de n'être plus qu'un observateur de la vie locale.
On assistera à un relatif affaiblissement de la représentativité des collectivités territoriales et, par voie de conséquence, à un renforcement du pouvoir de l'Etat, du préfet dans le département et des services administratifs déconcentrés.
C'est d'ailleurs faire un mauvais calcul ! Le parlementaire est en effet l'élu le mieux placé pour développer une politique active de décentralisation, et ce sans risque d'une renaissance des féodalités.
Enfin, le parlementaire y perdra en compétence, il perdra sa compétence qui est nourrie de ses responsabilités sur le terrain, dans un monde qui se transforme vite et dont il faut savoir aussitôt comprendre les aspirations.
Il sera celui dont le pouvoir est « ailleurs » et les prérogatives limitées. Entre le parisianisme et la recherche d'une nouvelle reconnaissance, il fera un choix.
En l'occurrence, il s'agit de mettre à mal un équilibre que personne ne contesterait si ces campagnes médiatiques, qui forment l'opinion, n'avaient pas eu lieu. Je relève par ailleurs qu'elles n'informent pas le public du fait que cette redistribution des mandats et des fonctions pèsera sur les budgets locaux.
Un débat sur le cumul des mandats a un retentissement, c'est vrai, notamment dans la presse. Il occulte momentanément et opportunément les problèmes de l'emploi, du chômage, de la pauvreté et de l'exclusion.
Rendre incompatibles les mandats de base que je viens de citer, en particulier celui de conseiller municipal, est une mesure quelque peu dérisoire qui peut cependant nuire au bon fonctionnement des institutions républicaines. L'extension de la limitation à deux mandats aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants est une proposition timide par rapport à l'enjeu.
Je souhaite donc qu'au bénéfice des navettes une réflexion objective soit conduite pour aboutir à une approche plus réaliste de ces dispositions.
M. le président. Sur l'article 2, je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 4, M. Jacques Larché, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« Le premier alinéa de l'article LO 141 du code électoral est ainsi rédigé :
« Art. LO 141. - Le mandat de député est incompatible avec l'exercice de plus d'un des mandats énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 40, déposé par M. Jolibois, et tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 4 pour le premier alinéa de l'article LO 141 du code électoral, après les mots : « conseiller de Paris » à insérer les mots : « , maire, président d'un établissement public de coopération doté d'une fiscalité propre ».
Par amendement n° 30, M. Vasselle propose, à la fin du premier alinéa du texte présenté par cet article pour l'article LO 141 du code électoral, après le mot : « maire » d'insérer les mots : « d'une commune de 3 500 habitants et plus ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 4.
M. Jacques Larché, rapporteur. Monsieur le président, chacun aura compris qu'avec cet article nous sommes au coeur de notre débat.
Par l'amendement n° 4, la commission s'est efforcée de traduire la position de ses membres, tout au moins de la majorité d'entre eux. Et le principe même de cet amendement a été combattu par certains de nos collègues qui croient devoir adhérer au projet du Gouvernement.
Le principe est l'incompatibilité du mandat de parlementaire avec l'exercice de plus d'un mandat parmi les suivants : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris ou conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.
Il résulte donc de cet amendement que l'exercice d'une fonction exécutive n'est pas exclu.
Mes chers collègues, nous avons déjà largement évoqué cette affaire et je ne pense pas que nos opinions puissent changer. M. le secrétaire d'Etat m'a certes semblé s'engager sur la voie de la sagesse, mais je crains que, sur cette disposition, tout au moins et en l'état actuel des choses, ce ne soit une impasse.
Je tiens à ajouter que les propos de notre collègue M. Gaston Flosse m'ont renforcé dans mon sentiment. J'ai bien réfléchi à la situation de ce territoire, auquel nous sommes tous profondément attachés, la Polynésie française. Nous savons bien que le statut de celle-ci évoluera vers une autonomie sans cesse plus grande, et je crois qu'il serait contraire à l'intérêt national que celui qui présidera à ses destinées, dont les compétences seront sans doute extrêmement élargies, ne puisse plus siéger au Parlement.
Je songe, par ailleurs, mes chers collègues, à l'effort commun que nous avons fait pour la Nouvelle-Calédonie. Nous ne savons pas quel sera le sort de la Calédonie, et peut-être, sur ce destin futur, avons-nous, les uns et les autres, des perspectives et des espoirs différents.
Mais nous savons tous, du fait d'un ensemble d'événements, dont certains ont été tragiques, grâce à l'expression de volontés qui ont recueilli l'adhésion de beaucoup d'entre nous, grâce à des options qui ont été prises, notamment, par M. Rocard, que le destin de la Nouvelle-Calédonie est ouvert.
Mon espoir profond, c'est l'espoir dont notre ami Simon Loueckhote nous a fait part : « Un jour, peut-être, je le souhaite, ma Calédonie restera française. »
Il y aura un exécutif calédonien et, si la Nouvelle-Calédonie reste dans l'ensemble français, ne croyez-vous pas qu'il serait contraire à l'intérêt national que le président de cet exécutif n'ait pas le droit de siéger au Parlement français ?
M. Charles Pasqua. Si elle ne reste pas dans l'ensemble français, le problème est résolu !
M. Jacques Larché, rapporteur. Certes, mais tel n'est pas notre espoir !
M. Gaston Flosse. La Polynésie restera française !
M. Jacques Larché, rapporteur. Et, monsieur Pasqua, si la Nouvelle-Calédonie reste dans l'ensemble français, ne croyez-vous pas...
M. Charles Pasqua. ... qu'il est souhaitable que le président puisse rester dans l'une de nos assemblées ? Ma réponse est oui.
M. Jacques Larché, rapporteur. C'est bien ce que je pense.
Comme nous savons que la Polynésie française a le maximum de chances de rester dans l'ensemble français, nous disons, d'ores et déjà, que nous souhaitons que le président de l'exécutif polynésien puisse siéger dans une de nos assemblées.
Ce qui se profile dans cette affaire, c'est la structure même du Parlement. J'ai à ce propos été étonné par les propos de mon ami Guy Allouche en séance publique, qui diffèrent quelque peu de ceux qu'il tient au sein de la commission.
Le Parlement qu'il a esquissé m'inquiète, car il serait composé de législateurs coupés du terrain et incapables de faire le lien entre ce qui existe à l'échelon local et ce qui se passe à l'échelon national. Enfin, comment ces législateurs seront-ils recrutés, et par la volonté de qui ?
Nous avons un système, qui est ce qu'il est, mais qui a au moins un mérite : c'est l'existence d'une sorte de couronnement, progressif peut-être, qui se manifeste à l'égard de ceux qui, finalement, viennent siéger à l'Assemblée nationale ou au Sénat. Ce n'est pas une règle absolue, vous l'avez parfaitement souligné, monsieur le ministre, mais cela fonctionne très bien ainsi.
Vous avez cité le nombre de ceux qui sont sénateurs et qui ne sont pas investis pour autant d'un mandat local.
Nous pouvons tirer de cette simple constatation l'idée que, là encore, c'est la diversité qui est source de sagesse et non pas la volonté d'une réglementation systématique, contraignante, voulue au nom de quelques considérations de professeurs de droit, si éminents soient-ils, assorties d'une sorte de matraquage savamment entretenu par un certain nombre de moyens que nous connaissons bien, pour aboutir à des résultats qui sont, je le pense, contraires à l'intérêt général.
C'est un équilibre français que nous entendons respecter, maintenir, et auquel nous pensons souhaitable d'appliquer un certain nombre de règles simples.
M. le président. La parole est à M. Jolibois, pour présenter le sous-amendement n° 40.
M. Charles Jolibois. J'ai été, au sein de la commission des lois, l'un de ceux qui ont promu l'exception pour les communes de moins de 3 500 habitants. Ce seuil n'est pas nouveau ; il existe, comme vous le savez tous, dans le code électoral : c'est le seuil au-delà duquel l'élection municipale a lieu par scrutin de liste. C'est important, car le parlementaire élu peut - s'il n'y a pas incompatibilité, bien sûr ! - très bien renoncer à ses fonctions de maire et redevenir conseiller municipal sans qu'il soit nécessaire de procéder à une élection complémentaire pour désigner son successeur.
J'ai demandé que l'on ne tienne pas compte de ce mandat de conseiller municipal de commune de moins de 3 500 habitants. J'ai eu le bonheur d'être suivi, la commission considérant que c'était là une manière assez élégante de traiter le problème des communes rurales, au sein desquelles nous savons combien il est souvent difficile de trouver des personnes susceptibles de se présenter. Vous savez combien il y a eu de départs aux dernières élections de 1995.
Réflexion faite, j'ai donc pensé qu'il ne fallait pas aller contre l'idée que je suivais, mise au point par le rapporteur de la commission des lois et par la commission des lois qui a suivi, à savoir qu'un parlementaire ne peut pas exercer plus d'un exécutif. Toutefois, en l'occurrence, il est nécessaire de préciser que, si le parlementaire peut rester, en plus, conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants, il ne lui est pas possible, naturellement, d'être maire de cette commune.
Ainsi allons-nous respecter complètement, si vous suivez mon sous-amendement, la règle proposée par la commission des lois, sans compter que la règle d'un seul exécutif pour un parlementaire s'appliquera à tout. Voilà pourquoi j'ai proposé d'ajouter les mots : « , maire, président d'un établissement public de coopération doté d'une fiscalité propre ».
Par conséquent, celui qui sera élu parlementaire, député ou sénateur, pourra choisir entre plusieurs possibilités et pourra rester conseiller municipal s'il s'agit d'une ville de moins de 3 500 habitants.
M. le président. La parole est à M. Vasselle, pour défendre l'amendement n° 30.
M. Alain Vasselle. Cet amendement n° 30 va dans le même sens que l'amendement n° 4, tel qu'il a été rédigé par la commission des lois et présenté par le président Jacques Larché.
N'ayant pas pris part à la discussion générale, je souhaite, au travers de cet amendement, faire part du sentiment qui est le mien sur ce texte de loi.
Monsieur le ministre, comme notre collègue Dominique Braye, qui a excellemment dit ce qu'il fallait dire sur le sujet, et comme d'autres collègues qui m'ont précédé - je les prie de m'excuser si je n'étais pas là pour les entendre tous - je considère que ce texte est une véritable atteinte à la démocratie, et que c'est vraiment faire preuve de peu de considération à l'égard des électrices et des électeurs, des Françaises et des Français de ce pays !
Cela signifie en effet que le législateur, le Gouvernement - puisque c'est lui qui en a pris l'initiative - et les parlementaires qui sont prêts à le suivre considèrent que l'électeur français n'est pas suffisamment apte à apprécier si un élu exerce bien ou mal ses différentes fonctions, et qu'il faut par conséquent le guider, le limiter dans son choix ! Cela revient à dire que l'électeur vote mal lorsqu'il vote pour un élu qui cumule un certain nombre de fonctions !
J'ai peu d'expérience politique. Vous en avez sans doute plus que moi. J'ai malgré tout quelque vingt années de mandat politique derrière moi au cours desquelles j'ai constaté paradoxalement que nos électeurs dénoncent les appareils politiques et ceux qui font de la politique politicienne, mais, qu'à l'occasion d'un scrutin national ou régional - encore que ce soit moins vrai aujourd'hui qu'autrefois - ils émettent toujours un vote politique !
Les Françaises et les Français votent pour un candidat du RPR, de l'UDF, pour un candidat socialiste ou communiste. Ils ne votent pas pour M. Tartempion, pour M. Untel, pour un simple gestionnaire encore que la personnalité de certains peut influer sur le vote des électeurs.
C'est la même chose en ce qui concerne le cumul des mandats et des fonctions. Les Français affirment qu'il est scandaleux que M. Untel cumule des fonctions de parlementaire, de conseiller général ou régional, de maire ou de président d'une structure intercommunale. Mais lorsqu'ils votent, ils n'hésitent pas à voter pour un parlementaire qui cumule de nombreuses fonctions ! Ils considèrent donc que ledit parlementaire a les compétences requises, peut cumuler ses mandats sans difficulté puisqu'il les assume correctement et que cela ne présente aucune difficulté. Si tel était le cas, les Français ne voteraient pas pour lui !
La démocratie veut qu'on laisse à chaque électeur le soin de décider s'il y a lieu de permettre à un élu de cumuler ou non des mandats. C'est la raison pour laquelle j'affirme que ce texte est une atteinte à la démocratie.
Sans compter que, derrière tout cela, il est une hypocrisie sans nom, dénoncée par M. Braye. En effet, un certain nombre de membres du Gouvernement, pour faire bonne figure devant l'ensemble de l'opinion publique, ont renoncé à des fonctions de président d'une collectivité territoriale telle que le département ou la région, mais se sont empressés de prendre une première, voire une seconde vice-présidence, avec des délégations générales, comme cela a été dit !
Monsieur le ministre, je suis désolé de vous dire que la réponse que vous avez faite à M. Braye ne tient pas la route, mais pas du tout !
Enfin - et j'en terminerai par là car je ne veux pas m'exprimer trop longuement sur cet amendement - je pense que la proposition de la commission des lois, qui permet d'introduire un seuil, est la meilleure. Comment allez-vous expliquer à nos concitoyens que l'on traitera sur le même pied le maire d'une petite commune de 150 ou de 200 habitants et celui de Bordeaux, de Lille, de Nantes, de Nancy, de Lyon ou de Montpellier ?
M. Jean-Jacques Hyest. Ou même de Paris !
M. Alain Vasselle. De Paris aussi, mon cher collègue, bien entendu.
Il y a quand même une certaine incohérence dans tout cela ! C'est la raison pour laquelle - et je rejoins les observations de mon collègue Jolibois, qui a fait référence aux structures intercommunales ou aux présidents des communautés urbaines de Lille ou de Lyon - les dispositions proposées par la commission des lois me paraissent bonnes, qu'il s'agisse du projet de loi organique ou du projet de loi ordinaire. Je souhaite donc ardemment que le Sénat s'y tienne, aussi bien en première lecture qu'en deuxième lecture, et que nous n'entrions pas dans des négociations de marchands de tapis, sur ce sujet, avec le Gouvernement. Le Sénat est le Sénat, il a une réputation de sagesse. En conséquence, tenons-nous en aux dispositions que nous proposons ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jacques Larché, rapporteur. L'amendement de M. Vasselle ne pose aucun problème, puisqu'il est satisfait par celui de la commission des lois, et il n'en a posé aucun car, pas plus que lui - il le sait bien, d'ailleurs - nous n'entendions entrer dans une quelconque discussion de marchands de tapis ! Du moins, ce n'est pas du tout ainsi que nous avons travaillé au sein de la commission des lois.
Reste maintenant le problème du sous-amendement n° 40.
Mon ami Charles Jolibois parlait tout à l'heure du bonheur qu'il avait éprouvé en commission des lois, puisqu'il avait été suivi. A ce bonheur correspondait mon malheur, puisque j'avais été battu ! (Sourires.) Mais, vous le savez, bonheur et malheur s'équilibrent et tout cela n'est pas grave.
M. Charles Pasqua. C'est relatif !
M. Jacques Larché, rapporteur. Tout est relatif, effectivement !
J'ai donc proposé, mais je n'ai pas été suivi en commission, que la règle de non-cumul ait comme conséquence de ne permettre l'exercice que d'un seul exécutif, quel que soit l'échelon.
Alors, bien sûr, s'est ouverte une discussion sur les difficultés de gestion. C'est en effet marqué au coin du bon sens. On va interdire à un parlementaire d'être maire d'une ville de moins de 3 500 habitants et on compare sa situation à celle du maire de Montpellier, de Lyon ou de Bordeaux !
Mes chers collègues, nous avons tous l'expérience de certains seuils. Nous savons que le mandat le plus « lourd », pour s'en tenir à ce mot, est certainement l'exécutif d'une commune comprenant entre 5 000 et 10 000 habitants (Marques d'approbation sur les travées du RPR) ; on pourrait d'ailleurs retenir un seuil inférieur, 4 000, voire 1 000 habitants, car à ce niveau il y a, nous le savons tous, l'exigence d'une relation personnelle avec l'élu, alors que, dans le même temps, le maire d'une collectivité de cette dimension ne dispose pas d'un appareil technique et administratif lui permettant de faire face à l'ensemble de ses obligations.
Alors, je m'interroge, mais la position de la commission est celle dont je me suis fait le rapporteur fidèle et malheureux, mais cela, c'est un autre problème ! (Sourires.)
J'ai dit que ma proposition initiale avait été améliorée par mon ami Charles Jolibois, qui prévoit une modalité plus souple que celle que j'avais envisagée. Il admet en effet, et c'est très sage, me semble-t-il, que l'on pose le principe de l'exercice d'un seul mandat exécutif par le parlementaire, mais, dans le même temps, il admet que le mandat de conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants n'entre pas dans les incompatibilités, si j'ai bien compris, car ces subtilités successives me dépassent quelquefois ! (Sourires.)
M. Charles Pasqua. Cela ne saurait vous dépasser, monsieur le président !
M. Jacques Larché, rapporteur. A titre personnel, je dirai qu'en déposant son sous-amendement M. Charles Jolibois a découvert une solution élégante.
M. le président. Monsieur le rapporteur, je déduis de votre intervention que la commission est favorable au sous-amendement n° 40.
M. Jacques Larché, rapporteur. Non ! Le problème n'a pas été posé à la commission en ces termes.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ministre de l'intérieur par intérim. Nous débattons en ce moment de l'article le plus important du texte, celui qui fixe le dispositif de limitation des mandats. Dans la discussion générale, M. Franchis a dit que la proposition formulée par la commission était timide. Je partage tout à fait cette appréciation puisque le curseur a été déplacé de 20 000 à 3 500 habitants.
Avouez, messieurs, que le progrès apporté par le texte de la commission est tout de même limité. On serait en droit d'attendre un effort plus important de la part du Sénat ! Nous en restons à un aménagement très restreint de la loi de 1985. C'est pourquoi le Gouvernement est hostile à cette proposition, ainsi que, par voie de conséquence, au sous-amendement n° 40.
M. Charles Pasqua. Voilà qui est clair !
M. le président. Monsieur le rapporteur, pouvez-vous donner plus explicitement l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 40 ?
M. Jacques Larché, rapporteur. Dans ces conditions, il m'est nécessaire de réunir la commission. C'est pourquoi je sollicite une brève suspension de séance, monsieur le président.
M. le président. Le Sénat va volontiers accéder à votre demande, monsieur le rapporteur.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures quarante-cinq, est reprise à dix-sept heures cinq.)




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