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Séance du 29 octobre 1998





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PROTOCOLE RELATIF
AU CONSEIL DE L'EUROPE. -
ACCORD EUROPÉEN RELATIF À LA COUR
EUROPÉENNEDES DROITS DE L'HOMME

Adoption de deux projets de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi n° 9 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification du sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe. [Rapport n° 21 (1998-1999).] ;
- du projet de loi n° 10 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme. [Rapport n° 21 (1998-1999).].
La conférence des présidents a décidé qu'il sera procédé à une discussion générale commune de ces deux textes.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, voilà près de trois ans, votre Haute Assemblée donnait son approbation à la ratification du protocole n° 11 à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Cet instrument, qui modifie en profondeur le système de contrôle de la convention européenne des droits de l'homme, entrera en vigueur le 1er novembre prochain, soit un an après sa ratification par les quarante Etats membres du Conseil de l'Europe.
A cette date, une nouvelle Cour européenne des droits de l'homme, désormais permanente, entrera en fonction.
La création de cette nouvelle Cour entraînera, dans l'échéance d'une année, la suppression de la Commission européenne des droits de l'homme.
Les deux accords dont la ratification est aujourd'hui soumise à votre approbation résultent de cette évolution structurelle : il s'agit, d'une part, du sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe de 1949 et, d'autre part, de l'accord concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour.
Ces deux instruments étant destinés à accompagner l'entrée en vigueur du protocole n° 11, il est hautement souhaitable que leur ratification intervienne au plus tard le 1er novembre 1998.
Je commencerai par la présentation du premier de ces accords.
Le régime fiscal des membres de la Commission et des juges de la Cour européenne des droits de l'homme était jusqu'ici régi par le cinquième protocole à l'accord général de 1949 prévoyant l'exonération de l'impôt sur leurs revenus. Le texte de cet instrument n'est plus adapté à la réforme issue du protocole n° 11, dès lors qu'il vise, d'une part, des juges qui ne siégeaient pas à Strasbourg de manière permanente et, d'autre part, les membres de la Commission, instance appelée à disparaître.
Au demeurant, la France n'avait pas ratifié ce protocole, considérant que la situation fiscale des juges qui siégeaient par intermittence à Strasbourg était déjà réglée par les conventions fiscales conclues avec les différents Etats dans lesquels les juges conservaient leur résidence.
Or, dans le mécanisme de contrôle issu du protocole n° 11, la situation sera tout autre. La Cour européenne devenant une instance permanente, les juges seront astreints à résider dans la région strasbourgeoise et à se consacrer entièrement à leur fonction juridictionnelle. Le traitement mensuel au titre de cette activité constituera désormais une partie essentielle, si ce n'est exclusive, du revenu des juges. Dans ces conditions, il a paru normal aux Etats parties à l'accord d'aligner le régime fiscal applicable à des juges permanents rémunérés par le Conseil de l'Europe sur le régime fiscal des agents de grade élevé de l'Organisation.
C'est ainsi que les juges de la nouvelle Cour bénéficieront des privilèges et immunités dont bénéficient tous les agents du Conseil de l'Europe aux termes de l'article 18 de l'accord général de 1949. Il s'agit principalement de l'exonération de l'impôt sur les traitements ainsi que de l'immunité de juridiction.
Les juges bénéficieront également des privilèges et immunités prévus par la convention de Vienne, par assimilation à des envoyés diplomatiques, à l'instar de ce qui est prévu pour le secrétaire général et le secrétaire général adjoint du Conseil de l'Europe.
J'ajouterai que les privilèges et immunités qui sont accordés aux juges seront étendus au greffier et au greffier adjoint.
La concertation interministérielle sur cette question s'est prolongée postérieurement à l'ouverture à la signature de l'accord. Elle a nécessité l'établissement de contacts avec les instances du Conseil de l'Europe, au moment même où se déroulait devant l'assemblée parlementaire de cette organisation la procédure d'élection des juges de la nouvelle Cour.
Ce contexte particulier, ainsi que l'échéance fixée par le protocole n° 11 pour l'entrée en vigueur de la nouvelle Cour, expliquent la brièveté du délai dans lequel la Haute Assemblée est appelée à se prononcer sur le présent projet de loi.
Je voudrais terminer cette présentation du sixième protocole en indiquant que, conformément à la déclaration interprétative émise par la France lors de la ratification de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques, seuls les agents diplomatiques qui ne sont ni de nationalité française ni résidents permanents sur le territoire français bénéficient de l'exonération d'impôts et taxes sur leurs revenus. Il va de soi que la même exclusion devra s'appliquer, s'agissant de l'assimilation des juges de la Cour à des envoyés diplomatiques.
J'en viens maintenant au second accord, relatif aux personnes participant aux procédures devant la Cour, également ouvert à signature le 6 mars 1996.
Cet accord reprend en substance les immunités et facilités prévues par l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Commission et la Cour européennes, conclu à Londres le 6 mai 1969, et les adapte à la nouvelle Cour.
Il énumère les destinataires des immunités et des droits qu'il garantit. Il s'agit des personnes qui participent à la procédure devant la Cour, soit en tant que partie, soit comme représentant ou conseil d'une partie, des témoins et des experts, ainsi que des autres personnes invitées par le président de la Cour à participer à la procédure.
Tout d'abord, ces personnes jouissent de l'immunité de juridiction à l'égard de leurs déclarations ainsi qu'à l'égard des pièces soumises à la Cour. Cette immunité ne s'étend toutefois pas aux communications, en dehors de la Cour, des déclarations faites ou des pièces produites devant elle.
L'accord fixe par ailleurs les conditions dans lesquelles l'immunité peut être levée par la Cour, totalement ou en partie.
Enfin, ces personnes peuvent librement circuler et voyager pour participer à la procédure devant la Cour et en revenir. L'accord encadre strictement les éventuelles restrictions à cette liberté de circulation. Il convient de préciser à cet égard que, dans le pays de transit ainsi que sur le sol français, ces personnes ne peuvent être ni poursuivies, ni détenues, ni soumises à aucune restriction de leur liberté individuelle en raison de faits ou de condamnations commis antérieurement au commencement de leur voyage. Les Etats parties peuvent toutefois déclarer que leurs ressortissants ne bénéficieront pas de cet aspect de la liberté de circulation.
Je voudrais ajouter que l'instrument de ratification de l'accord de 1969 déposé par la France comportait une déclaration interprétative sur trois points.
Le premier point excluait du droit de libre circulation les personnes détenues, cette expression devant s'entendre au sens large de personnes « privées de liberté » que lui reconnaît l'article 5 de la convention européenne des droits de l'homme.
Le deuxième point obligeait les ressortissants étrangers à se munir des documents de circulation requis pour l'entrée en France et à obtenir, le cas échéant, le visa nécessaire. Un visa dit "visa spécial" devait, en outre, être obtenu par les étrangers expulsés du territoire français.
Le troisième point précisait que l'interdiction de poursuite et de détention des personnes participant à la procédure devant la Cour, en raison de faits ou de condamnations antérieurs au commencement du voyage, ne s'appliquerait pas aux personnes résidant habituellement en France. Ce faisant, un Français ou un étranger résidant habituellement en France, qui aurait commis une infraction avant de se rendre à Strasbourg pour participer à une procédure devant la Cour, pourrait être appréhendé au cours de son voyage. En revanche, un Français résidant habituellement à l'étranger serait normalement autorisé à se prévaloir du droit de libre circulation.
A l'occasion de la ratification, la France fera une déclaration interprétative afin d'exclure du bénéfice de cette dernière disposition tous les ressortissants français, quel que soit leur lieu de résidence, ainsi que les étrangers résidant habituellement sur le territoire français. Pour le reste, la déclaration sera identique à celle qui a été effectuée antérieurement.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appellent le sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe, ainsi que l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme qui font l'objet des projets de loi aujourd'hui proposés à votre approbation. (Applaudissements.)
(M. Paul Girod remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Boyer, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après l'Assemblée nationale, le Sénat est saisi de deux textes élaborés le 5 mars 1996 dans le cadre du Conseil de l'Europe, qui sont directement liés à l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1998, du nouveau mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme.
Je rappelle que la création d'une juridiction unique et permanente, la Cour européenne des droits de l'homme, doit permettre de hâter le contrôle de la recevabilité des requêtes et leur examen sur le fond.
La commission des affaires étrangères a, bien entendu, approuvé ces deux textes, qui se bornent à tirer les conséquences de cette réforme sur divers aspects techniques du fonctionnement de la Convention européenne des droits de l'homme.
L'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme se limite à une actualisation de l'accord dit de Londres de 1969, qui établit au profit de personnes participant à ces procédures une immunité de juridiction pour les déclarations faites devant la Commission ou la Cour, leur garantissant la liberté de correspondance avec les instances de Strasbourg et le droit de libre circulation pour se rendre aux audiences.
Le second texte, relatif au statut des juges de la nouvelle Cour, apporte des modifications plus substantielles.
La Cour devenant un organe permanent, les juges exerceront leur activité à titre principal et recevront du Conseil de l'Europe une rémunération mensuelle.
Ce changement important était l'occasion de préciser et de clarifier, en particulier sur le plan fiscal, le statut des juges de la nouvelle Cour. Il sera, en pratique, aligné sur celui du secrétaire général du Conseil de l'Europe, c'est-à-dire, en réalité, sur celui des agents diplomatiques. Les juges bénéficieront des avantages et facilités reconnus à tous les agents du Conseil de l'Europe, en particulier l'immunité de juridiction et l'exonération fiscale des rémunérations. Ils bénéficieront en outre, comme le secrétaire général et le secrétaire général adjoint, d'avantages fiscaux spécifiques aux agents diplomatiques, tels que l'exonération de la taxe d'habitation, de la taxe sur l'achat d'un véhicule et de la TVA sur les carburants.
En approuvant ces deux textes, la commission des affaires étrangères a formulé trois observations.
Tout d'abord, la France doit être attentive à l'évolution de la Convention européenne des droits de l'homme, non seulement parce qu'elle abrite sur son sol, à Strasbourg, la Cour européenne des droits de l'homme, mais aussi parce qu'elle figure parmi les pays les plus fréquemment mis en cause devant cette juridiction.
Ensuite, nous avons bien noté que le Gouvernement envisageait d'assortir le dépôt des instruments de ratification de ces deux textes de plusieurs déclarations afin de rappeler la position traditionnelle de notre pays sur l'interprétation de certaines dispositions, qu'il s'agisse des limites concernant les protections accordées aux personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme ou du statut fiscal des juges.
Enfin, la commission unanime m'a demandé d'insister fortement sur un dernier point : le français constitue l'une des deux langues officielles devant la Cour européenne des droits de l'homme et il importe que ce statut soit préservé et respecté, tant dans les procédures que dans les délibérations. Il ne faudrait pas que l'élargissement du Conseil de l'Europe entraîne une dérive en la matière, dérive qui ne serait pas sans incidence sur l'orientation jurisprudentielle de la Cour. Nous souhaitons donc que le Gouvernement demeure très vigilant sur ce point.
Sous le bénéfice de ces observations et compte tenu de l'imminence de la prise de fonction de la nouvelle Cour - elle interviendra le 3 novembre - la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous demande d'adopter les deux projets de loi qui nous sont soumis. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'apporte, bien entendu, mon entière approbation à la ratification des deux projets de loi qui nous sont soumis, et je le fais dans l'esprit qui est celui de M. le ministre de la coopération, M. Charles Josselin, et de notre rapporteur, notre collègue M. André Boyer.
Mardi prochain, la nouvelle Cour européenne des droits de l'homme va être solennellement installée à Strasbourg. Il était donc normal que, au moment de cette installation, notre pays ait ratifié ces deux textes.
Je me réjouis aussi parce que, au-delà même de cette double ratification, il s'agit, en l'occurrence, d'un hommage rendu à l'action du Conseil de l'Europe, instance trop souvent méconnue dans notre pays comme dans la plupart des pays européens. C'est donc une reconnaissance de l'action du Conseil, conscience de l'Europe, qui mène depuis de longues années une action méritoire pour préserver ou pour rétablir les droits de l'homme sur notre continent.
Au-delà de cette ratification, il s'agit donc d'une décision importante et qui est à bien des égards symbolique. J'en remercie et M. le ministre et M. le rapporteur. (Applaudissements.)
M. Charles Josselin, ministre délégué. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin, ministre délégué. M. le rapporteur a fait allusion à la pratique de la langue française au Conseil de l'Europe, et le ministre délégué à la francophonie y est évidemment sensible.
Le français et l'anglais sont les deux langues officielles en vigueur dans cette institution depuis sa fondation et le Gouvernement français, parce qu'il demeure très attaché à ce bilinguisme, s'efforcera de préserver l'équilibre traditionnel entre ces deux langues. Ainsi, nous ne manquerons pas de continuer à rappeler ce principe au Conseil de l'Europe, notamment lors de l'établissement des documents officiels avant leur diffusion par les Etats membres.
Devant les organes de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme, le français et l'anglais sont, aux termes du règlement intérieur, les langues officielles. Il en est donc ainsi devant la Cour européenne des droits de l'homme.
M'autoriserez-vous, monsieur le président, à saisir l'occasion que M. le rapporteur m'offre pour évoquer les décisions qui ont été prises lors du sommet de Hanoï, pour relancer la pratique du français dans les organisations et les relations internationales ?
Je rappelle ainsi que, au cours des deux années 1998 et 1999, la France a décidé de porter les moyens spécifiques consacrés à cette action à 15 millions de francs, financés, pour une part, par la délégation générale à la recherche scientifique et technique - qui sera rattachée le 1er janvier prochain au ministère des affaires étrangères - et, pour une autre part, par des crédits du fonds d'aide et de coopération relevant de l'ancien ministère de la coopération.
Je n'entrerai pas dans les détails, mais je tenais à vous rappeler que des moyens spécifiques ont été mobilisés par la France et que nous appelons toutes les communautés francophones à accompagner nos efforts pour préserver la pratique du français et, au-delà, bien d'autres éléments. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.

PROTOCOLE RELATIF AU CONSEIL DE L'EUROPE

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 9 (1998-1999).
« Article unique. _ Est autorisée la ratification du sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe, fait à Strasbourg le 5 mars 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

ACCORD EUROPÉEN RELATIF À LA COUR EUROPÉENNE
DES DROITS DE L'HOMME

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 10 (1998-1999).
« Article unique. _ Est autorisée la ratification de l'accord concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme, fait à Strasbourg le 5 mars 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

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