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Séance du 29 octobre 1998





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RÈGLEMENT DÉFINITIF
DES BUDGETS DE 1995 ET 1996

Adoption de deux projets de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 527, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 1995 (Rapport n° 36, 1998-1999) et du projet de loi (n° 528, 1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 1996 (Rapport n° 37, 1998-1999).
La conférence des présidents a décidé qu'il serait procédé à une discussion générale commune de ces deux projets de loi.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, il appartient aujourd'hui au Sénat d'examiner les projets de loi portant règlement définitif des budgets de 1995 et 1996, c'est-à-dire les résultats comptables de l'exécution budgétaire qui a été conduite au cours de ces deux années.
Le budget de 1995 a été exécuté par M. Balladur jusqu'au 11 mai, puis par M. Juppé, qui a également eu la responsabilité de la préparation et de l'exécution du budget de 1996.
Je me contenterai donc de prendre acte du bilan financier et budgétaire de ces deux gestions qu'il vous est proposé de clore, dans le strict respect des procédures prévues par la loi organique de 1959 relative aux lois de finances.
Cet exercice pourrait paraître quelque peu dépassé au moment même de la présentation de la loi de finances pour 1999, mais, comme vous le savez, en raison des circonstances électorales du printemps 1997, le projet de loi de règlement de 1995, déposé dans les délais impartis par les textes, n'a pu être examiné l'an passé. C'est pourquoi il vous est présenté en même temps que le projet relatif au budget de 1996 qui, lui, a été inscrit et examiné par l'Assemblée nationale dans les délais habituels.
Le projet de loi de règlement a pour objet de constater les résultats budgétaires définitifs de l'année, de procéder aux mesures classiques d'ajustement des crédits, d'apurer les traditionnelles remises de dettes aux pays étrangers ainsi que divers pertes et profits en trésorerie.
C'est aussi l'occasion de statuer sur les gestions de fait en se prononçant sur la reconnaissance d'utilité publique des dépenses admises par la Cour des comptes. Je m'en tiendrai donc à ces dispositions.
L'exécution des lois de finances s'est traduite, en 1996, par un déficit de 295,4 milliards de francs, hors Fonds monétaire international et hors Fonds de stabilisation des changes, au lieu de 323 milliards de francs en 1995. Exprimés en points de produit intérieur brut, ils représentent 4,2 % pour 1995 et 3,7 % en 1996.
Si l'on adopte les critères de l'Union européenne - c'est-à-dire si l'on prend en compte l'ensemble des administrations publiques, l'Etat et ses établissements publics mais aussi les collectivités territoriales, leurs satellites et les organismes de sécurité sociale - le besoin de financement s'établit à 5 % en 1995 et à 4,1 % en 1996. Je vous rappelle que le résultat obtenu pour 1997 est de 3 % et que c'est aussi l'objectif fixé pour 1998, mais sans le bénéfice, cette année, de la soulte de France Télécom.
Les modifications de crédits présentées dans les projets de loi concernent des mesures traditionnelles de régularisation sur des chapitres assortis de crédits évaluatifs. Aucun dépassement n'est constaté, ni sur les chapitres dotés de crédits limitatifs ni sur ceux qui sont dotés de crédits provisionnels.
Outre ces dispositions classiques, que nous retrouvons aux articles 1er à 9 des projets de loi, il vous est proposé divers apurements.
Le texte de 1995 en soumet deux à votre approbation.
Le plus important en montant est prévu par l'article 15 du projet de loi de règlement de 1995. Il a pour objet de constater une perte définitive de 18,2 milliards de francs dans les comptes de l'Etat au titre des dépôts des comptes chèques postaux au Trésor.
Lors de la clôture du budget annexe des PTT et de la création de La Poste, exploitant public, l'intégration des avoirs de particuliers dans les comptes de l'Etat a révélé un écart, fixé depuis 1993 à 18,2 milliards de francs, entre les disponibilités effectivement détenues par le Trésor et le montant des avoirs à La Poste.
Le traitement comptable retenu à l'époque a consisté à isoler cet écart dans un compte spécifique venant en déduction des avoirs déclarés par La Poste. Mais ce dispositif fut qualifié d'« importante anomalie » par la Cour des comptes, qui a souhaité à plusieurs reprises que des mesures soient prises pour y mettre fin.
La constatation de la perte de 18,2 milliards de francs et son apurement par transport aux découverts du Trésor permettent donc de rétablir le montant des dépôts des comptes chèques postaux au même niveau dans les comptes de La Poste et dans ceux de l'Etat.
Je précise au passage que cette opération n'a aucun impact sur le montant de la dette publique, calculé selon les règles de comptabilité nationale retenues dans le cadre des critères de convergence définis par le traité de Maastricht.
Le second apurement pour 1995 figure dans l'article 13. Il prévoit l'abandon des créances encore détenues à l'encontre de l'ex-ORTF pour un montant de 75 millions de francs. Le remboursement de cette somme octroyée en 1974 à un organisme aujourd'hui dissous ne peut être obtenu de la part des sociétés qui ont succédé à l'ORTF, en raison notamment de la différence de leur situation financière et de leur statut.
Enfin, pour 1996, le texte qui vous est proposé constate le résultat de la liquidation de trois organismes dont les opérations ont laissé un profit de 34 millions de francs, profit qui sera imputé aux découverts du Trésor selon les conditions prévues à l'article 35 de la loi organique.
J'en viens maintenant aux gestions de fait, qui font l'objet des articles 12 dans le texte de 1996 et 14 dans celui de 1995.
Ces articles visent à reconnaître l'utilité publique de dépenses comprises dans cinq gestions de fait pour un montant total de 66 millions de francs.
Chacun sait que les arrêts pris par la Cour des comptes viennent sanctionner des irrégularités qui portent sur le maniement de fonds publics par des personnes n'ayant pas la qualité de comptable public.
En outre, pour trois de ces gestions de fait, les fonds attribués à des associations ont été utilisés pour financer des dépenses qui auraient dû incomber au ministère lui-même.
Il s'agit de l'association Ouest-Atlantique, de l'association pour la promotion de l'information économique et sociale et, enfin, de l'association Carrefour du développement.
Cette dernière gestion de fait, la plus importante en montant puisqu'elle porte sur plus de 60 millions de francs, concerne des opérations qui remontent à 1983. Les différents stades de la procédure se sont déroulés sur une dizaine d'années depuis les premiers contrôles effectués en 1986 par la Cour.
Dans cette affaire, le Gouvernement s'en est entièrement remis aux conclusions de la Cour des comptes. Il soumet à votre approbation un texte déclarant l'utilité publique de 60 millions de francs de dépenses et laisse à la charge des gestionnaires de fait une somme de 22 millions de francs qui devra être reversée au Trésor.
En outre, les principaux acteurs de cette gestion de fait ont été condamnés à de fortes amendes qui sont en cours de recouvrement.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales constatations de ces deux projets de loi de règlement.
En vous demandant de les approuver, je vous propose de prendre acte de la situation comptable qui vous est présentée et de statuer définitivement sur des procédures qui sont maintenant arrivées à leur terme. (Applaudissements sur les travées socialistes. - M. le président de la commission des finances et M. le rapporteur général applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous allons en effet, d'ici peu, examiner le projet de loi de finances pour 1999 ; mais l'exercice rétrospectif auquel nous devons nous livrer cet après-midi n'en est pas moins intéressant, car, bien souvent, les leçons du passé, en matière d'exécution budgétaire, peuvent servir à améliorer les conditions des choix pour l'avenir.
Je veux, dans ce bref commentaire, me livrer à quelques réflexions sur le cadre macroéconomique dans lequel ont été exécutées les opérations de 1995 puis de 1996, porter ensuite une appréciation sur la gestion des finances publiques tant en recettes qu'en dépenses pendant ces périodes et me hasarder, en conclusion, à dégager des leçons pour l'avenir, ainsi que quelques-unes des appréciations que la commission est en mesure de formuler.
Pour ce qui est du cadre macroéconomique, il convient de rappeler que les années 1995 et 1996 n'ont pas échappé à une sorte de loi des séries qui s'est vérifiée depuis 1990.
Depuis cette date, aucune prévision associée à un projet de loi de finances ne s'était approchée de moins d'un point de la réalisation. Il y a toujours eu un écart substantiel entre la prévision servant de support au projet de loi de finances et la réalisation.
Ainsi, pour 1995, il avait été prévu une croissance de 3,1 % ; elle ne fut que de 2 %. En 1996, la réalisation a été de 1,2 % pour une prévision de 2,8 %.
Au cours de chacune de ces deux années, en effet, des facteurs économiques différents de ceux qui étaient anticipés ont joué. Tandis que la demande intérieure se ralentissait, que le taux d'épargne s'accroissait, il fallait faire face à des événements internationaux par nature imprévisibles, tels que les conséquences de la crise financière mexicaine de la fin de 1994 et des troubles qui s'en sont ensuivis sur les marchés internationaux des changes.
Dans ce contexte ainsi largement modifié par les circonstances, les pays de la zone européenne se sont pour la plupart astreints à suivre des politiques budgétaires rigoureuses, car il leur fallait préparer la qualification pour l'euro, et beaucoup d'économistes estiment que la rigueur même des mesures ainsi prises a contribué, pendant cette période, au ralentissement économique.
La France n'a pas fait exception à ce constat, mais il faut observer que la politique ainsi menée au cours des exercices 1995 et 1996 a permis d'être de ceux qui, au 1er janvier 1999, vont constituer, constituent, en fait, dès maintenant le peloton de tête de l'euro.
Concernant les conditions de gestion des finances publiques, attardons-nous quelques instants sur les recettes, avant d'aborder les dépenses.
Les recettes, tant de 1995 que de 1996, ont été marquées par la déflation. Non seulement la croissance économique a été plus faible que prévu, comme nous l'avons déjà noté, mais, en outre, les recettes n'ont pas suivi la croissance réelle de l'économie.
Ainsi, pour 1995, nous observons une progression spontanée des recettes de 1,4 % en termes nominaux, alors que la croissance en francs courants s'est établie à 3,4 %.
Il a donc bien fallu rectifier la courbe des recettes en cours d'année - cela a été fait par une loi de finances rectificative, dont l'impact a été majeur, en août 1995 - et ce fut, nous nous en souvenons, au prix d'un relèvement important des prélèvements obligatoires : 17 milliards de francs de plus de TVA, 11 milliards de francs de plus au titre de l'impôt sur les sociétés, soit une trentaine de milliards de francs de prélèvements obligatoires supplémentaires au cours de l'exercice.
Cette trentaine de milliards de francs, on peut, bien entendu, toujours discuter rétrospectivement de son affectation à telle ou telle part des impôts. Il n'en reste pas moins qu'en volume global de recettes il fallait bien, pour retomber sur ses pieds, trouver les quelque dizaines de milliards de francs dont il s'est agi.
Si l'on ne l'avait pas fait, le solde aurait dérivé et la situation de notre pays, pour les périodes suivantes, aurait été assurément très difficile à corriger, c'est le moins que l'on puisse dire.
En 1996, les phénomènes constatés en exécution, pour ce qui est des recettes, ne sont pas tout à fait de même ampleur. Nous observons une moins-value de recettes de 1,6 %, ce qui, en valeur absolue, représente tout de même près de 23 milliards de francs, essentiellement au titre de la TVA.
Et c'est une augmentation des recettes non fiscales, augmentation opportune, qui a comblé le trou ainsi créé puisque les recettes non fiscales se sont appréciées de près de 22 milliards de francs.
Voilà, monsieur le secrétaire d'Etat, en ce qui concerne l'équilibrage des recettes.
S'agissant des dépenses, il faut bien noter - le devoir du rapporteur est de présenter les choses objectivement - qu'elles n'ont pas pu être contenues, au cours de ces exercices 1995 et 1996, exactement comme il était prévu de le faire.
Cela est dû essentiellement à la forte progression des charges de la dette publique, mais aussi à certaines dépenses de transfert liées aux difficultés économiques et sociales.
Pour être synthétique, on peut dire que, d'un côté, les conditions des marchés financiers ont conduit à alourdir nos intérêts d'emprunt et que, d'un autre côté, le ralentissement de l'activité et le phénomène d'exclusion de certaines catégories au sein de la population ont conduit à une appréciation sensible des dépenses d'intervention, telles que les aides personnelles au logement ou le RMI.
En exécution, en prenant les choses globalement, nous observons une progression des dépenses de 3,2 % en 1995 par rapport à 1994, et de 4,6 % en 1996 par rapport à 1995.
Je répète que le phénomène premier est l'emballement des charges de la dette publique, avec une augmentation de 12,6 % en 1995 pour une valeur absolue de 235 milliards de francs. Cette progression a été beaucoup plus faible en 1996, puisqu'elle n'est plus que de 1,6 %, mais la valeur absolue, la charge brute de la dette publique s'est établie à 240 milliards de francs, c'est-à-dire l'un des tout premiers postes du budget de l'Etat, presque au même rang que les crédits militaires ou que ceux de l'éducation nationale.
Du côté des dépenses d'intervention, le coût du RMI a progressé de 13,6 % en 1995, pour atteindre 22 milliards de francs, les aides au logement ont progressé de 7,3 %, pour atteindre près de 30 milliards de francs, et les aides à l'emploi ont progressé, en 1995, de plus de 7 % et, en 1996, de plus de 15 %, pour atteindre un chiffre très proche de 150 milliards de francs.
Voilà pour les recettes, voilà pour les dépenses. A quel solde est-on parvenu ?
Le solde a été maîtrisé, malgré l'effet de ciseaux que j'ai rappelé déflation des recettes et pression sur les dépenses liées aux aléas de la conjoncture.
Comme vous l'avez dit, monsieur le secrétaire d'Etat, le déficit pour 1995 a été maintenu au niveau qui était prévu initialement, c'est-à-dire 323 milliards de francs en exécution pour 322 milliards de francs en loi de finances initiale. L'écart reste faible pour l'exercice 1996 : 288 milliards de francs prévus contre 295 milliards de francs réalisés.
Mais, au cours de ces deux années, vous le savez, mes chers collègues, les déficits ont continué à décroître en proportion du PIB : 4,2 % en 1995, 3,8 % en 1996. Si l'on intègre à ces chiffres les autres éléments des comptes publics, c'est-à-dire, essentiellement, les comptes sociaux, la réduction est un peu plus rapide : 4,9 % du PIB pour le déficit global des administrations en 1995 ; 4,1 % en 1996.
Quelles leçons peut-on tirer pour l'avenir de ce bref rappel ?
A mon avis, monsieur le secrétaire d'Etat, nous devrions en tout premier lieu faire le constat des risques auxquels nous confronte le vaste monde lorsqu'il s'agit de mener à bien l'exécution d'un budget de l'Etat. L'Etat n'est pas un îlot préservé, et le contexte économique peut se révéler d'une grande imprévisibilité.
Ce constat, me semble-t-il, commande la prudence en matière d'hypothèses économiques et s'agissant de la construction même du budget. En effet, si l'on retient des hypothèses volontaristes de recettes - après tout, c'est légitime et cela peut être un bon signal - et si, en face, on inscrit essentiellement des dépenses très rigides, des dépenses de structures, des dépenses récurrentes, on court le risque de voir les choses déraper si tout ne se passe pas comme on l'a prévu, si tout ne se passe pas bien en ce qui concerne ou la conjoncture mondiale ou la conjoncture européenne ou la conjoncture nationale.
Je me permets donc de lancer, monsieur le secrétaire d'Etat, un appel à la prudence pour l'avenir, notamment - mais nous aurons l'occasion d'en reparler sous peu - pour l'année 1999.
La seconde leçon que nous pouvons tirer, c'est la très grande sensibilité de nos budgets aux charges de la dette. Parmi les facteurs qui échappent complètement à notre action, il y a le niveau des taux d'intérêt à court et à long terme.
Dans la période examinée, les intérêts de la dette se sont accrus en raison du contexte financier ; pour des périodes plus récentes, c'est le phénomène contraire que l'on a observé avec une détente des taux et une baisse de la part relative des intérêts des emprunts parmi nos charges de fonctionnement.
Que peut-on dire pour l'avenir ? Une banalité, mais une banalité, me semble-t-il, importante : il est impératif de réduire le fardeau de la dette publique chaque fois qu'on peut le faire et que l'on dispose de marges de manoeuvre.
J'aurais tendance à dire en allant un peu plus loin que, lorsque l'Etat est aussi endetté qu'il l'est inévitablement aujourd'hui et qu'il bénéficie par ailleurs des dividendes de la croissance, il serait bien inspiré d'en consacrer une part suffisante au désendettement afin d'accroître les marges de manoeuvre dont nous pourrons disposer pour l'avenir, et dont nos successeurs pourront également disposer pour réaliser les objectifs qui seront les leurs, car tout cela - c'est l'enseignement des lois de règlement définitifs des budgets - s'inscrit dans une continuité. Nous avons une vie publique hachée en petites périodes par les échéances électorales mais, au-delà, il y a la maison France, avec ses créances et ses dettes, qui continue à vivre, et il faut que nous nous considérions comme responsables, non seulement des exercices que nous avons en charge, mais aussi - et peut-être surtout - de l'avenir.
En ce qui concerne les appréciations de la commission des finances sur ces deux projets de loi de règlement, vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons décidé de proposer à nos collègues leur adoption.
Nous souhaiterions, toutefois, que vous nous apportiez quelques explications complémentaires concernant le projet de loi pour 1995, et ce sur deux points que vous avez d'ailleurs abordés dans votre exposé.
S'agissant, en premier lieu, des gestions de fait - qui font l'objet de l'article 14 du projet de loi pour 1995 - pourriez-vous nous dire, monsieur le secrétaire d'Etat, où en sont les procédures de recouvrement des créances des deniers publics non reconnus comme constitutifs d'une gestion de fait, en particulier dans l'affaire dite du Carrefour du développement ? Vous nous avez dit que ces créances sont évaluées à 22 millions de francs.
En second lieu, pour ce qui est de l'article 15, je voudrais insister sur cet écart de 18 milliards de francs que vous avez déjà commenté, monsieur le secrétaire d'Etat. Je rappelle que cela nous conduit à reprendre la réflexion, déjà largement engagée par Jean Arthuis lorsqu'il était à Bercy, sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat.
Au-delà du caractère en effet un peu choquant de cet écart de 18 milliards de francs qui, certes, s'est constitué sur une longue période de temps, nous voudrions savoir où vous en êtes de la poursuite des réflexions sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat. Est-il envisageable de disposer un jour au Parlement d'un tableau des engagements pris par l'Etat ? Est-il concevable de disposer, malgré toutes les difficultés techniques que cela représente, d'une estimation du patrimoine de l'Etat et de sa variation en valeur au cours d'un exercice budgétaire ?
Pour conclure, je voudrais dire, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, combien la commission des finances est redevable à la Cour des comptes de la qualité des travaux qu'elle mène. Nous avons auditionné M. le Premier président et le président ainsi que le rapporteur général de la première chambre de la Cour des comptes ; ils ont répondu de manière très détaillée à nos questions ; ils nous ont indiqué d'autres pistes de contrôle et de réflexion. Je crois que, malgré leur caractère un peu aride ou austère, les lois de règlement sont un excellent rendez-vous pour le Parlement dans sa mission de contrôle de l'exécutif. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il est paradoxal de connaître déjà les comptes de l'année 1997 et de discuter de ceux de 1995. Mais ce paradoxe a un bon côté : nous allons, sur trois ans, pouvoir mesurer l'effort de redressement des finances publiques qui a été mené par l'ancienne majorité.
Le résultat est net : le déficit total a été réduit de 81 milliards de francs hors privatisations en trois ans, de 26 milliards de francs en 1995, de 28 milliards de francs en 1996 et d'à peu près la même somme en 1997.
Le déficit, qui dépassait 6,4 % du PIB en 1993, à la suite de graves récessions et de cinq années de gestion socialiste, est résorbé. Nous sommes qualifiés pour l'euro.
Avant de tirer les enseignements de cet effort d'assainissement, je soulignerai l'importance particulière que revêt, cette année, l'apurement des comptes, en particulier la régularisation de cette anomalie qualifiée d'importante par la Cour des comptes et que je considère, pour ma part, comme grave.
Vous nous demandez d'avaliser un abandon de créances de 18,2 milliards de francs de l'Etat sur La Poste. Cette opération couvre, en fait, un véritable déficit, même s'il s'agit, au point de vue comptable, d'un écart d'intégration sur les avoirs des particuliers aux chèques postaux, avoirs qui doivent être déposés au Trésor et dont l'Etat est le garant, au moins jusqu'à aujourd'hui.
De quoi s'agit-il, après cinq rappels à l'ordre de la Cour des comptes ? Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous poserai six questions.
Premièrement, est-il exact que, pendant les années quatre-vingt - c'est en effet au cours de cette période que cette opération a eu lieu - le déficit cumulé d'exploitation de La Poste a progressivement atteint 18 milliards de francs ?
Deuxièmement, est-il exact que ce déficit a été financé en trésorerie, c'est-à-dire par des prélèvements sur les avoirs des particuliers aux chèques postaux ?
Troisièmement, est-il exact que, de ce fait, lors de la création de l'établissement public de La Poste, le montant des avoirs déposés au Trésor se soit révélé inférieur de 18 milliards de francs aux avoirs inscrits au bilan de La Poste ?
Quatrièmement, est-il exact, comme le relate le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1994, que le Premier ministre de l'époque a pris une décision stipulant que ces 18 milliards de francs ne seraient pas récupérés par le Trésor et qu'ils constitueraient, en quelque sorte, un apport en fonds propres de l'Etat au nouvel établissement, apport en fonds propres immédiatement utilisé pour couvrir ledit déficit ? Le Parlement n'aurait donc pas été tenu au courant de cette décision du Premier ministre.
Cinquièmement, est-il exact, comme le suggère également la Cour des comptes, que des discussions avaient été engagées avec La Poste pour examiner les conditions dans lesquelles cet établissement participerait à la couverture de cet écart ?
Je déduis du projet de loi de règlement que vous nous présentez que cette discussion n'a pas abouti et que l'Etat seul supportera ce qu'il faut bien appeler un déficit.
Sixièmement, je voudrais, enfin, être certain que La Poste ne tirera pas profit du vote très éventuel - je me réfère aux propos de notre excellent rapporteur général - de cette régularisation, car le montant des avoirs de La Poste au titre des CCP, au compte 427 du compte général de l'administration des finances, sera naturellement majoré de 18 milliards de francs. Le comble serait que cette somme porte intérêt. Je pense donc qu'à tout le moins il serait illogique que ces 18 milliards de francs soient rémunérés sur le chapitre 12-01 des charges communes.
Monsieut le secrétaire d'Etat, sur cet ensemble de questions, mon groupe aimerait obtenir des explications.
J'en viens maintenant au problème du redressement financier. Quelles leçons pouvons-nous tirer des efforts effectués entre 1995 et 1997 ?
Comme l'a très bien dit M. le rapporteur général, comment ne pas reconnaître que cette gestion budgétaire a été hypothéquée par une croissance molle, par des réalisations inférieures de 1 point à la prévision en 1995 et de 1,6 point en 1996 ? Cette erreur montre la difficulté d'établir des prévisions dans une économie cyclique et ouverte. Il est certain que les difficultés apparues en 1994 avec la crise mexicaine et le redressement des taux d'intérêt pourraient très bien se produire à nouveau aujourd'hui.
De plus, les recettes sont peu dynamiques. Comme le montrent les comptes de la nation pour 1995, à législation constante, les recettes de l'Etat n'auraient progressé que de 1,7 %, deux fois moins vite que la valeur ajoutée marchande. Je ne vais pas détailler : au niveau de l'impôt sur les sociétés, qui supporte tout le poids des déficits accumulés ; de la TVA qui, du fait des exportations, progresse moins vite que l'activité ; de la taxe intérieure sur les produits pétroliers qui, en raison de la dieselisation, progresse moins vite.
Fallait-il compenser cette réduction de la pression fiscale, car telle est la question posée politiquement par le ministre des finances, par une augmentation de la TVA de deux points ? Je me permets à ce sujet de dire que si M. Dominique Strauss-Kahn a vivement critiqué cette mesure à l'Assemblée nationale, il y a peu de temps, il n'a nullement proposé de l'abroger, puisqu'elle lui donne encore satisfaction aujourd'hui.
Mais, sur le fond, je ne suis pas sûr que cette analyse soit la bonne. En effet, la consommation privée a brutalement repris au début de l'année 1996.
La réduction du déficit budgétaire a favorisé, en 1996, la baisse des taux d'intérêt. Les ménages ont alors délaissé les SICAV monétaires et ont utilisé une partie de leurs avoirs pour accroître leur consommation.
Par ailleurs, une partie importante de l'augmentation de la TVA n'a pas été répercutée dans les prix et a été supportée par les entreprises.
Au total, le raisonnement qui consiste, pour expliquer la croissance molle de ces années, à accuser l'augmentation de la TVA est sans doute non fondé.
Face à cette atonie des recettes, qu'il faut bien reconnaître, la réussite de la politique de réduction du déficit a reposé essentiellement sur la maîtrise des dépenses. Je me félicite que cette maîtrise ait été globalement obtenue, mais quelques faits stylisés portant sur les années 1995 à 1997 montrent les difficultés et les limites de cet exercice.
Je classerai les dépenses en trois groupes.
Le premier groupe, la dette et les charges de garantie, dépend de phénomènes exogènes, comme l'a parfaitement dit M. le rapporteur général.
Ainsi, l'augmentation des taux d'intérêt en 1995 a accru la charge nette de la dette de 22 milliards de francs et la baisse de ces mêmes taux en 1997 a permis que la charge de la dette n'augmente plus que de 2 milliards de francs. Nous avons également assisté à une réduction des risques souverains. Ainsi, les dépenses de garantie nettes de la COFACE se sont élevées à 10 milliards de francs en 1995 alors que, deux ans plus tard, un exédent de 9 milliards de francs était dégagé grâce aux remboursements de la COFACE, soit un écart de 18 milliards de francs en deux ans.
A ce propos, qui dit que, face à la crise asiatique, nous n'allons pas entrer dans un autre cycle de déficit ? J'espère que non, bien entendu, mais personne ne peut le prévoir aujourd'hui.
La maîtrise des dépenses a joué sur un deuxième groupe de dépenses, sur un secteur relativement restreint, le train de vie de l'Etat.
Ainsi, les dépenses de fonctionnement, qui sont de l'ordre de 50 milliards de francs, ont légèrement diminué.
En dehors de cela, les interventions publiques d'ordre non économique ont continué a croître de 1 % par an, ce qui est relativement faible, et, surtout, les dépenses militaires ont diminué de 10 milliards de francs en trois ans.
C'est uniquement sur cette masse de l'ordre de 400 milliards de francs de dépenses que l'effort d'économie a pu être réalisé.
Mais il est un troisième groupe de dépenses qui n'a pas encore été jusqu'ici véritablement maîtrisé.
Tout d'abord, il s'agit des dégrèvements d'impôts locaux. Nous savons combien le Sénat manifeste son souci des finances locales, et ce poste a augmenté de 26 % en trois ans, ce qui représente un coût de 12 milliards de francs.
Par ailleurs, les pensions civiles et militaires ont crû de 20 milliards de francs au cours de cette période.
Enfin, les interventions économiques et les charges de personnels ont augmenté de près de 60 milliards de francs.
Au total, cela représente 92 milliards de francs de dépenses supplémentaires en trois ans.
Monsieur le secrétaire d'Etat, ce n'est qu'en contrôlant ce bloc de dépenses, les dégrèvements et les dépenses de personnels, que le poids des prélèvements obligatoires pourra être réduit.
Je constate, mais c'est un débat que nous aurons bientôt, que le projet de budget pour 1999 ne persévère pas dans la direction courageuse des économies, puisqu'il laissera croître la dépense publique d'un taux supérieur à celui de l'inflation et, ce faisant, il sera naturellement vulnérable à tout freinage de la croissance, comme ce fut le cas entre 1995 et 1996. C'est là le phénomène d'imprévisibilité que nous devrons, les uns et les autres avoir présent à l'esprit.
Le groupe de l'Union centriste, tout à fait sensible à cet effort de maîtrise de la dépense publique, votera, bien entendu, ces deux projets de lois de règlement,...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Il faut l'espérer !
M. Yves Fréville. ... sous la réserve, évidemment, de l'article 15. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. L'examen des projets de loi de règlement des budgets de 1995 et de 1996 nous permet de faire un retour sur une période de la gestion publique de notre pays qui a été marquée par un certain nombre de mesures significatives du point de vue politique.
On ne peut en effet, à l'occasion de la discussion de ces deux projets de loi, oublier de replacer la réflexion dans son contexte, lequel découle de l'élection présidentielle du printemps 1995 et de l'impact du mouvement social majeur qu'a connu notre pays à la fin de l'année 1995.
S'agissant de l'année 1995, chacun garde en mémoire les orientations figurant dans la loi de finances initiale, orientations qui accompagnaient notamment la mise en oeuvre de la loi relative au développement et à l'aménagement du territoire.
Souvenons-nous aussi que cette loi de finances, dont nous avions dénoncé, lors de sa discussion, le caractère pour le moins hasardeux, prévoyait notamment une croissance économique de 3,1 % en volume, générant ainsi, par un exercice désormais assez coutumier de dissimulation de l'évolution spontanée ou mécanique d'un certain nombre de dépenses, un déficit public d'environ 275 milliards de francs.
Une telle estimation tendait à placer notre pays dans la perspective de la qualification pour la monnaie unique européenne, dont on ne dira jamais assez qu'elle risque, à l'avenir, de réduire encore nos marges de manoeuvre budgétaires. Elle procédait, en fait, de l'effet d'affichage, pour tranquilliser, en quelque sorte, les marchés financiers !...
L'exécution de la loi de finances, dès les premiers mois de l'année, fut illustrée par une rigidité accrue de la gestion des dépenses, tandis que la croissance, bien moindre que celle qui avait été annoncée initialement, ne dégageait pas les ressources indispensables au financement de l'action de l'Etat.
Sur ces entrefaites, nous avons connu une modification importante de la situation, à savoir l'élection de M. Chirac à l'Elysée et la nomination d'un nouveau gouvernement donc de nouveaux ministres, notamment des finances et du budget.
La très sensible dérive de l'exécution budgétaire conduisait d'ailleurs le Gouvernement issu de ce changement - tout relatif, puisqu'il n'y avait point de changement de majorité parlementaire - à soumettre, au mois de juillet 1995, un projet de loi de finances rectificative singulièrement corsé et marqué par des mesures particulièrement significatives.
Nous observons d'ailleurs que la hausse du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée, principale mesure de ce projet de loi de finances rectificative, en était rapidement disjointe pour devenir une proposition de loi tendant à assurer - rappelez-vous, mes chers collègues ! - le financement de mesures exceptionnelles pour l'emploi, en l'occurrence de nouvelles mesures d'allégement de cotisations sociales des entreprises.
On ne peut pas non plus oublier que ce collectif comprenait une hausse temporaire, brute et sans correctif possible, de l'impôt sur les sociétés et une majoration de l'impôt de solidarité sur la fortune.
La mesure phare était cependant la hausse de la taxe sur la valeur ajoutée.
On remarquera ou on rappellera également que ce collectif comportait une mesure d'allégement des droits de mutation de caractère temporaire et que, tout bien considéré, les entreprises pouvaient s'estimer bénéficiaires d'une opération où une part importante de la charge fiscale qui leur était imputée était dissoute dans le cadre de l'extension des allégements de cotisations.
Force est de rappeler que ces mesures ont eu, de façon générale, un effet assez désastreux sur la situation économique et ont conduit à une croissance limitée à 2,1 % en volume, bien éloignée des chiffres figurant dans la loi de finances initiale.
On notera que le niveau de la dépense publique a connu, malgré les erreurs de la majorité, une croissance importante, supérieure de 100 milliards de francs aux prévisions. Les mesures d'austérité de M. Juppé ont alors pu maintenir artificiellement le déficit à 322 milliards de francs.
La hausse du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée - sur laquelle il faudra bien, d'ailleurs, revenir un jour - si elle a produit une hausse des recettes fiscales nettes a aussi conduit à constater une moins-value fiscale de plus de 9 milliards de francs par rapport au collectif d'août.
Une des constantes de cette exécution de la loi de finances est d'ailleurs de constater des moins-values fiscales dans de nombreux domaines, par exemple dans la perception de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, obérée par la mise en oeuvre de la prime à l'achat de véhicules neufs, qui a conduit nombre de consommateurs à acquérir un véhicule diesel...
S'agissant des dépenses publiques, il est évident et assez édifiant de constater que l'exécution a révélé de nouveau les tares de notre dispositif budgétaire : d'une part, une sous-estimation, que je qualifierai de politique, d'un certain nombre de dépenses dans le texte de la loi de finances initiale et, d'autre part, la poursuite de la pratique de la non-consommation sur de nombreux chapitres, non-consommation liée non seulement à la difficulté de mettre en oeuvre des financements croisés pour certaines opérations, mais aussi à une politique de révision autoritaire des services votés et de gel de la dépense, une fois celle-ci votée par le Parlement.
Le résultat le plus patent de cette évolution pour le moins préoccupante est la situation des titres V et VI du budget, relatifs aux crédits d'équipement, dont le niveau de 1995 s'avère, en francs courants, inférieur à celui de 1992.
Les choix de débudgétisation opérés en 1995, notamment en matière d'infrastructures des transports, sont, en partie, à la source de ce processus. L'un des autres vecteurs de l'évolution est bel et bien le choix politique consistant consacrer l'essentiel de l'argent public à alimenter les entreprises, le choix opéré en matière d'intervention publique.
L'année 1996 n'a pas profondément modifié le processus engagé en 1995. Mieux même, si l'on peut dire, puisque certaines des mesures prises dans le collectif 1995 trouvaient leur pleine application, comme la hausse du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée, dont on attendait un surcroît de recettes de plus de 30 milliards de francs.
Pour autant, force est de constater que le déficit final de l'exercice est pour le moins spectaculaire.
Il est en effet de plus de 295 milliards de francs, alors même que le projet de loi initial partait d'une hypothèse de déficit de 277 milliards de francs environ.
Encore convient-il ici de souligner les artifices qui avaient été utilisés pour aboutir au montant initial !
On ne peut, par exemple, oublier que l'un des éléments de ce projet de loi de finances était la mise en oeuvre du pacte de stabilité entre l'Etat et les collectivités locales, pacte de stabilité dont l'objet inavoué était de favoriser une réduction relative de la part des prélèvements sur recettes affectée aux collectivités locales.
On doit aussi observer que cet objectif de déficit était atteint au travers d'une majoration des recettes de TVA, dont le montant réellement perçu s'est finalement révélé inférieur de plus de 30 milliards de francs aux prévisions.
On ne peut oublier aussi que, parmi les mesures qui ont pesé sur la situation générale de l'économie, et singulièrement sur la consommation, figure la mise en place de la cotisation de remboursement de la dette sociale, qui a ponctionné le revenu des ménages et restreint leurs capacités financières.
On fera également observer que la persistance d'un haut niveau de chômage - en hausse de plus d'un point sur 1995, et ce malgré l'ensemble des mesures pour le moins favorables aux entreprises décidées tant en 1995 qu'en 1996, qu'il s'agisse de la loi Robien, des allégements de cotisations, des contrats initiative-emploi - a contribué également à freiner les capacités de croissance de notre pays.
L'aggravation de la situation de l'emploi est, de notre point de vue, la démonstration de l'échec patent des politiques publiques menées alors, ou plutôt de leur incapacité idéologique ou organique à répondre aux problèmes posés.
Il convient, en effet, de choisir clairement : ou bien l'intervention publique répond effectivement aux besoins sociaux et d'intérêt public et, dès lors, l'exécution budgétaire se fixe des objectifs d'efficacité, ou bien l'argent public demeure concentré sur des objectifs de rentabilité et de profit ou fondés sur des privilèges.
C'est cette leçon que nous souhaitons tirer de l'expérience budgétaire de ces deux exercices.
Nous avions, en leur temps, combattu aussi bien les lois de finances initiales que les collectifs des années 1995 et 1996.
Nous avons, par la suite, combattu la loi de finances initiale pour 1997. Elle ne nous paraissait pas répondre aux impératifs et aux besoins créés par la situation économique et sociale du pays.
L'examen de ces deux projets de loi de règlement montre, en quelque sorte, que nous avions raison. Nous ne voterons donc pas ces deux textes qui correspondent à une politique budgétaire inadaptée, rejetée par la majorité du pays.
Mais je voudrais exprimer, après avoir exposé les motifs de notre décision de ne pas voter les projets de loi qui nous sont soumis, mon approbation quant à l'avis exprimé par la Cour des comptes et par son Premier président.
Devant la commission des finances, M. Joxe s'est engagé à ce que le rapport sur le règlement du budget soit publié avant la discussion des orientations budgétaires du budget suivant. Cette position est justifiée par le fait que le contrôle du Parlement sur l'exécution budgétaire doit se faire plus attentif, plus approfondi.
De quoi est fait un déficit budgétaire ? Comment peut-il encore se réduire ? Ce ne sont pas des analystes, des écoles qui s'affrontent ; c'est l'expérience qui, pour beaucoup, conduit le Parlement à décider des accroissements des recettes fiscales, des diminutions des charges, du souhaitable et aussi du possible.
Des conseils nous ont aussi été donnés pour accroître transparence et rigueur comptable.
Je ne prendrai que deux exemples.
Premier exemple : quelle correspondance existe-t-il entre les dépôts « poste » concernant les comptes chèques postaux et les sommes déposées par La Poste au Trésor public ? Des écarts importants existent, qui se montent à plusieurs milliards de francs. L'Etat a-t-il raison de faire des prélèvements sur les fonds de La Poste ?
Second exemple, celui des rémunérations dans la fonction publique afin de réintégrer dans le budget de l'Etat l'ensemble des crédits, même ceux qui dépassent les plafonds prévus par la grille indiciaire. Il s'agit d'un effort de transparence absolument nécessaire.
La Cour des comptes pose également le problème de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
La révision de l'article 13 s'impose-t-elle ? Cet article autorise le ministre des finances à annuler par simple arrêté tout crédit devenu sans objet, permettant une régulation budgétaire trop souvent utilisée comme outil d'ajustement aux évolutions de la croissance économique.
Notre comptabilité, si l'on en croit le Président de la première chambre de la Cour des comptes, reste rudimentaire, c'est-à-dire sommaire, insuffisante, n'ayant atteint qu'un développement très limité.
Nous pensons que le jugement peut être pris en considération pour apporter des clarifications dans les comptes publics et permettre au Parlement de mieux être informé pour mieux décider.
Nous approuvons la Cour des comptes dans ses conclusions présentées devant la commission des finances, et c'est aussi l'une des raisons qui nous font rejeter les deux projets de loi présentés au titre de l'exécution des budgets de 1995 et de 1996.
M. le président. La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ces deux projets de lois de règlement portent sur la gestion de deux exercices budgétaires de deux gouvernements de l'ancienne majorité.
On peut considérer que notre appréciation vient bien tard, puisque, d'une certaine façon, cette gestion a été jugée par les Français voilà déjà plus d'un an.
Nous sommes donc face à un exercice un peu formel. Toutefois, il faut bien reconnaître que c'est le lot des projets de règlement qui ont plus une fonction de constat des résultats budgétaires définitifs d'un exercice, de réajustement de certains crédits et d'apurement des comptes qu'une fonction de contrôle des finances publiques.
Pour que l'examen des lois de règlement permette réellement le jugement d'une politique budgétaire et apporte des enseignements utiles pour les futures lois de finances, il faut - il faudra plus exactement - raccourcir les délais d'examen. Toutefois, en l'espèce - s'agissant en particulier de la loi de règlement pour 1995 - il est vrai que leur examen a été retardé par la dissolution de 1997.
J'émets donc le souhait, monsieur le secrétaire d'Etat, que le débat parlementaire sur la loi de règlement s'effectue à l'automne qui suit l'exercice jugé, couplé avec le projet de loi de finances, comme cela est imposé par l'Etat aux collectivités locales. Et cela est aujourd'hui possible...
M. Michel Charasse. Par la loi !
M. Bernard Angels. ... puisque le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution d'un budget est désormais disponible dès le mois de juillet suivant l'exercice.
Je ne referai pas tout l'historique de ces deux exercices. Je m'en tiendrai à certaines constatations qui me permettront de tirer quelques enseignements globaux.
Le budget pour 1995, présenté par M. Sarkozy, avait toutes les apparences d'un budget de saine gestion : le déficit prévu par la loi de finances initiale était de 275,1 milliards de francs et il respectait le cheminement de la réduction des déficits.
En exécution, le déficit a cependant atteint 323 milliards de francs, soit beaucoup plus que le déficit prévisionnel et que celui de 1994, qui s'élevait à 299 milliards de francs.
En fait, le déficit prévisionnel était sous-estimé par l'affectation de 47 milliards de francs de privatisations au budget général et par la débudgétisation de certaines dépenses. Il était, en réalité, de 350 milliards de francs environ, 371 milliards de francs même, si l'on se réfère au calcul effectué par le nouveau gouvernement de M. Juppé lors de la présentation de la loi de finances rectificative du 4 août 1995. Mais M. Juppé a, semble-t-il, chargé la barque de son prédécesseur, barque qui était pourtant déjà bien lourde.
Au-delà de cette sous-estimation de départ, la gestion de l'exercice 1995 n'a pas permis de remettre notre pays sur le chemin d'une baisse importante du déficit budgétaire. Le choix d'une forte hausse de la pression fiscale a été contre-productif. Les recettes ont faiblement augmenté - de 1,2 % par rapport à 1994 - notamment du fait de rentrées fiscales inférieures aux prévisions. Comme cela s'est conjugué à une augmentation largement supérieure à l'inflation des dépenses - de 2,8 % - les résultats ont été décevants, d'autant qu'ils sont entachés de contorsions comptables dénoncées par la Cour des comptes. J'en citerai très peu : accroissement sensible des reports de charges, transfert opéré entre le BAPSA et le budget général, etc.
Les résultats du budget de 1996 ont également été loin de répondre aux objectifs initiaux. Le déficit budgétaire a été supérieur aux prévisions, à 295,4 milliards de francs, soit 3,76 % du PIB.
La hausse sans précédent des prélèvements, qui passent de 44,6 % à 45,7 % du PIB, n'a pas permis d'atteindre les montants de recettes fiscales escomptées, puisque ces dernières ont été inférieures de plus de 40 milliards de francs aux prévisions initiales.
Cela a pu être compensé par une majoration des recettes non fiscales - de 20 % par rapport aux estimations initiales - et une diminution des prélèvements sur recettes due notamment à la baisse de la contribution de la France au budget européen de 7,8 milliards de francs.
Cependant, du côté des dépenses, on a enregistré un fort dérapage : les dépenses nettes du budget général ont augmenté de 2,8 % par rapport à 1995, soit une hausse supérieure à celle du PIB en valeur.
Les enseignements globaux de cette gestion budgétaire me paraissent donc être les suivants.
Premier enseignement : la réduction des dépenses publiques est restée au niveau des proclamations sous la législature précédente. En 1995 et en 1996, l'augmentation des dépenses nettes a en effet été de 2,8 % chaque année. Elles ont donc évolué à peu près comme le PIB, puisque les dépenses nettes du budget général sont passées de 21,8 % du PIB en 1994 à 21,4 % en 1996. Par comparaison - pour répondre au précédant orateur - elles étaient de 21,2 % en 1992 et baisseront de 1 point de PIB entre 1997 et 1999. Cela relativise les accusations que la majorité sénatoriale portera à l'encontre du gouvernement actuel sur ce thème. En ce domaine, pour être crédible, il faudrait que les faits suivent les proclamations.
Deuxième enseignement : après un exercice 1994 pendant lequel le gouvernement Balladur n'avait pu réduire ni le déficit budgétaire ni le besoin de financement des administrations publiques, ce qui a contraint son successeur, M. Juppé, à parler de situation calamiteuse, les résultats de ce dernier ne sont guère plus probants.
En dépit d'une hausse sans précédent des prélèvements obligatoires en deux ans de 1,6 point du PIB, le déficit budgétaire n'a été que peu réduit. La loi de finances initiale de 1995 le prévoyait d'ailleurs à 3,56 % du PIB et la loi de règlement de 1996 a enregistré un déficit budgétaire de 3,76 % du PIB.
Nous étions loin de suivre le cheminement nécessaire pour faire partie de l'euro.
Troisième enseignement : la cause de cet échec apparaît claire : l'insuffisante maîtrise des dépenses publiques et, surtout, conséquence d'une erreur de politique économique, cette hausse de la pression fiscale, qui a étouffé la consommation et donc la croissance.
Nous avons là une différence d'appréciation avec le rapporteur général. Les difficultés économiques de ces années, qui ont entraîné de mauvaises rentrées fiscales, expliqueraient, selon lui, la nécessité de recourir à une politique budgétaire rigoureuse, en clair à augmenter fortement les impôts. Nous pensons, nous, que c'est en grande partie cette ponction sur les ménages qui a entraîné le ralentissement économique de ces années et donc les moins-values fiscales.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Peu convaincant !
M. Bernard Angels. En conclusion, nous jugeons de manière critique la gestion budgétaire de ces deux années. Mais, comme la page a été tournée par les Français et que nous devons assurer la validité juridique de cette période, le groupe socialiste s'abstiendra sur ces deux projets de loi de règlement. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Del Picchia.
M. Robert Del Picchia. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, notre ordre du jour nous amène aujourd'hui à solder définitivement les deux années budgétaires 1995 et 1996. On ne peut que regretter la rapidité avec laquelle sont généralement examinés ces projets de règlement.
Songeons, par exemple, que nos collègues députés ont considéré qu'une heure suffisait au règlement de deux annuités budgétaires. C'est quelque peu dommage et nous pensons que le Parlement ne peut pas correctement s'acquitter dans ces conditions de son rôle majeur de contrôle de l'action gouvernementale.
A la lecture du rapport de notre excellent collègue Philippe Marini, dont je salue ici la première intervention en tant que rapporteur général, et des rapports de la Cour des comptes sur l'exécution de ces deux lois de finances, il résulte, à l'évidence, que les politiques menées en 1995 et en 1996 ont contribué, eh oui ! à l'amélioration de la situation de nos finances publiques. Il est également évident que la situation budgétaire laissée par les gouvernements que nous soutenions en juin 1997 était incomparablement meilleure que celle qui avait été laissée par les gouvernements socialistes en mars 1993, il faut bien le reconnaître.
A cette date, le déficit au sein des critères de l'Union européenne représentait, rappelons-le, 6,4 % du PIB ; quatre ans plus tard, le niveau était proche de 3,5 %, soit presque une division par deux. Sur les seules années 1995 et 1996, la baisse est de 1,2 % du PIB.
L'examen des projets de loi permet de constater que, sur les deux années étudiées, le solde d'exécution budgétaire de l'Etat s'est amélioré de 55 milliards de francs, soit 0,8 %.
Certains pensent nous mettre en difficulté en évoquant le niveau de la dette publique. Rappelons-leur que la dette ne s'alimente que par les déficits publics et que ce sont bien des gouvernements socialistes qui ont multiplié par quatre les déficits publics entre 1990 et 1993.
M. Michel Charasse. Quoi ? Qu'est-ce que cela veut dire ?
M. Robert Del Picchia. Le devoir de mémoire s'impose en la matière, mon cher collègue.
M. Michel Charasse. C'est incroyable !
M. Robert Del Picchia. Il convient également de rappeler le contexte économique de la France durant ces années 1995 et 1996.
Aujourd'hui, chacun s'interroge sur le fait de savoir si 1999 connaîtra une croissance supérieure ou inférieure à 2,5 %. Nous pensons pouvoir dire que les gouvernements d'Edouard Balladur et d'Alain Juppé auraient certainement préféré exécuter leur budget dans ce contexte que dans celui qu'ils ont connu il y a trois ans.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Sans aucun doute !
M. Robert Del Picchia. Rappelons-nous qu'en 1996 la croissance française s'établissait à 1,2 %, mais il n'y avait pas là de spécificité française, en matière conjoncturelle en tout cas.
La moyenne de nos partenaires européens n'était guère meilleure.
La très large imbrication des économies européennes suffit à expliquer la généralisation du ralentissement de la croissance.
Vouloir imputer cette évolution à la politique menée par le Gouvernement en 1995 est un mauvais procès.
Chacun sait que nous sortions non seulement de la récession historique de 1993, mais aussi que 1994, certains de nos collègues l'ont rappelé, avait connu une chute du dollar et la crise financière mexicaine.
En fait, dans des circonstances difficiles, les gouvernements des années 1995 et 1996 ont fait la preuve qu'ils n'avaient pas renoncé à leur objectif d'assainissement des finances publiques.
A l'heure où la France connaît les taux actuels d'évolution de son PIB, le Gouvernement serait bien inspiré d'utiliser de façon plus dynamique les marges de manoeuvre dégagées par la croissance à un désendettement plus rapide et plus important du pays, plutôt que de l'engager de façon hasardeuse vers plus de dépenses publiques et des lendemains difficiles pour les Français.
De plus, quelques efforts supplémentaires nous auraient peut-être évité la dernière place européenne en termes de déficit dans les deux prochaines années.
Autre sujet de satisfaction sur les années 1995 et 1996 : l'évolution des dépenses publiques.
La France est ainsi passée d'un taux de progression de 6 % en 1993, en souvenir de la réhabilitation de la dépense publique chère à d'anciens gouvernements, à 4,9 % en 1994, 2,3 % en 1995 et 1,6 % en 1996, soit un niveau inférieur à l'inflation. Cette évolution favorable à l'économie se traduisait également dans la maîtrise de l'évolution des salaires et des pensions de la fonction publique.
La proposition du Gouvernement de faire augmenter les dépenses publiques dans la proportion de un point supérieur à l'inflation prend un autre relief. C'est là, en quelque sorte, une politique qui se situe aux antipodes de celle dont la France aurait certainement besoin. Lorsqu'il s'agit de gâcher les chances que la conjoncture met à la portée de notre pays, les gouvernements socialistes sont là : en 1998-1999, comme en 1988-1990, ils tournent le dos aux réformes pourtant impérieusement nécessaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Bien !
M. Robert Del Picchia. Le Gouvernement a décidé de quitter le sillon tracé par ses prédécesseurs en 1995 et 1996, alors que, en suivant la voie de la maîtrise des dépenses et de la réduction du déficit, le retour de la croissance permettait aujourd'hui de mener une politique dynamique de baisse des prélèvements obligatoires.
L'examen du projet de loi de finances pour 1999, qui aura lieu dans quelques semaines au Sénat, sera l'occasion de démontrer, entre autres, que le Gouvernement ne cesse d'augmenter les prélèvements obligatoires depuis juin 1997 et qu'il continuera l'an prochain.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le groupe du RPR votera les projets de loi de règlement définitif des budgets de 1995 et 1996, qui sont l'illustration qu'une autre politique est possible en France, une politique qui allie volonté réformatrice, maîtrise de la dépense publique et réduction des prélèvements obligatoires. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Notre collègue vient de dire que la gestion des exercices de 1988 à 1993 avait particulièrement augmenté la dette publique.
Je voudrais lui répondre en tant que responsable de la gestion budgétaire dans les gouvernements de M. Rocard, de Mme Cresson et de M. Bérégovoy, jusqu'en octobre 1992.
Je rappellerai que, en arrivant, j'ai trouvé un déficit de 115 milliards de francs, déficit que j'ai ramené progressivement, en 1990 et 1991, à moins de 100 milliards, aux alentours de 90, 92, 93 milliards ; et je parle sous le contrôle de M. Fréville qui, à l'époque, était particulièrement assidu aux débats budgétaires à l'Assemblée nationale, ce dont je lui suis très reconnaissant.
Ensuite, les choses ont à nouveau filé, mais 1993 est arrivé, et le changement de Gouvernement. Quoi qu'il en soit, mon cher collègue, quand je suis parti, la dette publique de l'Etat s'élevait à moins de 2 000 milliards de francs. Elle est aujourd'hui aux alentours de 3 900, presque 4 000 milliards de francs. Par rapport au PIB, si l'on s'en tient aux normes prévues par le traité de Maastricht, les choses n'ont fait qu'empirer.
Je ne veux pas fatiguer l'hémicycle avec ce genre de querelle, monsieur le président, mais j'aime bien que l'on dise des choses exactes. Je n'ai pas le sentiment que les gouvernements auxquels j'ai participé et l'action que j'ai moi-même menée aient conduit la France à la ruine, bien au contraire : j'ai été un ministre économe qui n'a pas cessé de tenir ses dépenses.
J'ajouterai qu'en 1993, malgré la crise, M. Balladur a lancé un emprunt public dont tout le monde se souvient, qui a été l'occasion non pas de financer les déficits budgétaires par l'emprunt, mais de dépenser 60 milliards ou peut-être 70 milliards de francs supplémentaires. Quant à M. Juppé, en arrivant en 1995, il a ajouté 50 milliards de francs de dépenses supplémentaires dans le collectif du mois de juillet, mais 120 milliards en année pleine de recettes supplémentaires, j'en passe et des meilleures...
Je voulais simplement faire cette mise au point : on ne peut pas comparer la période de 1993-1997 avec la période précédente.
J'ajouterai, pour être objectif, qu'entre-temps il y a eu une crise que personne ne nie. Cette crise a entraîné non pas l'explosion des dépenses, mis à part les péripéties Balladur-Juppé dont je viens de parler, mais surtout la chute des recettes.
Or, quand vous êtes face à une chute des recettes, vous n'y pouvez rien ! Il se trouve que cela s'est produit après mon départ, pratiquement après le départ de la majorité précédente et l'arrivée d'une nouvelle majorité en 1993.
Je le répète, on ne peut pas dire des choses fausses : moins de 2 000 milliards de francs en 1993, ce n'est pas plus que 3 000 et quelque milliards de francs en 1997. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je souhaiterais répondre brièvement quoique clairement aux intervenants.
Monsieur Del Picchia, si la majorité de l'Assemblée nationale a consacré peu de temps à l'examen des lois de règlement, c'était par une certaine pudeur, pour ne pas accabler la gestion des gouvernements de 1995 et 1996.
Heureusement, Mme Beaudeau, M. Angels et plus récemment M. Charasse ont présenté des critiques acérées - pour ce qui concerne Mme Beaudeau, un véritable réquisitoire - qui, me semble-t-il, mettent les choses au point.
J'aimerais répondre principalement à M. le rapporteur général dont je salue moi aussi, au nom du Gouvernement, la première intervention en tant que telle. J'ai eu l'impression que nous nous livrions un peu à un galop d'essai en vue du prochain débat sur le projet de loi de finances pour 1999. Mais je n'oublierai pas de répondre également aux interrogations de M. Fréville.
A mon tour, je voudrais tirer de notre débat quatre leçons pour l'avenir.
Vous avez parlé, monsieur le rapporteur général, des prévisions qui n'ont pas été confirmées. Je souhaiterais pour ma part mettre l'accent sur un point.
En 1995 et en 1996, la croissance française a été plus faible que prévu ; c'est un fait. Certes, il y a la crise dont M. Charasse a parlé, mais notre croissance a été plus faible que la moyenne de l'Union européenne.
Je rappelle les chiffres : en 1995, la croissance française s'est élevée à 2,1 %, contre 2,5 % pour la croissance européenne ; en 1996, la croissance française a été de 1,2 %, contre 1,6 % pour la croissance européenne. Certes, on peut incriminer la situation internationale, mais des contresens nationaux peuvent également être dénoncés : il est clair que les deux points de TVA qui ont été assénés au consommateur au cours de l'été 1995 ont cassé le ressort d'une reprise qui commençait à s'amorcer.
Vous avez dit, monsieur Fréville - je suis désolé de vous contredire - que ces points de TVA ont été absorbés par les commerçants. Dans ce cas, pourquoi les ménages ont-ils connu une baisse de pouvoir d'achat de 1,6 % en 1996 ? On peut trouver une certaine relation entre cette augmentation de deux points de TVA et la baisse de pouvoir d'achat de 1,6 % !
Par conséquent, la première leçon que je tire, monsieur le rapporteur général, c'est que la consommation des ménages est le moteur de la croissance et qu'il ne faut pas recommencer, comme cela a été fait en 1995, à y porter atteinte.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Pour notre part, lorsque, en 1997 - mais je ne voudrais pas ouvrir le débat sur 1997 - nous nous sommes trouvés devant une situation préoccupante des finances publiques, eh bien ! ce n'est pas aux ménages que nous avons demandé un effort ; c'est aux entreprises les plus grandes, lesquelles ont d'ailleurs consenti volontiers à cet investissement pour l'euro.
Deuxième leçon : vous nous dites, monsieur le rapporteur général, que nous devrons être prudents en matière de dépenses en 1999. Je rappelle les chiffres : si l'on regarde les dépenses de l'Etat telles qu'elles ont été effectivement constatées - j'écarte l'inflation qui était plus forte à l'époque, vous voyez que je suis parfaitement honnête - on observe une progression en volume des dépenses de l'Etat de 1,5 % et de 2,5 % en 1996.
Or, en 1999, nous prévoyons une progression des dépenses de 1 % après inflation.
Par conséquent, je pense que, en matière de prudence, la leçon que vous tirez des exercices 1995 et 1996 ne s'applique pas à notre action pour 1999.
La troisième leçon a trait à la dette, dont les chiffres sont bien connus.
La dette a pratiquement doublé entre 1992 et 1997, et on ne peut pas imputer entièrement cette situation au gouvernement qui a cessé ses fonctions en mars 1993.
La leçon que je tire, pour ma part, c'est qu'il faut réduire le déficit - c'est ce que nous faisons dans le projet de budget pour 1999, puisque le déficit des administrations publiques passera de 3 % à 2,3 % - mais sans casser la croissance ; j'aurai l'occasion de répondre à vos critiques sur ce point, monsieur le rapporteur général.
La quatrième leçon a été tirée non pas par vous, mais par Mme Beaudeau : elle porte sur la transparence. Il est clair que, en cette matière, nous aurons l'occasion de constater qu'un effort considérable a été accompli au titre de 1999.
Je voudrais sur ce point rappeler quelques faits concernant les exercices 1995 et 1996.
En 1995, on a constaté un prélèvement exceptionnel de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts, une régulation budgétaire de grande ampleur puisqu'elle a atteint 33 milliards de francs - Mme Beaudeau a critiqué ce type de pratique et je précise au passage que nous n'y avons pas eu recours en 1998 - des dépenses sous-estimées, par exemple les primes pour le rachat des véhicules de plus de dix ans.
En 1996, la réduction du déficit a été obtenue par des voies similaires.
M. Michel Charasse. Et 120 milliards de francs de recettes supplémentaires !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. J'y ai déjà fait allusion.
Je crois donc qu'il faut tirer comme leçon des exercices 1995 et 1996 qu'il reste des progrès à faire en matière de transparence. Ces progrès, nous les faisons.
Vous m'avez ensuite demandé, monsieur le rapporteur général, où en était le recouvrement des 22 millions de francs mis à la charge des comptables de fait dans l'affaire du Carrefour du développement.
Monsieur le sénateur, une fois ce projet adopté par les deux assemblées, la Cour des comptes prendra un arrêt définitif et l'Etat engagera les poursuites appropriées pour recouvrer ces sommes.
Vous m'avez posé une autre question sur la comptabilité patrimoniale.
Il y a dans certains domaines une continuité de l'Etat. Dominique Strauss-Kahn et moi-même avons trouvé un chantier ouvert par nos prédécesseurs en matière de comptabilité patrimoniale et nous avons encouragé la poursuite de ce chantier en essayant de sortir un peu de la méthodologie pour tirer des conséquences concrètes en matière, par exemple, de gestion de l'immobilier, domaine où l'Etat a fort à faire ; nous aurons l'occasion d'en reparler.
Vous avez demandé ensuite où trouver un bilan de l'Etat.
Deux documents peuvent répondre à notre demande : d'une part, le rapport dit du compte général de l'administration des finances que l'Etat envoie à la Cour des compte et qui pour l'année 1997 a été transmis au mois d'avril 1998 ; d'autre part, la balance générale des comptes.
On peut regretter, vous l'avez fait monsieur Charasse, que ces éléments soient insuffisamment utilisés dans l'analyse des politiques publiques.
Je voudrais enfin répondre à M. Fréville.
Sur les questions macro-économiques si je puis employer cette expression m'adressant à un économiste de talent, je crois avoir répondu.
Je tiens à lui répondre rapidement sur les 18,2 milliards de francs qui font l'objet d'un apurement aujourd'hui.
Monsieur le sénateur, cette somme résulte bien de l'accumulation des déficits structurels de la branche postale du budget annexe des Postes et Télécommunications jusqu'en 1990. A l'époque, le besoin de financement de l'exploitation était assuré non seulement par un recours à l'emprunt mais aussi par un mécanisme qu'on peut assimiler à des avances du Trésor, d'où cet écart qu'il s'agit aujourd'hui de combler.
Le problème s'est posé lorsque La Poste est devenue un établissement autonome. La situation a été reprise dans un compte de tiers. La Cour des comptes - je ne vais pas reprendre l'exposé que j'ai fait tout à l'heure - a alors jugé que cette situation était peu compatible avec une présentation sincère et cohérente des comptes de l'Etat ; c'est ce qui nous a conduits à déposer cet article 15 sur lequel, je pense, nous allons débattre à nouveau dans un instant.
Telles sont les réponses que je souhaitais apporter aux questions qui m'ont été posées. (Applaudissements sur les travées socialistes).
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.

RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 1995




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