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Séance du 14 décembre 1998





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LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1998

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1998 (n° 97, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale. [Rapport n° 116 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, très peu de temps après la discussion budgétaire, nous voici de nouveau réunis pour évoquer les finances publiques. Nous allons le faire cette fois dans le cadre d'un projet de loi de finances rectificative, qui répond aux objectifs habituels d'un pareil exercice : il s'agit de tenir compte des modifications opérées tout au long de l'exercice au titre des décrets d'avance ou des annulations de crédits, d'examiner quelles mesures nouvelles, en plus et en moins, nous sont proposées et d'observer, en fin de compte, l'évolution du solde des finances publiques à la lumière de tous ces mouvements.
J'ajoute, mes chers collègues, que, outre les aspects strictement budgétaires de ce texte, nous aurons à étudier un nombre important d'articles, puisque, après examen par l'Assemblée nationale, ce projet de loi en comporte quarante-cinq.
J'ai d'ailleurs dénombré quatorze amendements d'origine gouvernementale directe, déposés à l'Assemblée nationale, ce qui n'a pas manqué de m'étonner, compte tenu à la fois de la précipitation que cela induit pour nos travaux et du fait que nombre des sujets traités résultent d'études attentives qui auraient pu, me semble-t-il, déboucher autrement.
Nous nous trouvons pris par un calendrier extrêmement tendu entre la loi de finances et la trêve des confiseurs, et peut-être n'est-ce pas l'organisation la plus propice pour étudier à fond chacun des sujets abordés. La commission des finances a bien entendu fait de son mieux et vous proposera, mes chers collègues, lorsque nous aborderons l'examen de ces articles, des éléments d'analyse, voire des amendements.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous sommes attachés à la qualité de la législation. Nous souhaitons par conséquent éviter de prendre des décisions de façon prématurée ou de le faire dans des conditions telles que nous serions ensuite amenés à exprimer des regrets quant à la qualité des travaux qui en résulteraient.
S'agissant du collectif budgétaire pris dans sa dimension « équilibre des recettes et des dépenses », il me semble utile tout d'abord de revenir sur la conjoncture. Nous avons en effet là une bonne occasion de faire le point à cet égard.
Nous constatons les uns et les autres, au fil des déclarations, que la belle assurance ministérielle qui prévalait cet été et encore lors de la discussion initiale du projet de loi de finances semble quelque peu s'atténuer. Nous le comprenons bien en examinant les éléments de la conjoncture.
Certes, l'année 1998 est tout à fait favorable, et c'est une année comme on souhaiterait, à certains égards, en connaître beaucoup : la croissance ayant été importante, les prévisions de début d'année se réalisent donc sans trop de difficultés, et nous pouvons même espérer une légère amélioration du solde des finances publiques.
Cependant, au sein de cet exercice 1998, des phénomènes complexes se sont déroulés, et nous devons en avoir une claire conscience.
En effet, comme les chiffres de l'INSEE, notamment, le démontrent, les inquiétudes s'accumulent depuis quelques mois. Au cours du troisième trimestre, l'activité économique a subi un infléchissement très sensible de son taux de croissance : ce dernier, en rythme annuel, s'établit à 2 % pour le troisième trimestre, contre 3,2 % pour le deuxième trimestre.
Ce phénomène n'a pas été anticipé, puisque, si l'on en croit les prévisions de l'INSEE d'octobre 1998, la croissance aurait dû s'accélérer au troisième trimestre pour s'établir à plus 0,9 % par rapport au deuxième trimestre. Or l'inverse s'est produit, et la croissance a rétrogradé pour ne s'élever qu'à 0,5 % par rapport au trimestre précédent.
Quelles sont les causes de cet infléchissement ? Sans doute est-il trop tôt pour les analyser correctement, mais je crois utile de revenir, monsieur le secrétaire d'Etat, sur les propos que l'on entend souvent au sujet de la demande intérieure.
Vous vous targuez d'avoir dynamisé la demande intérieure. Or celle-ci est la résultante de deux éléments essentiels : d'une part, le pouvoir d'achat des ménages et, d'autre part, les investissements des entreprises.
La demande intérieure enregistre elle aussi, au troisième trimestre, un net ralentissement ou plutôt une décélération : sur un an, elle ne s'accroît plus, en effet, que de 0,8 %.
Ce phénomène concerne les deux compartiments de la demande intérieure, et plus particulièrement les investissements des entreprises : nous constatons notamment la reprise d'une politique de réduction des stocks, et les enquêtes menées auprès des entreprises sont de nature à valider de telles inquiétudes.
Par ailleurs, la demande des ménages, qui est l'autre compartiment essentiel de la demande intérieure, décélère également, et la consommation augmente moins fortement au troisième trimestre par rapport au deuxième trimestre : 0,8 % en volume contre 1,1 % et 0,9 % en valeur contre 1,6 %.
A tout cela s'ajoute une grande stabilité des prix et le fait que la hausse des prix a elle-même décéléré plus qu'il n'était prévu.
L'ensemble de ces éléments compose un tableau plus complexe, plus contrasté que celui que l'on voulait bien nous dépeindre voilà seulement quelques semaines.
C'est donc dans ce cadre qu'il convient d'examiner le collectif budgétaire, tant sous l'aspect des recettes que sous celui des dépenses.
L'année 1998, disais-je, s'est globalement déroulée dans une bonne conjoncture, qui a permis à l'Etat d'engranger 14 milliards de francs de recettes supplémentaires, somme à mettre en parallèle avec les 17,4 milliards de francs d'augmentation nette des crédits inscrits.
L'augmentation nette des dépenses que pourra réaliser l'Etat est donc de 17,4 milliards de francs. Quand on compare ces deux chiffres, on observe qu'à ce stade - mais à ce stade seulement - le solde est négatif.
J'évoquais pourtant une amélioration du déficit public. Que s'est-il donc passé ? C'est très simple : une économie de constatation a été réalisée sur les charges de la dette, liée à la baisse des taux d'intérêt qui étaient prévus, si je ne me trompe, à 6,2 % dans la loi de finances initiale alors que la réalité avoisine, en fait, 5 %.
Cette diminution de plus d'un point des taux d'intérêt s'est traduite par 6 milliards de francs d'économie, et il s'y ajoutera probablement une économie de 1 milliard de francs grâce à la gestion active de la dette. C'est une performance de la direction du Trésor qui doit être saluée en tant que telle.
C'est en vertu de l'ensemble de ces éléments que nous aboutissons à un solde positif de 3,3 milliards de francs. Mais il est bon de se souvenir de ses composantes : la diminution des charges de la dette, élément essentiellement issu de la conjoncture financière internationale, est assurément une donnée favorable pour 1998, mais qui ne saurait toujours se reproduire.
L'examen des recettes suscite quelques interrogations. En effet, la dynamique des recettes est une bonne mesure de la conjoncture économique.
Les recettes fiscales attendues pour 1998 représentent 42,5 milliards de francs de plus que l'exécution de 1997 si l'on raisonne en chiffres bruts. Mais peut-être convient-il de se demander ce qu'auraient dû être les recettes de l'Etat pour l'exercice en fonction des données dont nous disposions au 30 septembre dernier ! Nous avons fait cet exercice dans le rapport écrit et nous nous sommes, à ce sujet, posé quelques questions.
Analysant l'augmentation des recettes constatée par l'administration des finances fin septembre 1998 par rapport à fin septembre 1997, on constate une croissance de 3,9 % ; or, selon les données incluses dans le collectif budgétaire, qui mesurent ce que devrait être le volume des recettes fin décembre 1998 par rapport à fin décembre 1997, la croissance n'est plus que de 3 %, soit une différence de près de 1 % entre les deux estimations.
Différentes analyses de cette situation sont, bien entendu, possibles, mais nous pouvons nous demander si deux phénomènes ne se combinent pas : d'un côté, l'effet d'une baisse de la conjoncture et, de l'autre, des estimations peut-être prudentes de la part du Gouvernement.
Les recettes fiscales nettes nous semblent progresser moins qu'il aurait été logique à en croire les déclarations que nous avons entendues sur la conjoncture ainsi que les indications recueillies en cours d'année et dont nous ne voyons pas vraiment la traduction intégrale sur l'ensemble de l'exercice.
Après les recettes, venons-en, mes chers collègues, aux dépenses.
Je ne m'étendrai pas sur les aspects comptables de l'exercice. J'insisterai surtout sur le fait que les dépenses nettes supplémentaires de l'exercice s'établissent à un peu plus de 33 milliards de francs, soit 17,4 milliards de francs d'augmentation nette, réductions ou annulations de crédits déduits. Sur l'exercice, il y aura donc eu 15,7 milliards de francs de réductions de crédits, qu'il s'agisse d'arrêtés d'annulation en cours d'année ou de diminutions de crédits dans le collectif budgétaire lui-même.
L'analyse des crédits nouveaux, de ces 17,4 milliards de francs, figure, bien sûr, dans le rapport écrit. Nous en avons isolé quelques éléments dont il nous semble qu'il s'agit de dépenses concernant l'exercice 1999 et non l'exercice 1998. Cela nous semble critiquable, car l'annualité budgétaire est un principe de base auquel il faudrait s'astreindre.
Il en est ainsi des dépenses liées au recensement, à la célébration de l'an 2000, à l'indemnisation des commissaires-priseurs ou encore aux différentes actions en faveur des lycées, toutes mesures dont l'intérêt public n'est certes pas en cause mais qui ne sauraient faire l'objet de dépenses effectives d'ici au 31 décembre prochain.
C'est la raison essentielle pour laquelle, monsieur le secrétaire d'Etat, la commission des finances, après s'être livrée à cet examen, proposera au Sénat de procéder à une réduction de crédits de 2 milliards de francs, sur un certain nombre de postes que nous détaillerons en défendant nos amendements. Nous voulons, de la sorte, délivrer un signal. En effet, charger la barque de l'exercice 1998 en utilisant les recettes issues de la bonne conjoncture ne nous paraît pas être une bonne pratique du point de vue de la gestion de l'Etat, notamment lorsqu'il s'agit de dépenses qui étaient parfaitement prévisibles et qui pouvaient tout à fait prendre place dans les enveloppes qui ont été définies dans le projet de loi de finances pour 1999.
Nous avons également observé, monsieur le secrétaire d'Etat, en ce qui concerne les redéploiements de dépenses et les modifications opérées, des éléments qui ne nous plaisent pas du côté du budget militaire : nous estimons que l'insuffisance des crédits de fonctionnement est une nouvelle fois comblée par des diminutions de crédits d'équipement.
Nous avons achevé cette analyse par la comparaison des annulations de crédits que vous proposez ou que vous avez réalisées en cours d'année - elles représentent, je l'indiquais tout à l'heure, 15,7 milliards de francs - et celles que le Sénat a votées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998.
J'ai en ma possession un tableau de correspondance qui porte sur différents chapitres. Je puis ainsi insister sur les 7,7 milliards de francs d'annulations au titre du budget de l'emploi, alors que nous avions adopté une réduction de 6 milliards de francs lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998...
M. Jean Chérioux. C'était prophétique !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... ou encore sur les crédis des aides personnelles au logement, chapitre sur lequel on observe une annulation de 500 millions de francs sur la contribution de l'Etat.
Sur un certain nombre de points, on nous disait l'an dernier qu'il n'existait aucune marge de manoeuvre dans le budget de l'Etat. Or, en définitive, des redéploiements ont été possibles, des annulations de crédits portant sur des montants très importants ont été réalisées. Voilà qui devrait peut-être inciter M. le secrétaire d'Etat à examiner les propositions du Sénat avec plus de sérénité !
J'achèverai mon intervention par quelques considérations sur le solde et sur les conséquences à tirer de ce collectif budgétaire.
Nous avançons sur un chemin que nous avons choisi et qui est souvent ardu, celui de la remise en ordre de nos finances publiques. Mais, dans ce projet de loi de finances rectificative pour 1998, nous voyons paradoxalement se dégrader le déficit primaire.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. En 1996 aussi !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je veux dire par là que la dette de l'Etat va s'accroître un peu plus que prévu au début de l'exercice 1998.
Cela nous conduit à rappeler les observations fondamentales que nous avions fait valoir dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances : nous avons bénéficié en 1998 de bonnes conditions économiques, mais elles ont été en partie gaspillées, car l'Etat n'a pas été assez vertueux en matière de dépense. Il a peut-être un peu sous-estimé les recettes en fin d'année et il a eu tendance à charger l'exercice 1998 d'éléments qui s'imputeraient plus normalement sur 1999.
Au total, alors qu'il avait une belle occasion d'améliorer le solde des finances publiques - même s'il l'a fait pour 3,3 milliards de francs - le Gouvernement a laissé s'accroître l'endettement de l'Etat. Or nous savons bien que cet endettement constitue un facteur essentiel qui limitera les marges de manoeuvre pour les exercices suivants, pesant pendant très longtemps sur nous tous et même sur les générations futures.
Telles sont, mes chers collègues, les quelques observations que je voulais présenter à propos de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1998.
Sous des dehors techniques, il s'agit d'un bon révélateur de la politique conduite et de la conjoncture. Je ne doute pas que l'exercice auquel nous sommes à présent appelés nous permettra de poursuivre - à la fois sur les grands équilibres et sur les articles particuliers - le dialogue que nous avons mené tout au long de la discussion de la loi de finances initiale.
La conception qui a été développée au plan économique et budgétaire par la majorité sénatoriale trouve dans le collectif budgétaire une nouvelle illustration : j'y vois une bonne raison de persister dans l'analyse et les objectifs que nous nous sommes assignés. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, nous commençons aujourd'hui le débat sur le projet de loi de finances rectificative pour l'année 1998. Je m'exprimerai devant vous au nom du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, qui, retenu par la dernière réunion du Conseil de l'euro avant la fameuse date du 1er janvier 1999, m'a prié de vous demander de bien vouloir excuser son absence.
Le collectif - comme on dit familièrement - dont nous allons débattre obéit, comme le précédent, à trois principes clairs.
Premièrement, le déficit qui avait été annoncé il y a un an pour l'année 1998 est non seulement respecté, mais il est même diminué de 3 milliards de francs. M. le rapporteur général trouve que cette diminution est insuffisante, mais elle n'en reste pas moins relativement exceptionnelle pour un collectif budgétaire.
Deuxièmement, les dépenses courantes imprévues qui sont venues s'ajouter en cours d'année sont entièrement financées par des économies. C'est, en particulier, le cas pour les deux décrets d'avance dont a parlé M. Marini, et sur lesquels je reviendrai.
Troisièmement, les plus-values de recettes résultant de la croissance, croissance qui vient de ce que la demande intérieure est dynamique, qu'il s'agisse de la demande de consommation des ménages, de la demande de construction de logements ou de la demande d'investissement des entreprises, ont servi, pour l'essentiel, à apurer des retards de paiement que l'Etat avait accumulés au fil du temps.
Croissance stimulée, dépenses publiques respectées et réorientées, déficit réduit, tels sont les trois principes sur lesquels repose la politique budgétaire du Gouvernement.
J'ajoute, sans trop y insister, une volonté de transparence puisque ce collectif budgétaire prouve a posteriori que les dépenses et les recettes avaient été calculées le mieux possible lorsque la représentation nationale les avait adoptées il y a un an.
Je veux, enfin, insister sur le fait que le présent texte accentue l'orientation sociale du budget de 1998.
Je rappelle que le décret d'avance du 16 janvier avait ouvert un milliard de francs de crédits en urgence pour venir en aide aux associations qui portaient secours à des personnes en détresse et que le décret d'avance du 21 août, d'un montant de 5 milliards de francs, a permis d'accroître les moyens des contrats de qualification et d'abonder les crédits de rémunération du ministère de la défense.
Dans les dépenses financées par redéploiement, je distinguerai 5,7 milliards de francs au titre de la prise en charge par l'Etat de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, qui a été, je le rappelle, quadruplée à la rentrée 1997 comme à la rentrée 1998, et un milliard de francs au titre de la revalorisation des allocations servies aux chômeurs en fin de droits, décidée par le Gouvernement en début d'année et qui avait complété le dispositif par la création d'une nouvelle allocation pour les chômeurs âgés.
Ce milliard de francs s'ajoutant au milliard de francs dégagé il y a presque un an, au mois de janvier, ce sont ainsi deux milliards de francs qui ont permis de financer les mesures d'urgence en faveur des chômeurs en très grande difficulté.
En outre, les crédits supplémentaires au titre du revenu minimum d'insertion, crédits que vous voulez diminuer en 1999, monsieur le rapporteur général, se sont élevés, en 1998, à 900 millions de francs.
Voilà qui illustre le fait que le projet qui vous est proposé est non seulement un texte de correction technique, mais aussi l'expression d'une véritable volonté politique de bonne gestion des finances de l'Etat et de priorités accordées à l'emploi et à la solidarité.
J'en viens maintenant à une présentation plus précise de ce collectif budgétaire. J'examinerai, d'abord, les recettes et les dépenses, ainsi que les améliorations apportées par l'Assemblée nationale, après quoi je répondrai, en conclusion, aux commentaires que M. le rapporteur général a bien voulu faire.
Je commence donc par les grands équilibres du collectif budgétaire.
Les ouvertures de crédits sont à un niveau traditionnel, voire plutôt inférieur à celui qui a été constaté entre 1994 et 1996. Cela montre bien que le Gouvernement auquel j'ai l'honneur d'appartenir a la volonté de dépenser mieux et non d'ajouter des dépenses en cours d'année, comme c'était la pratique antérieurement.
En ce qui concerne les chiffres, je rappelle, après vous, monsieur le rapporteur général, que les recettes sont améliorées de 13,9 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale, dont 600 millions de francs ont servi à financer en partie le décret d'avance du 21 août dernier.
Dans ces recettes totales, les recettes fiscales sont révisées à la hausse de 11 milliards de francs. Cela traduit, je l'ai dit, l'impact d'une conjoncture économique davantage tirée par la demande intérieure, demande intérieure qui, vous le savez, paie la TVA, alors que les exportations ne la paient pas.
Les recettes non fiscales sont en hausse de 1,6 milliard de francs. Elles sont cependant inférieures de 2 milliards de francs aux prévisions affichées lors de la présentation du budget pour l'an prochain, et ce principalement parce que nous avons été prudents en matière de recettes issues de la COFACE, compte tenu des incertitudes du contexte international.
Enfin, les prélèvements sur recettes sont revus à la baisse de 1,3 milliard de francs.
J'en viens aux dépenses, que je décrirai rapidement.
Les ouvertures s'élèvent - M. Marini l'a dit - à 30,8 milliards de francs et se répartissent en deux parts. La première, qui est de 20,5 milliards de francs, correspond aux dépenses courantes. La seconde, qui s'élève à 10,3 milliards de francs, vise pour l'essentiel à payer des dettes héritées de gestions passées et à mettre en oeuvre, à compter du 1er septembre 1998, l'allégement d'un certain nombre d'impôts locaux.
Les ouvertures de crédits correspondant aux dépenses courantes s'élèvent à 20,5 milliards de francs.
J'ai déjà parlé des dépenses à caractère social : 5,7 milliards de francs pour l'allocation de rentrée scolaire ; 1 milliard de francs pour les chômeurs en fin de droits ou les chômeurs âgés ; 900 millions de francs pour le RMI.
S'y ajoutent, parmi les gros postes, 2,5 milliards de francs pour le Groupement industriel des armements terrestres, GIAT Industries, pour recapitaliser cet organisme, qui en a besoin, et accompagner la restructuration qui est actuellement en cours.
En outre, 2,2 milliards de francs sont ouverts pour assurer la participation de la France à divers fonds internationaux de développement et de garantie.
Les ouvertures de crédits appelées à financer des dettes anciennes et des allégements d'impôts s'élèvent à 10,3 milliards de francs. Il s'agit, pour l'essentiel, de 5,6 milliards de francs pour compenser des exonérations de charges sociales en faveur des bas salaires qui étaient en retard depuis 1997, de 2,4 milliards de francs au titre de retards de paiement à la construction navales de 700 millions de francs au titre des retards de paiement sur un certain nombre de budgets, routes et intérieur notamment.
Par ailleurs, le Gouvernement a, comme il était bien normal, voulu compenser les pertes de recettes pour les régions résultant de la baisse des droits de mutation sur les immeubles d'habitation à compter du 1er septembre, ce que l'on appelle familièrement les frais de notaire.
S'y ajoutent la suppression des droits sur les cartes d'identité et sur les permis de conduire, dont ont profité des millions de nos concitoyens parmi les plus modestes, l'encouragement aux transmissions anticipées de patrimoine, qui devrait permettre le passage du commandement d'un certain nombre d'entreprises à des entrepreneurs plus jeunes, et l'exonération de la TVA sur les terrains à bâtir.
Au total, tous ces allégements d'impôts qui ont été anticipés en 1998 pour avoir leur plein effet en 1999 s'élèvent à 2,5 milliards de francs.
Pour financer les dépenses courantes inattendues, des annulations de crédits ont été réalisées dans l'arrêté d'annulation du 18 novembre dernier, arrêté d'annulation qui est évidemment annexé, comme de coutume, au présent projet de loi.
Ces annulations portent, pour 11,6 milliards de francs, sur les budgets civils et, vous l'avez dit monsieur le rapporteur général, à hauteur de 5,7 milliards de francs sur les charges nettes de la dette.
Cette réduction de la charge de la dette, que vous avez bien voulu souligner, résulte à la fois d'une politique ambitieuse en matière de réduction des déficits, d'une évolution très favorable des taux d'intérêt due à la perspective de l'euro ainsi que la gestion active de la dette par la direction du Trésor, et je vous remercie de lui avoir rendu hommage sur ce point.
En ce qui concerne les comptes spéciaux du Trésor, les recettes et les dépenses du compte n° 902-24 d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés sont majorées de 15 milliards de francs afin de tenir compte des cessions d'actifs réalisées en fin d'année, notamment de la seconde opération France Télécom.
Au total, ce compte bénéficiera de 64 milliards de francs de recettes sur les deux années 1998 et 1999, soit exactement ce que le Gouvernement avait annoncé.
Enfin, le déficit de l'Etat est ramené de 257,9 milliards de francs, chiffre annoncé il y a un an, à 254,6 milliards de francs. C'est une amélioration significative et c'est cohérent avec l'annonce faite au mois de septembre à nos partenaires européens que nous viserions pour 1998, pour l'ensemble des finances publiques, un déficit non pas de 3 %, comme annoncé, mais de 2,9 %.
Voilà donc, me semble-t-il, un budget rectificatif qui atteint tous les objectifs qui avaient été fixés il y a un an et qui, sur nombre d'entre eux, va même au-delà !
M. le rapporteur général a insisté sur le fait que le débat à l'Assemblée nationale avait eu pour effet d'accroître le nombre des articles.
Effectivement, grâce à un dialogue sérieux et constructif avec l'Assemblée nationale, le texte initial a été enrichi, mais enrichi, comme toujours, en faveur de l'emploi et de la justice sociale, qui sont les priorités du Gouvernement.
Je n'énumérerai pas tous ces enrichissements. Je me contenterai d'en citer un certain nombre.
L'Assemblée nationale a ainsi institué une réduction d'impôt pour les investissements réalisés dans les résidences de tourisme situées dans les zones de revitalisation rurale. Cette mesure, que le Gouvernement a acceptée, va, à l'évidence, dans le sens de l'amélioration de l'emploi et du rééquilibrage de notre territoire.
Autre exemple, les constructions HLM ont été réintégrées dans la catégorie des logements aidés au regard de l'assujettissement à la taxe locale d'équipement. En effet, le remplacement, en 1996, du système de subventions budgétaires à ces logements par l'octroi du taux réduit de TVA les avaient exclues de ce bénéfice. Cette disposition me paraît bénéfique sur le plan social.
Un progrès a également été réalisé en faveur du développement de l'intercommunalité à travers l'alignement du régime de la taxe foncière des groupements de communes sur celui des collectivités locales.
Enfin - ce point important a donné lieu à de longs débats - a été exprimée la volonté, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, de renforcer la santé publique en luttant davantage contre le tabagisme.
Le résultat concret, dans ce projet de loi de finances rectificative, c'est un relèvement des minima de perception sur le tabac. L'objectif est très clair : contrecarrer la volonté éventuelle de mettre sur le marché, c'est-à-dire à la disposition des consommateurs, notamment des consommateurs les plus jeunes, des cigarettes qui seraient à trop bas prix.
Depuis l'adoption de ces mesures, nous avons pu constater une hausse du prix du tabac de 5 % en moyenne, hausse qui doit entrer en vigueur au début du mois de janvier 1999.
J'en viens aux commentaires de M. le rapporteur général.
Sur la conjoncture, je serai très bref. Nous sommes ici pour parler de l'année 1998, et tous les commentaires pessimistes faits sur la croissance, il y a un an, lors de l'examen du budget, pour cette année 1998 ont été démentis.
Dans son excellent rapport, M. le rapporteur général le reconnaît d'ailleurs : l'année 1998 est une année de croissance exceptionnelle. C'est la meilleure de la décennie. La preuve en est que plus de 300 000 emplois auront été créés en un an. C'est important, et je pense que la politique économique menée par le Gouvernement y est pour quelque chose.
Monsieur le rapporteur général, vous êtes revenu sur la conjoncture de 1999, qui a fait l'objet de longs débats lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999. Depuis, nous ne disposons d'aucune information complémentaire qui permette d'enrichir ce débat, mais nous aurons peut-être l'occasion d'y revenir.
Cela dit, je pense que le troisième trimestre de l'année 1998 et les résultats que vous avez mentionnés ne peuvent pas être extrapolés sans précaution sur l'avenir.
Vous avez formulé trois critiques dans le domaine des dépenses.
En premier lieu, vous proposez de diminuer de 2 milliards de francs le montant des dépenses, en vue de réduire le déficit de la même somme ; cette diminution viserait notamment le recensement général de la population qui doit être effectué l'an prochain, les célébrations de l'an 2000 ou la réforme des commissaires-priseurs.
Personnellement, je considère qu'il n'est pas de mauvaise méthode - c'est peut-être même de la bonne gestion - de profiter de ce que l'on a quelques plus-values fiscales pour financer des dépenses à caractère exceptionnel. Par conséquent, les économies que vous voulez faire me semblent pour le moins discutables.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Si l'on vous suit, monsieur le secrétaire d'Etat, il n'y a plus d'annualité budgétaire !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. En deuxième lieu, monsieur le rapporteur général, vous avez évoqué les dépenses militaires en mentionnant une « désannulation » de crédits.
Je rappelle qu'en 1995 les annulations avaient été beaucoup plus importantes, de l'ordre de 10 milliards de francs. Vous écrivez d'ailleurs, à la page 42 de votre rapport - que j'ai lu avec une grande attention, parce qu'il le méritait - que des crédits d'investissements militaires à hauteur de 80 milliards de francs ont été votés l'an dernier, ce qui est vrai. Figure effectivement dans le collectif budgétaire une somme de 73,6 milliards de francs. Vous citez - je rends ici hommage à votre honnêteté - le fait que le ministre de la défense lui-même a dit qu'en 1998 les dépenses ne dépasseraient pas 70 milliards de francs ; c'est-à-dire qu'elles se situeront en dessous de ce qui a été inscrit dans le collectif budgétaire.
Enfin, troisième point, à la suite du mouvement des lycéens, le Gouvernement s'est engagé à bonifier les prêts qui seraient consentis aux collectivités régionales pour financer l'amélioration des lycées. Il me semble très vertueux que, dès maintenant, nous ouvrions les crédits correspondant à l'ensemble de la charge. C'est un acte de confiance vis-à-vis des conseils régionaux ; ils constateront que la promesse qui a été faite par l'Etat est tenue, si je puis dire, avant qu'ils n'empruntent et non pas, comme cela a été le cas par le passé, après qu'ils se sont lancés dans des projets.
En matière de déficit, vous considérez qu'il faudrait aller plus loin que ce que nous faisons en proposant une diminution de 3 milliards de francs. Je n'aurai pas l'outrecuidance de vous rappeler que nous avons davantage réduit les déficits en deux ans que ne l'avait fait la précédente majorité...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce serait en dehors du sujet !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. ... puisque nous aurons réduit les déficits de près de 60 milliards de francs à la fin de 1999 alors que la diminution, de 1993 à 1996, n'a été que de 20 milliards de francs. En matière de réduction des déficits, nous sommes donc largement vertueux. Si nous n'avions pas trouvé un certain nombre de dettes à payer qui dataient d'avant juin 1997 - 10 milliards de francs environ - peut-être aurions-nous pu faire encore mieux...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous avez surtout bénéficié d'une bonne croissance !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Il est un point sur lequel, monsieur le rapporteur général, j'aimerais vous répondre de manière plus précise encore : il s'agit de l'argument que vous tirez de la situation budgétaire qui a été publiée au 30 septembre pour en déduire des conclusions sur l'ensemble de l'année.
Je me félicite, comme vous, que l'Etat français publie chaque mois des situations budgétaires. Ce n'est pas le cas d'un certain nombre de nos partenaires étrangers.
Vous écrivez, dans votre rapport, que l'on constate, au 30 septembre, une amélioration du déficit de 48 milliards de francs par rapport à septembre 1997, et vous semblez en tirer la conclusion que ce déficit aurait peut-être pu être réduit encore davantage que de 3 milliards de francs.
A un homme aussi éclairé que vous, ou aux sénateurs qui m'écoutent, je ne rappellerai pas que les rentrées fiscales connaissent des fluctuations importantes, ainsi que les rentrées non fiscales et les cessions de titres. Je me bornerai à confirmer publiquement que, pour le mois de décembre, il reste 300 milliards de francs d'impôts à faire rentrer. On ne peut pas tirer de ce chiffre du 30 septembre des conclusions trop hâtives. D'ailleurs, fin octobre 1998, l'amélioration ne s'élève qu'à 23 milliards de francs : vous constatez donc que ces chiffres varient beaucoup d'un mois sur l'autre.
Pour conclure, monsieur le président, je citerai l'avant-propos du rapport écrit de M. Marini, parce que je trouve qu'il n'y a pas de plus beau compliment adressé au collectif budgétaire que les phrases que je vais lire : « Le présent projet de collectif, initialement dépourvu de première partie à l'exception de l'article d'équilibre, porte témoignage de l'aisance avec laquelle le Gouvernement a pu exécuter la loi de finances pour 1998, grâce à une prévision de croissance quasiment exacte, ce dont il faut lui donner acte. Le présent projet ne comporte donc pas, comme c'était le cas depuis plusieurs années, de nouvelles recettes "de poche" ou permanentes au profit de l'exercice en cours. »
Monsieur le rapporteur général, je vous remercie de votre élégance. Il n'y a pas meilleur brevet de vertu budgétaire que ce paragraphe de votre excellent rapport ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat, mais il faudrait lire aussi la conclusion !
(M. Paul Girod remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président

M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce projet de loi de finances rectificative pour 1998 présente, sous certains aspects, les caractéristiques traditionnelles de fin d'année.
Ces caractéristiques sont connues, monsieur le secrétaire d'Etat : vous faites voter des dispositions permettant, sur certains postes budgétaires, de combler les manques de la loi de finances initiale ; vous ajoutez quelques dispositions de validation législative et nous débattons de certains aménagements marginaux de la fiscalité.
Ces apparences sont toutefois trompeuses car, en fait, ce collectif de fin d'année, destiné a priori à serrer quelques écrous de l'appareil d'Etat, présente une particularité par rapport à ceux que nous avons connus ces dernières années. Il enregistre, en effet, sans disposition législative particulière ou recette d'ordre toujours mal venue, une progression des recettes de l'Etat supérieure à celle qui a été déterminée en loi de finances initiale et met donc à disposition des ressources nouvelles.
Ce sont, en effet, quelque 17 miliards de francs de recettes fiscales complémentaires qui sont aujourd'hui à disposition dans ce collectif.
Cette situation n'est-elle pas à porter au crédit de certains aspects de la politique qui est menée depuis maintenant dix-huit mois dans le pays et qui, malgré les contraintes de la construction européenne, mais aussi le poids d'un passé récent, a permis de récolter quelques fruits ?
Cela me conduit à vous dire, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'une politique plus hardie de progrès social donnerait de bien meilleurs résultats financiers.
La croissance économique pour l'année 1998 se situe à un niveau légèrement supérieur à 3 % et certains signes positifs, notamment en matière d'emploi, ont pu être observés.
Il n'en demeure pas moins que la question du maintien de cette croissance est directement posée pour l'année 1999, les prévisions du projet de loi de finances initial tablant sur 2,7 % et de nombreux conjoncturistes pariant sur moins de 2,5 %.
Connaîtrons-nous donc, dès 1999, un ralentissement de la croissance économique, ce qui nécessitera alors d'autres choix budgétaires que ceux qui ont été esquissés dès la loi de finances pour 1998, ébauchés par le projet de loi de finances pour 1999 et dont nous attendons qu'ils soient plus clairement affirmés en 2000 et dans les années suivantes ?
Cette question de la prolongation de la croissance avec ce qu'elle implique en matière de politique budgétaire est essentielle, notamment dans le cadre étroit que va fournir l'obligation de tenue de la parité de l'euro.
Sans une vigilance accrue, elle va se traduire par une rigueur à la saveur déjà éprouvée et qui est finalement au centre du débat de ce collectif.
Devons-nous par exemple - ainsi que le recommande l'article d'équilibre - utiliser une partie des plus-values fiscales enregistrées pour réduire un peu plus le déficit de la loi de finances initiale, réduction de déficit dont la commission des finances souhaite évidemment une nouvelle augmentation ?
Nous devrions au contraire nous demander si, en prenant pour base les besoins de la population de notre pays - et singulièrement ceux des oubliés de la croissance - un effort ne mériterait pas d'être consenti dans le cadre d'une solidarité nationale bien comprise, notamment en cette période de fin d'année.
Les sommes ainsi dégagées pour réduire le déficit ne seraient-elles pas plus opportunément utilisées à soulager - même de peu - les difficultés budgétaires que connaissent encore aujourd'hui trop de familles françaises ?
Une partie grandissante de nos concitoyens continue en effet à manquer du minimum vital. Déjà submergées, les permanences des Restos du coeur nous signalent même la venue de nouvelles couches de la population, en particulier des professions libérales.
Poser ces questions revient de notre point de vue à la problématique de la croissance et de la répartition de ses fruits.
Les plus-values fiscales enregistrées cette année résultent pour l'essentiel de la croissance de la TVA nette, mais aussi de l'impôt sur les sociétés notamment.
Cela signifie, tout à fait concrètement, que la consommation intérieure se révèle être un moteur décisif pour la relance de l'activité économique, outre le fait que certains comportements de précaution semblent avoir été quelque peu abandonnés dans la dernière période et que, par ailleurs, la situation de nos entreprises est globalement satisfaisante, en termes tant de marge nette que de niveau d'activité.
Pour autant, des questions essentielles demeurent.
Nous restons en effet confrontés à une situation de l'emploi encore tendue, avec près de trois millions de chômeurs inscrits à l'ANPE, un flux annuel de cinq millions et plus d'inscriptions, et sept millions de nos concitoyens vivant toujours en dessous du seuil de pauvreté.
Le développement de l'activité ne semble donc pas encore avoir mis un terme au recours aux formes les plus précarisées du travail, formes précarisées qui, encouragées ces dernières années par maintes dispositions législatives et réglementaires, appellent aujourd'hui à une analyse critique de leurs effets.
Ces effets sont particulièrement dévastateurs sur le niveau de vie réel des salariés, sur la reconnaissance des qualifications, initiales ou acquises, et constituent en dernière instance un obstacle à une véritable croissance économique saine.
Vous comprendrez, notamment, que nous soyons particulièrement préoccupés par les données que révèlent les premiers accords sur la réduction du temps de travail.
Le recours aux horaires variables, l'alourdissement des horaires imposés au personnel d'encadrement sans véritable compensation salariale, la croissance des formes de modulation diverses et variées révèlent, de notre point de vue, une aggravation générale des conditions d'exercice de l'activité par les salariés.
De la même façon, la croissance exponentielle et continuelle du coût de la ristourne dégressive sur les bas salaires illustre, s'il en était besoin, que les fruits de la croissance n'entraînent pas souvent l'augmentation des salaires ni celle des retraites, des pensions et des minima sociaux.
Nous sommes, pour notre part, convaincus que le principal obstacle à la poursuite d'une véritable croissance économique réside dans ce partage, toujours défavorable aux salaires et au travail.
De notre point de vue, l'Etat doit donner l'exemple, et nous devons nous interroger sur la pertinence de la dépense publique pour l'emploi nous devons en particulier nous demander si certaines gestions d'entreprises malthusiennes ne sont pas encouragées par quelques-unes des caractéristiques de cette politique de l'emploi.
Nous considérons que certaines orientations qui semblent se dessiner sur ces questions sont positives, en particulier la volonté de mettre un terme au recours au travail précaire, qui se généralise. Mais il nous semble nécessaire d'aller plus vite et plus loin dans ce sens, monsieur le secrétaire d'Etat.
Nous nous interrogeons également sur ce qui pourrait relancer la demande intérieure dans le courant de l'année 1999.
En cette matière, il nous semble qu'un effort particulier s'impose en ce qui concerne les impôts locaux dus par les familles les plus modestes.
En effet, s'il est courant d'entendre certains discourir à perdre haleine des effets pervers de la taxe professionnelle, la littérature n'est pas très fournie quant aux effets sur la consommation des ménages de l'alourdissement régulier et important de la taxe d'habitation et de la taxe sur le foncier bâti.
Cela explique que nous invitions le Sénat et, bien entendu, le Gouvernement à examiner toutes les possibilités de réduction de la pression fiscale pesant sur les ménages en matière d'impôts directs locaux. Cela permettrait en effet de dégager quelques marges pour la seconde partie de l'année 1999, qui devrait être la plus difficile quant aux chances d'atteindre les objectifs de croissance fixés par la loi de finances initiale.
Ce collectif nous situe à la croisée des chemins.
Ou bien le supplément de croissance que nous avons connu et l'adoption de mesures fiscales ciblées sur la relance de la consommation intérieure permettent de conserver l'élan et de mettre en place les outils indispensables aux grandes réformes de structure dont le pays a besoin, ou bien nous ne saisissons pas l'opportunité qui nous est offerte et nous nous retrouverons rapidement contraints d'opter pour des solutions budgétaires restrictives qui éloigneront les perspectives de changement que nos concitoyens attendent. Nos concitoyens sont d'ailleurs un peu las d'attendre, monsieur le secrétaire d'Etat. Les mouvements sociaux et les manifestations de chômeurs sont là pour nous le rappeler.
La situation dans notre assemblée est bien connue. Mesdames et messieurs de la droite, vous faites valoir assez régulièrement - et vous allez poursuivre - vos conceptions étroitement idéologiques en matière de dépenses publiques comme de fiscalité, défendant, en fait, les privilèges de la fortune au détriment de l'intérêt général.
Dans notre assemblée, la droite tire parti du mode de scrutin sénatorial pour faire valoir, en dehors de toute prise en compte de la réalité des rapports de forces politiques dans le pays ou encore de l'image dont elle continue de souffrir auprès de la population, ses choix malthusiens et libéraux.
Pour notre part, nous nous considérons comme une force de proposition et de débat, ce qui motive nos observations et nos propositions d'amélioration du texte, ainsi que le prouvent nos amendements.
Nous sommes évidemment convaincus que le texte issu des travaux du Sénat ne sera pas celui qui sera finalement voté, après le jeu traditionnel de la nouvelle lecture, c'est-à-dire après l'échec de la commission mixte paritaire, et nous espérons bien que certaines de nos propositions trouveront l'écho nécessaire pour donner à ce collectif toute sa dimension de « gauche ».
Ce collectif doit être un acte politique clair, témoignant de la volonté de changement qui s'est exprimée au printemps 1997 et que nous nous devons de respecter. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Ballayer.
M. René Ballayer. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, les crédits de la défense subissent une réduction de 2,8 milliards de francs, qui peut paraître modeste par rapport à l'ensemble des dépenses militaires prévues au budget primitif, soit 184,7 milliards de francs.
Mes chers collègues, il convient cependant d'appeler votre attention sur deux points.
Alors que M. Blin, rapporteur spécial, s'était permis, le 4 décembre, de souligner auprès de M. le ministre de la défense la nécessité de respecter l'équilibre entre les titres V et VI - équipement - et le titre III - fonctionnement - ce dernier reçoit une dotation de 3,8 milliards de francs supplémentaires ponctionnée sur les crédits du titre V pour le financement des soldes du personnel. Or, ces derniers ont déjà subi, par arrêté du 10 novembre dernier, une annulation de 3,2 milliards de francs. Il en résulte donc une amputation de 7,3 milliards de francs à laquelle s'ajoute une annulation de 300 millions de francs intervenue au mois de janvier.
Cet arrêté du 10 novembre aurait été, a-t-on dit, pris en raison d'une non-consommation de crédits. En fait, cette non-consommation n'est due qu'aux modifications apportées par la délégation générale pour l'armement à la procédure de gestion des projets d'armement, qui ont ralenti l'exécution. En bonne logique, ces crédits auraient donc dû faire l'objet d'un report, non d'une annulation. Mais il y a plus grave !
Alors que M. le ministre réaffirmait, le 24 novembre, devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale, que cette annulation ne servirait en aucun cas à gager, fût-ce partiellement, la recapitalisation de GIAT-Industries, qui représentera l'an prochain 5,7 milliards de francs, on lit très exactement le contraire dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative que nous examinons aujourd'hui. Il est en effet écrit en page 4 du bleu budgétaire que, parmi les annulations de crédits portant sur le budget général et représentant 14,8 milliards, certaines « portent sur le budget de la défense, 3,2 milliards de crédits d'équipement, qui permettent un redéploiement au profit des dépenses de fonctionnement et le financement d'une partie de la dotation en capital qui sera allouée à GIAT-Industries ».
Il se peut que cette contradiction entre les principes affichés et la réalité soit imputable à un désaccord entre le ministre des finances et celui des armées, désaccord dénoué, comme il arrive le plus souvent, au bénéfice du premier. Mais cette amputation de près de 10 % du titre V afin, soit de couvrir des dépenses de fonctionnement, soit de financer la dotation en capital d'une entreprise publique tragiquement déficitaire, souligne le rôle peut enviable de « variable d'ajustement » du budget général que continue de jouer le titre V du budget des armées, danger contre lequel devrait précisément le protéger la loi de programmation militaire.
Mes chers collègues, nous avons cru devoir souligner la gravité d'un choix qui consiste à faire des crédits consacrés à l'équipement militaire une réserve où puise le budget général pour assurer son équilibre. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le collectif budgétaire pour 1998 a essentiellement pour objet, comme tous les collectifs que nous examinons chaque année à la même époque, de tirer les conséquences sur les finances publiques des évolutions de l'année.
Mon collègue, M. Marc Massion, avait dit l'année dernière que 1997 avait été un « bon cru ». Le même qualificatif peut être attribué à cette loi de finances rectificative pour 1998. D'ailleurs, le collectif de 1998 ressemble comme un frère à celui de 1997.
M. Michel Charasse. Quelle continuité !
M. Bernard Angels. En effet, le déficit s'élève à 254,6 milliards de francs, soit 3,3 milliards de francs de moins que le déficit voté en loi de finances initiale, 13,1 milliards de francs de moins qu'en exécution en 1997, 30 milliards de francs de moins par rapport au déficit prévu en 1997. En pourcentage du produit intérieur brut, le déficit budgétaire atteint 3 % contre 3,15 % en 1997 et 3,76 % en 1996.
La baisse des déficits se poursuit donc, conformément aux prévisions.
De plus, comme en 1997, nous constatons dans un collectif une réduction. C'est une bonne habitude que vous êtes en train de prendre, monsieur le secrétaire d'Etat,...
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous remercie !
M. Bernard Angels. ... et j'espère qu'elle se poursuivra.
Concernant les recettes, elles apparaissent conformes aux prévisions.
La conjoncture économique soutenue cette année et son recentrage sur sa composante interne permettent de bonnes rentrées de recettes fiscales, avec une évolution de plus 3,9 % de septembre 1997 à septembre 1998. La consommation des ménages aura même été un peu supérieure aux prévisions, ce qui permet une plus-value de 14 milliards de francs sur la TVA. C'est là l'essentiel des plus-values de recettes, estimées par ce collectif à 13,92 milliards de francs, soit un niveau comparable aux plus-values constatées dans le collectif de l'année dernière, lesquelles s'élevaient à 10,5 milliards de francs. On ne peut donc parler de pactole, comme on l'entend dire parfois, mais cela permet d'éviter le recours excessif aux prélèvements divers largement effectués avant 1997. Les ouvertures de crédits s'élèvent à 33 milliards de francs.
Environ les deux tiers sont les conséquences de surcroît de dépenses courantes apparues en cours d'année. Je citerai rapidement les principales. Il s'agit du quadruplement de l'allocation scolaire, de la revalorisation des allocations versées aux chômeurs en fin de droits, du financement des actions d'urgence sur les lycées, de la couverture des dépenses supplémentaires pour le RMI, pour la modernisation de la police et, enfin, de la compensation des conséquences sur les finances régionales de la baisse des droits de mutation.
Leur montant total est du même ordre que celui qui a été observé les années précédentes et il est largement gagé par des annulations de crédits.
J'ajouterai simplement que toutes ces dépenses apparaissent nécessaires et expriment d'ailleurs essentiellement des priorités du Gouvernement que nous soutenons.
Enfin, pour le troisième tiers des dépenses, il s'agit essentiellement de l'apurement de la dette de l'Etat envers les chantiers navals - 2,4 milliards de francs - et envers les organismes de sécurité sociale au titre du financement de l'exonération des charges sur les bas salaires, 5,6 milliards de francs. Ce choix d'utiliser le surplus fiscal pour apurer des engagements de l'Etat nous semble conforme à une bonne gestion des finances publiques.
Ainsi ce collectif est-il dans le droit-fil du précédent, et il n'appelle pas de remarques particulières.
Les objectifs ont été atteints et les évolutions constatées sont comparables aux prévisions et aux ajustements habituels dans ce genre d'exercice, quelque peu formel, qu'est un collectif, lorsque les finances publiques sont bien gérées, ce qui, en l'occurrence, est le cas.
En conclusion, je rappelle que, plus généralement, les objectifs de la politique budgétaire du Gouvernement ont été largement atteints, et c'est cela le plus important.
La politique budgétaire est, avant tout, un instrument de la politique économique. Elle doit donc être d'abord examinée au niveau de la réalisation des objectifs de politique générale, c'est-à-dire, selon nous, la croissance et l'emploi.
Sans revenir trop longuement sur l'analyse des bilans des périodes précédentes, force est de constater qu'après plusieurs années de croissance faible, inférieure à celle qu'ont connue nos principaux partenaires, et de chômage en hausse, la situation s'est inversée. La croissance - la prévision est de 3,1 % pour cette année - est aujourd'hui supérieure en France à celle que connaissent nos principaux partenaires. Par ailleurs, le chômage a été réduit, puisque l'on dénombre 180 000 demandeurs d'emplois de moins.
Les objectifs du projet de loi de finances rectificative pour 1998, comme pour 1997, à savoir la réduction des déficits publics et l'encouragement de la demande intérieure, ont été atteints. C'est pourquoi le groupe socialiste votera ce collectif. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Cazalet.
M. Auguste Cazalet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, à peine avons-nous achevé la première lecture du projet de budget pour 1999 qu'il nous faut, au Sénat, revenir sur l'exécution de l'exercice 1998. Nous sommes étonnés de la précipitation avec laquelle s'effectue l'examen de ce texte. Nous regrettons que l'avis du Conseil d'Etat ait été escamoté.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est bien vrai !
M. Auguste Cazalet. La commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pas examiné le projet de loi dans des conditions satisfaisantes, ce qui explique quelques approximations en séance publique.
De plus, le nombre d'articles a presque doublé et le Gouvernement a fait adopter quatorze amendements insérant des articles additionnels, soit plus du tiers du texte, pour des dispositions pour le moins critiquables.
M. Michel Charasse. Ah ! Ah !
M. Auguste Cazalet. A la lecture de l'excellent rapport de Philippe Marini, que je félicite pour la qualité des travaux réalisés en dépit des délais impartis particulièrement courts, il convient de faire plusieurs constats.
En premier lieu, il faut saluer la constance du Gouvernement, qui reprend dans ce collectif budgétaire la même logique que celle qui prévaut dans le budget pour 1999. Les bonnes performances de l'économie française, qu'il convient de saluer, ont pour effet d'augmenter les recettes fiscales par rapport aux prévisions élaborées il y a un an. Ce surplus se chiffre à 13,9 milliards de francs.
En dépit de la priorité mille fois affichée par le Gouvernement de baisser le déficit public, ces recettes supplémentaires vont financer des dépenses nouvelles pour un montant de 10,3 milliards de francs. En fait, le déficit budgétaire ne va être réduit que du solde, c'est-à-dire un peu plus de 3 milliards de francs. (M. le rapporteur général fait un signe d'acquiescement.)
Quel manque d'ambition ! En agissant ainsi, le Gouvernement amène le déficit budgétaire à 2,9 % du PIB, soit une très légère amélioration par rapport aux prévisions, alors qu'il aurait pu faire beaucoup mieux.
En réalité, le Gouvernement ne veut pas se retrouver avec un déficit budgétaire pour 1998 trop proche de celui qui est fixé comme objectif pour 1999. Si l'ensemble du surplus de recettes avait été affecté à la réduction du déficit, c'est bien ce qui serait arrivé ; le déficit pour 1998 aurait été, avec 237 milliards de francs ou 238 milliards de francs, peu ou prou le même que celui qui est attendu pour 1999. L'incapacité du Gouvernement à réduire réellement les déficits serait alors apparue au grand jour.
Comment ne pas regretter ce gaspillage des marges de manoeuvre offertes par la croissance, d'autant que ce sont les fruits des efforts des Français ? Au lieu d'assainir la situation budgétaire, le Gouvernement utilise ces ressources pour dépenser encore plus, alors que nous sommes au bord de l'asphyxie.
Un tel comportement du Gouvernement a pour conséquence de prolonger l'augmentation de l'endettement public, dont l'évolution par rapport au PIB « tangente » dangereusement les plafonds résultant de nos engagements communautaires.
L'examen du niveau des dépenses permet de constater que leur progression en 1998 est significative. Ce sont quelque 60,5 milliards de francs d'ouvertures de crédits qui ont été prononcées par le Gouvernement en cours d'année, c'est-à-dire près de 30 milliards de francs si l'on tient compte des dégrèvements et des remboursements.
Côté annulations, il faut se souvenir que les premières sont intervenues dès le 16 janvier 1998, soit moins d'un mois après le débat budgétaire durant lequel le Gouvernement avait assuré le Parlement qu'il n'y aurait pas de régulations budgétaires.
M. Michel Charasse. Quelle imprudence !
M. Auguste Cazalet. Plus grave : sur ce volet dépenses du collectif budgétaire pour 1998, de nombreuses dépenses inscrites ont vocation, à l'évidence, à être reportées sur 1999. La commission des finances a identifié au moins 3 milliards de francs de dépenses nouvelles entrant dans cette catégorie. En agissant ainsi, le Gouvernement allège les charges du budget pour 1999, alors même que ce dernier est encore en navette entre les deux assemblées.
Parmi ces dépenses de 1999, maquillées en dépenses de 1998 (Exclamations sur les travées socialistes), on retiendra notamment : le financement des opérations de recensement qui n'interviendront qu'en 1999 ; l'indemnisation pour les commissaires-priseurs des conséquences d'un projet de loi dont le Parlement n'a pas encore été saisi,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faudrait qu'il le soit rapidement !
M. Michel Charasse. C'est normal : article 1er, alinéa 4, de l'ordonnance organique !
M. Auguste Cazalet. ... une contribution de la SNCF à Réseau ferré de France, et les crédits ouverts pour la préparation de la célébration de l'an 2000.
Nous attendons avec impatience les explications du Gouvernement pour savoir comment ces nouveaux crédits vont être dépensés d'ici au 31 décembre de cette année. Nous savions ce Gouvernement dépensier, mais il atteint de tels niveaux de dépenses qu'il y a de quoi être réellement inquiets.
Nous ne pouvons donc que soutenir la proposition de notre rapporteur général de voir le Sénat supprimer ces ouvertures de crédits, qui n'ont à l'évidence aucune raison de figurer dans ce collectif.
La discussion budgétaire pour 1998 avait été l'occasion pour la Haute Assemblée d'élaborer un budget alternatif qui conciliait baisse du déficit budgétaire, reflux des prélèvements obligatoires et réduction des crédits de fonctionnement de l'Etat.
La comparaison prend aujourd'hui toute sa mesure avec le présent collectif, puisque l'on voit le Gouvernement se livrer à cet exercice dans des proportions comparables, alors qu'il le dénonçait comme utopique l'an dernier.
Que l'on se souvienne que le Gouvernement nous annonçait l'an dernier que le logement était au premier rang de ses priorités, alors que ce collectif budgétaire annule les crédits de l'aide personnalisée au logement dans des proportions supérieures à ce que le Sénat proposait.
M. Michel Charasse. Ils ne sont pas consommés !
M. Auguste Cazalet. N'est-ce pas le même gouvernement qui n'avait pas de mots assez durs pour stigmatiser la démarche pourtant responsable du Sénat sur les crédits de l'emploi et qui, aujourd'hui, procède à des annulations pour 7,7 milliards de francs, mais sur des crédits d'intervention et non de fonctionnement ?
Il n'est pas difficile de prévoir ce qu'il adviendra du budget pour 1999. Le collectif de décembre 1999 donnera à nouveau raison au Sénat : il est possible de réduire la dépense publique de fonctionnement, celle qui ne produit rien.
Pour ce qui est de l'examen des articles de ce collectif, nous partageons l'analyse de notre commission des finances et souscrivons à ses propositions de suppression et d'améliorations.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. C'est une chance !
M. Auguste Cazalet. Comme l'ensemble du Sénat, nous sommes choqués de la désinvolture avec laquelle le Gouvernement traite la représentation nationale. Avec l'article 16 quindecies, voté sur l'initiative du Gouvernement, il s'agit en fait de revenir sur un vote conforme des deux assemblées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, alors que celui-ci est en voie de promulgation.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout à fait !
M. Auguste Cazalet. L'encre de la loi votée par le Parlement n'est pas encore sèche que le Gouvernement veut remettre en cause une décision qui ne lui convient pas par le biais d'un autre texte. Ce sont là des procédés inacceptables, et nous condamnons vivement cette attitude du Gouvernement, qui ne se grandit pas en agissant de la sorte.
Enfin, nous nous félicitons de la remise des créances d'aide publique au développement en faveur de quatre Etats d'Amérique centrale touchés par le cyclone Mitch, conformément au souhait exprimé par le Président de la République à l'occasion de son déplacement dans cette région.
La différence de traitement que nous avons constatée pour deux de ces quatre Etats résulte à l'évidence d'une erreur matérielle. Nous comptons sur vous, monsieur le secrétaire d'Etat, pour que celle-ci soit très rapidement réparée.
Conscient des améliorations apportées par les propositions de la commission des finances, qui atténuent les imperfections d'un texte mal préparé et dénoncent les petites astuces budgétaires du Gouvernement, le groupe du Rassemblement pour la République votera le projet qui résultera de nos travaux. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.) M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je voudrais répondre aux quatre orateurs qui ont bien voulu se pencher sur ce projet de loi de finances rectificative.
Mme Beaudeau a dit une grande vérité : en même temps qu'elle mettait ces résultats au crédit d'une politique engagée depuis 1997, elle soulignait que la consommation intérieure est le moteur décisif de la croissance. Et c'est vrai que la croissance de la consommation est sur une pente à 3,7 %. Aussi est-elle le véritable soutien d'une expansion forte due à plusieurs raisons : les revenus distribués sont plus importants, 300 000 emplois ont été créés et la hausse des prix est plus faible qu'il n'était prévu.
S'agissant du logement, je dirai à M. Cazalet que les mises en chantier ont progressé de 17 % depuis un an. C'est dire qu'en la matière, même si certains des crédits ne sont pas consommés - comme M. Charasse l'a souligné avec une grande justesse - le Gouvernement compte sur le logement et le bâtiment pour soutenir la conjoncture.
M. Ballayer a exprimé des inquiétudes eu égard au budget militaire. Je ne peux que lui confirmer, ainsi qu'à M. Blin, qui était, me semble-t-il, en proche communion de pensées avec lui, que les annulations de crédits sont très inférieures à celles de 1995.
D'ailleurs, le ministre de la défense lui-même considère - cela est relaté dans le rapport de la commission des finances - que les 73,6 milliards de francs sont suffisants pour financer les investissements de 1998. En outre, il y aura, je vous rassure, report sur 1999.
S'agissant de GIAT-Industries, on peut dire objectivement que, en juin 1997, cette entreprise se trouvait dans une situation particulièrement délicate. Le Gouvernement a cherché une solution pour redonner un avenir à ce groupe, qui réunit des compétences exceptionnelles mais qui rencontre quelques graves difficultés, de façon qu'il puisse mieux résister à la rude concurrence internationale.
Vous le savez, l'argent vient d'une seule poche, celle du contribuable.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Il s'en est rendu compte !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Eh oui ! le contribuable s'aperçoit que les impôts baissent, monsieur le président de la commission.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Vous pouvez continuer, s'il en est ainsi ! (Rires.)
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Par conséquent, la recapitalisation de GIAT-Industries était nécessaire.
M. Angels a bien voulu relever la bonne habitude que nous avons prise d'atteindre un déficit légèrement inférieur à celui qui était prévu. Le Gouvernement est sensible au soutien qu'il lui apporte, sur ce plan comme sur beaucoup d'autres, s'agissant notamment des dépenses sociales nécessaires qui figurent dans ce collectif budgétaire.
M. Cazalet a formulé quelques critiques en matière de logement ; je lui ai déjà répondu. De ses propos, je retiendrai ceux que je considère comme un compliment. En effet, monsieur le sénateur, vous avez dit que vous saluiez la constance du Gouvernement. Je vous remercie de reconnaître la continuité qui s'attache à la politique économique que mène le Gouvernement, qui est une politique de dépenses maîtrisées, de déficits progressivement réduits, d'impôts progressivement diminués et de financement vigoureux des priorités en faveur de la croissance et la solidarité.
Vous avez regretté que l'Assemblée nationale ait apporté un trop grand nombre d'amendements à ce texte, que le Conseil d'Etat n'a pu examiner et à l'examen desquels la commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pu consacrer un temps suffisant. Je suis sûr que le débat que nous allons avoir ensemble permettra de les améliorer, si nécessaire. Je souhaite simplement qu'ils ne soient pas supprimés par la Haute Assemblée.
Enfin, monsieur Cazalet, vous n'avez pas résisté à l'envi d'évoquer le problème de la dette. Chaque fois que la question me sera posée, je rappellerai qu'entre 1994 et 1996 la dette a progressé de 48,5 % à 55,7 % du PIB.
Il s'agit là d'une dégradation de près de 7 points en deux ans. Il est clair que si nous avions continué sur cette pente, nous aurions franchi la barre des 60 %, alors que la politique de stabilisation de la dette publique va nous permettre, à partir de l'an 2000, d'engager une décroissance.
M. Philippe Marini, rapporteur général. La conjoncture n'était pas la même !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. La conjoncture, elle a bon dos !
M. Philippe Marini, rapporteur général. La croissance non plus n'était pas la même !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Quand on frappe la conjoncture au coeur en instaurant deux points supplémentaires de TVA, il est bien évident que l'on se prive par avance d'un taux de croissance comparable à celui que nous avons connu en 1998...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Rendez-les aux contribuables !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. ... ou que nous aurons en 1999 !
Telles sont, monsieur le président, les quelques remarques que je tenais à formuler après les quatre fort intéressantes interventions entendues lors de la discussion générale. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Monsieur le président, la commission des finances souhaiterait que vous suspendiez la séance pendant une demi-heure environ afin de pouvoir examiner une partie des amendements qui ont été déposés sur ce projet de loi de finances rectificative, le reste des amendements étant analysés pendant la suspension du dîner.
M. le président. Je vais bien entendu accéder à votre demande, monsieur le président de la commission. J'indique par ailleurs au Sénat que je serai amené à interrompre la séance à dix-neuf heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures cinq, est reprise à dix-sept heures quarante.)




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