Séance du 16 juin 1999

M. le président. « Art. 1er. _ Il est inséré, en tête du code de procédure pénale, un article préliminaire ainsi rédigé :
« Article préliminaire. _ I. _ Les personnes qui concourent à la procédure pénale participent à la recherche de la manifestation de la vérité, dans le respect des principes ci-après, qui sont mis en oeuvre dans les conditions prévues par la loi.
« II. _ La procédure pénale doit être juste et équitable, respecter le principe du contradictoire et préserver l'équilibre des droits des parties.
« Elle doit garantir la séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement.
« Les personnes se trouvant dans des conditions semblables et poursuivies pour les mêmes infractions doivent pouvoir être jugées selon les mêmes règles.
« III. _ L'autorité judiciaire veille à l'information et à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale.
« IV. _ Toute personne suspectée ou poursuivie est présumée innocente tant que sa culpabilité n'a pas été établie.
« Elle a le droit d'être informée de la nature des charges retenues contre elle et d'être assistée d'un défenseur.
« Les mesures de contraintes prises à son encontre doivent l'être sur décision ou sous le contrôle effectif de l'autorité judiciaire.
« Ces mesures doivent être proportionnées à la gravité de l'infraction reprochée et strictement limitées aux nécessités de la procédure. Elles ne doivent en aucun cas porter atteinte à sa dignité.
« Il doit être définitivement statué sur l'accusation dont cette personne fait l'objet dans un délai raisonnable et sur le fondement de preuves loyalement obtenues.
« Toute personne condamnée a le droit de faire examiner sa condamnation par une autre juridiction. »
Sur l'article, la parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Cet article 1er retrace un certain nombre de principes fondamentaux de la procédure pénale. Son paragraphe I rappelle que l'objectif des personnes concourant à la procédure pénale est la recherche de la manifestation de la vérité. Son paragraphe II regroupe les garanties dont bénéficie la personne mise en cause.
La présomption d'innocence se place en effet au premier rang de ces garanties. Cependant, il me semble, et les membres du groupe du RPR partagent mon avis, qu'une garantie supplémentaire pourrait être inscrite dans ce texte. Je veux bien sûr parler de la reconnaissance de la spécificité de la responsabilité pénale non seulement de l'élu local mais également des fonctionnaires.
Ceux-ci, en effet, assument des responsabilités beaucoup plus lourdes que celles des autres citoyens. Or cette lourdeur est insuffisamment évaluée et appréciée. Reconnaître cette spécificité, loin de constituer une rupture de l'égalité entre les citoyens, permettra de sauvegarder la démocratie locale.
Je sais, madame le ministre, que vous êtes sensible au problème de la judiciarisation de la vie publique. La création d'une commission de réflexion sur ce sujet, dont vous avez pris l'initiative, le démontre.
Nous avons tous identifié, au cours du débat de la question orale déposée par notre collègue M. Haenel le 28 avril 1999, les raisons de l'accroissement de la mise en cause de la responsabilité pénale des élus. Elles sont parfaitement identifiées : elles résultent de la multiplication des textes législatifs et réglementaires auxquels s'ajoutent directives et règlements européens qu'il est extrêmement difficile de connaître et donc de maîtriser dans l'absolu, surtout pour les maires ruraux, qui n'ont pas les moyens matériels de s'entourer d'une assistance juridique suffisante, alors même que les lois de décentralisation ont accru les compétences des collectivités territoriales.
Ainsi demande-t-on aux élus locaux d'assumer de plus en plus de compétences alors qu'ils n'en peuvent mais, et ce sans leur offrir ni les moyens pour les exercer dans de bonnes conditions ni les garanties pour pouvoir faire face aux conséquences.
La conjonction de l'ensemble de ces facteurs fait courir un risque au principe même de la démocratie locale. Devant le risque pénal encouru, l'élu peut céder soit au découragement, et ne plus se représenter, soit à la tentation de l'immobilisme, pour minimiser ledit risque.
Cela pourrait alors conduire à la professionnalisation de cette fonction, les personnes possédant une véritable compétence technique osant seules présenter leur candidature. Qu'en serait-il alors, mes chers collègues, du libre accès aux fonctions électives que nous défendons tous ?
Pour éviter cet écueil, sans pour autant s'exposer à la critique, qui viendra de toute façon, de la création d'une justice particulière pour les élus locaux et ceux qui les assistent, la voie est étroite, nous en avons bien conscience. Je tiens à cet égard à préciser que la loi du 13 mai 1996 instaure déjà une rupture d'égalité entre les citoyens devant la loi au profit des élus locaux avec la notion de délits involontaires.
C'est pourquoi je propose la mise en place d'un système de filtrage permettant à la juridiction administrative de déterminer si ledit élu a commis une faute détachable ou non de l'exercice de ses fonctions. Je sais que plusieurs amendements émanant des différents groupes politiques de notre assemblée ont été déposés dans ce sens.
La solution que nous vous proposons, mes collègues du groupe du RPR et moi-même, et que partagent certains collègues de tous les groupes de cette assemblée, est à mon avis la plus rapide, car elle est enserrée dans des délais extrêmement brefs, comme vous pourrez le constater. Elle est surtout la plus efficace et la plus sage, car l'ordre administratif est, à notre sens, le plus à même d'évaluer de manière équilibrée, en tout état de cause mieux que le juge pénal, les contraintes qui pèsent sur les élus locaux.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. L'article 1er du présent projet de loi vise à insérer dans le code de procédure pénale un article préliminaire énonçant différents droits considérés comme principes directeurs du procès pénal.
Il s'agit là d'une disposition très importante car, si les premiers articles du nouveau code pénal rappellent certains grands principes, tels que le principe de légalité, l'interprétation stricte de la loi pénale, si le nouveau code de procédure civile comporte un titre Ier consacré aux principes directeurs du procès et de la matière gracieuse, le code de procédure pénale, en revanche, est dénué de toute énumération des principes fondamentaux de la procédure pénale.
C'est maintenant chose faite avec cet article 1er, amélioré par l'Assemblée nationale, qui l'a complété et clarifié sur plusieurs points essentiels. Nous y sommes donc très favorables.
Je ne pense donc pas que l'amendement n° 3, proposé par la commission de lois, qui tend à supprimer plusieurs alinéas introduits par les députés, soit meilleur.
Je note que, dès cet article 1er, qui, je le rappelle, a pour objet d'inscrire dans l'en-tête du code de procédure pénale des principes essentiels de notre procédure pénale, M. Vasselle, par les amendements n°s 177 rectifié et 178 rectifié, propose d'atténuer la responsabilité pénale des élus locaux, ainsi que celle des fonctionnaires. Nous ne pouvons souscrire à une telle démarche.
Chaque fois que nous légiférons, qu'il s'agisse de textes de loi sur l'intercommunalité, sur les référés administratifs, et aujourd'hui sur la présomption d'innocence, certains d'entre nous saisissent l'occasion pour faire des propositions qui ressemblent fort à « des lois d'amnistie ».
Alors que la réforme de la justice, prise dans sa globalité, vise à rétablir la confiance perdue des citoyens en la justice, vous faites en sorte de les éloigner un peu plus, non seulement de la justice mais, par là même, du politique, en souhaitant que les élus soient au-dessus des lois.
La présente proposition que vous faites est d'autant plus significative, voire symptomatique, que l'article que vous voulez modifier en ce sens est porteur de principes fondamentaux qui doivent guider notre procédure pénale.
M. le président. Sur l'article 1er, je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 3, M. Jolibois, au nom de la commission des lois, propose de rédiger comme suit le texte présenté par l'article 1er pour l'article préliminaire du code de procédure pénale :
« Article préliminaire. - Toute personne suspectée ou poursuivie est présumée innocente tant que sa culpabilité n'a pas été établie dans le respect des droits de la défense, du caractère contradictoire de la procédure et de l'équilibre des droits des parties.
« Elle a le droit d'être informée des charges retenues contre elle et d'être assistée d'un défenseur.
« Les mesures de contrainte dont cette personne peut faire l'objet sont prises sur décision ou sous le contrôle effectif de l'autorité judiciaire. Elles doivent être proportionnées à la gravité de l'infraction reprochée, ne pas porter atteinte à la dignité de la personne et être strictement limitées aux nécessités de la procédure.
« Il doit être définitivement statué sur l'accusation dont cette personne fait l'objet dans un délai raisonnable.
« Les atteintes à la présomption d'innoncence sont prévues, limitées, réparées et réprimées selon les dispositions du présent code, du code civil, du code pénal et des lois relatives à la presse écrite ou audiovisuelle.
« L'autorité judiciaire veille à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale. »
Les deux amendements suivants sont présentés par M. Vasselle et les membres du groupe du Rassemblement pour la République.
« L'amendement n° 177 rectifié tend, dans le dernier alinéa du II du texte présenté par l'article 1er pour l'article préliminaire du code de procédure pénale, après les mots : "dans des conditions semblables", à insérer les mots : ", assumant les mêmes responsabilités".
« L'amendement n° 178 rectifié vise à compléter le II du texte présenté par l'article 1er pour l'article préliminaire du code de procédure pénale par un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, lorsqu'il s'agit d'élus mentionnés au premier alinéa des articles L. 2134-34, L. 3123-28 et L. 4135-28 du code général des collectivités territoriales ou de fonctionnaires ou d'agents publics non titulaires ou d'anciens fonctionnaires, l'alinéa précédent ne leur est applicable que si le tribunal administratif désigné pour ce faire conclut à l'existence d'une faute détachable de l'exercice de leurs fonctions. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 3.
M. Charles Jolibois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La commission des lois s'est d'abord interrogée sur l'opportunité de faire figurer en tête d'un texte des principes déjà très clairement et historiquement exprimés dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dans les constitutions ainsi que dans d'autres textes.
Puis elle a proposé une nouvelle rédaction de l'article 1er, qui reprend les idées d'équilibre et de justice, mais sans entrer dans tous les détails, qui supprime - c'est l'un des problèmes auxquels nous allons nous heurter - le paragraphe auquel se rapportent les amendements présentés par M. Vasselle et qui est plus réduit que la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, déjà légèrement différente de celle du Gouvernement.
La commission a veillé à ce que chaque principe dans la structure du texte lui-même, fasse écho aux décisions prises. Nous devons faire attention à ne pas répéter les textes fondateurs de notre droit.
Nous avons supprimé les dispositions de l'article 1er qui se présentaient assez curieusement comme des injonctions au législateur.
Je pense, par exemple, à l'alinéa selon lequel toute personne condamnée a le droit de faire examiner sa condamnation par une autre juridiction. Le législateur peut d'autant moins énoncer un principe général de l'organisation judiciaire qu'il n'existe pas encore - nous le constatons avec tristesse - de double degré de juridiction pour la cour d'assises ! C'est au législateur de commencer par remédier à cette lacune. C'est ce que nous faisons en vous proposant d'instaurer un recours en matière criminelle.
La suppression de cet alinéa est en cohérence avec ce que nous avons décidé de vous proposer dans un amendement qui sera exminé plus tard, demain, après-demain, je ne sais pas encore !
M. le président. La parole est à M. Vasselle, pour défendre les amendements n°s 177 rectifié et 178 rectifié.
M. Alain Vasselle. Après avoir entendu M. le rapporteur et pris connaissance de l'initiative de la commission des lois de supprimer le dispositif sur lequel se greffent mes amendements, je peux en conclure que, si l'amendement n° 3 de M. Jolibois est adopté, les amendements n°s 177 rectifié et 178 rectifié n'auront plus d'objet. Je souhaite, par conséquent, que M. le rapporteur me précise les conditions dans lesquelles nous pourrions prendre en compte l'esprit, si ce n'est la lettre, de mes amendements.
J'ai noté en tout état de cause qu'ont été reportés après l'article 19 un certain nombre d'amendements - je pense à ceux de M. Charasse - qui ont le même objectif que celui que j'ai développé lorsque j'ai pris la parole.
Je vais néanmoins présenter mes deux amendements.
Comme l'a dit M. Jolibois à l'instant, l'amendement n° 177 rectifié a pour objet d'attirer l'attention sur un problème qui a déjà été évoqué à l'occasion d'une question orale avec débat de notre collègue M. Haenel, le 28 avril 1999 : celui de la responsabilité pénale des élus locaux.
Ces derniers assument des responsabilités beaucoup plus lourdes que celles qu'ont à assumer les autres citoyens, lourdeur insuffisamment évaluée et appréciée à notre sens. C'est la raison pour laquelle nous souhaitions insérer, après les mots : « dans les conditions semblables », les mots : « assurant les mêmes responsabilités ».
L'amendement n° 178 rectifié vise à introduire une déresponsabilisation des élus locaux, des fonctionnaires et anciens fonctionnaires, et de mieux prendre en compte les contraintes qui pèsent sur ces derniers. Bien entendu, s'il s'avère qu'un élu ou un fonctionnaire a commis une faute détachable de l'exercice de ses fonctions, le droit commun doit lui être applicable. Il n'y a plus, à ce moment-là, de juridiction d'exception, car il tombe dans le droit commun et fera donc l'objet de la procédure qui s'appliquerait à n'importe lequel de nos concitoyens. Il faut bien qu'on puisse, au départ, distinguer la nature de la faute.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 177 rectifié et 178 rectifié ?
M. Charles Jolibois, rapporteur. Je ferai d'abord à M. Vasselle une observation de caractère très général.
Nous avions déjà émis certaines réserves sur le fait d'énoncer dans la loi des principes forts auxquels nous tenons, et nous avons souligné le caractère inhabituel de ce procédé, même si, après tout, un « coup de clairon » - si vous me permettez cette expression - n'est peut-être pas inutile pour rappeler certaines règles.
Toutefois, vous pouvez d'autant moins faire figurer dans l'article les principes particuliers dont vous avez parlé que vous avez par ailleurs déposé des amendements pour traiter ce sujet ultérieurement.
S'agissant plus particulièrement du fond, il est une raison supplémentaire pour laquelle nous avons supprimé l'alinéa selon lequel les personnes se trouvant dans des conditions semblables et poursuivies pour les mêmes infractions doivent pouvoir être jugées selon les mêmes règles. C'est qu'il est difficile de vérifier l'exactitude d'une telle assertion. Les mots que vous ajoutez sont d'autant plus inquiétants que la règle générale énoncée devient encore plus difficile à vérifier.
Je prendrai l'exemple des tribunaux militaires.
Quand nous plaidons, nous le faisons devant je ne sais combien de tribunaux qui ont chacun des réglementations spéciales. Voilà pourquoi il est d'autant plus important de ne pas inscrire une telle disposition dans les principes généraux. Mais nous y reviendrons tout à l'heure quand nous examinerons vos amendements ultérieurs sur ce sujet.
Mes explications sur l'amendement n° 177 rectifié valent encore plus pour l'amendement n° 178 rectifié.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 3, 177 rectifié et 178 rectifié ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement a prévu de faire désormais figurer en tête du code de procédure pénale l'énoncé des principes généraux de la procédure pénale.
L'Assemblée nationale a choisi, pour sa part, de faire référence aux nombreux principes directeurs du procès pénal.
La commission des lois propose de réécrire l'article 1er pour le rendre légèrement plus concis et ainsi se rapproche du texte initial du Gouvernement.
Le critère utilisé par votre commission pour déterminer ce qui doit figurer dans cet article, les principes s'imposant au juge, d'une part, les principes s'imposant au législateur, d'autre part, me paraissant pertinents, je m'en remets à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 3.
J'observe que la nouvelle rédaction proposée ouvre le débat avec l'Assemblée nationale, mais ce sera aussi le cas sur d'autres points...
M. Jean-Jacques Hyest. C'est le propre de la navette !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. J'espère précisément que la navette permettra aux deux assemblées de trouver un accord satisfaisant sur ce point.
MM. Hubert Haenel et Jean-Jacques Hyest. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. La question posée dans les amendements n°s 177 rectifié et 178 rectifié de M. Vasselle est si importante qu'elle a fait, sur l'initiative de M. Haenel, l'objet d'un débat une après-midi entière.
C'est précisément en raison de son importance que cette question doit, de manière exhaustive certes, faire l'objet d'un débat à part, d'autant que rien ne justifie qu'elle soit traitée dans un article fixant les principes généraux de la procédure pénale.
Lors du débat suscité par M. Haenel, j'avais annoncé qu'une commission serait mise en place sur cette question. Installée le lundi 21 juin à la Chancellerie, elle sera présidée par M. Massot, conseiller d'Etat, et comportera à la fois des magistrats, des élus et des personnalités qualifiées qui ont travaillé sur cette question.
Par conséquent, il serait prématuré de légiférer à nouveau, à supposer que cela soit nécessaire. Je préfère, dans un premier temps, que nous explorions toutes les voies qui nous sont ouvertes par la loi actuellement en vigueur, celle de 1996, et qui ne l'ont pas été suffisamment jusqu'à présent. Il existe en effet, j'en suis persuadée, des solutions que nous avons négligées jusqu'ici.
S'il faut légiférer, nous le ferons, mais je souhaite que l'on ne cède pas, une fois de plus, à cette tentation bien française qui consiste, à chaque fois que l'on rencontre un problème, à s'en remettre à la loi, c'est-à-dire à des principes qui, restant manifestement des principes généraux, nous évitent, par commodité, d'aller au fond des choses !
J'y insiste d'autant plus que plusieurs amendements porteront sur le même sujet. Si je reconnais tout à fait l'importance du problème et si je souhaite qu'il soit traité, je ne pense pas que nous y parvenions dans les meilleures conditions à l'occasion de l'examen de ce texte.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je m'oppose à cet amendement pour deux raisons.
La première est, comme vient de le dire Mme le garde des sceaux, que je ne vois pas pourquoi il faudrait inscrire des principes alors que l'important est évidemment ce qui est possible et ce qui ne l'est pas.
La seconde raison est que je ne crois pas que l'on puisse arrêter des principes avant d'avoir voté les autres articles du projet de loi. C'est seulement à l'issue de leur examen que nous verrons quels sont les principes effectivement applicables ou non.
La réserve me paraît donc s'imposer. Je dois dire que cela laisserait entier le problème posé par notre collègue Alain Vasselle, étant entendu qu'en ce qui nous concerne, madame le garde des sceaux, nous proposons des solutions grâce auxquelles la loi serait très exactement la même pour tout le monde, élus ou non, fonctionnaires ou non. Nous pensons en effet que nous pouvons, et même que nous devons, en discuter dans le cadre de ce projet de loi.
Mais, pour l'instant, je me permets de proposer très simplement la réserve de cet article 1er de principe. Nous verrons, lorsque nous aurons achevé l'examen du projet de loi, les principes qui doivent être ou non inscrits en tête de texte.
M. Jean-Jacques Hyest. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Il me semble opportun, comme c'est la cas dans le projet de loi et dans l'amendement de la commission des lois, de faire figurer les principes en tête du code de procédure pénale. Il est bon de définir d'abord les principes pour ensuite en déduire la législation.
M. Michel Charasse. De toute façon, les juges s'asseoient dessus !
M. Jean-Jacques Hyest. Je n'ai pas entendu ce qui vient d'être dit à ma droite. (Sourires.)
L'Assemblée nationale avait ajouté un certain nombre de dispositions répétitives. La nouvelle rédaction de la commission des lois fixe bien les principes. L'amendement n° 3 est donc utile.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, les amendements n°s 177 rectifié et 178 rectifié n'ont plus d'objet.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er, ainsi modifié.

(L'article 1er est adopté.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et ma demande de réserve ?

Article additionnel avant l'article 1er bis