SEANCE DU 1ER DECEMBRE 2000
présidence de m. jacques valade
vice-président
M. le président.
La séance est reprise.
Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi de finances pour
2001 relatives à l'urbanisme et au logement.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Revet.
M. Charles Revet.
Monsieur le secrétaire d'Etat, dans la présente discussion, je partirai d'un
constat paradoxal : plusieurs orateurs ont souligné ce matin le faible degré de
consommation, depuis plusieurs années, des crédits - déjà insuffisants à notre
gré - réservés au logement social. Or, dans le même temps, on constate une
attente forte de nos concitoyens en matière de logement, car ils veulent vivre
autrement.
Vous pouvez par ailleurs mesurer comme nous - je suis président, vous le
savez, de l'office public d'aménagement et de construction de Seine-Maritime -
que le nombre de logements vacants s'accroît dans les banlieues alors que, dans
le même temps, les listes d'attente s'allongent dans nos villes moyennes, dans
nos bourgs et dans nos communes rurales. Cette situation mérite que nous y
apportions réponse.
A mon sens, la finalité de notre action, c'est de faire vivre des hommes - ou
plutôt des humains : je ne veux pas oublier les femmes -...
Mme Odette Terrade.
Ah !
M. Charles Revet.
... et je vise donc, bien entendu, l'ensemble des familles - la finalité de
notre action, dis-je, c'est de faire vivre les humains dans le logement qui
constitue leur cadre de vie et qui est le lieu où ils se retrouvent et
s'épanouissent.
A cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat, permettez-moi de vous soumettre
quelques suggestions. Bien sûr, une politique a été mise en route, mais elle
est, à notre gré, totalement insuffisante. Il faut mener, à mon avis, une
politique beaucoup plus dynamique, en matière de restructuration des banlieues,
que ce qui a été fait jusqu'à présent. Si les constructions qui datent d'une
quarantaine d'années répondaient à une urgence, et satisfaisaient même parfois
leurs habitants grâce à un relatif confort, aujourd'hui, l'attente est autre et
doit être prise en compte.
Ces restructurations doivent donc être relancées sur un mode beaucoup plus
dynamique. En effet, on se contente de détruire un ou deux immeubles ici ou là,
mais on garde l'ensemble. Il faut avoir le courage d'aller beaucoup plus loin,
dépasser les hésitations que l'on constate encore trop souvent.
Ensuite, il faut établir une bonne complémentarité, en matière d'aménagement
du territoire, entre les grandes villes, les villes moyennes, les bourgs et les
communes rurales. Le postulat maintes fois répété selon lequel, aujourd'hui, 80
% de la population vivent sur 20 % du territoire ne saurait nous satisfaire.
Aménager le territoire, c'est faire en sorte que la population se répartisse
d'une manière beaucoup plus équilibrée entre ses différents ensembles !
Une autre complémentarité à réaliser, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est la
mise en oeuvre de la mixité. Il existe un réel besoin de logements locatifs,
que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural, et l'attente des jeunes est
forte en la matière ; mais il faut aussi développer d'autres types d'habitat,
comme la location-accession - à cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat, nous
avons fait preuve d'esprit d'innovation en Seine-Maritime -, ou l'accession à
la propriété classique. En effet, on l'a rappelé ce matin, beaucoup de nos
concitoyens souhaitent devenir propriétaires de leur logement, et cela me
paraît être un souhait légitime auquel nous devons répondre.
Mon sentiment, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est que cette dernière
aspiration est très insuffisamment prise en compte aujourd'hui. Je ne dis pas
que ce n'est pas votre souhait - nous avons déjà eu l'occasion d'en discuter -,
mais je ne suis pas sûr que tout le monde, au sein de votre administration,
soit dans le même état d'esprit.
Pour diversifier la construction, il va falloir faciliter l'urbanisation, et
donc l'attribution de permis de construire. Or, avec plusieurs de nos
collègues, qui sont présents dans cet hémicycle cet après-midi, nous sommes
allés, dans le cadre d'une mission spéciale, nous rendre compte sur place. Nous
avons alors pu constater que partout les maires des communes rurales, saisis de
trois ou quatre demandes de logement par an, refusaient presque
systématiquement d'accorder les permis de construire nécessaires au prétexte
que ce serait du mitage.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le logement est un élément essentiel de la vie
de nos concitoyens et il nous faut aujourd'hui comprendre qu'il nous appartient
de répondre, et de répondre rapidement, à cette aspiration profonde. Or le
projet de budget que vous nous proposez ne permet pas, nous semble-t-il, de
prendre en compte tous ces éléments, même si la volonté d'agir existe.
Je souhaite donc que vous agissiez fortement auprès des services de l'Etat
pour qu'ils apportent la réponse - elle est attendue par nos maires, par
l'ensemble des élus de la nation - qui nous permettra d'atteindre cet
objectif.
Me permettrez-vous enfin de rappeler que, ce matin, vous avez demandé aux
présidents d'office public d'aménagement et de construction qui siègent parmi
nous de bloquer les loyers ? Pourquoi pas ? Mais cela est soumis à une
condition qui aujourd'hui n'est pas remplie : le président de l'Union nationale
des fédérations d'organismes HLM vous a écrit récemment, monsieur le secrétaire
d'Etat, pour attirer votre attention sur le fait que si le Gouvernement ne
respectait pas ses engagements, il n'aurait pas le droit de demander aux
organismes d'HLM, qui ont un devoir de gestion, d'appliquer le taux zéro, parce
qu'ils seraient dans l'incapacité de le faire.
Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai donc formulé tout à la fois des
affirmations et des questions. Nous attendons vos réponses, mais vous
comprendrez qu'en l'état actuel des choses il n'est pas possible que nous
approuvions la politique que vous nous proposez. C'est pourquoi le groupe des
Républicains et Indépendants émettra un vote défavorable sur votre projet de
budget.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je
consacrerai mon temps de parole aux crédits du logement, tandis que mon
collègue Gérard Le Cam interviendra sur ceux de l'urbanisme.
Comme vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, l'effort de l'Etat pour le
logement intéresse nos concitoyens, tant la situation qu'ils vivent est parfois
semée d'embûches, voire empreinte d'une grande détresse.
J'ai déjà eu l'occasion de saluer votre action à propos de la mise en place de
divers dispositifs liés à la politique du logement, qu'il s'agisse des efforts
consentis pour les aides à la pierre en 1998 et en 1999, de la philosophie
générale du volet consacré au logement dans la loi d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions, de l'application du taux réduit de TVA aux travaux
effectués dans les logements, de la nouvelle réduction des droits de mutation
ou de la suppression du droit de bail.
Enfin, les débats sur le projet de loi relatif à la solidarité et au
renouvellement urbains ont été l'occasion, pour mon groupe, de s'associer à
votre volonté de revaloriser l'image du logement social. En effet, faut-il le
rappeler, trois Français sur quatre remplissent les conditions d'accès au parc
social.
Nous avons donc soutenu sans réserve l'économie de l'article 25 de ce projet
de loi, et, convaincus du bien-fondé de cette mesure, nous serons
particulièrement attentifs à la réalisation annuelle de 20 000 logements
sociaux dans les communes en comptant moins de 20 %.
Les crédits inscrits au projet de budget pour 2001 au titre du logement
augmentent de 1,6 %, ce qui, compte tenu d'un taux d'inflation de 1,2 %,
représente plutôt une reconduction des moyens prévus pour l'année 2000 qu'une
réelle progression.
Les objectifs en termes de construction et de rénovation restent inchangés
pour 2001. Malgré les efforts réalisés en 1998 et en 1999, le déficit de
logements reste le problème majeur. En effet, depuis plusieurs années, nous
assistons à une sous-consommation des crédits destinés à la construction. Cette
situation est très préoccupante ; elle découle principalement de difficultés
croissantes à procéder à des montages financiers équilibrés, de la hausse
importante des coûts de la construction et du foncier, mais aussi,
certainement, de la réticence de certains élus vis-à-vis du logement social et
de ses habitants, qu'ils n'hésitent pas à stigmatiser.
Pour 2000, alors que l'objectif était déjà de construire 70 000 logements
neufs, le nombre de réalisations ne devrait pas dépasser 40 000 ! C'est bien
trop peu au regard des besoins qui s'expriment. Si, de plus, on considère que
10 000 logements du parc social ont été détruits et que 10 000 autres ont été
vendus, on aboutit finalement à une extension du parc social qui n'est que de
20 000 logements par an !
M. Charles Revet.
Cela ne fait pas beaucoup !
Mme Odette Terrade.
M. Plancade fait état, dans son rapport, du souhait de l'Union nationale des
fédérations d'organismes HLM, l'UNFOHLM, de conserver le même niveau d'aide
pour réaliser moins de logements ! En résumé, l'UNFOHLM proposerait de placer
moins haut la barre du nombre des constructions et de financer moins de
programmes ! Nous ne partageons pas ce point de vue !
Je pense, au contraire, que nous devons tendre vers un nombre de constructions
bien plus élevé, tant les listes d'attente de demandeurs de logement sont
longues dans de nombreuses communes.
M. André Vezinhet.
Très juste !
Mme Odette Terrade.
Il est urgent d'améliorer significativement l'efficacité économique et sociale
de l'aide à la pierre. Dans cet esprit, une autre politique de financement du
logement est à privilégier, incluant une révision du rôle et des missions du
secteur bancaire, en particulier de la Caisse des dépôts et consignations. Les
taux des prêts à la construction et à la réhabilitation du logement social
doivent baisser, et les durées de remboursement s'allonger. Il faut également
réfléchir au rôle du « 1 % » dans ce domaine de la construction et de la
réhabilitation. Cette réforme est nécessaire non seulement pour permettre une
augmentation significative du nombre de logements construits, mais également
pour obtenir une baisse des loyers de sortie. Ces derniers restent, pour de
nombreuses familles, une charge importante, d'autant que la hausse des prix de
l'eau, du fioul et du gaz pèse sur leurs budgets.
Dans cette optique de limitation du montant des loyers, mais également dans le
souci de promouvoir la mixité sociale, nous demandons à nouveau l'abrogation du
surloyer. Nous avons salué la suppression de la part acquittée par les
organismes d'HLM, mais il nous faut maintenant aller plus loin, d'autant que
certains bailleurs nous signalent que le recouvrement du surloyer coûte plus
cher qu'il ne rapporte.
M. Charles Revet.
C'est vrai !
Mme Odette Terrade.
S'agissant des réhabilitations, 120 000 PALULOS sont inscrites au projet de
budget. De nombreux maires nous indiquent que, là encore, les sommes destinées
au remboursement des emprunts pèsent lourdement dans le financement de ces
opérations, ce qui entraîne une augmentation des loyers ou contraint à se
contenter d'une qualité moindre.
En tout état de cause, nous pensons que le nombre de PALULOS prévu pour 2001
reste inférieur aux besoins en matière de requalification des quartiers et de
revalorisation de l'habitat social.
Nous nous réjouissons que l'Assemblée nationale ait adopté un amendement du
groupe communiste prévoyant un allégement de 30 % de la taxe foncière sur les
propriétés bâties, la TFPB, pour les organismes comptant des logements situés
en zones urbaines sensibles, les ZUS. Nous regrettons toutefois que cette
mesure ne trouve sa pleine application qu'en 2002, le Gouvernement ayant choisi
d'en faire une contrepartie au gel des loyers pour 2001. Nous aurions, pour
notre part, préféré que le gel des loyers, légitimement attendu par les
locataires et leurs associations, soit financé par affectation de moyens
supplémentaires.
C'est également, je crois, ce qu'auraient préféré les offices d'HLM, qui
attendent par ailleurs toujours la compensation de l'augmentation du taux de
rémunération du livret A. Pouvez-vous nous indiquer les intentions du
Gouvernement à cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat ?
L'un des axes majeurs du projet de budget pour 2001 est la réforme des aides à
la personne. La dotation budgétaire prévue pour le financement des aides
personnelles au logement s'élève à 35 milliards de francs, soit une hausse de
1,74 % par rapport à 2000. Elle se décompose en une subvention au logement
social, sous la forme de l'APL, l'aide personnalisée au logement, d'un montant
de 15 milliards de francs, et d'une contribution de 20 milliards de francs au
financement de l'allocation logement pour le secteur privé.
Respectueux de l'annonce qu'il avait faite lors de la conférence de la famille
du 7 juillet 1999, le Gouvernement procède à la réforme des aides au logement.
Il souhaite ainsi, et c'est une bonne chose, rendre plus cohérente la prise en
compte des ressources pour le calcul des aides et tendre vers un barème mieux
harmonisé des différentes aides. Nous apprécions que tous les revenus soient
pris en considération de la même manière, qu'il s'agisse des revenus du
travail, du RMI ou des minima sociaux. Cela nous semble plus juste.
Comme je l'avais fait l'année dernière, j'attire une nouvelle fois votre
attention, monsieur le secrétaire d'Etat, sur les APL d'un montant inférieur à
cent francs mensuels qui ne sont pas versées et qui représentent souvent un
manque à gagner substantiel pour les familles concernées.
Ce chapitre des aides à la personne représente 70 % des crédits du logement.
En effet, faute de privilégier l'aide à la pierre, seul dispositif permettant
de garantir des loyers de sortie bas et donc de peu solliciter les aides
publiques, l'Etat doit dégager dans ce domaine des moyens qui soient à la
hauteur des difficultés que connaissent nos concitoyens.
J'ai pris bonne note de la revalorisation de l'APL, intervenue le 1er juillet
dernier. Celle-ci comprenait notamment une majoration de 1 % des forfaits de
charges, ce qui est dérisoire lorsque l'on observe la part des charges dans les
loyers facturés aux locataires. Par conséquent, la revalorisation du forfait de
charges doit être beaucoup plus significative.
Si, comme je vous l'ai déjà dit, monsieur le secrétaire d'Etat, je n'ignore
pas que vous avez pris des dispositions afin d'atténuer le déséquilibre qui
prévalait, avant votre arrivée, au profit du logement privé, je regrette
toutefois que l'action publique en faveur du logement social ne soit pas plus
clairement affirmée.
Sans entrer dans le détail des contreparties qui s'imposent au logement social
et non au logement privé, bien que celui-ci bénéficie des aides publiques de
l'Etat, je prendrai un exemple, celui de l'amélioration de l'habitat : le
montant moyen de la PALULOS par logement est estimé à environ 8 000 francs,
cette subvention étant doublée lorsque c'est l'ANAH qui intervient.
Enfin, je ne peux parler du logement sans noter avec satisfaction la récente
décision du tribunal de Paris, qui invoque l'« état de nécessité » pour motiver
sa décision de relaxer un père de famillle contraint de forcer la porte d'un
logement vacant afin de ne pas soumettre son nouveau-né à l'insalubrité d'un
studio de huit mètres carrés qu'il occupait avec son épouse.
Malheureusement, ces conditions de logement indignes de notre époque
subsistent encore, en dépit de la loi d'orientation de lutte contre les
exclusions. De nombreuses associations nous alertent sur les difficultés de la
mise en oeuvre de celle-ci. Elles attirent également notre attention sur les
expulsions auxquelles il est procédé, bien que la preuve de la bonne foi des
locataires soit apportée. Ne conviendrait-il pas, monsieur le secrétaire
d'Etat, de mettre en place une nouvelle communication en direction des
bailleurs sociaux, afin de les sensibiliser aux nouveautés introduites par la
loi et de ne plus donner aux locataires aux prises avec de grosses difficultés
financières l'impression qu'ils mènent le combat du pot de terre contre le pot
de fer ?
Vous l'aurez compris, monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai tenté de procéder à
un examen objectif du projet de budget que vous nous présentez, à la lumière
des exigences du groupe communiste républicain et citoyen. Cette analyse
aboutit parfois à des différences d'appréciation. Toutefois, considérant votre
volonté d'apporter des solutions durables aux problèmes du logement, nous
voterons vos crédits pour 2001.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen
et sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Cléach.
M. Marcel-Pierre Cléach.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
vous me pardonnerez, je l'espère, de reprendre certains propos qui ont déjà été
tenus ce matin. Cela étant, vous n'ignorez pas, monsieur le secrétaire d'Etat,
que vous avez affaire à des sénateurs souvent spécialistes, souvent présidents
d'OPAC ou d'office d'HLM, et il n'est donc pas anormal que nous vous livrions
des réflexions voisines ou identiques.
L'année 1999 a été une année exceptionnelle, sans précédent, pour l'ensemble
des marchés immobiliers, tous les secteurs d'activité ayant profité de la
croissance, qu'il s'agisse de l'accession à la propriété et de l'investissement
locatif privé, des travaux d'amélioration ou des crédits immobiliers à
l'habitat.
Pour l'année 2000, la conjoncture devrait, pour les mêmes branches, être
quasiment aussi bonne, sauf, peut-être, pour l'investissement locatif privé,
qui supporte une charge fiscale significative et les risques inhérents à la
location, que les derniers textes et une jurisprudence constante ont encore
aggravés.
Il s'agit donc d'années exceptionnelles, monsieur le secrétaire d'Etat, pour
le secteur économique dont vous avez la responsabilité, exception faite, mais
dans des proportions alarmantes, du logement social.
En effet, la construction locative sociale est en panne : 78 000 logements
neufs ont été construits à ce titre en 1994, 39 000 l'ont été en 1999, 36 000,
37 000 voire 40 000, selon vos dires, seront sortis de terre en l'an 2000,
alors que votre programmation en prévoyait 70 000.
A la lumière des besoins identifiés, on peut mesurer l'étendue de l'échec.
Vous avez dit, monsieur le secrétaire d'Etat, que le Gouvernement ne peut
supporter une telle situation, et vous avez laissé percer votre déception à
l'égard des constructeurs sociaux.
Nous savons également que vous comptez sur les effets de l'entrée en vigueur
de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains pour développer
la construction de logements aidés.
Plutôt que de compter sur les effets d'une contrainte, mal ressentie tant par
le mouvement HLM que par de très nombreux élus, ne devriez-vous pas vous
interroger sur l'échec persistant, car il s'agit, hélas ! d'un échec, d'une
politique qui se traduit par une non-consommation des crédits affectés à la
construction sociale, et rechercher, en toute bonne foi et avec nous, les
causes objectives de cette situation ?
Ces causes ne me semblent pas devoir être restreintes à une quelconque
incapacité ou mauvaise volonté des acteurs principaux et essentiels de la
construction sociale, même s'il est vrai que le mouvement HLM n'a pas toujours
consenti les efforts de productivité et de créativité nécessaires.
En effet, ces causes sont multiples : en ville, nombre d'intervenants l'ont
souligné ce matin, le coût du foncier constitue le premier obstacle à la
recherche de l'équilibre d'une opération ; en zone rurale, où des progrès
considérables ont été enregistrés, les petites communes ne veulent plus ou ne
peuvent plus supporter la charge de la participation que représente l'apport au
constructeur du terrain viabilisé, en raison du coût non pas du foncier, mais
de la réalisation des voies et réseaux divers.
J'ajouterai à cette énumération une sorte de réserve psychologique des élus
locaux, notamment dans les petites communes, devant la longueur et la
complexité du processus réglementaire de production, une incompréhension face
aux modifications souvent annuelles de la législation financière, qu'il
s'agisse des PLA, des PLAI, des PLA-LM ou des PLUS, et une frilosité accrue à
l'égard des procédures d'évaluation et d'attribution, qu'ils qualifient de plus
en plus d'« usines à gaz ».
S'ajoutent à ces réactions des prescripteurs les difficultés objectives
rencontrées par les constructeurs, telles que le niveau atteint par les prix de
la construction, qui rendent les appels d'offres très souvent infructueux, et
la position rigide des préfectures, qui recommandent et tentent d'imposer une
ou plusieurs procédures successives d'appels d'offres, tout aussi infructueuses
d'ailleurs, à la suite de l'échec de la première procédure, plutôt que d'aider
à la recherche de l'efficacité par le biais de marchés négociés, dès lors que
le premier appel d'offres aura été négatif.
Dans le même ordre d'idées, il est clair que le plan de charge des entreprises
du bâtiment les autorise aujourd'hui à être plus sélectives dans le choix de
leurs clients et que les prix au mètre carré auxquels sont tenus les
constructeurs sociaux ne leur permettent pas d'espérer dégager les marges
confortables qu'ils peuvent négocier dans d'autres secteurs.
Toutes ces contraintes s'additionnent et constituent autant de raisons, me
semble-t-il, de l'échec persistant de la construction sociale.
Hormis les causes tenant à la lourdeur du processus administratif, qu'il soit
d'origine gouvernementale, législative ou réglementaire, nous voyons bien,
monsieur le secrétaire d'Etat, que nous sommes surtout confrontés à un problème
de coût : pour équilibrer les opérations, les constructeurs sont obligés de
solliciter les communes, les départements et, maintenant, les régions.
C'est dire que le financement d'Etat est insuffisant : tous les opérateurs ont
rapidement souligné l'inadaptation du PLUS et l'insuffisance de la subvention
d'accompagnement. La situation financière des organismes d'HLM étant ce qu'elle
est, ils ne peuvent - mais le devraient-ils ? - suppléer par fonds propres
l'insuffisance des produits de financement de l'Etat.
Il en est de même en matière de réhabilitation : croyez-vous raisonnable,
monsieur le secrétaire d'Etat, de maintenir le plafond des travaux
subventionnables en PALULOS à son niveau actuel ? Croyez-vous que ce plafond
corresponde encore à une quelconque réalité économique quant il s'agit de
rénover un logement de vingt ans d'âge ? Qu'en est-il si le logement a
trente-cinq ans ?
Je crois, monsieur le secrétaire d'Etat, que le moment est venu de
s'interroger, de vous interroger sur la pertinence d'un système mis en place
voilà plus de vingt ans, et sur son adéquation à la situation actuelle.
A quoi sert, en effet, d'annoncer une programmation de 70 000 logements quand
tous les professionnels savent, au moment même où elle est annoncée, qu'elle
est gravement surestimée ?
Acceptez, s'il le faut, monsieur le secrétaire d'Etat, que soient construits
moins de logements aidés pendant quelques années, mais au moins qu'ils soient
construits et bien construits, et que chaque opération trouve, dans le quantum
de l'intervention de l'Etat, dont c'est la compétence et la responsabilité, son
équilibre.
Vous nous avez indiqué y réfléchir, et je sais votre compétence et votre bonne
foi. Je crains seulement que la revalorisation de l'aide de l'Etat, si elle se
limite à un réajustement qui serait fonction de la seule augmentation du coût
de la construction, ne soit totalement insuffisante pour assurer l'équilibre de
chaque opération et que la situation actuelle ne perdure.
Je crois, monsieur le secrétaire d'Etat, que la construction sociale est
purement et simplement confrontée à un problème d'argent. C'est cela qu'il vous
faut résoudre pour éviter la persistance de l'échec - immérité - de votre
politique.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ma
collègue Odette Terrade a abordé, tout à l'heure, la question cruciale du
logement. Je voudrais, pour ma part, m'arrêter brièvement sur deux points
particuliers.
Il y a deux ans, nous nous étions félicités du judicieux regroupement des
crédits de l'urbanisme au sein de ceux du logement. Cela a aidé en lisibilité
et permis d'apprécier plus facilement les moyens du budget de l'Etat consacrés
à l'urbanisme et à l'aménagement du foncier.
Ces crédits s'élèvent à 500 millions de francs alors qu'ils étaient de 370
millions de francs l'an dernier. Cette petite enveloppe s'explique uniquement
parce que la compétence de l'Etat en matière d'urbanisme est très limitée.
L'augmentation des crédits est, quant à elle, due, en partie, à l'adoption de
la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains.
Elle consacre une simplification et une mise en cohérence des documents
d'urbanisme. La démarche d'approche globale de la réalité urbaine est
profondément innovante. C'est la clé de voûte d'un développement et d'un
aménagement du territoire équilibrés et harmonieux. La réforme des documents
d'urbanisme lie la cohérence à la lisibilité et à la démocratie. Nous nous en
félicitons.
Les crédits de l'urbanisme sont essentiellement consacrés à l'information,
l'animation, la formalisation, la réflexion, la recherche, la concertation et
les subventions aux agences d'urbanisme.
L'autre part est attribuée à l'aménagement foncier. Cette mission s'exerce
dans le cadre de la politique foncière de l'Etat, au titre des politiques
d'aménagement de sites stratégiques d'intervention prioritaire.
A ce titre, nous souhaitons attirer votre attention, monsieur le secrétaire
d'Etat, sur le devenir des terrains de l'Assistance publique - hôpitaux de
Paris, ancien hôpital Laennec et de leur probable vente à un promoteur
immobilier, la COGEDIM.
M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, interrogé par ma
collègue Nicole Borvo, a déclaré : « Sans remettre en cause la démarche de
l'établissement, les autorités de tutelle souhaitent que l'on se donne le temps
nécessaire à une décision réfléchie... permettant la réalisation d'un programme
équilibré qui réponde aux besoins des Parisiens », ce qui n'est pas du tout le
cas.
Pour le moment, sont prévus 100 logements pour étudiants et 30 logements pour
les familles modestes, alors que le VIIe arrondissement ne compte que 0,28 % de
logements sociaux.
Quelles démarches sont engagées, monsieur le secrétaire d'Etat, pour que ces
terrains ne soient pas objet de spéculation, mais outil de mixité sociale ?
Je souhaitais également aborder, pour ne pas dire survoler, les crédits
consacrés aux personnels des services d'administrations centrales et des
services déconcentrés.
Depuis de nombreuses années, nous n'avons de cesse de dénoncer l'évolution des
effectifs, en constante régression.
Depuis 1983, ce sont près de 1 000 postes par an qui ont été supprimés. Nous
avons noté, ces deux dernières années, un ralentissement des suppressions de
postes et nous ne doutons pas qu'il est essentiellement dû à votre volonté
politique, monsieur le secrétaire d'Etat, d'inverser la vapeur.
C'est chose faite cette année. Même si ce n'est que faiblement, le solde est
positif et nous nous en félicitons.
En effet, les directions de l'équipement, qu'elles soient régionales ou
départementales, assurent un service public fondamental, qu'il s'agisse
d'assurer la sécurité des routes et des voies navigables ou d'améliorer la
fluidité du trafic, notamment pour atteindre les objectifs gouvernementaux en
matière de sécurité routière.
Lors de la tempête du 26 décembre dernier, les DDE ont, à nouveau, démontré
leur compétence technique, leur connaissance du territoire et leur
disponibilité.
Cependant, cette catastrophe a mis en lumière un allongement des délais
d'intervention qui n'est pas imputable uniquement à l'accroissement soudain des
demandes, mais également, pour une grosse part, aux réductions successives de
personnels enregistrées depuis quelques années.
La multiplication à prévoir de ce genre de catastrophe naturelle, sans être
alarmiste, n'est-elle pas d'ailleurs à prendre en compte pour les futures
évolutions des effectifs des DDE ?
Pour l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat, le groupe communiste républicain
et citoyen soutient votre budget.
(Applaudissements sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement.
Monsieur le président, messieurs les
rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d'abord de
remercier chaleureusement vos rapporteurs, notamment votre rapporteur spécial,
M. Jacques Pelletier, mais aussi MM. Bellanger, Plancade et Bimbenet, qui vous
ont présenté les principales données du projet de budget du logement et de
l'urbanisme pour 2001. Comme chaque année, la qualité de leurs rapports et de
leurs exposés me facilite la tâche et me permettra de limiter mon propos, en
m'efforçant d'apporter des réponses aux principales questions qui m'ont été
posées par les intervenants.
Pour la deuxième année consécutive, nous devrions, d'après les derniers
chiffres en notre possession, dépasser les 300 000 logements commencés et
atteindre, je l'indique à M. le rapporteur spécial, les 301 000 logements en
2001. Nous franchirons donc le cap des 300 000 ! Avec 600 000 logements
réhabilités grâce aux aides publiques, avec également 600 000 transactions dans
l'ancien, le secteur de l'immobilier et, donc, le bâtiment, sont redevenus des
moteurs de croissance.
Avec 60 000 emplois directs créés, 120 000 si l'on y ajoute les 60 000 emplois
des industries se situant en amont du bâtiment, il m'a semblé que les lunettes
de M. Lassourd devaient être vraiment très noires pour qu'il qualifie de «
virtuel » le budget qui soutient ce succès.
Vous avez été plusieurs à nous rappeler l'inévitable décalage entre les
décisions et leurs effets en raison des délais de construction et de travaux.
Nous devons, bien sûr, tous rester vigilants, monsieur le rapporteur spécial,
et faire en sorte que cette reprise soit durable. Soyez assuré que les pouvoirs
publics s'y emploient.
Pour l'instant, la conjoncture nous paraît rester favorable à l'investissement
des ménages. Les taux d'intérêt sont stabilisés depuis le printemps 2000 et,
dans sa dernière publication, l'ANIL observe même un retour à la baisse des
taux des prêts immobiliers de certains établissements de crédit.
J'ai noté l'accueil très favorable réservé sur toutes les travées de cet
hémicycle à la grande réforme des aides personnelles au logement, qui
représente 6,5 milliards de francs de prestations supplémentaires. Cette
réforme, vous le savez, est mise en oeuvre en deux étapes, 1er janvier 2001 et
1er janvier 2002. Elle bénéficie du contexte économique général favorable, avec
la baisse du chômage et la hausse de la masse des salaires - je n'ai pas parlé
de la hausse des salaires, je parle bien de la hausse de la masse des salaires
distribués - qui allègent l'évolution naturelle des dépenses avant réforme, ce
qui contribue au financement de celle-ci. C'est aussi une réponse aux
préoccupations de maîtrise de la dépense publique évoquées sur telle ou telle
travée. Nous en attendons bien sûr une réelle amélioration de la solvabilité
des ménages modestes.
Si cette réforme concerne, pour 2001 et 2002, le secteur locatif hors foyers,
cela ne signifie pas que les logements foyers et les accédants à la propriété
soient exclus de nos travaux.
Je veux rassurer vos rapporteurs, MM. Pelletier, Plancade et Bimbenet : il n'y
a pas de volonté, de la part du Gouvernement, de privilégier le locatif. Il
s'agit simplement, compte tenu de l'ampleur de la réforme, de procéder en
plusieurs étapes. Le secteur locatif hors foyers, auquel nous nous sommes
attachés, était le secteur le plus lourd en termes de financement et le plus
délicat puisque, à lui seul, vous le savez, il représente les deux tiers des
bénéficiaires : nous avons donc commencé non pas par la catégorie qui aurait
coûté le moins cher mais, au contraire, par celle qui était la plus lourde pour
les finances publiques. Pour les aides personnelles à l'accession à la
propriété, le Conseil national de l'habitat, le CNH, a engagé des travaux
techniques sur l'application des mêmes principes de réforme à ce secteur. Bien
sûr, nous suivons ces travaux.
S'agissant des sources d'économie évoquées par M. Jacques Pelletier, le
ministère du logement est ouvert à une révision des mécanismes de
l'épargne-logement qui permettrait de mieux lier la prime d'épargne à la
réalisation effective d'un projet immobilier.
Par ailleurs, nous avons introduit depuis deux ans - M. Bimbenet l'a noté dans
son rapport - une distinction, dans les aides personnelles versées aux
étudiants, entre boursiers et non-boursiers. D'une certaine façon, c'est une
prise en considération des revenus familiaux de l'étudiant, et j'insiste sur le
fait que c'est la première tentative en ce sens depuis de longues années qui
ait, apparemment, réussi, alors que nombre d'autres, vous le savez, avaient été
mises en échec par tel ou tel refus vivement exprimé.
Enfin, la mise en oeuvre de la réforme ne conduira pas à faire l'économie de
la révision annuelle du barème des aides, à laquelle, madame Terrade, vous êtes
très attachée : l'actualisation annuelle que nous avons reprise depuis le 1er
juillet 1997 a été constamment respectée et elle le sera encore en 2001.
Nous avons entendu vos préoccupations sur ce point, préoccupations qui ont
également été exprimées par MM. les rapporteurs, notamment à travers la
question de l'évolution récente des charges, en particulier des charges de
chauffage.
Nous ne pouvons cependant pas rejoindre M. le rapporteur spécial quand il
estime que la réforme des aides à la personne risque de se faire au détriment
des aides à la pierre.
Le parallèle qu'il établit dans son rapport, en ce qui concerne l'évolution
des crédits pour 2001, entre plus 2 % d'un côté et moins 1 % de l'autre ne nous
paraît pas juste car, d'une part, les crédits qui augmentent représentent plus
de 70 % du total et ceux qui diminuent représentant donc moins de 30 % ; de
plus, l'évolution concernant les aides à la pierre est, certes, de moins 1,3 %
en crédits de paiement mais de plus 0,5 % en autorisation de programme, ce qui
paraît plus porteur d'avenir pour des aides à l'investissement. J'y reviendrai
sur plusieurs points particuliers.
Concernant le secteur locatif social, nous avons bien entendu l'impatience
légitime de vos rapporteurs, relayés par MM. Cléach et Lassourd, pour parvenir
à se doter des moyens d'une relance de la production dans le logement social,
que ce soit en construction neuve ou en acquisition dans l'ancien.
M. Revet a parlé sur ce point d'un paradoxe, je souscris à ce propos. Mais
j'en vois un autre dans le fait que nous avons atteint l'objectif global, «
mythique », de la barre des 300 000 logements mis en chantier dans l'année
alors que la production de logement locatif social est si faible. La plupart du
temps, lorsqu'on atteignait les 300 000 logements - et il faut remonter assez
loin dans le temps -, c'était en raison d'une contribution beaucoup plus
importante du logement locatif social.
Nous sommes donc en présence d'un paradoxe : globalement, on n'a jamais autant
construit, mais jamais aussi peu construit dans le secteur locatif social où
une baisse s'est amorcée en 1995 pour, hélas ! se poursuivre, année après
année.
Ma rencontre avec quelques préfets au cours des derniers jours m'a permis
d'apprendre que dans deux départements de la région d'Ile-de-France, les
résultats seraient meilleurs que les années précédentes. Avant-hier, le préfet
du Pas-de-Calais m'a dit la même chose pour ce département. Qui plus est, nous
savons que, dans la région PACA, qui avait connu une vraie dépression, là
aussi, deux départements feraient mieux que les années précédentes.
Je reste très prudent en disant cela : ce sont quelques signaux. Mais je veux
surtout vous assurer, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les
sénateurs, que le Gouvernement partage la préoccupation que vous avez
exprimée.
Je peux vous indiquer les pistes sur lesquelles nous travaillons. Elles
concernent tant les crédits budgétaires de l'Etat que les financements
complémentaires du 1 % logement, dont les capacités financières ont été
reconstituées et doivent être mieux mobilisées.
Je tiens à le réaffirmer du haut de cette tribune, les témoignages de Mme
Terrade et de M. Revet nous confirment la réalité des besoins.
Nous sommes bien conscients que le niveau relativement élevé des prix de la
construction n'a pas favorisé, au cours des derniers mois, la production d'un
plus grand nombre de logements, et il y a des appels d'offres infructueux pour
les organismes d'HLM.
C'est pourquoi nous avons engagé la réflexion sur ces problèmes.
Il importe, tout d'abord, de mobiliser effectivement l'ensemble des moyens
financiers disponibles.
Cela vaut pour l'apport du 1 % logement, dont l'implication dans les
opérations, encore sans doute trop attachée à la pratique ancienne des
réservations, est insuffisante.
Alors que la convention que nous avons signée le 3 août 1998 prévoyait un
investissement annuel pour le 1 % logement d'au moins 4,5 milliards de francs,
la réalité, en 1998 et en 1999, a été inférieure de plus d'un milliard de
francs. Cette insuffisance n'est pas uniquement due à la faible consommation
des PLA ou des PLUS.
Comme l'a souhaité M. Plancade, ce milliard de francs, qui est un minimum,
doit être réinjecté, à des conditions financières améliorées, dans la
production de logement social. Les discussions sont en cours avec l'Union
d'économie sociale du logement à ce sujet. Nous espérons aboutir d'ici à la fin
de l'année.
La nécessité de mobiliser les crédits disponibles vaut aussi, bien sûr, pour
les crédits budgétaires de l'Etat. Une des pistes sur lesquelles nous
travaillons consiste à adapter les paramètres de calcul des aides à la pierre à
l'évolution des coûts de construction réellement constatée.
Car il y a un décalage qui se crée...
M. Charles Revet.
C'est vrai !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
... et nous souhaitons le corriger.
Vous voyez donc que l'Etat ne se contente pas d'interpeller les autres
intervenants, mais qu'il entend bien améliorer l'efficacité de ses propres
financements.
Enfin, nous souhaitons assouplir la condition de travaux après acquisition
dans l'ancien, afin de permettre la réalisation d'opérations plus nombreuses,
pour lesquelles il n'est pas indispensable de faire toujours au moins 20 % de
travaux.
S'agissant de la production de logements et la restructuration des banlieues,
monsieur Revet, vous savez que c'est ce gouvernement qui a créé ce qu'on a
appelé le PLA construction-démolition au 1er janvier 1998. Le démarrage est
trop lent à nos yeux. Il est néanmoins réel et, si le rythme moyen des
démolitions, voilà trois ans, était d'environ 2 500 logements, nous avons passé
le cap des 6 500 et, dans le projet de budget que nous vous proposons, nous
pourrons en financer 20 % de plus en 2001, si bien que nous devrions atteindre
la barre des 10 000, en 2002 au plus tard.
MM. Jean-Pierre Plancade,
rapporteur pour avis,
et André Vezinhet.
Oui !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Il y a donc là un vrai mouvement de renouvellement de
l'offre d'HLM. Indépendamment de l'amélioration de la qualité de vie qui en
résultera pour les habitants qui profiteront de ces logements, c'est l'image
même du patrimoine des HLM qui s'en trouvera revalorisée.
Je sais que vous, mesdames, messieurs les sénateurs qui détenez des
responsabilités dans des organismes d'HLM, et qui les assumez avec conviction
et avec détermination, vous y trouverez des satisfactions.
Je rappelle que la hausse du taux du livret A de juillet dernier n'a en rien
dégradé l'équilibre des opérations PLUS et PLAI nouvelles. En effet,
l'allongement immédiat de trois ans de la durée de remboursement du prêt de la
Caisse des dépôts et consignations, consenti depuis la hausse du taux du livret
A, compense entièrement la hausse du taux de 0,75 % pour le PLUS et de 0,65 %
pour le PLAI.
Concernant la compensation de l'augmentation du taux du livret A sur les
charges des organismes, sur le stock de l'endettement, c'est-à-dire sur le
remboursement des prêts anciens, madame Terrade, je vous confirme l'engagement
pris par MM. Jean-Claude Gayssot, Laurent Fabius et moi-même d'en neutraliser
l'effet en 2001.
Cette décision a été annoncée par M. Jean-Claude Gayssot lors du congrès de
l'Union des fédérations d'organismes HLM à Bordeaux, et les modalités
d'application de cette neutralisation ont été récemment précisées à l'Union des
fédérations des organismes HLM et à la Caisse des dépôts et consignations de
manière que celles-ci puissent, sur 2001, procéder à des remises qui, tous
logements et financements HLM additionnés, OPAC, offices, SA ou SEM,
représenteront bien des allégements d'un montant de 870 millions en 2001.
Le Gouvernement a également, je le rappelle, ouvert la possibilité d'allonger
de trois ans le remboursement des prêts accordés depuis juillet 1997, ainsi
qu'il a accepté la mesure d'allégement de la taxe foncière sur les propriétés
bâties proposée par le groupe communiste de l'Assemblée nationale. Ces mesures
ne sont que les plus récentes d'un grand nombre de décisions d'allégement des
charges des organismes d'HLM prises depuis 1997.
Je ne les rappellerai pas, car M. Vezinhet s'y est employé avec autant
d'enthousiasme que d'exactitude. Je reprends donc à mon compte son propos sur
ce point.
Si l'on ajoute cet allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties
aux remises que consentira la Caisse des dépôts et consignations, nous
arriverons à la somme de 1 670 millions de francs pour 2001.
L'Union des fédérations d'organismes d'HLM nous avait indiqué que, pour
confirmer le gel des loyers en 2001, il en coûterait à l'ensemble des
organismes qu'elle représente entre 1,2 et 1,3 milliard de francs. Avec la
mesure annoncée par M. Jean-Claude Gayssot et celle que je viens de confirmer,
c'est 1,670 milliard de francs, qui sera dégagé.
Mais, il y a eu le communiqué du comité exécutif de l'Union des fédérations
d'organismes HLM...
M. Charles Revet.
Ces jours derniers, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
... très récemment, en effet.
L'allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties est prévu pour le
patrimoine situé en zones urbaines sensibles. Cela signifie que certains
organismes seraient plus avantagés que d'autres. Mais les organismes qui ont de
gros patrimoines dans les zones sensibles supportent plus de charges que les
autres. Cette distinction est conforme à l'équité.
L'Union des fédérations d'organismes d'HLM, du fait de l'incertitude résultant
d'une modulation, a estimé que les situations seraient étudiées par chaque
organisme, à moins que le Gouvernement ne trouve une autre mine à explorer.
Mais je suis aujourd'hui au regret de vous dire que le Gouvernement a bien
entendu ce que lui rappelle l'opposition, qu'il convient de limiter la dépense
publique.
En tout état de cause, les mesures dont je viens de vous parler ne seront
appliquées qu'aux organismes qui auront bien confirmé ce gel, de manière que,
comme l'an dernier, quelques organismes ne s'affranchissent pas de la règle du
gel des loyers. Il furent un peu trop nombreux quand même à y déroger, puisque,
si 90 % des offices ont respecté la consigne de l'Union, 10 % ne l'ont pas
fait, les sociétés anonymes étant les plus disciplinées, puisque moins de 5 %
d'entre elles n'ont pas respecté la règle du gel.
Cependant, au-delà des considérations financières, et comme nous avons eu
l'occasion de le dire souvent, par exemple lors de l'examen, par le Parlement,
du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, c'est
par une mobilisation de l'ensemble des acteurs, les organismes d'HLM, les élus,
les pouvoirs publics, que nous parviendrons à répondre aux besoins dans ce
secteur et à relancer la production de logement social.
S'agissant des réhabilitations, monsieur Cléach, le plafond de la PALULOS est,
dans les faits, rarement contraignant car, le plus souvent, le coût des travaux
reste inférieur à ce plafond. C'est encore plus vrai depuis que ces travaux
bénéficient de la TVA au taux réduit de 5,5 %, le montant du plafond TTC
n'ayant pas été ajusté à la baisse, cela correspond à une hausse de fait du
plafond.
Dans le cadre d'une fongibilité des crédits, la PALULOS, madame Terrade, a
bénéficié de la sous-consommation du PLA puis du PLUS, même si ce n'était pas
forcément, je vous le concède, l'objectif visé. Mais, depuis trois ans, le
nombre de logements sociaux réhabilités chaque année dépasse en réalité les 130
000 alors qu'il en est toujours annoncé moins au moment du budget. Il y a donc
moins de constructions et plus de logements réhabilités.
S'agissant du prêt à taux zéro, je veux, si c'est possible, rassurer M.
Lassourd. Nous nous attachons, contrairement à ce qu'il a cru percevoir et
comme l'a rappelé M. Vézinhet, à conduire une politique équilibrée visant à
reprendre de manière pérenne les outils des politiques de l'habitat dans tous
les maillons qui en constituent la chaîne, qu'il s'agisse du parc privé ou du
parc locatif social, de construction neuve ou du parc ancien, du secteur
locatif ou de l'accession à la propriété et de l'investissement locatif.
C'est pourquoi nous nous sommes attachés, en 1998, à sauver le prêt à taux
zéro. Nous aurions pu nous dire qu'il s'agissait d'un héritage, que le 1 % le
finançait et que l'engagement avait été pris que tel ne serait pas toujours le
cas.
Nous avons donc trouvé un prêt à taux zéro très fragilisé. Dans la loi de
finances de l'année visée, nous avons rebudgétisé ce prêt, en application des
dispositions de la convention du 3 août 1998.
M. Revet a rappelé tout à l'heure le coût de cette convention. Il est vrai que
prendre le relais du 1 % sur la durée de la convention revient à mettre à
contribution le budget de l'Etat à hauteur de 15 milliards de francs. Nous
sommes effectivement aujourd'hui confrontés à cette épure. Pour 2001, en tout
cas, comme pour 2000 et 1999, nous maintenons le prêt à taux zéro.
Après les 117 000 prêts de 1999, année qui a bénéficié du plus bas niveau des
taux d'intérêt depuis plusieurs décennies, nous atteindrons, en 2000, les 112
000 à 115 000 prêts. Pour 2001, l'hypothèse retenue dans le projet de budget
est de 112 000, dont le coût budgétaire s'établirait pour l'Etat, en légère
hausse, à 5,9 milliards de francs.
Ce dernier chiffre tient compte de la hausse des taux. Il tient compte
également d'une mesure destinée à favoriser l'accession à la propriété dans les
quartiers sensibles des villes, où la quotité du PTZ sera portée de 20 % à 30
%. Il tient compte enfin des légères réductions des durées de différé ou de
remboursement annoncées au début du mois d'octobre.
Ces dernières mesures ne concernent quasiment pas les trois tranches de
revenus les plus bas du barème, qui bénéficient d'un différé total ou partiel
et qui constituent environ 80 % des prêts.
Elles sont un peu plus sensibles pour les quatre tranches supérieures, mais
même pour celles-là, leur incidence représente de l'ordre de 100 francs à 200
francs au maximum de hausse des mensualités, ce qui paraît acceptable pour des
revenus moyens.
Enfin, je rappelle que le prêt à taux zéro reste, bien sûr, non contingenté,
c'est-à-dire que toutes les demandes seront honorées et que la menace de «
papisation » évoquée dans la discussion générale ne me paraît pas réelle, du
moins dans le budget pour 2001 puisque nous ne parlons que de lui.
Je voudrais dire à M. Lassourd que je revendique le fait d'avoir stoppé la «
papisation » en 1989. Les plafonds de ressources pour accéder au PAP avaient
été augmentés en 1985, mais ils n'avaient pas été augmentés en 1986, 1987,
1988. En 1989, il fallait les réévaluer. Cela a été fait. Le procès n'est donc
pas très juste.
Je vous confirme, monsieur Vézinhet, que les textes permettant la
modernisation du prêt d'accession sociale, le PAS, souvent associé au PTZ dans
le financement des mêmes opérations, devraient paraître dans les prochaines
semaines.
M. Vezinhet a posé le problème de la consommation des crédits consacrés à
l'aide à la médiation locative. Nous avons connu, il est vrai, des difficultés
d'ordre comptable pour engager tous les crédits disponibles. Un décret sera
prochainement publié, qui permettra de remédier aux difficultés constatées à ce
sujet. Soyez donc rassuré, monsieur le sénateur, l'ensemble des crédits prévus
au projet de loi de finances et les reports de l'exercice 2000 pourront être
mis en oeuvre en 2001.
Notre attachement à des outils efficaces sur tous les segments de la politique
du logement nous conduit à partager l'avis de votre rapporteur spécial, Jacques
Pelletier, concernant les instruments de réhabilitation du parc privé ancien
que sont les aides de l'ANAH et la prime à l'amélioration de l'habitat.
Désormais, ces deux aides seront, vous l'avez rappelé, distribuées par l'ANAH,
dont la loi SRU a élargi la mission et renforcé l'assise.
Le projet de budget pour 2001 reconduit les crédits pour cette « grande ANAH
», avec 3 milliards de francs en autorisations de programme - il est à noter
que, malgré la baisse de la TVA, elles ne diminuent pas, ce qui n'a pas
toujours été le cas ! - et 2,7 milliards de francs de crédits de paiement.
Mais, comme vous l'avez dit vous-même, la trésorerie de l'ANAH étant de 700
millions de francs, les moyens d'action de cette agence en 2001 ne sont donc
pas susceptibles d'être affaiblis. C'est d'autant plus vrai depuis que le taux
réduit de TVA à 5,5 % s'applique aux travaux effectués dans les logements.
Plusieurs de vos rapporteurs ainsi que M. Maman ont noté une réduction des
crédits de certaines lignes concernant les actions en faveur des plus démunis,
telles que la lutte contre le saturnisme ou l'aide à la médiation locative
créée par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Je
leur répondrai - je le dis également à M. Vezinhet - que c'est tout simplement
en raison de l'existence de reports, mais que l'effort réel est bien continu,
je peux vous l'assurer.
A votre rapporteur spécial, qui s'est préoccupé du logement intermédiaire,
j'indique que nous allons, dans les prochaines semaines, mettre en place un
système rénové pour le prêt locatif social - anciennement le prêt locatif aidé
du Crédit foncier de France - et le prêt locatif intermédiaire, en l'adaptant
aux zones où le marché immobilier est le plus tendu. On aura ainsi un produit
attractif, cela d'autant plus que sa ressource sera, pour une part, prélevée
sur les disponibilités des fonds d'épargne, c'est-à-dire de la collecte
centralisée par la Caisse des dépôts et consignations, dont le taux passera de
quelque 6,5 % aujourd'hui à 5 %. Le privé et le secteur locatif social pourront
refaire du logement intermédiaire.
Toujours pour le logement intermédiaire, et pour favoriser le développement de
l'investissement dans la pierre, nous avons mis en place le statut du bailleur
privé, avec des aides fiscales incitatives pour ces investisseurs.
Vous avez débattu, en première partie de la loi de finances, de plusieurs
amendements permettant de lever l'incompatibilité actuelle entre l'option pour
ce régime fiscal et la location à un ascendant ou à un descendant, notamment
l'amendement déposé par M. Plancade, qui l'a rappelé tout à l'heure à cette
tribune.
Ma collègue secrétaire d'Etat au budget s'y est opposée, la complexité de la
gestion par les services fiscaux pouvant être source de contentieux. Mais elle
s'est engagée à présenter une proposition affinée allant dans le même sens.
Dans quelques jours, j'ose espérer que vos points de vue parviendront à
converger. Soyez assurés que j'y serai attentif et que nous sommes très proches
de nos homologues de Bercy pour travailler à une solution satisfaisante sur ce
point.
Concernant l'urbanisme, monsieur Bellanger, en tant que rapporteur pour avis,
vous avez rappelé les outils mis en place par la loi SRU pour rénover le droit
de l'urbanisme, qui vivait encore largement sur les fondements de la loi
d'orientation foncière de 1967, bâtis dans un contexte qui a radicalement
changé. Votre rapporteur a souhaité savoir quand nous pourrions effectivement
mettre en oeuvre la loi nouvelle. Les décrets d'application concernant le volet
Urbanisme de cette nouvelle loi sont en chantier dans nos services et notre
ambition est de les publier à la fin du premier trimestre 2001 - le délai est
court, car il y a l'étape du Conseil d'Etat - car nous voulons qu'ils soient
disponibles pour les équipes municipales qui seront nouvellement élues en mars
prochain.
S'agissant des prescriptions de massifs, la balle est dans le camp des comités
de massif. Je peux d'ores et déjà vous indiquer que le travail est bien engagé
pour le Massif central. Ce cas fera peut-être école et d'autres massifs
opteront pour cet outil technique, qui est beaucoup moins lourd que la
directive territoriale d'aménagement.
Toujours concernant la loi SRU, la compensation pour les collectivités locales
des charges résultant de l'élaboration des documents d'urbanisme se fera, comme
c'est actuellement le cas pour les POS et les schémas directeurs, dans le cadre
de la dotation générale de décentralisation. Le décret sera modifié pour y
inclure un financement au titre des cartes communales.
Je peux enfin rassurer M. Bellanger sur le sort des produits de cession des
terrains anciennement acquis avec les fonds du FARIF, compte d'affectation
spéciale aujourd'hui supprimé. Conformément à l'engagement qui a été pris l'an
dernier et qui figure à l'article 44 du projet de loi de finances pour 2000,
ces produits de cession sont affectés aux chapitres budgétaires qui ont
remplacé les anciens chapitres du FARIF.
Le projet de loi de finances rectificative pour 2000, dont l'examen débute la
semaine prochaine à l'Assemblée nationale, comporte les ouvertures de crédit
correspondantes.
Monsieur Bellanger, les CAUE relèvent du ministère de la culture. Toutefois,
la loi SRU a réaffirmé leur rôle au service des communes pour aider celles-ci,
si elles le souhaitent, à élaborer leurs documents d'urbanisme.
Quant aux cinquante pas géométriques, ils sont de la compétence de mon
collègue chargé de l'outre-mer. Permettez-moi de rappeler qu'il existe un
partage de compétences en matière de responsabilités gouvernementales !
M. Jean-Claude Gayssot,
ministre de l'équipement, des transports et du logement.
Vous êtes
solidaires !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Assurément !
La nomination des directeurs des agences chargées de la gestion de ces zones
est en cours.
M. Bellanger a aussi posé le problème des agneaux de pré-salé.
(Rires.)
M. Charles Revet.
Mais c'est très important !
M. Jean-François Le Grand.
Merci, monsieur Bellanger, pour le Mont-Saint-Michel !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Nous y avons travaillé très attentivement, vous le
savez, Jean-Claude Gayssot et moi-même. C'est une question qui méritait d'être
posée.
La réglementation européenne impose que les bergeries soient à proximité des
lieux de pacage.
M. Jean-Claude Gayssot,
ministre de l'équipement, des transports et du logement.
Et voilà !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Cela peut poser un problème de compatibilité avec la
loi « littoral », qui, en principe, interdit les constructions sur les sites
sensibles.
M. Charles Revet.
Si c'était en Corse, ce serait possible !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Cependant, dès lors que l'activité d'élevage des
agneaux de pré-salé nécessite l'installation d'une bergerie, la loi permet une
dérogation, sauf sur les sites classés comme remarquables.
Mais je ne vois pas comment il pourrait en être autrement pour la baie du
Mont-Saint-Michel !
M. Jean-François Le Grand.
Voilà une compétence affirmée !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
C'est une façon de promouvoir sur ces sites non pas
les bergeries, mais les atouts touristiques du Mont-Saint-Michel !
M. Jean-François Le Grand.
Et ses atouts gastronomiques !
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Je vous confirme en outre que, sauf s'il s'agit d'une
construction dont le volume est important - ce qui ne devrait pas être le cas
pour des bergeries - le passage en commission des sites n'est pas requis.
Ces éléments devraient, par conséquent, être de nature à vous rassurer quant à
l'esprit dans lequel nous concevons l'application de la loi « littoral » et la
prise en compte des exigences du développement économique, et nous réglons les
problèmes de délai dont vous avez parlé.
Monsieur Le Cam, vous avez évoqué, parmi tous les thèmes que vous avez
abordés, un problème d'actualité, celui des terrains de l'hôpital Laennec. M.
Gayssot aurait pu comme moi le dire, le Gouvernement tout entier souhaite que
les décisions qui seront prises par le conseil d'administration de l'Assistance
publique pour la réalisation de cette opération concilient deux préoccupations
essentielles.
La libération de ces terrains appartenant à un opérateur public doit être
l'occasion non seulement de réaliser un programme équilibré qui réponde aux
besoins des Parisiens, en particulier en termes d'accueil, grâce à une
proportion significative de logements sociaux et d'équipements publics, mais
aussi de valoriser au mieux la cession des actifs désaffectés.
Compte tenu des informations disponibles sur l'opération, ces préoccupations
paraissent conciliables. C'est pourquoi les ministères de tutelle ont demandé à
l'AP-HP de veiller à la prise en compte de ces différents aspects et d'apporter
tous les éléments d'analyse complémentaires. Le conseil d'administration a
décidé, le 21 novembre dernier, de surseoir à la désignation de l'acquéreur,
justement pour approfondir ces questions.
Pour ce qui est des logements sociaux, il me semble qu'à partir des
préconisations de la loi SRU, la présence de 20 % de logements sociaux sur
l'ensemble des logements prévus sur le site de l'hôpital Laennec constitue, à
mon sens, un objectif minimal.
Voilà ce que je suis en mesure de vous indiquer en l'état actuel du dossier en
réponse à vos très légitimes interrogations.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les
sénateurs, nous avons, je crois, beaucoup travaillé ensemble et M. Gayssot a
entendu vos témoignages sur ce point dans plusieurs de vos interventions depuis
1997.
Ce budget 2001 n'est pas un exercice d'affichage, comme l'a dit M. Lassourd.
Il permet une consolidation des acquis et assure de nouvelles avancées,
notamment par cette réforme des aides personnelles qui permettra une hausse
moyenne de 1 300 francs par an des prestations versées à de nombreux ménages
aux ressources modestes.
Les ménages les plus modestes qui étaient locataires du privé pourront, dans
un certain nombre de cas, compter sur une amélioration mensuelle de 400 francs,
soit l'équivalent bien souvent d'un mois supplémentaire de ressources, ce qui,
bien évidemment, ne sera pas négligeable sur une année.
Ces acquis et ces avancées, nous les assurons au service du droit au logement
mais, à l'occasion de la loi SRU, le Gouvernement a souhaité que l'on entende
aussi par là : droit à un logement décent et choisi, que nous nous attachons à
assurer pour tous. C'est pourquoi je vous demande, mesdames, messieurs les
sénateurs, de bien vouloir approuver ce budget.
(Applaudissements sur les
travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Claude Gayssot,
ministre de l'équipement, des transports et du logement.
Monsieur le
président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je
veux à mon tour, tout d'abord, remercier M. Pelletier, votre rapporteur de la
qualité de son rapport spécial et de son intervention, même si je ne partage
pas, vous le comprenez, toutes ses options.
Je remercie également MM. Bellanger, Plancade et Bimbenet pour leurs rapports
pour avis qui concernent plus particulièrement le logement et l'urbanisme.
M. Louis Besson ayant répondu de manière pertinente, intelligente et précise à
chacune de vos interrogations, je serai bref sur la question des services
communs.
Je veux toutefois dire à M. Pelletier, qui a rappelé qu'un certain nombre de
vos collègues se sont émus des dispositions de la loi SRU, que nous sommes
déterminés à tout faire pour que le droit au logement soit respecté partout et
que le logement social ne soit exclu nulle part. Les crédits que nous voulons
affecter au logement en 2001 constituent un premier levier décisif.
Selon M. le rapporteur spécial, le projet de budget de l'équipement est
compliqué, difficile à lire et comporte des transferts en cours d'année. C'est
vrai, mais n'est-il pas normal que la modernisation de l'Etat - qui doit se
traduire par plus de responsabilisation de l'administration et de ses
gestionnaires - s'accompagne de plus de souplesse ? La proposition de réforme
de l'ordonnance de 1959 par M. Didier Migaud devrait vous apporter des réponses
puisqu'il y est prévu des programmes globaux auxquels correspondraient des
crédits globalisés, plus souples d'utilisation. En même temps, le Parlement
pourrait être mieux informé des transferts en cours d'année.
J'en viens aux services communs.
L'enjeu, vous le connaissez, c'est le contenu même des missions de service
public. Ce sont les agents de l'équipement qui assurent l'entretien du réseau
routier national et départemental, qui assurent notamment pendant l'hiver les
travaux de salage et de déneigement des routes. Ce sont eux qui interviennent
en cas d'accidents de la route ou de catastrophes naturelles. M. Le Cam en a
parlé dans son intervention. J'y reviendrai tout à l'heure à propos des
effectifs. Je tiens à saluer leur disponibilité, qui a été reconnue par tous
localement, par élus, les responsables et les populations, lors des tempêtes
survenues à la fin de l'année 1999.
Les agents de l'équipement assurent également l'exploitation des voies
navigables, prenant en charge les manoeuvres et l'entretien de certaines
écluses et barrages. Ils sont présents sur le littoral maritime, notamment pour
l'entretien des infrastructures portuaires et la signalisation maritime.
Parmi les missions relevant du ministère de l'équipement figurent aussi la
planification, l'amélioration de notre environnement quotidien avec les plans
d'exposition aux risques, les documents d'urbanisme ou les plans de
déplacements urbains.
Les services de l'équipement sont aussi en charge d'autres grands domaines,
tels que la politique du logement, l'inspection du travail dans les entreprises
de transport, l'examen du permis de conduire automobile, etc.
Enfin, vous connaissez l'appui que ces services apportent au quotidien aux
collectivités locales, particulièrement aux petites et moyennes communes, qui,
même si elles sont regroupées, ne peuvent pas toujours assumer de manière
satisfaisante le traitement de ces dossiers techniques.
Ils jouent ainsi un rôle important dans la correction des inégalités
territoriales.
Nous avons reçu hier, avec Louis Besson, les responsables de l'ensemble des
directions départementales de l'équipement, DDE, et nous leur avons rappelé
leurs responsabilités dans tous ces domaines.
Comme l'a souligné M. Le Cam, durant dix-huit ans, les emplois consacrés à
toutes ces politiques ont été régulièrement « rognés » de mille postes environ
chaque année. Bien sûr, pendant le même temps, le ministère a réalisé des gains
de performance importants, mais il s'agissait bien d'une véritable
hémorragie.
Or, mesdames, messieurs les sénateurs, pour la première fois depuis longtemps,
en 2001, les effectifs ne baisseront pas. Il y aura même quelques créations
d'emplois. Ainsi, monsieur le rapporteur, pour la première fois depuis dix-huit
ans, nous allons créer 75 postes. Ce n'est pas assez, me direz-vous ; d'autres
le diront également et je le pense aussi. Mais c'est un début et c'est même un
grand pas parce que nous avons complètement inversé la tendance qui a prévalu
ces dix-huit dernières années.
Monsieur Pelletier, 75 emplois et non pas 11 sont effectivement inscrits sur
le budget des services communs et 66 le sont sur le budget des affaires
maritimes. Ces 75 emplois nouveaux iront à la sécurité maritime dans les CROSS,
les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage, les
centres de sécurité des navires, les ports maritimes, l'inspection du travail
maritime, les centres de formation et les unités de contrôle et de
surveillance.
Je n'ai pas besoin de rappeler combien la question de la sécurité maritime est
essentielle et ce qu'il en coûte, bien au-delà du coût des emplois publics,
mesdames, messieurs les sénateurs, de ne pas la respecter.
La sécurité maritime mise à part, les effectifs des services de l'équipement
restent en 2001 globalement stables. Mais, pour faire face aux nouvelles
missions avec les compétences nécessaires, il est prévu différentes créations
d'emplois par transformations.
Ainsi, 77 emplois sont créés dans le domaine de la sécurité routière et du
permis de conduire ; 30 emplois sont créés pour le contrôle et l'inspection du
travail des transports, toujours pour améliorer la sécurité dans les transports
routiers ; 30 emplois supplémentaires d'agents d'exploitation viendront
renforcer les équipes chargées de l'exploitation des infrastructures, notamment
dans les départements les plus sensibles confrontés au problème de viabilité
hivernale du réseau routier ; 418 emplois, dont 153 en catégorie A et 265 en
catégorie B, sont créés par redéploiement pour renforcer les compétences des
services de l'équipement dans les domaines à très forts enjeux, comme la
politique urbaine, celle du logement, de l'aménagement et des transports.
Cette adaptation de la structure des emplois aux nouveaux emplois participe de
la modernisation du service public. Il faudra sûrement poursuivre dans les
années à venir.
J'ai demandé à mes services de conduire des réflexions approfondies sur
l'évolution permanente des compétences en tenant compte de l'augmentation
prochaine et inéluctable des départs à la retraite.
Les métiers de l'équipement évoluent avec une politique des transports plus
intermodale, plus soucieuse de l'environnement, avec une meilleure prise en
compte de la sécurité des infrastructures de transport et une plus grande
compréhension des phénomènes sociaux et économiques dans les milieux urbains,
la redécouverte de la santé publique à travers la lutte contre l'amiante, le
radon, le saturnisme et même les termites.
L'exploitation des voies rapides urbaines et des autoroutes non concédées
suscite également des exigences croissantes pour la sécurité et l'information
de l'usager. Ces enjeux forts pour le service public de l'équipement impliquent
un renforcement des équipes et des compétences.
Je sais bien que, dans cet hémicycle, plusieurs sénateurs - M. le rapporteur
l'a laissé entendre - regrettent l'absence de réduction d'effectifs. Je ne peux
pas partager cet
a priori,
selon lequel les effectifs de la fonction
publique devraient être toujours réduits quelles que soient les exigences du
service public et les attentes des usagers, notamment, comme vous semblez le
dire, en contrepartie d'augmentations salariales.
Pour ne prendre que l'exemple du maintien de la viabilité du réseau routier en
hiver, les conseils généraux savent ce que représente le respect des durées
maximales du travail pour les personnels.
Là aussi, des emplois supplémentaires doivent être créés dans un certain
nombre de départements.
Ayant rappelé les grandes lignes du budget, je répondrai plus précisément à
quelques questions que m'a posées M. le rapporteur spécial.
Je ne comprends pas - ou peut-être les ai-je trop bien compris - les
observations concernant les différences entre emplois budgétaires et effectifs
réels selon le rapport du contrôleur financier.
Ce rapport pour 1999 conclut que le ministère de l'équipement respecte les
emplois autorisés, les effectifs réels se situant en permanence à 98 % de
l'effectif autorisé par la loi de finances.
Je ne peux être d'accord, en revanche, avec M. Pelletier quand il souhaite
plus de clarté dans l'utilisation des moyens ; il me semble qu'il n'apprécie
pas à leur juste valeur les progrès réalisés cette année dans l'information du
Parlement.
Certains regrettent, M. le rapporteur spécial notamment, que le ministère ne
dispose pas d'une comptabilité analytique pour son budget du personnel. Je ne
vois pas comment ce ministère pourrait être le seul à disposer d'un tel outil
de gestion, encore que nous pourrions donner l'exemple : peut-être, d'ailleurs,
avons-nous développé des outils qui s'en rapprochent et qui permettent,
notamment, de répartir les effectifs entre les différents domaines d'activité
du ministère, qui sont effectivement nombreux ?
Je vous invite à vous reporter au tableau figurant à la page 63 du fascicule
bleu de la section « services communs » : vous y verrez que 41 866 agents ont
été mobilisés en 1999 pour l'entretien et l'exploitation du réseau routier.
En ce qui concerne l'IGN, M. Lengagne m'a effectivement remis, voilà un an, un
rapport qui éclaire les enjeux concernant l'établissement et prévoit des
évolutions importantes. Quatre groupes de travail ont été mis en place afin de
préciser les suites à donner. A ces groupes s'est ajouté un groupe transversal
assurant la concertation avec les représentants du personnel. Les conclusions
d'ensemble figurent dans un document de synthèse qui vient d'être approuvé en
comité interministériel et qui doit servir de base au prochain contrat
pluriannuel d'objectifs. Il doit être immédiatement suivi par une convention
qui fait l'objet d'une mise au point et qui doit être signée entre l'IGN et le
cadastre, ce qui permettra d'expérimenter une nouvelle collaboration entre les
deux établissements.
M. le rapporteur spécial et M. Bellanger ont évoqué les équipements
immobiliers.
Certes, nos locaux sont souvent dans un état qui nécessite un effort important
en matière d'investissements.
J'ai obtenu cette année une première augmentation significative des crédits
d'investissements immobiliers. Les autorisations de programme passent en effet
de 60 millions de francs à 80 millions de francs en 2001. Les crédits de
maintenance lourde sont portés à 50 millions de francs en 2001 contre 37
millions de francs cette année. Cet effort devra toutefois être prolongé, j'en
suis convaincu. Parallèlement, nous poursuivons la gestion dynamique du parc
immobilier afin que les produits dégagés par les cessions de locaux devenus
inutiles permettent d'augmenter les moyens disponibles pour les opérations
nouvelles.
Messieurs les rapporteurs, j'ai esquissé un certain nombre de pistes de
modernisation et souligné la nouvelle croissance des effectifs. Loin d'être
contradictoire, tout cela participe de la bonne gestion du service public et va
dans le sens souhaité par tous, à savoir la modernisation de l'Etat.
Certains, dans cette enceinte, regrettent que les effectifs soient trop
importants alors que d'autres, dans les départements, m'écrivent des lettres
pour me demander des augmentations d'effectifs ! Cela fait partie des
contradictions de la vie. Je les relève au passage.
Ce projet de budget reflète notre politique pour le développement du service
public et la modernisation des transports. C'est la raison pour laquelle je
comprends mal que la commission des finances en propose le rejet. Pour ma part,
je ne peux que vous inviter, mesdames, messieurs les sénateurs, à l'approuver.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
Je rappelle au Sénat que les crédits concernant les services communs,
l'urbanisme et le logement inscrits à la ligne « Equipement, transports et
logement » seront mis aux voix aujourd'hui même à la suite de l'examen des
crédits affectés à la mer.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 1 213 286 420 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.
« Titre IV : 214 404 732 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre IV est réservé.
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 11 119 112 000 francs ;
« Crédits de paiement : 5 346 588 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre V est réservé.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 18 352 298 000 francs ;
« Crédits de paiement : 7 243 682 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre VI est réservé.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant les services communs, l'urbanisme et le logement.
III. - TRANSPORTS
1.
Transports terrestres
2.
Sécurité routière
3.
Routes