SEANCE DU 18 DECEMBRE 2000
M. le président.
« Art. 30. - I. - Il est inséré, au début de l'article L. 35-6 du code des
postes et télécommunications, deux alinéas ainsi rédigés :
« Les opérateurs autorisés en application des articles L. 33-1 et L. 34-1
mettent en place et assurent la mise en oeuvre des moyens nécessaires aux
interceptions justifiées par les nécessités de la sécurité publique. Les
investissements réalisés à cette fin sont à leur charge.
« L'Etat participe au financement des charges d'exploitation supportées par
les opérateurs pour la mise en oeuvre des moyens nécessaires, dans des
conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.
« II. - Au premier alinéa du même article, les mots : "les prescriptions
exigées par" sont remplacés par les mots : "les autres prescriptions exigées
par". »
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 28, M. Marini, au nom de la commission, propose de supprimer
cet article.
Par amendement n° 60, M. Charasse propose de rédiger comme suit le texte
présenté par le I de l'article 30 pour le début de l'article L. 35-6 du code
des postes et télécommunications :
« Pour le compte et sous la surveillance de l'Etat, et dans le cadre des
missions de service public et de protection des grands intérêts nationaux qui
leur sont imposées, les opérateurs mettent en place et assurent la mise en
oeuvre des moyens techniques nécessaires aux interceptions justifiées par les
nécessités de la sécurité publique.
« Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles l'Etat
rembourse aux intéressés les charges résultant de l'alinéa précédent. »
La parole est à M. le rapporteur général, pour défendre l'amendement n° 28.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Cet article 30 a fait l'objet d'un long débat à
l'Assemblée nationale. Il porte sur les interceptions de correspondances émises
par la voie des télécommunications. Il convient de rappeler qu'il met à la
charge des opérateurs de réseaux de télécommunications, y compris
téléphoniques, le financement des investissements que nécessite la mise en
oeuvre des dispositifs de nature à permettre les interceptions justifiées par
les nécessités de la sécurité publique ou de la défense, l'Etat devant
participer aux dépenses d'exploitation correspondantes dans des conditions
déterminées par décret en Conseil d'Etat. Par conséquent, on ferait supporter
aux opérateurs les dépenses d'investissement et l'Etat assurerait
l'exploitation.
La commission n'a pas été convaincue par cet article et préconise son rejet
pour les raisons suivantes.
En premier lieu, en dépit des efforts de précision des députés, la rédaction
du dispositif demeure floue. C'est ainsi qu'on ne parvient pas à comprendre ce
qui distingue les interceptions des autres prescriptions mentionnées par
l'article L. 35-6 du code des postes et télécommunications.
En deuxième lieu, cet article pose des problèmes de nature juridique. Problème
juridique en ce sens que, selon nous, pourrait être invoquée une inégalité
inconstitutionnelle devant les charges publiques, d'une part, entre anciens et
nouveaux opérateurs et, d'autre part, entre France Télécom et tous les autres
opérateurs, puisque les charges liées au service universel de France Télécom
sont intégralement compensées.
Problème juridique également s'agissant du transfert, jugé illégal par le
Conseil d'Etat, du financement de missions régaliennes à des exploitants
privés, d'autant qu'il s'agit en l'occurrence d'investissements.
J'irais même jusqu'à rapprocher le mécanisme qui est proposé dans cet article
d'un dispositif qui avait été considéré comme inconstitutionnel par le Conseil
constitutionnel à propos des dépenses de sécurité dans les aéroports. J'ai
tendance à rapprocher ces deux éléments et à considérer qu'il devrait s'agir
d'une même jurisprudence constitutionnelle car, avec l'un comme avec l'autre,
nous sommes là au coeur des missions les plus régaliennes de la puissance
publique.
J'ai observé en lisant les débats de l'Assemblée nationale que mon collègue
rapporteur général a été très réservé sur ce point dans son rapport. J'ai
observé également que le président de la commission des finances de l'Assemblée
nationale a invoqué, dans le débat, les risques qui pourraient en résulter pour
les libertés publiques. Bien que les opinions des deux collègues que je viens
de citer ne soient pas toujours vérité d'Evangile pour la commission des
finances du Sénat
(Sourires),
tout cela nous conduit à souhaiter que le
Gouvernement revoie sa copie, qui nous semble, en la matière, avoir été un peu
rapidement élaborée.
Madame le secrétaire d'Etat, dans le domaine des libertés publiques, la
position traditionnelle du Sénat est la prudence. En la matière, prudence nous
semble toujours être mère de sûreté.
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. le président.
La parole est à M. Charasse, pour défendre l'amendement n° 60.
M. Michel Charasse.
Compte tenu des débats auxquels ce point a donné lieu à l'Assemblée nationale
et des discussions que nous avons eues en commission des finances et dont M. le
rapporteur général vient de donner un aperçu, j'ai essayé de me livrer à une
nouvelle rédaction d'une partie de l'article, qui me paraît couvrir plus
largement tous les cas de figure.
Au fond, on vise, dans cette disposition, les interceptions, mais en temps de
paix. Or, en temps de guerre, les opérateurs peuvent être assujettis à d'autres
obligations, qui découlent essentiellement de la loi de 1938, c'est-à-dire à
toutes les obligations possibles et imaginables. Nous nous trouvons dans une
situation assez étrange car, si l'article était adopté en l'état, cela voudrait
dire qu'en temps normal l'Etat assume les charges d'exploitation, ou de
fonctionnement, comme on voudra, mais que si, en revanche, il y a une
réquisition pour une raison ou pour une autre, manoeuvres militaires, par
exemple, l'Etat est obligé, aux termes de la loi de 1938, de tout payer.
A l'évidence, l'article, je le dis sans acrimonie et je ne veux pas être
désagréable à l'égard de Mme le secrétaire d'Etat, est mal rédigé. C'est
pourquoi, dans mon amendement, je vise « les missions de service public et de
protection des grands intérêts nationaux », qui me paraissent aller au-delà du
seul problème des interceptions. En effet, si l'on s'en tient aux
interceptions, on laisse de côté tout l'aspect, militaire notamment, défense du
territoire et défense nationale, qui, lui, fonctionne sur réquisition avec
remboursement intégral de l'ensemble des dépenses.
J'ai essayé de procéder à une autre rédaction. Elle n'est pas forcément la
meilleure. Mon amendement a surtout pour objet de conduire le Gouvernement à
réfléchir à ce problème car je crois que, dans ce genre de domaine qui touche
notamment à la défense nationale, on n'a pas intérêt à avoir une multitude de
régimes différents. Un seul me paraît de loin la meilleure solution.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 60 ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
La commission remercie M. Michel Charasse d'avoir
présenté cet amendement qui est de nature à faire évoluer le débat.
Cet amendement améliore la rédaction de l'article au moins sur deux points.
En premier lieu, s'agissant des libertés publiques, la rédaction proposée par
notre collègue est rassurante car elle précise fort opportunément que la mise
en oeuvre des moyens d'interception est assurée sous la surveillance de l'Etat
et pour son compte.
En second lieu, M. Charasse supprime la mise à la charge des opérateurs du
financement des investissements correspondants, qui est contraire à la
jurisprudence du Conseil d'Etat et au principe de valeur constitutionnelle
d'égalité devant les charges publiques.
Dans le dispositif ainsi proposé, les exploitants devraient cependant faire
l'avance de la dépense et ne seraient qu'ensuite remboursés, selon des
modalités fixées par le Conseil d'Etat. On peut alors légitimement penser
qu'elles seraient équitables !
Dans ces conditions, madame le secrétaire d'Etat, la commission souhaiterait
vivement vous entendre sur l'amendement n° 60 et, en fonction de l'esprit
d'ouverture dont vous ferez preuve à l'égard de la proposition ainsi formulée
par notre collègue Michel Charasse, elle ajustera son avis.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 28 et 60 ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Comme vous le savez, le recours à l'interception des
correspondances émises par voie de télécommunications est strictement
réglementé par la loi de 1991, que ce soit pour les besoins de sécurité de
l'Etat ou pour l'action de la justice.
De ce point de vue, je voudrais d'emblée répondre aux inquiétudes qui se sont
manifestées, lors du débat qui a eu lieu à l'Assemblée nationale sur ce sujet,
s'agissant des conséquences de cette disposition au regard des libertés
publiques.
Il faut être très clair : les interceptions téléphoniques ne peuvent être
effectuées, à la demande des autorités judiciaires ou administratives, que dans
le strict respect de la loi du 10 juillet 1991, qui continue à s'appliquer. Les
interceptions judiciaires sont effectuées sous l'autorité et le contrôle du
juge d'instruction, les interceptions de sécurité sont autorisées par le
Premier ministre, ordonnées par le ministre chargé des télécommunications, et
la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité est chargée
de veiller au respect de cette disposition et remet annuellement un rapport au
ministre.
La modification qui vient d'être adoptée par l'Assemblée nationale ne concerne
en rien ces aspects-là de la réglementation, elle concerne la prise en charge
par les opérateurs des investissements qu'ils doivent réaliser dans leurs
réseaux pour rendre possibles ces interceptions, comme cela a déjà été décidé
dans d'autres pays.
Je répondrai d'emblée à une question posée par M. le rapporteur général sur la
nature des autres prescriptions exigées par la défense et la sécurité publique
: outre l'acheminement des appels vers les services d'urgence, on peut penser
au rétablissement des priorités dont peuvent bénéficier certains services ou
organismes chargés de missions d'intérêt public, à l'instar des hôpitaux.
Avec l'article 30, nous souhaitons nous adapter à l'évolution particulièrement
rapide du secteur des technologies de l'information, cette évolution ne devant
pas profiter à ceux qui cherchent à agir dans l'illégalité du fait du décalage
entre l'ouverture d'un service au public et la mise au point des dispositifs
techniques d'interception.
Le coût de ces dispositifs pour les opérateurs a été considérablement réduit.
En effet, au plan européen, les administrations, les opérateurs et les
industriels ont oeuvré dans le domaine de la normalisation technique. Un
standard européen pour les interceptions a ainsi été publié en 1999 et il
permet désormais à tous les réseaux de télécommunications fournis par les
industriels d'intégrer la fonction d'interception, et ce pour un coût
supplémentaire raisonnable.
De ce point de vue, la situation du résau GSM constitue une sorte d'anomalie.
En effet, ce réseau n'a pu bénéficier dès le début de ces travaux de
normalisation. C'est la raison pour laquelle l'Etat a inscrit dans le présent
projet de loi de finances rectificative le remboursement des frais d'adaptation
des réseaux existants à hauteur de 250 millions de francs, au bénéfice des
opérateurs.
La mesure qui vous est proposée vise donc à mettre à la charge des opérateurs
les dépenses relatives aux dispositifs d'interception. Cette mesure est
fondamentalement guidée par le souci que ces opérateurs, avec les
constructeurs, optimisent les solutions techniques et minimisent ainsi leurs
coûts. Au demeurant, la loi de 1991 imposant que les communications puissent
être interceptées techniquement, il ne serait pas admissible que des
infrastructures puissent être mises en service sans que cette possibilité soit
satisfaite.
Permettez-moi de préciser que cette disposition ne concerne bien évidemment
que les investissements futurs des réseaux et n'a pas d'effet rétroactif.
En imposant la charge des investissements aux opérateurs, l'Etat continuera,
bien entendu, à financer le fonctionnement des interceptions. Nous avons donc
l'assurance que le coût sera optimisé pour la collectivité dans son
ensemble.
Je tiens à souligner que de nombreux pays européens se sont engagés dans cette
même voie, afin de mettre à la charge des opérateurs les investissements
permettant les interceptions.
Un décret d'application doit être préparé. Vous pouvez être assuré qu'il fera
l'objet d'une concertation avec les opérateurs. L'agence de régulation des
télécommunications, l'ART, et la commission supérieure du service public des
postes et télécommunications seront saisies pour avis du projet de décret.
Les cahiers des charges des opérateurs seront adaptés sur proposition de l'ART
et l'ensemble des éléments d'information que je peux vous livrer ce soir me
semble répondre aux interrogations que vous pourriez légitiment soulever sur ce
dispositif.
Dans ces conditions, je souhaiterais que les amendements n°s 28 et 60 puissent
être retirés.
M. le président.
Quel est, maintenant, l'avis de la commission sur l'amendement n° 60 ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Si le Gouvernement avait manifesté une certaine
ouverture vis-à-vis de l'amendement n° 60, j'aurais peut-être envisagé de m'en
remettre à la sagesse du Sénat ; mais, dès lors que sa position est franchement
négative à l'égard tant de l'amendement de la commission que de l'amendement de
M. Charasse, on ne m'en voudra pas si je préfère l'amendement de la commission
et que, de ce fait, je donne un avis défavorable à l'amendement n° 60.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 28.
M. Michel Pelchat.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Pelchat.
M. Michel Pelchat.
Comme M. le rapporteur général, je regrette vivement que l'amendement de M.
Charasse ne puisse être adopté. Celui-ci, effectivement, tendait à une
réécriture intelligente des dispositions proposées par le Gouvernement, et je
pense que, dans sa grande sagesse, M. Charasse visait des dispositions qui
n'avaient été prévues ni à l'origine ni lors de l'examen de ce texte par
l'Assemblée nationale.
Madame le secrétaire d'Etat, j'avoue que je suis très surpris de votre
propos.
D'abord, vous parlez avec aisance des frais de fonctionnement en disant que
l'Etat se chargera, bien entendu, desdits frais, sans pour autant que soit
délimitée l'étendue des charges que vous vous engagez à assumer. S'agit-il du
simple fonctionnement direct ? Cela va-t-il jusqu'à la maintenance des
installations qui auront été réalisées aux frais des opérateurs, ces derniers
étant dans la totale ignorance de l'engagement que vous venez de prendre ?
Quant aux investissements, vous avez dit qu'il y avait une normalisation
européenne, mais je vous assure que les opérateurs des futurs réseaux ou boucle
locale radio, BLR, notamment, ne savent pas du tout quels types
d'investissements sont envisagés ni l'ampleur de ceux-ci.
La loi est tellement imprécise que vous avez vous-même reconnu cette
imprécision, vous en remettant à un décret pour définir, en accord avec les
opérateurs, tout ce que recouvriront ces différents investissements, en
espérant que, grâce à cela, les opérateurs chercheront à minimiser les coûts
d'investissement et à maximaliser les améliorations techniques.
Certes, ils sont tout à fait capables de le faire, mais vous aussi, madame le
secrétaire d'Etat ! Représentant le Gouvernement, vous savez que, au sein de la
puissance publique, les ingénieurs de France Télécom et les bureaux d'études
sont tout à fait capables d'étudier ces questions et d'élaborer des solutions
techniques très évolutives à un moindre coût de fonctionnement !
Dans cette affaire, devant votre absence d'ouverture envers l'amendement de
notre collègue M. Charasse, je suis donc, comme M. le rapporteur général, au
regret de recommander à mes collègues de supprimer cet article, qui contenait
pourtant des choses intéressantes, qui aurait pu contenir des choses
intelligentes, mais qui, dans l'état actuel de sa rédaction, n'est pas
acceptable.
Vous devrez, madame le secrétaire d'Etat, revoir votre copie à cet égard,
parce que nous sommes vraiment dans une situation de blocage. C'est pourquoi,
en ce qui me concerne et au nom de mon groupe, je voterai l'amendement de la
commission.
M. Michel Charasse.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
Je ne vais pas persévérer indéfiniment, mais je crois que la suppression de
l'article que nous propose la commission n'est pas satisfaisante,...
M. Michel Pelchat.
C'est une mesure de précaution !
M. Michel Charasse.
... parce que l'Assemblée nationale reprendra purement et simplement son texte
et - vous l'avez dit très justement, monsieur le rapporteur général - cela ne
réglera rien, en particulier pas les autres problèmes, qu'il s'agisse des
autres missions de service public qui sont imposées, qu'il s'agisse de cas de
guerre dont je viens de parler, qu'il s'agisse des problèmes de la
sous-traitance.
Il faut en effet savoir, mes chers collègues, que, pour un très grand nombre
d'écoutes judiciaires, nous sommes actuellement dans un régime de
sous-traitance. Si vous avez la curiosité, ce soir, par exemple, en quittant le
Sénat, de vous rendre dans un commissariat parisien ouvert la nuit - il y en a
un certain nombre - vous risquez de trouver sur une table un magnétophone en
train de tourner, pour réaliser une écoute judiciaire. Personne ne regarde,
mais tout le monde peut écouter, aucune surveillance n'est exercée...
L'avantage de mon amendement, pour lequel je n'éprouve pas de vanité d'auteur
particulière, est qu'il précise : « pour le compte et sous la surveillance de
l'Etat », y compris en cas d'écoute judiciaire. Or, avec votre système, aucune
surveillance n'est exercée.
Je n'attaque pas particulièrement ici les opérateurs, car cette pratique
existait avant qu'il y ait plusieurs opérateurs et avant la mise en oeuvre de
la concurrence dans le secteur des télécommunications. Mais le magnétophone
continuera donc à traîner alors que les écoutes judiciaires sont plus que
d'autres secrètes ! Si les écoutes de défense nationale sont protégées - et
elles le sont puisque tout se passe au centre d'écoutes unique de Paris - les
autres, les écoutes judiciaires, doivent elles aussi être protégées ; or, la
plupart du temps, elles ne le sont pas.
Adopter l'amendement n° 28, et donc supprimer l'article 30, ne résout rien,
car je crains que l'Assemblée nationale n'aborde pas le fond de la question. Je
ne le voterai donc pas, dans l'espoir que l'Assemblée nationale, à la lecture
de nos travaux, s'efforcera avec le Gouvernement de trouver une solution
acceptable par tous.
En tout état de cause, compte tenu des explications que j'ai entendues et à
cette heure tardive, je retire l'amendement n° 60.
M. le président.
L'amendement n° 60 est retiré.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Vraiment, madame le secrétaire d'Etat, à qui
fera-t-on croire que ce sujet est né au début du mois de décembre ou à la fin
du mois de novembre, et que l'on ne pouvait pas prendre le temps nécessaire
pour trouver une formulation incontestable ?
Pourquoi, sur un sujet aussi sensible et aussi important sur le plan
technologique, faut-il à ce point procéder à la hussarde ? C'est la raison qui
nous conduit à promouvoir le rejet de l'article 30 !
Madame le secrétaire d'Etat, vous n'avez pas voulu ou pas pu vous prêter à un
dialogue sur la rédaction de cet article. Nous persistons dans notre conviction
selon laquelle ce dispositif soulève de réels problèmes de fond.
Si l'Assemblée nationale reste crispée sur la rédaction qu'elle nous a
transmise, ces problèmes devront être tranchés en dernier ressort par le
Conseil constitutionnel. Au point où nous en sommes, la seule chose à faire est
de mettre l'Assemblée nationale devant ses responsabilités.
Si nous avions une vraie commission mixte paritaire soucieuse de travailler,
d'ajuster les textes et de faire progresser la législation,...
M. Michel Caldaguès.
Voilà !
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
... des rédactions comme celles de Michel Charasse
pourraient peut-être faire l'objet d'un rapprochement utile des positions. Mais
l'expérience des dernières commissions mixtes paritaires me conduit un peu à
douter qu'il soit possible de parvenir à un tel résultat.
Mes chers collègues, au point où nous en sommes, il n'y a pas d'autre solution
responsable que de voter la suppression de cet article, en espérant que cela
conduise à un peu plus de sagesse dans la mise au point de ce dispositif.
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 30 est supprimé.
Article 31