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SEANCE DU 15 OCTOBRE 2002


MARCHÉS ÉNERGÉTIQUES

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi (n° 406, 2001-2002) relatif aux marchés énergétiques. [Rapport n° 16 (2002-2003).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi relatif aux marchés énergétiques que le Gouvernement a l'honneur de vous soumettre aujourd'hui a pour objet principal la transposition en droit français de la directive communautaire de 1998 relative « aux règles communes du marché intérieur du gaz naturel ».
Faut-il le rappeler, la France détient, parmi ses partenaires européens, la peu glorieuse avant-dernière place en matière de transposition des textes européens. Cette situation met souvent notre pays au banc des accusés et l'empêche de négocier au mieux de ses intérêts. Le Gouvernement compte remédier à cette situation.
Le projet de loi que je vous propose revêt une urgence particulière, et ce pour au moins deux raisons.
Tout d'abord, la France, qui aurait dû transposer cette directive voilà deux ans, a fait l'objet de procédures devant la Cour de justice européenne ; ces procédures doivent aboutir avant la fin de l'année. Outre le coût important qui pourrait en résulter, cela place notre pays dans une posture exclusivement défensive et affaiblit fortement notre capacité à faire entendre nos différences à Bruxelles.
De plus, cette absence de transposition handicape considérablement le développement de GDF, Gaz de France, en Europe. Certains pays comme l'Espagne ou l'Italie refusent, en effet, que GDF prenne des participations dans des entreprises nationales, prétextant l'absence d'ouverture légale du marché français ou, du moins, une certaine insécurité juridique. Or l'Europe bouge. C'est aujourd'hui que le marché se structure et que les groupes de demain se forment.
Il est donc impératif que nous mettions GDF en situation de se développer, et c'est pourquoi il y a urgence à transposer la directive de 1998.
La voie de l'ordonnance avait été, dans un premier temps, envisagée, mais le Gouvernement a choisi la voie législative, à la fois par respect pour les prérogatives du Parlement et du fait du caractère symbolique et politique de la libéralisation du marché du gaz.
Pour concilier ces deux impératifs d'urgence et de transparence, le Gouvernement vous a donc demandé de bien vouloir examiner ce projet de loi rapidement. Il a également souhaité, en plein accord avec les présidents des deux assemblées, déclarer l'urgence sur ce texte.
A cet égard, je voudrais remercier spécialement M. le rapporteur et les membres de la commission des affaires économiques de la diligence et de l'efficacité avec lesquelles ils ont procédé à l'étude de ce texte.
Avant de détailler le contenu du projet que nous vous soumettons, je souhaiterais souligner qu'il s'inscrit dans un ensemble plus vaste de réformes qui visent à refonder la politique énergétique française face à un monde qui change.
Le monde est plus ouvert. La libéralisation des marchés, notamment ceux de l'énergie, se poursuit en effet partout dans le monde, entraînant des restructurations et la création de grands ensembles régionaux.
Le monde est plus complexe. Les problèmes environnementaux, notamment ceux qui sont liés à l'effet de serre, s'y posent de manière globale et deviennent un élément déterminant du dialogue Nord-Sud, comme nous avons pu le constater lors du sommet de Johannesburg.
Enfin, le monde, est, hélas ! plus incertain : le 11 septembre 2001, les événements dramatiques qui se déroulent actuellement au Moyen-Orient, les récents attentats survenus au Yémen et en Indonésie démontrent bien que la sécurité d'approvisionnement reste une exigence d'une parfaite actualité.
Face à ces évolutions, le Gouvernement entend poursuivre et encadrer la libéralisation des marchés de l'énergie en veillant à une coexistence équilibrée entre concurrence et service public. C'est l'objet du présent projet de loi et des discussions en cours à Bruxelles concernant le deuxième « paquet » de directives gaz et électricité.
Le Gouvernement entend également donner les moyens aux deux grandes entreprises nationales que sont EDF et GDF de s'adapter à cette libéralisation et de devenir deux grandes entreprises européennes. Cela passe par une ouverture minoritaire de leur capital, qui leur permettra, d'une part, de lier des alliances et, d'autre part, de réunir les capitaux nécessaires à leur développement autrement que par un endettement au risque difficilement maîtrisable, comme nous avons eu l'occasion de le constater dans le cas d'autres entreprises publiques ou privées. Cette évolution se fera évidemment sans remettre en cause le statut des agents et en veillant à ce que le système spécifique des retraites bénéficie des garanties nécessaires.
Le Gouvernement entend, enfin, doter la France d'une loi d'orientation sur l'énergie, qui définira et précisera, à l'issue d'un grand débat national qui se tiendra en début d'année prochaine, nos grandes options énergétiques en matière de nucléaire, d'énergies renouvelables, de maîtrise de la sécurité et de l'approvisionnement de l'énergie.
Aujourd'hui, il s'agit donc de la première étape de cette politique. Le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter vise à l'ouverture progressive à la concurrence du marché gazier français, cette ouverture devant contribuer à la constitution d'un marché européen unique de l'énergie, pour le plus grand bénéfice des consommateurs. Il vise notamment à renforcer la compétitivité de nos industries consommatrices d'énergie et ainsi, indirectement, à favoriser la croissance et l'emploi.
Il n'est toutefois de bonne libéralisation sans une régulation adaptée.
Parce que l'énergie n'est pas un bien comme les autres, ce projet de loi institue deux garde-fous fondamentaux pour encadrer l'ouverture du marché à la concurrence. D'une part, il impose des obligations de service public à tous les acteurs de la filière gazière. D'autre part, il institue une autorité de régulation dotée de pouvoirs étendus.
Dans ces deux domaines, nous avons choisi d'aller au-delà de la directive de 1998, soit en anticipant sur les prochaines directives, en cours de négociation, soit en reprenant certaines dispositions de la loi de modernisation et de développement du service public de l'électricité. Les pouvoirs du régulateur sont ainsi largement identiques à ceux qui ont été confiés à la Commission de régulation de l'électricité par la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dite loi « électricité ».
Cette anticipation est d'ailleurs souhaitable pour Gaz de France. Il importe en effet que les principes de régulation et les pratiques du régulateur soient suffisamment clairs, stables et connus pour que les investisseurs puissent sans crainte participer à l'ouverture du capital de GDF.
Le projet de loi s'articule autour de ces dispositions principales.
En premier lieu, est posé le principe de la libéralisation progressive et maîtrisée du marché de la fourniture de gaz naturel.
Le projet de loi donne ainsi la possibilité de choisir librement son fournisseur de gaz naturel aux clients éligibles, c'est-à-dire aux clients dont la consommation excède, pour un site donné, un certain seuil fixé par décret. Cette procédure, légèrement différente de celle que prévoit la loi « électricité », ne vise en aucun cas, cela va de soi, à contourner les prérogatives des assemblées mais seulement à donner à l'Etat la souplesse nécessaire pour gérer le processus d'ouverture du marché.
Les clients éligibles seront, dans un premier temps, les entreprises fortement consommatrices de gaz, soit 450 sites industriels, dont la consommation représente 28 % de la consommation nationale.
Cette liberté de choisir son fournisseur ne fait d'ailleurs que transcrire dans la loi une ouverture réalisée dans les faits depuis maintenant deux ans. Nos opérateurs gaziers ont en effet mis en place dès le 10 août 2000 un régime transitoire d'accès au réseau, applicable aux clients consommant plus de 25 millions de mètres cubes sur un même site. La tarification de cet accès est, par ailleurs, proche de celles que pratiquent les autres gestionnaires de réseaux européens.
L'ouverture du marché français est donc bien réelle ; elle se situe à un niveau comparable à celui que connaissent une majorité de nos partenaires européens. C'est ainsi que 25 % des clients éligibles ont changé de fournisseur et que trois nouveaux opérateurs sont déjà présents sur le marché.
Cette loi, par conséquent, ne changera pas immédiatement le degré d'ouverture réelle du marché. Elle n'est toutefois qu'une première étape puisque, conformément aux conclusions du sommet de Barcelone de mars 2002, l'éligibilité sera étendue aux clients professionnels en 2004, ce qui représente un degré d'ouverture du marché d'environ 60 %.
En revanche, il n'est pas prévu de modifier, à ce stade, la situation actuelle des ménages et des petits consommateurs, pour lesquels la fourniture reste assurée par Gaz de France ou par les distributeurs non nationalisés, les DNN. Ce sujet fait néanmoins, comme vous le savez, l'objet de discussions à Bruxelles, dans le cadre de la négociation des prochaines directives gaz et électricité.
Le Gouvernement a souhaité rendre éligibles, outre les entreprises fortement consommatrices, l'ensemble des cogénérateurs, ce qui représente 1 500 sites, et les dix-sept distributeurs non nationalisés, qui desservent aujourd'hui 1,7 million de Français et fournissent 4 % de la consommation nationale. Ces distributeurs, qui ont encore l'obligation de s'approvisionner auprès des transporteurs de gaz, doivent en effet disposer des moyens de mieux maîtriser leur rentabilité, et donc de mieux se préparer aux étapes ultérieures de l'ouverture du marché.
Le projet de loi ouvre l'activité de fourniture à l'ensemble des entreprises européennes qui sont titulaires d'une autorisation délivrée par l'Etat au vu de critères précis fondés sur leurs capacités, à la fois techniques, économiques et financières. Cette autorisation peut imposer à son titulaire des obligations de service public particulières en fonction de la nature des clients fournis et en fonction de l'activité assurée, notamment en ce qui concerne la sécurité d'approvisionnement.
Enfin, afin de permettre ce lien direct entre nouveaux fournisseurs et clients éligibles, le projet de loi impose aux transporteurs de gaz, dont Gaz de France, de donner accès à leur réseau de transport dans des conditions transparentes et non discriminatoires.
Il supprime également le monopole d'importation de gaz naturel que détenait Gaz de France ainsi que les obligations faites aux transporteurs et aux distributeurs de disposer d'un capital constitué à 30 % de fonds publics.
En deuxième lieu, ce projet de loi définit les obligations de service public qui s'imposent à tous les acteurs de la filière gazière, et j'ai souhaité à cet égard qu'un titre spécifique leur soit consacré. Ces obligations portent principalement sur la sécurité d'approvisionnement, la péréquation tarifaire, la solidarité envers les plus démunis.
La sécurité d'approvisionnement de la France est, pour l'instant, assurée par la diversité des contrats de long terme conclus par GDF avec la Russie, l'Algérie, la Norvège et, demain, l'Egypte. L'ouverture du marché à la concurrence suppose que l'Etat dispose des moyens de vérifier que cette sécurité reste globalement garantie par la diversité des contrats de long terme des nouveaux fournisseurs. A cet effet, l'autorisation délivrée au fournisseur est assortie de l'obligation de communiquer chaque année un plan prévisionnel d'approvisionnement et, en fonction des volumes concernés et du type de clients desservis, de présenter une diversification d'approvisionnement suffisante. Le principe de la continuité de fourniture aux clients non éligibles et aux distributeurs est, bien entendu, réaffirmé.
S'agissant de la péréquation tarifaire, je rappelle que, à la différence des tarifs d'électricité, qui est une énergie non substituable, les tarifs de vente de gaz ne sont pas identiques sur tout le territoire. Toutefois, ils sont fortement harmonisés. Il est proposé d'inscrire ce principe dans la loi : les différences de tarif ne pourront ainsi excéder les différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport du gaz naturel. Les prix seront donc identiques à l'intérieur des vingt-sept zones de desserte qui couvrent le territoire français, les six de Gaz de France et les vingt et une des distributeurs non nationalisés. Entre ces zones, les différences de prix resteront également limitées : de l'ordre de 10 %.
S'agissant de la solidarité avec les plus démunis, le projet de loi prévoit notamment le maintien de l'accès au gaz pour les personnes en difficulté. Par ailleurs, il convient de rappeler que le contrat de groupe entre l'Etat et Gaz de France institue déjà un dispositif gratuit d'actions de diagnostic des installations des particuliers qui se trouvent en situation de précarité.
Enfin, sont également prévues des obligations générales en matière de protection de l'environnement, de sécurité de réseaux et de qualité et de sécurité des produits fournis.
En troisième lieu, le projet de loi définit les principes d'une régulation destinée à garantir le bon fonctionnement du marché et la coexistence harmonieuse du service public et de la concurrence.
A cet égard, il reprend une grande majorité des dispositions qui sont déjà prévues par la loi « électricité » et propose d'élargir les compétences de l'actuelle commission de régulation de l'électricité au secteur du gaz.
Il confie également à l'Etat la fixation des tarifs de vente de gaz aux clients non éligibles, après avis de la commission de régulation de l'électricité et du gaz, la CREG, et celle des tarifs d'accès au réseau de transport, sur proposition de cette même autorité. Des dérogations à ces tarifs pourront être accordées aux opérateurs désireux de développer de nouvelles infrastructures, afin de garantir le maintien d'un réseau de qualité et adapté à une demande de gaz en forte croissance.
Ce projet de loi impose également aux opérateurs l'obligation de procéder à une séparation comptable des activités de transport, de distribution et de stockage afin de permettre à la CREG de vérifier l'absence de pratiques anticoncurrentielles ou de subventions croisées entre les activités qui font l'objet d'un monopole et celles qui sont soumises à la concurrence.
En revanche, à la différence de la loi « électricité », le Gouvernement ne propose pas de mettre en place chez les opérateurs gaziers l'équivalent du réseau de transport d'électricité - département largement indépendant au sein d'EDF dont, par exemple, les investissements sont arrêtés par la commission de régulation de l'électricité ou dont le directeur est nommé par le ministre.
Deux raisons justifient ce choix.
En premier lieu, le marché du gaz est profondément différent du marché de l'électricité. C'est un marché encore en développement, où il existe une véritable concurrence, à la fois avec d'autres énergies, comme le fioul, et entre les différents opérateurs publics ou privés. Il a donc semblé au Gouvernement que, dans la mesure où la renationalisation des groupes privés n'était pas à l'ordre du jour, un dispositif semblable à celui qui est applicable au secteur de l'électricité ne pouvait être adopté.
En second lieu, le projet permet de s'assurer que les transporteurs ne pourront utiliser le réseau de transport à des fins anticoncurrentielles. La CREG dispose en effet de la capacité de demander aux opérateurs de transport de procéder aux améliorations et aux investissements nécessaires pour permettre le raccordement d'un client le demandant, dans la mesure, bien entendu, où ces investissements se trouveraient justifiés en termes économiques.
En conclusion, les trois axes principaux de la loi - libéralisation progressive du marché, définition précise de missions de service public, régulation étendue - permettront d'ouvrir de manière maîtrisée le marché du gaz et de se conformer à la directive européenne actuelle.
Outre la transposition de la directive de 1998, le projet de loi comprend également deux autres volets mineurs.
L'un concerne des dispositions de simplification administrative en matière de réglementation relative aux stockages de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides et de produits chimiques. Ces stockages sont en effet régis par trois ordonnances présentant des différences qui génèrent une certaine incompréhension de la part des collectivités locales. Nous avons souhaité une clarification.
L'autre volet concerne une disposition « électrique » concernant les obligations d'achat imposées à EDF et visant à éviter tout détournement de la loi « électricité » dans ce domaine.
Je tiens à préciser à cet égard, pour éviter tout malentendu, que cette disposition ne constitue en aucun cas une remise en question de l'engagement déterminé du Gouvernement en faveur des énergies renouvelables. La France entend en effet se donner les moyens d'atteindre l'objectif de 21 % fixé par la directive européenne quant à la part d'électricité produite par les énergies non renouvelables en 2010.
A cet effet, le Gouvernement est désireux de prendre au plus vite les dispositions nécessaires pour faciliter le développement des énergies renouvelables et achever de mettre en place les dispositions prévues par la loi « électricité », notamment les obligations d'achat ou la programmation pluriannuelle des investissements, dont une version provisoire pourrait être arrêtée dans l'attente des conclusions du débat sur l'énergie que j'ai mentionné tout à l'heure.
Par ailleurs, le Gouvernement n'avait pas souhaité introduire d'autres dispositions relatives à l'électricité pour éviter toute confusion. Il accueille néanmoins avec grand intérêt l'initiative de M. le rapporteur, qui a souhaité vous soumettre plusieurs amendements destinés soit à étendre certaines dispositions de ce projet de loi sur le gaz au secteur de l'électricité, soit à modifier certaines dispositions de la loi « électricité » qui ont été jugées inadéquates avec le recul. Je laisse à M. le rapporteur l'opportunité de les présenter avant de les commenter moi-même.
En conclusion, je souhaite que ce projet de loi contribue à témoigner de la volonté de la France de participer activement à la construction européenne et de tirer les bénéfices d'une libéralisation maîtrisée, tout en restant fidèle à ses principes d'égalité et de solidarité, qui sont au fondement même du service public.
En conclusion, ce projet constitue un pas supplémentaire vers les réformes structurelles dont notre pays a besoin pour affronter le monde d'aujourd'hui. (Applaudissements sur les travées du groupe du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais dire, en guise d'introduction, qu'il y a lieu de se féliciter de la procédure qui a été choisie.
Transposer vite et bien, tel est l'objet du projet de loi sur les marchés énergétiques que le Gouvernement a inscrit à l'ordre du jour du Sénat au tout début de la session ordinaire.
J'étais favorable à l'urgence, je vous remercie de l'avoir rappelé, madame la ministre. Je l'ai dit devant notre commission des affaires économiques lorsque vous avez été auditionnée en juillet dernier. Le Premier ministre a eu le courage, qui avait fait défaut à d'autres avant lui, de présenter cette transposition par voie de projet de loi et non par le biais d'une ordonnance dont nous n'aurions eu à connaître que la loi d'habilitation.
Fallait-il discuter de ce texte selon la procédure de droit commun, qui prévoit, au minimum et au total, trois lectures dans chaque assemblée ? Je ne le crois pas et tiens à souligner que c'est effectivement à ma demande expresse - vous l'avez rappelé tout à l'heure, madame la ministre -, demande appuyée par le président de la commission des affaires économiques et du Plan, M. Gérard Larcher, que le chef du Gouvernement a accepté de déroger à la règle qu'il s'est fixée de ne pas recourir à l'urgence dans la discussion parlementaire.
Mes chers collègues, il y a bien urgence à transposer la directive n° 98-30 sur la libéralisation du marché du gaz qui a été négociée en 1997 sous présidence française. Elle prévoit une ouverture progressive du marché au 10 août 2000, au 10 août 2003 puis, au plus tard, au 10 août 2008, la part libéralisée du marché devant progressivement passer de 20 % à 28 % puis à 33 %.
Elle est entrée en vigueur le 10 août 2000, date butoir avant laquelle elle aurait dû être transposée. Malgré les demandes réitérées du Sénat, la commission des affaires économiques m'ayant désigné rapporteur à titre officieux dès le printemps 2000, le précédent gouvernement n'est pas allé au-delà du dépôt d'un projet de loi de transposition, le 17 mai 2000.
De ce fait, la France, seul pays en retard pour la transposition, est menacée d'être condamnée à une astreinte, par la Cour de justice des Communautés.
De son côté, le développement de Gaz de France est bloqué à la frontière des Pyrénées. Les Espagnols qui ont, au moins juridiquement, transposé la directive, lui refusent en effet l'accès à de nouveaux marchés, considérant que le marché français est fermé. Notre opérateur historique - vous l'avez rappelé tout à l'heure, madame la ministre - a pourtant pris, dès août 2000, des dispositions destinées à mettre la directive en application. Le résultat, c'est qu'aujourd'hui 5 % du marché total français a changé de fournisseur depuis deux ans.
A Bruxelles, les négociations relatives à la seconde directive sur la libéralisation des marchés progressent. Lors du Conseil européen de Barcelone de mars 2002 - que vous avez évoqué tout à l'heure, madame la ministre - les Etats sont convenus que les consommateurs européens autres que les ménages, c'est-à-dire, pour l'essentiel, les PME et les PMI, auront le libre choix de leur fournisseur d'électricité et de gaz à partir de 2004, ce qui représentera 60 % du marché.
Je saisis cette occasion pour dire au Gouvernement, en la personne de Mme la ministre déléguée à l'industrie, que nous le soutenons pleinement dans ses efforts - je pense notamment à la réunion du Conseil Energie qui s'est tenue il y a une dizaine de jours - pour préserver les intérêts français dans le secteur gazier.
Je note à ce propos que les services de Bruxelles évoquent de plus en plus des préoccupations qui nous sont chères. Ainsi, à Barcelone, ont été pour la première fois mentionnées de nouvelles mesures à prendre dans le domaine de l'énergie pour préciser les obligations de service public, renforcer la sécurité d'approvisionnement et protéger les régions les plus reculées et les groupes les plus vulnérables de la population.
Je voudrais, si vous le permettez, mes chers collègues, vous livrer quelques éléments qui seront utiles au débat qui s'engage et à l'examen des amendements qui ont été déposés par un grand nombre d'entre vous et par moi-même, au nom de la commission.
Je ferai d'abord un bref rappel du contenu de la directive, n° 98-30, qui se résume en trois idées forces : l'ouverture progressive du marché à la concurrence ; l'adaptation aux situations nationales grâce à la faculté d'imposer des obligations de service public et à la possibilité de préserver des contrats d'approvisionnement de long terme appelés aussi contrats take or pay ; enfin, l'institution d'un droit d'accès au réseau pour les clients éligibles, c'est-à-dire ceux qui jouiront du libre choix de leur fournisseur.
J'en viens à la situation du marché gazier mondial et à l'approvisonnement de la France et de l'Europe.
Les réserves mondiales de gaz naturel, de même que la production gazière, sont situées, environ pour les deux tiers, en Russie et au Proche-Orient. La Russie détient à elle seule plus de 40 % des stocks mondiaux.
L'Europe, de son côté, est autonome à hauteur de 40 %. Les grands producteurs européens sont la Grande-Bretagne, l'Allemagne et les Pays-Bas, auxquels on peut ajouter la Norvège et l'Italie. Ce sont les seuls à pouvoir à peu près satisfaire leurs besoins. Parce que les champs gaziers sont éloignés des zones de consommation, la question du transport de la matière première est, vous l'aurez compris, essentielle dans le secteur gazier : le coût d'acheminement constitue le principal coût de production.
Dans ce contexte, mes chers collègues, la question des stockages gaziers est cruciale puisque la consommation gazière intra-annuelle varie fortement en fonction de la température.
Nous consommons en effet beaucoup plus de gaz en hiver qu'en été. C'est pourquoi la question des stockages, qui fait actuellement l'objet de débats pour la seconde directive, n'était pas évoquée dans la première directive.
Je rappelle également que les investissements gaziers sont particulièrement lourds : 185 millions d'euros pour un méthanier de 135 000 tonnes, 250 millions d'euros pour un terminal de gazéification et un million d'euros pour un kilomètre de conduite à haute pression !
Sachez enfin, pour avoir une vision d'ensemble du problème posé, que la consommation de gaz a quintuplé en Europe depuis les années 1970. Selon les dernières projections, elle pourrait croître encore de près de 60 % entre 2000 et 2020, et ce pour deux raisons principales : d'une part, l'accroissement de la production d'électricité grâce à des installations gazières - d'où l'évocation de cet aspect du problème dans le projet de loi - et, d'autre part, la propreté du gaz, qui, parce qu'il est moins riche en carbone que les autres produits énergétiques classiques, émet relativement moins de gaz carbonique.
La France importe actuellement 96 % de sa consommation gazière. L'essentiel de sa production, désormais résiduelle par rapport aux besoins, est issue du gisement de Lacq.
Les importations françaises, quant à elles, proviennent, comme vous l'avez dit, madame la ministre, de Norvège pour 30 %, de Russie pour 29 %, d'Algérie pour 29 % également, ainsi que de nouveaux pays fournisseurs : Egypte, Oman, voire Nigeria. Cela montre que nos importations se diversifient. C'est un bon choix en termes de sécurité d'approvisionnement.
La consommation gazière française est marquée par son caractère fortement cyclique : on importe du gaz en été ; on le stocke et on le consomme en hiver. Ainsi, aux jours les plus froids de l'année, les stockages assurent 60 % de la demande.
En ce qui concerne le transport, comme en électricité, il existe deux réseaux gaziers. Le premier réseau de transport compte 36 000 kilomètres de conduites possédées par Gaz de France pour 90 % et par Gaz du Sud-Ouest pour 10 %. Globalement, Gaz du Sud-Ouest est une filiale de TotalFinaElf à 70 % et de Gaz de France à 30 %. Le second réseau, le réseau de distribution, s'étend sur 170 000 kilomètres et appartient, je tiens à le rappeler, aux collectivités locales. Il est exploité en grande majorité par Gaz de France, qui est en position de distributeur, y compris dans les zones où Gaz du Sud-Ouest assure le transport. Mais il est assuré à hauteur de 4 % par les distributeurs non nationalisés, les DNN.
Ces DNN sont des régies communales ou intercommunales ou des sociétés d'économie mixte locales qui n'ont pas été nationalisées en 1946 au motif qu'elles étaient détenues par des collectivités locales et qu'elles constituaient des services publics locaux.
Ces réseaux - Gaz de France et les DNN - permettent de desservir 75 % de la population française en gaz naturel.
Je vous rappelle que, contrairement à ce qui est prévu pour l'électricité, le législateur n'a jamais institué une obligation de desserte gazière en tous points du territoire. Tout au plus une loi de 1998 a-t-elle prévu une extension du réseau dans le cadre d'un « plan national de desserte », dans des conditions économiques qui assurent une rentabilité théorique minimale, c'est-à-dire sans perte pour Gaz de France.
En outre, le prix du gaz n'est pas totalement péréqué sur le territoire. Si le coût du transport l'est en partie, les tarifs de vente varient en fonction d'une grille qui comporte six niveaux. Celle-ci est établie selon la distance de chacune des distributions par rapport au réseau national de transport à haute pression.
Le projet de loi comporte trois grandes parties : les titres I à IV et le titre VI transposent le contenu de la directive ; le titre V insère le stockage de gaz dans le code minier et homogénéise les dispositions relatives au stockage souterrain : je reviendrai sur ce point au cours de mon exposé ; enfin, le titre VII comporte des dispositions diverses, notamment l'article 20 relatif à l'électricité, sur lequel je vous proposerai de revenir également dans quelques instants.
En tant que rapporteur de ce projet de loi, je vous proposerai deux grandes orientations.
Il faut savoir que, depuis la présentation du texte en conseil des ministres, le 25 septembre dernier, j'ai pu auditionner - le temps m'était compté - soixante-cinq personnes : syndicats, entreprises, régulateurs, experts, dont vous trouverez la liste dans mon rapport. J'en ai tiré la conviction qu'il fallait transposer vite et bien la directive.
Plusieurs interlocuteurs m'ont demandé d'anticiper sur les dispositions de la seconde directive relative à la libéralisation des marchés de l'énergie. J'ai refusé d'accéder à leur demande, car je considère qu'il faut examiner chaque chose en son temps.
C'est pourquoi je vous propose de conserver l'économie générale du projet de loi. Il est cependant possible d'en enrichir le contenu en ce qui concerne tant les dispositions ayant trait au gaz que les mesures relatives à l'électricité.
Dans le domaine du gaz, je vous soumettrai quatre propositions : premièrement, réaffirmer la valeur du service public et le rôle des collectivités concédant la distribution d'électricité ; deuxièmement, garantir la transparence des tarifs pratiqués aux clients non éligibles ; troisièmement, faciliter les échanges gaziers pour les clients éligibles ; enfin, quatrièmement, renforcer la sécurité des personnes au-delà du compteur - c'est un sujet qui est malheureusement de nouveau d'actualité à la suite des accidents que nous avons connus récemment.
Le titre V du projet de loi tend à modifier et à unifier le régime juridique des stockages souterrains de gaz, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés et de produits chimiques de base à destination industrielle. En effet, malgré la similitude des situations qui les caractérise, ceux-ci sont actuellement régis par trois textes : l'ordonnance du 25 novembre 1958 relative au stockage souterrain de gaz ; l'ordonnance du 23 décembre 1958 relative au stockage souterrain d'hycrocarbures liquides ou liquéfiés ; enfin, la loi du 31 décembre 1970 relative au stockage souterrain des produits chimiques de base à destination industrielle.
Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, ces textes prévoient plusieurs procédures différentes pour l'élaboration d'actes administratifs de même nature. Il en résulte des interrogations au sein tant des services chargés de la sécurité et de l'environnement que des collectivités locales et des populations.
Le droit minier, dont l'objet est d'allouer la ressource rare que constituent les richesses du sol, est particulièrement approprié pour régir les stockages souterrains. C'est ce qui me conduit à ne vous présenter que des amendements rédactionnels sur ce titre V.
S'agissant, enfin, de l'électricité, je crois utile de saisir l'occasion offerte par ce texte pour procéder à un « toilettage » de certaines dispositions de la loi « électricité » du 10 février 2000, qui avait été excellement rapportée par notre collègue Henri Revol.
Je ne vous cacherai pas que j'avais initialement envisagé le dépôt d'une proposition de loi sur ces sujets, notamment avec mes collègues Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques, Henri Revol et Jacques Valade. Mais le calendrier de l'Assemblée nationale est si chargé qu'il interdit d'envisager l'adoption d'un tel texte avant le premier semestre 2003, voire ultérieurement, quand bien même le Sénat aurait profité d'une « niche » parlementaire. C'est pourquoi, tout en rendant à César ce qui lui appartient et en remerciant mes collègues de leur contribution à la préparation de ce texte, j'ai choisi de vous suggérer d'insérer dans le présent projet de loi un titre VII ; ces dispositions s'ajouteraient à l'actuel article 20, qui tend à préciser le régime de l'obligation d'achat de courant aux cogénérateurs.
Je vous présenterai donc divers articles additionnels, sous forme d'amendements qui tendent, pour l'essentiel, à simplifier les modalités de financement du fond du service public de la production d'électricité - le fameux FSPPE - en le transformant en mécanisme de financement du service public de l'électricité, et à modifier le mode de calcul de la taxe qui abonde ce dispositif, afin de ne pas pénaliser la compétitivité des entreprises qui consomment de l'électricité.
Je vous proposerai, en outre, mes chers collègues, d'abord de faire bénéficier EDF et les distributeurs non nationalisés de l'obligation d'achat de courant électrique dans les mêmes conditions que les autres acteurs, ensuite de modifier la procédure relative à l'abaissement du seuil d'éligibilité en électricité, enfin de supprimer de la loi « électricité » des dispositions contraires à la directive de 1996.
Avant de conclure mon propos, je souhaite vous demander, madame la ministre, de confirmer devant le Sénat ce que vous avez dit devant la commission des affaires économiques, à savoir que la transposition de cette directive sera sans incidence sur le statut des personnels gaziers ; vous avez d'ailleurs répondu pour les personnels gaziers et pour les électriciens.
Si j'ai pris acte des réserves exprimées par les membres de l'opposition sénatoriale, notamment la semaine dernière et encore ce matin, j'ai aussi observé que, sur de nombreux sujets, nous partagions l'objectif de préserver les intérêts des clients non éligibles et de protéger la sécurité des utilisateurs. Je forme donc des voeux, au début de ce débat, pour que notre discussion offre l'occasion d'échanges fructueux, afin que nous puissions tenir compte des propositions qui ont été présentées par la majorité la semaine dernière et ce matin, ainsi que de celles qu'a faites l'opposition. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Gérard Larcher, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, enfin, après deux ans d'attente, de tentatives avortées, de réticences et d'oppositions réitérées, et ce malgré les demandes du Sénat, la directive relative à la libéralisation du marché gazier est soumise à notre discussion.
Sans vouloir « pleurer sur le lait répandu », quel retard pris sur ce sujet ! La France n'aurait-elle pas pu transposer ce texte que l'opérateur historique gazier lui-même attendait ? Notre position dans la négociation en cours sur la seconde directive gazière n'aurait-elle pas été renforcée, au lieu d'être affaiblie par le sentiment persistant que notre pays « traîne les pieds » pour transposer les normes qu'il élabore à Bruxelles ?
La situation de GDF a-t-elle été renforcée par cette attitude dilatoire ? L'image de l'Europe et de la construction européenne en a-t-elle été améliorée dans notre opinion publique ? A ces deux questions, les réponses sont, à l'évidence, négatives.
Mais, après le temps des regrets, hâtons-nous désormais de transposer ce texte, comme nous y invite le Gouvernement.
Se hâter, voilà un verbe bien approprié pour qualifier les conditions dans lesquelles ont travaillé la commission des affaires économiques et son rapporteur, auquel je souhaite tout spécialement rendre ici un hommage public : soixante-cinq auditions, une capacité d'attention, d'écoute des uns et des autres... Et ce n'est pas un propos de circonstance qu'en tant que président de commission j'adresse à un rapporteur !
M. François Truçy. Très bien !
M. Ladislas Pontiatowski, rapporteur. Je vous remercie !
M. Gérard Larcher, président de la commission. M. Poniatowski a réalisé, en moins de quinze jours, un travail qui permettra à nos collègues de toutes sensibilités de prendre la mesure du problème auquel nous sommes confrontés, et de le faire publiquement et sereinement, dans le respect des opinions de chacun. C'est aussi cela la discussion parlementaire : il s'agit d'ouvrir le débat.
C'est pouquoi nous sommes tous ici sensibles, madame la ministre, au fait que vous ayez su entendre ceux, à commencer par M. le rapporteur, qui vous demandaient de ne pas légiférer par ordonnance.
M. le rapporteur vous a présenté ses observations sur le texte et les conclusions de la commission ; il continuera de le faire au cours de la discussion. Pour ma part, je souhaite évoquer des sujets qui intéressent la commission et qui sont abordés par le présent projet de loi : je veux parler du service public, de l'ouverture au marché et de la régulation des activités autrefois sous monopole.
A mes yeux, le service public constitue l'un des éléments essentiels du lien social et du mode de vivre ensemble. Le coeur du service public, c'est bien le cahier des charges des prestations auxquelles la collectivité publique considère que chacun de ses membres a droit. La nature, l'histoire, leurs désirs placent nos concitoyens dans des situations différentes selon qu'ils vivent en ville ou à la campagne, dans des zones denses ou dans des zones d'habitat dispersé, sur le causse du Larzac ou dans la métropole lilloise. Par-delà ces différences objectives, la France a estimé - et estime toujours - que ses citoyens avaient droit à un accès partagé et pour tous à un certain nombre de services tel que le gaz.
Dans ce cadre, la référence aux « obligations » de service public qui est faite dans les documents européens - cette référence est de plus en plus fréquente - m'apparaît comme une chance. La conception française des missions de service public, au financement desquelles, reconnaissons-le, l'Etat ne s'intéresse guère, nous induit malgré tout souvent en erreur. Les services publics ont un coût. Il appartient à l'Etat de le répartir de façon équitable entre les Français et non pas de faire comme si de rien n'était, sans se préoccuper des semelles de plomb attachées aux pieds des opérateurs historiques. Je prendrai l'exemple du financement du service public de l'électricité. Le mécanisme, institué de façon inappropriée en 2000, malgré les mises en garde du Sénat - et tout particulièrement celles de notre collègue Henri Revol - montre aujourd'hui toutes ses limites et sa précarité.
Je n'insisterai pas, au surplus, sur le poids que les obligations d'achat d'énergies renouvelables - éoliennes ou micro-centrales - font peser sur EDF, d'abord, sur le consommateur français, ensuite, pour développer des énergies à un prix sans rapport avec les coûts de production des filières traditionnelles.
Je voudrais évoquer également la concurrence et le service public, deux objectifs qui ne sont, à mon avis, ni incompatibles ni inconciliables.
La transposition de cette directive gazière s'inscrit dans un effort résolu de clarté qui doit amener à accroître la compétitivité des entreprises dans le cadre du marché unique européen.
Aujourd'hui, les grands consommateurs européens d'énergie sont handicapés par le prix des fournitures et des consommations intermédiaires. Comme le disait l'un de nos collègues devant la commission des affaires économiques lors de la présentation du rapport de Ladislas Poniatowski, le prix du sodium importé de Chine est dramatiquement plus faible que celui de cette même matière première produite en France. Il faut éviter que cela ne se produise pour l'énergie. La libéralisation du marché de l'énergie tend donc à la pérennisation de certaines industries fortement consommatrices d'électricité ou de gaz, telles les productions de verre, d'acier, d'aluminium ou de papier.
Reste à savoir, M. le rapporteur l'a rappelé il y a un instant, quelles garanties de transparence seront données aux clients non éligibles. Il ne convient pas, en effet, que ceux-ci et, en premier lieu, les particuliers, fassent les frais de la fin du monopole et de la libéralisation et que les transferts de charges entre les activités des entreprises intégrées - contrôlées par Bruxelles - n'aient pas leur pendant dans des transferts de charges des clients éligibles vers les clients non éligibles.
M. Gérard Delfau. Eh oui !
M. Gérard Larcher, président de la commission. En la matière, le projet de loi contient des dispositions sans ambiguïté, que notre rapporteur vous proposera d'ailleurs de rendre encore plus explicites afin de préciser que les clients non éligibles ne paieront pas les baisses de prix pouvant être obtenues par les clients éligibles.
J'aborderai enfin la régulation, sujet essentiel qui mériterait à lui seul de longs débats.
Mes chers collègues, la régulation doit être une réponse technique à des problèmes techniques.
Dans ce jeu complexe entre le service public et la libéralisation et dans les relations entre les entreprises elles-mêmes pour l'accès aux réseaux gaziers, quelle doit être la position de l'autorité de régulation ?
D'aucuns défendront ici, je le sais, la vision quelque peu romantique d'une suppression de l'autorité de régulation au bénéfice de l'exercice direct par le Parlement de l'ensemble des compétences en matière de régulation.
Hélas ! il serait vain de croire que le Parlement puisse, eu égard aux délais qu'implique le débat dans nos assemblées, régler les problèmes d'accès aux réseaux gaziers : en matière de régulation, mieux vaut confier à une autorité indépendante des pouvoirs encadrés et limités - j'insiste sur ces deux mots -, comme nous y obligent les directives européennes. La vision idyllique d'un Parlement omnipotent y perd, certes, mais cette vision est-elle conforme à l'esprit de nos institutions ? La Constitution de 1958 n'est ni celle de 1793 ni celle de 1848...
Je tiens d'ailleurs à souligner qu'en matière de régulation seul le politique conserve « la compétence de sa compétence » et qu'il ne saurait être question de voir les autorités de régulation sortir du régime auquel le législateur les a soumises. Il revient à la régulation de procéder à des choix techniques, conformément aux principes définis par le législateur, et, s'il advenait que le régulateur suive une autre voie, nous serions là - j'en suis certain - pour lui rappeler le droit chemin !
Il m'apparaît donc nécessaire de renforcer les moyens dont disposent les autorités de régulation, à commencer par ceux de la future commission de régulation de l'énergie. L'intitulé même que nous propose notre rapporteur nous invite à nous interroger sur ce point. Je sais que des amendements vous seront présentés en ce sens.
Permettez-moi de vous faire part, madame la ministre, du soutien des membres de la commission dans la négociation, la rude négociation à laquelle vous participez, dans le cadre de la préparation de la seconde directive.
Ne donnons pas à nos concitoyens le sentiment qu'une nouvelle fois nous nous serions fait imposer par Bruxelles ce avec quoi nous n'étions pas d'accord. Il m'apparaît essentiel d'être clair. Eventuellement, marquons nos divergences dans le débat que nous avons avec nos partenaires : je pense ici à la nécessité essentielle, stratégique, même, de préserver nos stockages souterrains. Ne redoutons pas le conflit : c'est aussi le conflit qui fera avancer le débat.
Les faux-semblants et les accords d'apparence - trop souvent des accords « retour de Bruxelles » - ne sont pas seulement mauvais pour la France : ils sont aussi parfois catastrophiques pour la construction de l'Europe.
Vous l'aurez compris, madame la ministre, le Sénat et sa commission des affaires économiques vous soutiennent dans ces efforts, et ils vous le démontreront tout au long de ce débat, voire au-delà si cela s'avérait nécessaire.
En tout cas, je fais confiance à notre rapporteur et au Sénat tout entier pour que la transposition de la directive soit aussi l'occasion pour nous de donner notre vision du secteur énergétique, notamment gazier, pour le développement économique et social de notre pays et, au-delà, pour son avenir. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 57 minutes ;
Groupe socialiste, 52 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 39 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 34 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 25 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bernard Fournier.
M. Bernard Fournier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous discutons aujourd'hui en première lecture du projet de loi relatif aux marchés énergétiques qui, adopté en conseil des ministres le 25 septembre 2002, transpose dans notre droit la directive n° 98-30 du 22 juin 1998 concernant les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.
Le Gouvernement, dans sa sagesse, a inscrit ce texte à l'ordre du jour du Sénat, répondant ainsi à une demande de la Haute Assemblée que le précédent cabinet n'avait malheureusement pas voulu entendre.
Une fois n'est pas coutume, il faut, me semble-t-il, saluer l'urgence déclarée sur ce texte, car cette urgence-là est à propos. En effet, contrairement à ce que nous avons pu observer sous la dernière législature, elle n'est pas motivée par le souci de court-circuiter les travaux parlementaires, mais se veut être la réponse rapide à une situation de blocage juridique et politique qui mettait notre pays, et son industrie gazière, dans l'embarras.
Quoique certains me considèrent comme un « européiste » un peu frileux, je ne peux pas me réjouir de ce que la France, qui reste l'une des chevilles ouvrières de l'Union, en soit l'un des plus mauvais élèves lorsqu'il s'agit d'appliquer les règles qui touchent à la substance historique de l'Europe : le marché commun des matières premières et de l'énergie. N'oublions pas que l'Europe moderne a commencé par la Communauté du charbon et de l'acier !
Depuis deux ans, à cause des divisions de l'ancienne majorité, notre pays est en position délicate dans la négociation de la seconde directive, et notre entreprise nationale, fleuron de notre tissu industriel, Gaz de France, est gênée dans sa conquête des marchés européens. Tout cela sans compter que le contribuable français risque d'être sollicité pour contribuer au paiement des astreintes qui ne manqueraient pas d'assortir une condamnation par la Cour de justice des Communautés pour défaut de transposition. Madame la ministre, la facture que vous laisse votre prédécesseur est donc lourde, et je salue le courage politique du chef du Gouvernement qui a su réagir efficacement.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Bernard Fournier. Ne nous y trompons pas : c'est à cause des contradictions idéologiques et des positions dogmatiques des membres de son gouvernement que M. Jospin avait fini par renoncer à s'engager à ouvrir le marché du gaz.
Je vous rappellerai simplement les propos que M. Pierret, alors secrétaire d'Etat à l'industrie, tenait en novembre 1999 : « Je proposerai au Parlement d'examiner le projet de loi de transposition avant la date limite du 10 août 2000. »
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. Exact !
M. Bernard Fournier. « J'ai d'ailleurs pour cela une motivation supplémentaire : la France, qui prend la présidence de l'Union européenne en juillet 2000, se doit d'être exemplaire pour le gaz. »
M. Dominique Braye. Et pour le reste !
M. Bernard Fournier. A la veille de l'élection présidentielle, nous demeurions comme soeur Anne, mais nous n'avons rien vu venir depuis notre gauche...
Sans être rébarbatif, je veux dresser le tableau de la situation, car la question est importante : notre production nationale de gaz est en baisse, ce qui a déjà été signalé. Elle reste sinon anecdotique du moins minime, puisqu'elle ne représente que 5 % environ de la consommation, ce qui signifie - c'est une lapalissade - que les 95 % restants sont importés. Nous sommes donc dépendants du reste du monde pour notre approvisionnement en gaz et, pour l'essentiel, de pays non européens. Je ne disserterai pas sur le contexte international du moment, mais chacun comprend l'impérieuse nécessité qu'il y a, pour notre pays, à sécuriser ses importations.
Cette nécessité est d'autant plus impérieuse que la consommation, nationale et mondiale, connaît, elle, une phase de croissance. Ce n'est pas un hasard, l'intérêt environnemental du gaz naturel étant évident : parmi les énergies fossiles, c'est celle qui génère le moins de gaz carbonique. Cependant, nous avons à faire à une industrie très capitalistique, aux investissements coûteux du fait des infrastructures nécessaires. Il faudra donc entre 800 milliards d'euros et 1 400 milliards d'euros d'investissements pour faire face à la croissance de la demande mondiale de gaz d'ici à 2030.
Tout cela signifie que l'ouverture du marché du gaz est envisagée à un moment où la conjoncture est porteuse, mais où elle connaît aussi d'importantes évolutions. Ces bémols doivent être toutefois eux-mêmes tempérés, car l'avenir de l'industrie gazière s'incrit dans une perspective optimiste : les ressources sont importantes - soixante-dix ans de consommation, contre trente ans pour le pétrole - et la demande croît puisque, si le gaz représentait 18 % de la consommation mondiale en 1980, il comptait pour 23 % dans cette même consommation en 2000 ; il devrait atteindre 25 % en 2020, selon certaines prévisions.
Le gaz est donc une énergie d'avenir à moyen terme : il s'agit de l'énergie fossile la moins polluante et son industrie bénéficie d'avancées technologiques qui permettent de réduire les coûts, notamment en matière de transport.
Il me faut ajouter, pour compléter ce tableau, que les frontières entre secteurs énergétiques - gaz, pétrole, électricité - se font moins certaines et que le temps est aux alliances et acquisitions entre les entreprises. GDF, qui apparaît donc comme l'un des grands négociants, est pourtant de taille modeste par rapport à ses concurrents, même si l'entreprise nationale reste le troisième acheteur européen. Le statu quo sur la question de la transposition de la directive n'est pas sans conséquences sur l'absence de croissance de GDF, d'ailleurs.
Dès lors, les enjeux de l'ouverture du marché du gaz sont capitaux, puisqu'elle devra permettre d'améliorer les services rendus et d'abaisser les coûts pour les consommateurs, concourant ainsi à la compétitivité de nos industries. Cette ouverture devra faciliter l'insertion des grandes entreprises françaises dans un contexte mondialisé, puisque la mondialisation est un fait dont il faut tenir compte, faute de quoi nous courrons évidemment le risque de la subir.
Pour résumer, soyons clairs : la situation juridique actuelle est délicate. L'entreprise Gaz de France s'est engagée, seule, dans une application loyale et transparente de la directive dès le 10 août 2000, alors que la transposition d'un texte européen relève normalement des Etats. Je dois saluer ici la clairvoyance de la direction de Gaz de France, qui a pallié les défaillances des pouvoirs publics. Cependant, malgré cette clairvoyance, l'activité de notre opérateur ne peut se développer sur le marché européen, car les autres Etats membres invoquent régulièrement la fermeture du marché français pour ne pas ouvrir leur propre marché.
La passivité du précédent gouvernement a donc pu mettre GDF en péril, nos concurrents européens s'étant déjà organisés et ayant procédé à des alliances ô combien pertinentes. Ainsi, en juillet dernier, le rachat de Ruhrgas par E.ON en Allemagne a donné naissance à un géant de l'électricité et du gaz qui couvre près de 60 % du marché.
Notre organisation gazière n'est pas adaptée au contexte international, aux évolutions récentes ou à celles qui sont à venir. Son régime relève de dispositions législatives adoptées après guerre ; le réseau de transport appartient à l'Etat et non aux entreprises, et il est utilisé par le biais de concessions de service public, cas unique en Europe, il faut le signaler ; la distribution de gaz s'opère dans le cadre de concessions communales ; Gaz de France a le monopole des importations et de l'exploitation, mais ne produit pas de gaz et, bien que n'ayant pas le monopole de stockage, a réalisé d'importantes infrastructures.
La directive Gaz du 22 juin 1998 que nous transposons aujourd'hui a été négociée à partir de 1997, voilà donc cinq ans, rien de moins ! En outre, nous aborderons bientôt la négociation de la seconde directive. Autant dire que notre pays à un train de retard !...
La directive de 1998 est relative aux règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel : elle vise le transport, la distribution, la fourniture et le stockage ; elle exclut donc la production. Elle programme la fin du monopole d'importation de GDF, qui va ainsi se trouver en concurrence avec des entreprises productrices de gaz. Les enjeux sont donc absolument considérables pour notre industrie nationale.
Sur le fond, le marché concurrentiel du gaz devra s'abstenir de toute discrimination, mais des garanties sont accordées, puisque le service public est légitimé. Sur ce point, nous ne pouvons, nous, parlementaires de la majorité, que nous réjouir. En effet, le projet de loi définit les obligations de service public qui s'imposent aux différents acteurs, afin de garantir notamment la sécurité de l'approvisionnement, la protection de l'environnement et la solidarité entre les territoires comme envers les plus démunis. Les élus locaux sont sensibles à ces dispositions, de même que le consommateur et le citoyen, qui montrent fréquemment leur attachement à ces impératifs.
Il nous semble encore tout à fait fondamental que, en cas de menace pour la sécurité d'approvisionnement du pays en gaz naturel, le ministre chargé de l'énergie puisse prendre les mesures conservatoires nécessaires ; les dispositions de l'article 11 répondent à cette attente. En outre, la création d'une autorité de régulation pour le secteur du gaz, par l'élargissement à ce secteur des compétences de l'actuelle Commission de régulation de l'électricité, est de nature à garantir le bon fonctionnement du marché gazier et la coexistence harmonieuse du service public et de la concurrence.
Sur l'ouverture à la concurrence, la notion de « client éligible », c'est-à-dire apte à contracter pour s'approvisionner librement en gaz naturel, signifie que l'accession aux règles du marché est progressive et s'étale de 2000 à 2008.
Les modalités de transposition choisies par le Gouvernement sont sages, madame la ministre. Je me félicite que le projet de loi ne traite à titre principal que de cette transposition : le Gouvernement a ainsi affirmé son souhait de laisser la place à la négociation pour régler d'autres questions importantes - que la représentation nationale devra entériner comme celles du statut de l'entreprise et de l'ouverture de son capital et celle de l'avenir du régime de retraite des salariés de GDF.
Enfin, je tiens à remercier Mme la ministre, qui, lors de son audition par la commission des affaires économiques le 16 juillet dernier, a rappelé que l'ouverture minoritaire du capital des deux entreprises, EDF et GDF, « se ferait dans le cadre d'une concertation préalable approfondie avec les personnels et leurs représentants syndicaux, que les personnels conserveraient leur statut et que leur système spécifique de retraite recevrait les garanties nécessaires ». Ces propos, dont je me réjouis, ont été rappelés par le ministre de l'économie et des finances le 3 octobre dernier et prouvent - ô combien ! - l'attachement du Gouvernement au dialogue social.
Cela ne signifie pas pour autant que la transposition de la directive ne doive pas être l'occasion d'une réflexion globale sur l'organisation de notre marché du gaz, car les entreprises françaises doivent continuer d'obtenir le meilleur prix possible pour abaisser leurs coûts d'approvisionnement, et GDF doit pouvoir affronter la concurrence à armes égales en offrant à ses clients une gamme de services complète pour rester l'un des premiers gaziers au monde.
L'ouverture du marché entraînera nécessairement des recompositions et des restructurations ; Gaz de France devra changer de dimension et nouer des alliances. La direction, me semble-t-il, en a eu pleinement conscience et y a préparé l'entreprise bien en amont.
La commission des affaires économiques, sur l'initiative du rapporteur du projet de loi, M. Poniatowski, a décidé de faire figurer explicitement dans le texte le concept de service public et la répartition des compétences entre Etat, communes et EPIC, établissements publics de coopération intercommunale. Ce sont des points, madame la ministre, auxquels nous sommes sensibles en notre qualité d'élus locaux, de même que nous sommes attentifs aux apports de la commission sur la sécurité des installations et des personnes.
Sur le volet du texte relatif à l'électricité, les propositions de la commission nous semblent enrichir le texte en assurant le financement du service public de l'électricité. A ce propos, cependant, un point nous semble devoir être éclairci, sur lequel, madame la ministre, je me permets d'appeler votre attention : il s'agit des recettes des communes, des départements et des syndicats d'électricité tels que celui que je préside dans mon département, le SIEL, le Syndicat intercommunal d'électricité et de gaz de la Loire.
Selon le Conseil européen du 4 octobre, les consommateurs domestiques pourront, à court terme, acheter de l'électricité en basse tension à des fournisseurs autres que EDF. Ces consommateurs ne supporteront ni la contribution au Fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACE, ni les taxes locales sur l'électricité. C'est un vrai problème ! Aussi, afin que les ressources des collectivités locales concernées ne diminuent pas, il conviendrait de procéder à une modification technique des dispositions en vigueur, notamment de celles qui relèvent du règlement. Ce point, madame la ministre, est ô combien important pour nos communes, nos département, et nos établissements de coopération intercommunale. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Bernard Joly.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons a un triple objet : d'abord, et surtout, il transpose en droit français une directive européenne de 1998 relative à la libéralisation du marché du gaz ; ensuite, il tend à améliorer le régime juridique du stockage souterrain de produits à base de gaz ou d'hydrocarbures ; enfin, il vise à moderniser certaines dispositions de la loi du 10 février 2000 relative à l'électricité.
Comme l'a souligné M. Gérard Larcher, ce texte, qui concerne essentiellement le gaz, nous est enfin présenté, après des années d'hésitation due aux passions que soulève l'idée d'une quelconque modification de notre système de fabrication et de distribution du gaz naturel. Plus de quatre années se sont écoulées entre l'adoption de la directive et la présentation au Parlement d'un texte tendant à la transposer dans notre droit interne. Il y a quelques mois encore, les membres de la majorité sénatoriale réclamaient en urgence l'adoption d'un texte qui permettrait à la France de s'aligner sur ses partenaires européens. C'est chose faite ; je tiens à vous en féliciter madame la ministre.
Pourquoi avoir tant attendu, alors que certaines données relatives à la gestion du gaz naturel nous permettent de mieux comprendre l'urgence de cette transposition ? En effet, le gaz est essentiellement un produit d'importation. La production nationale baisse régulièrement et ne représente plus aujourd'hui que 5 % de la consommation, comme cela nous a été dit. Les 95 % restants sont importés de pays majoritairement extérieurs à l'Union européenne. C'est, de plus, une industrie de réseaux qui requiert des investissements importants, aux infrastructures lourdes et d'un coût élevé. Les caractéristiques mêmes des investissements de production et de transport ont contribué à ce que s'impose dorénavant la conclusion de contrats de longue durée qui engagent les parties de façon assez rigide sur les prix et les volumes.
L'organisation gazière française méritait donc un « coup de jeune », d'autant plus qu'elle est régie par des lois votées immédiatement après la Seconde Guerre mondiale. A ce jour, elle repose sur la ventilation suivante : les réseaux de transport appartiennent à l'Etat et sont utilisés par le biais de concessions de service public ; la distribution de gaz s'opère dans le cadre de concessions communales ; GDF a le monopole des importations et de l'exploitation ; GDF ne produit pas le gaz ; en matière de stockage, bien que n'ayant pas le monopole légal, GDF a réalisé d'importantes infrastructures qui représentent 90 % de la capacité de stockage national.
Pourtant, même si, formellement, la France n'a pas encore transposé la directive de 1998 en droit interne, GDF et d'autres opérateurs ont mis en oeuvre certaines de ses dispositions. Ainsi, 150 groupes industriels, dont la consommation annuelle représente 20 % de la consommation nationale, peuvent choisir leur fournisseur. GDF adapte ses structures à son nouvel univers concurrentiel, et l'entreprise s'articule désormais autour de trois grands pôles : infrastructures, développement en amont et commercial.
En 2001, GDF a poursuivi son développement international dans deux directions : l'acquisition de réserves ou de capacités de production dans les zones susceptibles d'alimenter le marché européen, et les prises de participation chez des distributeurs sur le marché intérieur européen ou dans des zones géographiques où le gaz présente de bonnes perspectives de croissance.
Compte tenu de toutes ces données, je me félicite que GDF et les grands distributeurs français aient su dépasser l'immobilisme et la frilosité injustifiés qui étaient de mise ces dernières années et montrer leurs capacités à anticiper. En effet, le développement international de GDF s'est trouvé à plusieurs reprises entravé par l'absence de transposition de la directive. D'abord, la carence de l'Etat français permettait aux Etats membres de l'Union européenne de faire jouer la clause de réciprocité introduite dans leur législation. Ensuite, l'absence d'équivalence dans la libéralisation des différents marchés européens avait pour effet de susciter une opposition très forte des autorités nationales à toute tentative d'expansion des opérateurs français, au motif que ceux-ci bénéficiaient sur leur territoire d'un monopole incontestable. Enfin, l'absence de transposition de la directive de 1998 a toujours provoqué l'hostilité de la Commission européenne à l'égard des opérateurs français ; elle a par ailleurs entraîné la condamnation de la France par la Cour européenne de justice.
Je dirai quelques mots de l'électricité. Il s'agit surtout de poursuivre le développement de EDF dans un contexte européen et international en pleine mutation. Autrement dit, il s'agit de renforcer la compétitivité de l'entreprise afin qu'elle puisse lutter à armes égales avec les autres grands opérateurs énergétiques et ne plus susciter l'hostilité des autorités étrangères compétentes en cas d'acquisition hors de France.
Je regrette, madame la ministre, mes chers collègues, que le projet de loi ne prévoie aucune disposition concernant une éventuelle ouverture du capital de EDF. Pourriez-vous nous éclairer sur cette questions majeure ? Dans sa déclaration de politique générale à l'Assemblée nationale, M. le Premier ministre suggérait de modifier la forme juridique de EDF pour permettre une ouverture progressive du capital de l'entreprise et lui donner la possibilité de nouer des alliances et de développer sa stratégie en Europe et dans le monde, tout en respectant les exigences du service public. Dans quelle mesure cette évolution de EDF vers un statut de droit privé remettrait-elle en cause ses missions de service public ?
En outre, les réformes atteindront un jour un seuil tel que des mesures courageuses s'imposeront. Au risque d'une confrontation avec les organisations syndicales, ces mesures ne sauraient admettre ni atermoiement ni recul face aux pressions de tous ceux qui, peut-être déçus par les résultats des dernières élections, ne penseraient qu'à faire basculer notre pays dans l'affrontement et le chaos social. Il y va de la vitalité de EDF et de la survie de notre système d'exploitation énergétique.
Fort de ces multiples observations, sachez-le, madame la ministre, je suivrai les recommandations de M. le rapporteur - je tiens d'ailleurs à mon tour à souligner la qualité de ses travaux - et je voterai en faveur du texte que vous nous proposez. (Applaudissement sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Henri Revol.
M. Henri Revol. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, c'est au nom du groupe des Républicains et Indépendants, mais aussi en tant que président du groupe d'études sur l'énergie au Sénat, que je m'exprime aujourd'hui.
Nous voici enfin réunis pour mettre notre droit en adéquation avec nos engagements communautaires et avec les faits, puisque l'ouverture de notre marché gazier est d'ores et déjà effective.
Nous sommes tous conscients des problèmes qu'a posé, à la France et à Gaz de France, le retard pris dans la transposition de la directive Gaz. La Fance vit sous la menace de sanctions imposées par la Cour de justice des communautés européennes et a perdu beaucoup de sa crédibilité à Bruxelles. Gaz de France a, pour sa part, fait l'objet de mesures de rétorsion de la part de nos partenaires européens, en particulier italiens et espagnols.
Je regrette profondément que l'inutile politisation de ce dossier et le lien opéré par le précédent gouvernement entre la transposition de la directive et le changement de statut des opérateurs historiques aient conduit à une telle impasse.
Nous en sortons aujourd'hui et je me réjouis que, en dépit de la réelle urgence dans laquelle il se trouvait, le Gouvernement ait écarté l'hypothèse d'une transposition par ordonnance afin de privilégier le débat parlementaire. Il va de soi que nous sommes soucieux que le texte puisse être définitivement adopté d'ici à la fin de l'année ; nous comprenons parfaitement que, en contrepartie, la procédure d'urgence ait été utilisée.
Je ne reviendrai pas sur le contenu précis de ce projet de loi, auquel nous adhérons pour l'essentiel, sous réserve de l'adoption d'un certain nombre d'amendements.
Je vous ferai part de quelques réflexions et je poserai à Mme la ministre quelques questions.
Tout d'abord, la démarche du Gouvernement français, empreinte de pragmatisme et non de dogmatisme, me semble être la bonne. Elle consiste, en particulier, à veiller à l'équilibre entre l'ouverture des marchés à la concurrence et la défense des services rendus à nos concitoyens.
L'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz est progressive, maîtrisée et régulée. Avec elle, nos deux opérateurs historiques ont perdu leur monopole territorial, tout en bénéficiant d'une extension de leur champ d'activité à toute l'Europe.
Désormais, Gaz de France réalise près de 20 % de son chiffre d'affaires à l'international, chiffre qui a enregistré une hausse de 38 % au premier semestre 2002. Ses succès commerciaux auprès de grands consommateurs industriels en Europe ont représenté plus de deux fois les volumes qui ont été perdus en France depuis l'ouverture. C'est donc avec confiance et sérénité que l'entreprise publique et ses salariés peuvent envisager l'avenir.
Nos entreprises publiques auraient, par ailleurs, tout à gagner à une évolution de leur statut. L'ouverture de leur capital devrait leur permettre de nouer les partenariats industriels nécessaires à leur développement. L'Etat, bien entendu, resterait majoritaire et le statut des salariés serait garanti.
En 1998, la commission d'enquête sur la politique énergétique de la France, dont j'avais l'honneur d'être le rapporteur, avait déjà évoqué et proposé cette mesure ; mais c'est l'objet d'un autre débat.
La question des garanties de service public et celle de l'effectivité de l'ouverture des marchés de nos voisins méritent toutefois une vigilance particulière.
L'ouverture du secteur à la concurrence permet de clarifier les missions de service public, qui ont parfois été confondues - il faut bien le reconnaître - avec les intérêts des opérateurs historiques.
Madame la ministre, vous avez, au dernier Conseil de l'énergie, à Luxembourg, posé deux conditions à l'acceptation par la France d'une date pour la libéralisation totale des marchés électrique et gazier, à savoir, d'une part, des garanties de service public et, d'autre part, l'obtention d'un bilan des étapes précédentes de la libéralisation.
La France reste-t-elle totalement isolée ou pensez-vous obtenir gain de cause sur la réalisation de ces conditions lors du prochain Conseil de l'énergie le 25 novembre prochain ? Par ailleurs peut-on espérer que la France sera entendue pour l'élaboration de la directive cadre sur les services économiques d'intérêt général ?
Il me semble essentiel que l'ouverture des marchés aux professionnels fasse régulièrement l'objet de bilans afin de mesurer le degré effectif d'ouverture des marchés de chaque Etat membre. Plus qu'au degré théorique d'ouverture des marchés, je souhaite que l'on s'attache à leur ouverture effective, ainsi qu'aux règles et aux modes de régulation permettant d'assurer la transparence et la concurrence. Or, comme l'a montré un rapport de la Commission européenne, il n'existe pas de corrélation entre le degré théorique d'ouverture des marchés et l'exercice réel de la concurrence, d'où qu'elle provienne.
Ainsi, la France, souvent pointée du doigt par ses partenaires, enregistre un taux réel d'ouverture de ses marchés qui est loin d'être négligeable, dans des conditions de transparence et de régulation irréprochables.
M. Daniel Raoul. Très bien !
M. Henri Revol. Dès l'été 2001, près de 15 % des clients éligibles de Gaz de France avaient changé de fournisseur. Je déplore, à l'inverse, que le degré d'ouverture des marchés de l'Allemagne et de la Belgique, par exemple, qui sont théoriquement de 100 % et de 59 %, soient en fait inférieurs à 5 %. (Très bien ! sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
A l'occasion d'un colloque organisé le 26 juin dernier par la commission des affaires économiques et par le groupe d'études sur l'énergie, le président de la commission de régulation de l'électricité relevait que les surcoûts liés au passage d'un réseau national à un autre pouvaient être importants, plus élevés parfois que le prix du transport lui-même. Il s'agit d'obstacles sérieux à la concurrence, alors même que rien ne nous empêche de supprimer ces quasi-péages aux frontières, même en cas de congestion physique.
La Commission européenne doit veiller à ce que chacun « balaie devant sa porte » et remédie aux dysfonctionnements de la concurrence. La mise en place du marché européen de l'énergie implique avant tout l'harmonisation des modalités de la régulation au sein de l'Union. Que peut-on espérer dans ce domaine, madame la ministre ?
La libéralisation du secteur, comme toute décision en matière de politique énergétique, doit aussi répondre, selon moi, à deux grands défis : la sécurité d'approvisionnement et le défi environnemental.
La sécurité énergétique est une priorité absolue. Si rien n'est entrepris dans les vingt prochaines années, l'Union européenne couvrira ses besoins énergétiques avec 70 % de produits importés, contre 50 % aujourd'hui. Cette sécurité implique la construction de nouvelles infrastructures, afin de mettre fin aux problèmes d'acheminement et aux goulets d'étranglement.
Le marché ne pouvant pas à lui seul garantir l'adéquation à long terme de l'offre à la demande, il convient de mettre en oeuvre les instruments de régulation et d'incitation adéquats et coordonnés au niveau européen.
A cet égard, je m'interroge sur les propositions de la Commission européenne concernant l'accès des tiers aux installations de stockage de gaz - au-delà des besoins de modulation - et les mécanismes de gestion de crise.
Avec l'Allemagne et l'Italie, la France est l'un des rares pays à avoir créé des sites de stockage. Ces stocks, qui représentent plus de 26 % de la consommation française de gaz, sont particulièrement vitaux pour notre pays, qui ne dispose que de très faibles ressources gazières ; ils suscitent d'ailleurs la convoitise de nos partenaires. J'aimerais, madame la ministre, que vous puissiez nous rassurer sur ce point.
La sécurité de l'approvisionnement et la prise en compte du défi environnemental impliquent une diversification des sources d'énergie. Si le gaz et les énergies renouvelables devaient prendre une part croissante dans notre bilan énergétique - vous l'avez rappelé tout à l'heure, madame la ministre -, les engagements que nous avons pris vis-à-vis de l'Union européenne sur les énergies dites renouvelables nous créeraient des obligations contraignantes pour les années qui viennent.
Je m'inquiète des conséquences des surcoûts liés au tarif de rachat par Electricité de France de l'électricité produite par la cogénération et les énergies renouvelables. L'importance de ces surcoûts ne risque-t-elle pas d'amputer très sensiblement les baisses de prix liées à l'ouverture à la concurrence ?
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. Bien sûr !
M. Henri Revol. La commission des affaires économiques, par amendements, proposera utilement de modifier les modalités d'alimentation du Fonds du service public de la production d'électricité. Notre vigilance devra également porter, madame la ministre, sur l'importance des sommes qui sont en jeu.
Le projet de loi qui nous est soumis trace la voie à suivre. Grâce à l'excellent travail de notre rapporteur, M. Ladislas Poniatowski, la commission des affaires économiques, de manière raisonnable et équilibrée, en renforce l'audace.
Sans entrer dans le détail des amendements, je dirai seulement que je me réjouis des précisions qui ont été apportées au régime juridique de la Commission de régulation de l'électricité. J'approuve la transformation de sa dénomination en « Commission de régulation de l'énergie », qui prélude à l'extension de ses missions. Comme M. Gérard Larcher vient de l'évoquer, je plaide cependant pour qu'un accroissement moyens de la CRE lui permette d'assumer pleinement ses missions.
Nous aurions préféré qu'une proposition de loi soit consacrée à l'électricité. Elle était prête, comme l'a rappelé notre rapporteur, et je me réjouissais, en tant que rapporteur de la loi relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité du 10 janvier 2000, d'en être le coauteur.
Nous savons que l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ne l'a pas permis, c'est donc pour des raisons d'efficacité que nous nous sommes résolus à agir par voie d'amendements. J'en présenterai moi-même ultérieurement quelques-uns qui, je l'espère, connaîtront un sort favorable.
Je conclurai en me réjouissant de voir l'Europe de l'énergie avancer. La France, en raison de sa situation géographique, y occupe une place privilégiée, au centre des « plaques régionales » qui se dessinent. L'Union européenne constituera ainsi le plus grand marché régional intégré et ouvert du monde. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul.
M. Daniel Raoul. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la transposition de la directive Gaz est une nécessité, sinon une ardente obligation, au regard des contraintes qui pourraient peser sur la France. Nul ne peut le nier.
Pourtant, nous nous interrogeons sur la méthode qui a été employée. Je vous en donne acte, madame la ministre, le Gouvernement a abandonné le projet de procéder par ordonnance. Cependant, le fait de déclarer l'urgence sur ce projet de loi - de surcroît à la demande de parlementaires qui ont par ailleurs excellemment travaillé - aura pour effet de priver le Parlement d'une deuxième lecture. Cette dernière aurait pourtant été nécessaire, si l'on s'en tient au calendrier des négociations qui vont avoir lieu, en particulier le 25 novembre prochain.
Cette procédure et le fait de fixer les seuils par décret ont pour effet de déposséder les assemblées de leurs prérogatives, dans le contexte mouvant que l'on connaît.
Depuis le 10 août 2000, les choses ont beaucoup évolué. Nous devons tirer les conséquences de la crise de l'énergie en Californie, des déboires que connaît la Grande-Bretagne avec British Rail et British Energy.
Par ailleurs, depuis cette même date, les principales mesures prévues par la directive Gaz sont en vigueur - cela vient d'être réaffirmé - et la France n'est pas le « mouton noir » de l'Europe dans le domaine du gaz. Il y a l'esprit et la lettre : en effet, sans avoir transposé la directive, la France a fait mieux, en termes d'ouverture du marché, que des pays comme l'Allemagne ou l'Espagne, qui ont pourtant effectué cette transposition mais se servent de notre situation législative comme prétexte justifiant le manque d'ouverture de leurs marchés.
Enfin, c'est par le biais d'amendements au projet de loi de transposition de la directive Gaz que l'on veut procéder, en catimini, à une réforme de la loi relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité de février 2000.
Lors de la discussion de ces amendements, madame la ministre, nous vous demanderons des précisions sur les seuils d'éligibilité, car il nous semble que vous anticipez l'adoption éventuelle d'une deuxième directive ou que vous précipitez le calendrier et préjugez les conditions d'ouverture du marché.
Il n'est pas certain que cette attitude facilite la tâche du Gouvernement, le 25 novembre, alors que, à en croire vos déclarations récentes, madame la ministre, vous souhaitez obtenir l'appui du Parlement. Tandis que vous annoncez la tenue d'un débat parlementaire à l'occasion de l'examen d'un projet de loi relatif à l'énergie, pourquoi ne pas permettre une deuxième lecture au vu des conclusions de ce débat, et ne pas attendre un éclaircissement de la situation tendue qui prévaut à l'échelon international ? En effet, ce qui se passe actuellement sur le plan international n'est pas sans susciter des interrogations quant à la sécurité, à terme, de l'approvisionnement. Il serait peut-être dangereux qu'intervienne un second « Yalta » sur l'énergie !
La discussion de ce projet de loi survient à un moment où les salariés des deux entreprises nationalisées EDF et GDF s'inquiètent pour leur avenir, et ce n'est pas l'unbundling juridique et comptable des trois fonctions qui va les rassurer, puisque vous envisagez de soulever la question du changement de statut des personnels et de procéder à une ouverture - minoritaire, certes - du capital. Mais du capital de quelle entreprise s'agit-il ? Et quid d'EDF-GDF Services ?
Pour reprendre vos propres termes, madame la ministre, nous avons besoin de pédagogie, de communication et de temps. Afin que ces trois facteurs puissent être réunis, nous vous demandons donc solennellement de renoncer à la déclaration d'urgence sur ce texte.
Sur le fond, il s'agit d'une directive qui anticipe, je l'ai déjà dit, sur le contenu d'une deuxième directive dont vous devez déjà connaître, pour l'essentiel, la teneur, et qui sera de nature à mettre la France en position de faiblesse le 25 novembre. Pourquoi faire des concessions avant que l'on soit parvenu à un accord, en particulier sur la spécificité de la culture française du service public, alors que vous auriez, paraît-il, obtenu des avancées significatives de la part de nos partenaires ?
Nous souhaiterions d'abord trouver dans ce texte une vraie définition du service public, comme cela était prévu dans le projet de loi initial de mai 2000 de M. Christian Pierret ; mon collègue Pierre-Yvon Trémel explicitera notre position sur ce point. Telle est également l'attente des usagers domestiques, qui sont satisfaits du service actuel.
Si la procédure d'examen du projet de loi que je viens d'évoquer n'est pas allée jusqu'à son terme - ce fait a été interprété de diverses façons -, c'est sans doute qu'il fallait se nourrir de l'expérience des autres, et l'on peut constater, à cet égard, que l'ouverture des marchés dans différents pays n'a pas été synonyme de baisse des prix, au contraire ! La comparaison qu'établira notre collègue Pierre-Yvon Trémel le prouvera.
Nous souhaiterions aussi, madame la ministre, vous entendre préciser la position du Gouvernement quant au stockage, quant à la péréquation tarifaire, et définir les moyens que vous pourrez mettre en oeuvre pour améliorer la desserte du territoire et répondre à la demande des communes non desservies actuellement, tout particulièrement dans le monde rural, même si l'on sait que, techniquement et économiquement, on ne peut pas atteindre le service universel.
Certains amendements d'origine parlementaire tendent en fait à créer une rente aux distributeurs, en donnant priorité au négoce sur la production, la sécurisation et la recherche-développement.
En donnant, par ailleurs, des pouvoirs exorbitants à la commission de régulation par rapport au politique, vous privez le Gouvernement, en particulier le ministre chargé de l'énergie, de moyens lui permettant d'assumer ses prérogatives en matière de sécurité de l'approvisionnement.
En outre, le Gouvernement n'utilise pas la possibilité d'une ouverture progressive et maîtrisée - je reprends vos propos, madame la ministre - alors que vous pouviez procéder à une transposition a minima de la directive.
Quant au contrôle démocratique du service public, il n'est pas assuré. Le fonctionnement de la CRE et des observatoires pose un vrai problème de fond s'agissant des décisions, fondamentales pour notre pays, relatives à la sécurité de l'approvisionnement et à la péréquation tarifaire, décisions qui devraient relever essentiellement du politique.
Enfin, au travers d'amendements, on modifie la loi « électricité » de février 2000 en modifiant les seuils, sans verrou et par simple décret, et en remettant à plat le financement du service public de l'électricité, en mélangeant d'ailleurs des fonds de distribution et des fonds de production, ce qui ne simplifiera pas leur gestion.
Sur tous ces points, madame la ministre, nous attendons des réponses et des précisions, par le biais de la discussion de nos amendements, tout particulièrement de ceux qui concernent le service public. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Pierre Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la libéralisation du marché européen de l'énergie n'est pas une question d'idéologie. L'indépendance de notre continent dépend en effet en grande partie d'une action sur l'offre, assurant l'ouverture des marchés nationaux dans les délais impartis par l'Union européenne. Cela implique une redéfinition progressive du statut et de la place des différents acteurs du marché, publics et privés.
Mais, comme Mme la ministre, relayée par M. le rapporteur, l'a indiqué avec force, l'ouverture à la concurrence du marché de l'énergie est non seulement une obligation sur le plan économique et stratégique, mais aussi une obligation juridique. Faute de transposition de la directive Gaz, la France se trouve à présent sous la menace de lourdes sanctions financières. Nous n'en sommes plus au stade des débats idéologiques, dont la France est friande, entre étatisme et libéralisme.
En matière d'énergie, notre pays est engagé dans un processus inexorable de libéralisation ; il ne peut plus durablement se dérober à ses engagements européens. Notre marge de manoeuvre est limitée, elle existe néanmoins : elle fait l'objet de nos débats d'aujourd'hui. Il convient d'apporter des solutions conformes aux traditions de notre pays, attaché plus que d'autres aux principes du service public. Le grand mérite du nouveau gouvernement, sur ce dossier comme sur d'autres, est d'avoir pris les problèmes à bras-le-corps, sans préjugés, avec courage et méthode.
Quatre échéances se présentent à nous. Nous en sommes à la première, à savoir la transposition de la directive Gaz. Il restera à régler le problème du financement du régime spécial de retraite des personnels de EDF et de GDF, à adapter le statut des deux entreprises et enfin à transposer une prochaine directive, d'inspiration sensiblement plus libérale que les précédentes. C'est là une lourde tâche, à laquelle sera associé le Parlement, le Sénat comptant jouer tout son rôle. La grande qualité du travail mené depuis des années par la commission des affaires économiques et par le groupe d'études sur l'énergie fait de notre assemblée un interlocuteur indispensable.
Dans mon propos, je reviendrai successivement sur les deux volets du projet de loi : premièrement, la transposition de la directive de 1998 et les perspectives d'évolution du secteur gazier ; secondement, les propositions de la commission des affaires économiques relatives à l'électricité, que mon groupe approuve.
Le principal objet du projet de loi est la transposition de la directive Gaz, qui aurait normalement dû intervenir avant le 10 août 2000. Elle tend à procéder à une ouverture progressive du marché. Mon groupe approuve évidemment l'ensemble du dispositif, lequel va dans le bon sens, qu'il s'agisse du droit d'accès aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel au profit de tous les opérateurs dans des conditions non discriminatoires ; de la possibilité, pour les consommateurs de gaz naturel, de faire appel aux fournisseurs de leur choix dès lors que leur consommation annuelle, pour un site, est supérieure à un certain seuil, ce que le projet appelle les « clients éligibles » ; de l'élargissement des compétences de la commission de régulation de l'électricité au secteur du gaz, afin de garantir le bon fonctionnement du marché et la coexistence harmonieuse du service public, d'une part, et de la concurrence française et européenne, d'autre part ; de la séparation comptable entre les activités de transporteur, de distributeur et de producteur, qui s'impose à Gaz de France comme elle s'impose, depuis l'année 2000, à Electricité de France ; de la définition des obligations de service public qui s'imposent aux différents acteurs afin de garantir, notamment, la sécurité d'approvisionnement, la protection de l'environnement et la solidarité entre les territoires et envers les plus démunis.
Cependant, il est évident que le processus est loin d'être achevé : une deuxième directive européenne est actuellement en cours de négociation, laquelle se revèle âpre et difficile. Elle prévoit le libre choix du fournisseur pour tous les consommateurs autres que les ménages dès 2004, et son entrée en vigueur aurait pour conséquence l'ouverture d'au moins 60 % du marché.
Outre qu'elle permettra d'éviter une sanction de l'Union européenne, la transposition de la directive devrait permettre à GDF de développer ses activités sur le territoire de nos partenaires européens, en particulier en Espagne et en Italie, deux pays qui s'opposent actuellement à l'implantation de l'entreprise française pour cause de trop grande fermeture du marché hexagonal.
Dans sa stratégie de développement, Gaz de France a également besoin de trouver des partenaires industriels et financiers, afin de saisir les occasions qui se présenteront à court terme en Europe. L'entreprise va devoir consentir des investissements particulièrement importants. Par ailleurs, un certain nombre de projets ne peuvent être financés par le seul endettement, car les banques exigent un apport de fonds propres. Cela implique une évolution du statut de GDF, qui, d'établissement public à caractère industriel et commercial, doit devenir société de droit commun. Madame la ministre, tel est le choix clair et courageux que vous avez effectué avec le gouvernement auquel vous appartenez et que nous soutenons.
Une participation minoritaire au capital pourrait être accordée à EDF. Suez est également sur les rangs ; quant à la société TotalFinaElf, elle semble plus hésitante. Gaz de France réclame depuis plusieurs années une ouverture de son capital : avec l'ouverture du marché du gaz à la concurrence, GDF risque d'être marginalisé s'il n'est pas en situation de participer au mouvement en cours. Il y a donc urgence : l'idéal serait bien sûr une réforme dès 2003 du statut de EDF-GDF.
Quoi qu'il en soit, il faut trouver, parallèlement, une solution au grave problème des retraites des personnels de Gaz de France et Electricité de France. Dès le début du mois de septembre, des négociations ont commencé entre les partenaires sociaux. Le Gouvernement s'est d'ores et déjà engagé en faveur de la préservation du statut spécifique de la branche des industries électriques et gazières, notamment en matière de retraite.
La question du statut de l'entreprise est complètement indépendante de celle du statut du personnel : ainsi, continueront à coexister, au sein de Gaz de France, des employés sous statut et d'autres hors statut, sous CDI ou en intérim.
Sur le plan social, il reste à régler la question du déficit chronique du régime spécial de retraite, dont la charge croissante, pour les deux entreprises, est un handicap majeur dans la perspective de l'ouverture de leur capital.
Rappelons que le financement des retraites est intégralement assuré par les entreprises et leurs salariés : cette charge devrait passer de 2,6 milliards d'euros pour l'année 2002 à plus de 4 milliards d'euros d'ici à 2020. La seule entreprise Electricité de France a provisionné 52 milliards d'euros pour le paiement des retraites ces prochaines années, alors que 94 milliards d'euros seraient nécessaires. Mon collègue et ami Jean Arthuis et moi-même avions tiré la sonnette d'alarme à propos de ce grave problème lors de l'examen, en 1999, du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Le gouvernement de M. Jospin nous avait alors répondu qu'une concertation serait menée entre la direction de EDF-GDF et les syndicats, dans le cadre d'une réflexion globale sur les régimes spéciaux. Il aura finalement fallu attendre trois années et un changement de majorité politique pour qu'une négociation soit enfin engagée !
S'agissant à présent des amendements de notre rapporteur relatifs au volet « gaz », ils sont particulièrement opportuns, qu'il s'agisse de l'affirmation du service public du gaz organisé, chacun pour ce qui le concerne, par l'Etat, par les commmunes et par leurs groupements, du renforcement de la sécurité ou de la garantie des droits des clients domestiques et du renforcement des droits des clients éligibles.
En ce qui concerne les tarifs d'utilisation des réseaux gaziers, la commission comble une lacune du projet de loi en proposant que la CRE émette ses avis après avoir consulté les différents acteurs du marché de l'énergie, c'est-à-dire les fournisseurs, les transporteurs, les clients éligibles et non éligibles, ainsi que les organisations représentatives des salariés et de la distribution des autres énergies concurrentes.
Par ailleurs, dans un souci d'aménagement du territoire, les tarifs, ainsi que les conditions d'utilisation des réseaux, tiendraient compte du coût des extensions de réseau restant à la charge des distributeurs.
La commission procède également à un toilettage indispensable de la loi « électricité » du 10 février 2000. Le rapporteur rejoint ainsi tout à fait les préoccupations exprimées par le groupe de l'Union centriste dès l'examen de ce texte en 1999.
En effet, au nom de notre groupe, j'avais, à cette tribune, regretté, à la fin de l'examen du projet de loi, l'échec de la commission mixte paritaire et le caractère à la fois trop timide et tardif de la transposition de la directive européenne de 1996 relative à l'ouverture du marché de l'électricité.
L'un des amendements emblématiques de la commission vise à favoriser le développement du négoce de l'électricité, en supprimant l'obligation pour les négociants de détenir des capacités de production : ces restrictions et l'absence de bourses de l'électricité ont abouti à une délocalisation des activités de négoce d'électricité.
Rappelons que le négoce connaît un essor important en Europe. Des bourses de l'électricité existent ainsi en Scandinavie et dans des pays comme le Royaume-Uni, l'Espagne, les Pays-Bas ou l'Allemagne. Il est temps de nous adapter.
Un autre amendement particulièrement utile concerne la simplification des modalités de financement du fonds du service public de l'électricité et la modification du mode de calcul de la taxe qui abonde ce dispositif, afin de ne pas pénaliser la compétitivité des entreprises qui consomment de l'électricité.
Il me reste à féliciter notre rapporteur, M. Ladislas Poniatowski, de son excellent travail, ainsi que le président Larcher et, bien sûr, Mme la ministre déléguée à l'industrie, notre amie Nicole Fontaine.
Vous l'avez compris, le groupe de l'Union centriste votera le projet de loi sur les marchés énergétiques tel qu'il devrait être amendé par le Sénat.
M. Daniel Raoul. C'est un scoop !
M. Pierre Hérisson. L'Europe de l'énergie avance dans la bonne direction sans laisser le volet social sur le bord de la route. Je m'en réjouis. C'est la bonne méthode pour ne pas être marginalisé par nos divisions, dont certains ne manqueraient pas de profiter. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du Rassemblement pour la République et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Yves Coquelle.
M. Yves Coquelle. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous devons débattre d'un projet de loi visant à transposer en droit français la directive européenne relative aux règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.
Nous nous félicitons de ce que, finalement, le Gouvernement ait renoncé, sous la pression sociale, à sa première intention qui consistait à procéder par voie d'ordonnance. Cependant, le fait de déclarer l'urgence de ce texte, qui réduit la navette entre les deux assemblées, ne nous semble pas normal.
Une telle méthode, pour le moins expéditive, nous prive d'un réel débat démocratique et transparent sur le contenu d'un texte européen qui comporte des enjeux extrêmement importants pour l'avenir de la politique gazière de notre pays.
Madame la ministre, nous ne négligeons pas la portée et la signification symbolique du choix qui a consisté à déposer sur le bureau du Sénat, et donc à soumettre d'abord à notre Haute Assemblée, un tel projet de loi dont les enjeux, en termes de choix de société et d'intérêt national, sont capitaux.
Vous aviez annoncé votre intention de transposer a minima la directive européenne.
Or, et c'est là que le bât blesse, nous observons que ce projet de loi va bien au-delà des recommandations de la directive de 1998.
Non seulement il ouvre la voie à une accélération de la déréglementation et de la libéralisation, permettant ainsi de devancer le calendrier prévu par Bruxelles, mais encore, sur bien des points, il remet en cause notre service public.
Par ailleurs, le titre « marchés énergétiques » montre votre volonté de généraliser aux autres types d'énergie, en particulier à l'électricité, le contenu régressif de votre projet.
D'emblée, par ce titre, vous donnez le ton en élargissant le domaine qui sera soumis aux exigences du marché, au détriment de l'élaboration d'un projet de loi plus soucieux de préserver l'intérêt général, j'entends par là les missions de service public et les choix de la nation en matière de politique énergétique.
L'enjeu porte, ici, sur la question de notre indépendance énergétique, qui, à terme, risque d'être compromise, compte tenu des orientations qui se dessinent à travers ce texte.
Faut-il ajouter que ces deux aspects sont bien sûr liés, tant les liens que les services publics entretiennent avec la notion de souveraineté nationale sont intimes ?
D'un côté, la fin du monopole d'importation de GDF, en soumettant nos importations de gaz à une multiplicité d'opérateurs privés, risque de nous faire perdre le contrôle de nos flux d'importation, compromettant ainsi notre sécurité d'approvisionnement.
La directive, certes, nous y contraint. Soulignons cependant que le monopole d'importation existe depuis plus de cinquante ans, et qu'il a toujours été contraire au traité de Rome.
Nous avons de bonnes raisons de penser que certaines prescriptions européennes relèvent plus de l'idéologie et des dogmes libéraux que de la recherche d'une meilleure efficacité économique et sociale.
Une autorité de régulation sera mise en place. Elle sera chargée de gérer instantanément les flux de gaz, avec tous les aléas liés aux multiples sources d'approvisionnement, dont certaines sont très éloignées de la France.
Jusqu'à présent, c'était une entreprise publique qui assurait la distribution sur l'ensemble du territoire. Ce rôle sera désormais dévolu à un organisme dont l'étroitesse hexagonale soulève des doutes quant à sa capacité à réguler des flux en provenance de l'extérieur, domaine qui relève naturellement de la politique extérieure de la France.
D'un autre côté, relevons le désengagement de l'Etat au profit d'une autorité de régulation dite indépendante, en l'occurrence la commission de régulation de l'électricité, dont les compétences sont élargies au secteur gazier. Cette autorité de régulation doit, autant que possible faire coexister harmonieusement le service public et la concurrence.
Une telle autorité consacre, dans bien des cas - et qui le nierait ? - la primauté de la concurrence sur les obligations de service public.
Nous l'avons observé dans le domaine des télécommunications : lors des litiges, la commission de régulation a souvent tranché au profit des concurrents des opérateurs historiques.
Permettez-moi encore, madame la ministre, de dénoncer l'opacité de la CRE, organisme d'experts, qui mériterait d'être démocratisé et d'accueillir des experts issus de la société civile : des représentants de salariés, des collectivités territoriales, des membres d'organisations syndicales du secteur énergétique.
Nous sommes-nous réellement demandé si cette compatibilité entre obligations de service public et loi de la concurrence, qui doit être assurée par la commission de régulation de l'électricité et du gaz, la CREG, était possible ?
La crise californienne, la faillite au Royaume-Uni de British Energy et de Railtrack sont autant d'exemples qui font naître de sérieux doutes quant aux vertus de la concurrence et à la capacité régulatrice d'une instance externe, autrement dit d'une autorité de régulation.
Il semble aberrant, madame la ministre, de rester aveugle face aux méfaits du libéralisme dans les pays pionniers en matière de déréglementation et de privatisation.
Ce sont des secteurs entiers de l'économie qui, étant devenus la proie de groupes privés, ont été soumis à la logique de la rentabilité à court terme.
Ces secteurs ont été complètement destructurés et leur efficacité économique et sociale a été fortement atteinte, ce qui a conduit l'Etat à intervenir financièrement.
Les conséquences sur le plan humain furent aussi dramatiques : la catastrophe de Paddington nous le rappelle.
Nous devrions tirer les leçons des expériences du « modèle » libéral britannique.
Plus globalement, nous devrions dresser un bilan de la déréglementation et des privatisations, tant au niveau européen qu'à l'échelle nationale.
C'est en tout cas ce que réclament depuis longtemps les organisations syndicales et les usagers.
Ce n'est pas un hasard si, après la crise des années trente et la faillite des économies de marché, un certain nombre de biens dits publics ou collectifs ont, en raison de leur caractère d'intérêt social, été soustraits à la gestion purement privée pour être organisés par la puissance publique. C'était reconnaître que de tels domaines d'activité ne pouvaient, au risque de perdre en efficience, être soumis aux logiques purement privées. C'était reconnaître également que certains d'entre eux ne pouvaient être contrôlés qu'à travers la propriété publique du capital.
Le préambule de la Constitution de 1946 est significatif à cet égard. En effet, il dispose que « tout bien, toute entreprise dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public ou d'un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité ».
Loin de tenir compte à la fois des expériences historiques et des expériences récentes de l'échec du libéralisme, votre projet de loi peut être analysé comme la première étape vers la privatisation de grandes entreprises publiques comme EDF et GDF, entreprises qui ont pourtant fait preuve, par le passé, de leur efficacité économique et sociale.
Notre industrie énergétique est compétitive - le prix de notre électricité est l'un des plus faible sur le plan mondial - et elle garantit notre indépendance énergétique.
Certes, notre service public n'est pas exempt de critiques et, aujourd'hui, nous savons tous qu'il mériterait d'être modernisé et développé.
Selon le principe même de subsidiarité, aux termes duquel les Etats gardent la liberté d'organiser des secteurs dits « d'intérêt général », la transposition de la directive nous offre précisément l'opportunité de conforter nos services publics du gaz.
Au-delà du secteur gazier à proprement parler, et en nous appuyant sur une industrie dont la compétitivité nous est enviée par la plupart de nos partenaires européens, nous pouvions même songer à mettre en place un grand pôle public de l'énergie.
Ce pôle public s'étendrait de l'amont à l'aval à travers des filiales communes entre des pétroliers comme Total-FinaElf, des gaziers comme GDF et des électriciens comme EDF. Le caractère public d'un tel pôle n'est pas contraire à l'esprit des traités de l'Union européenne.
Si, aujourd'hui, l'étroitesse des nations est considérée comme un obstacle au développement de nos industries, rien dans les traités ne s'oppose à la réalisation d'un pôle public énergétique.
Dans un marché aussi vaste et qui a une tendance naturelle à s'élargir, il n'y aurait évidemment pas d'abus de position dominante.
D'ailleurs, on observe de tels mouvements de rapprochement entre pétroliers, gaziers et électriciens.
Un tel rapprochement entre entreprises dont on souhaiterait qu'elles aient ou qu'elles continuent à avoir un caractère public permettrait de valoriser les synergies industrielles et de conférer à ces entreprises la taille nécessaire pour conforter leur position au sein de l'espace unique européen.
Ce serait là, madame la ministre, donner sens à une véritable politique énergétique en la rattachant à un réel projet industriel.
Une telle orientation aurait encore l'avantage de donner corps à une grande entreprise de services publics à l'échelon européen.
Elle permettrait de relancer réellement et dans des conditions saines la dynamique de la construction européenne, en y réintroduisant concrètement un contenu social, du fait du statut de ces entreprises et des missions de service public qu'elles assument, comme le système de péréquation tarifaire, ainsi que de leur indépendance par rapport aux critères fixés par les marchés financiers.
C'est en tout cas un axe de réflexion essentiel qui doit figurer dans le débat sur les services publics que réclament les partenaires sociaux, les salariés et les usagers.
Madame la ministre, vous n'échapperez pas à un tel axe de réflexion à partir de votre projet de loi que vous avez significativement intitulé - j'insiste sur ce point - « marchés énergétiques ».
Vous devez répondre positivement aux aspirations des salariés et des usagers qui, voilà une quinzaine de jours, étaient des milliers à manifester dans les rues de Paris pour défendre leur service public, et en particulier ceux de l'électricité et du gaz !
Le gaz n'est pas une marchandise. C'est un bien de première nécessité, dont la gestion ne peut être abandonnée à la seule initiative privée.
A l'heure où les malversations financières de toutes sortes se multiplient, où les scandales du type Enron ou Worldcom éclatent, où, en raison d'une course folle au gigantisme sans réel projet industriel, des entreprises comme Vivendi ou France Télécom se voient contraintes, compte tenu de l'impasse financière dans laquelle elles se trouvent, de céder des actifs, nous refusons que notre secteur énergétique fasse à son tour l'objet de telles dérives affairistes.
Nous pensons a contrario que de telles entreprises, qui ont fait leur preuve par le passé, doivent être préservées des logiques purement financières et spéculatives.
Pour le dire autrement, nous refusons catégoriquement que nos services publics puissent être placés sous la coupe des intérêts des actionnaires, qui exigent des taux de profit incompatibles avec la nature même de l'activité de ces services publics, à savoir répondre aux besoins essentiels des populations.
A fortiori, une partie du bénéfice généré par ces activités doit être réinvesti à des fins de développement et de modernisation des services publics, dans un contexte de bouleversement important des technologies, au lieu d'alimenter les intérêts privés des actionnaires.
Force est de le constater, ce n'est guère l'orientation que vous avez inscrite dans votre projet de loi,
C'est pourtant bien une question de choix de société, où la solidarité doit primer sur l'intérêt purement privé des plus forts, où la notion de contrat social prend tout son sens !
Tel n'est pas votre choix. Une fois de plus, ce seront les usagers qui devront subir la dégradation des services publics !
En matière d'aménagement du territoire, par exemple, nous savons que de nombreuses communes inscrites au plan de desserte n'ont pas encore été desservies.
Or les pertes financières de GDF occasionnées par une stratégie à court terme de développement à l'international auraient permis le raccordement de 500 communes !
Lorsque le développement à l'international de nos entreprises devient une fin en soi, il y a péril en la demeure.
Sous un autre angle, votre texte de loi, qui privilégie les opérateurs et leur zone de desserte, risque de remettre en cause la péréquation tarifaire, élément essentiel de l'égalité de traitement des usagers non éligibles, autrement dit des petits consommateurs. Ce sont encore ces derniers qui risquent de subir des hausses de leur facture, tandis que des baisses de prix seront accordées aux gros clients !
On observe déjà dans la pratique que des marges se réalisent sur le dos des usagers non éligibles.
Nos PME, elles aussi, verront sans doute augmenter leurs tarifs !
Bref, on va privilégier une fois de plus les multinationales au détriment des usagers, en remettant en cause les missions de service public !
Dans le même esprit, comment ne pas souligner que la régulation d'un tel secteur qui exige des investissements lourds suppose une programmation des investissements sur le long terme pour favoriser le développement des réseaux de transport ?
De même, la sécurité de nos approvisionnements exige l'élaboration de plans prévisionnels sur une dizaine d'années.
Votre texte fait malheureusement fi de toutes ces obligations !
Vous abandonnez, madame la ministre, la régulation aux marchés spot, règne du court terme par excellence !
Jusqu'à présent, l'intervention de tels marchés dans la régulation était restée marginale.
L'extension de leur rôle et, par voie de conséquence, du rôle des fameux traders, ces sociétés de négoce plus attirées par la spéculation sur les variations des cours que par le métier même de gazier, risque de compromettre à terme le développement, l'entretien et donc la sécurité de nos installations.
En ce domaine, votre projet de loi - permettez-moi de le dire - est particulièrement léger !
La libéralisation du secteur énergétique permettra demain à n'importe quel opérateur d'avoir accès aux réseaux de transport de gaz, d'en construire ou d'en exploiter de nouveaux.
Or il s'agit ici d'ouvrages de transport de très haute pression avec des installations de recompression, des terminaux méthaniers et des stockages souterrains.
Ainsi, GDF possède 5 sites classés Seveso 2, 46 stations de recompression, qui sont susceptibles, à terme, d'être classées Seveso 2. Plus de 4 000 postes de gaz à très haute pression sont situés à proximité des lieux d'habitation. Plus de 30 000 kilomètres de canalisation de très haute pression sont enfouis sous nos routes et sous nos voies de chemins de fer. Leur maintenance et leur entretien nécessitent l'emploi d'un personnel qualifié, formé aux risques que présentent de tels ouvrages.
La logique actuelle de réduction des coûts, de diminution des emplois, de développement de la sous-traitance, de recours à des formes précaires d'emploi et à des emplois peu qualifiés remet directement en cause la sécurité sur les sites classés.
M. Gérard Le Cam. Très bien !
M. Yves Coquelle. A la suite du drame de l'usine AZF, le rapport de la commission parlementaire a permis de mettre en évidence les risques industriels liés à l'exploitation des réseaux de transport de gaz, d'insister sur la nécessité de renforcer les normes de sécurité sur tous les sites présentant des risques industriels majeurs, d'éviter le recours à la sous-traitance et à une main-d'oeuvre peu qualifiée pour effectuer les travaux de maintenance et d'entretien.
Votre projet de loi fait totalement abstraction de ces recommandations, madame la ministre !
Toute procédure d'autorisation de construction et d'exploitation doit être encadrée par des normes fixant les exigences en matière de sécurisation des réseaux de transport. Les obligations d'entretien et de maintenance, comme les exigences en matière d'effectifs et de qualification du personnel, doivent figurer dans le cahier des charges des opérateurs. Or rien de tel n'est prévu dans le projet de loi que vous nous soumettez ! Ce sont pourtant là des éléments fondamentaux visant à assurer la sécurité des populations !
La réglementation actuelle propre à GDF doit être renouvelée en fonction des évolutions techniques et doit s'imposer à tout nouvel opérateur.
Je n'aperçois, dans votre projet de loi, aucune trace faisant peser sur les opérateurs éligibles des contraintes de cette nature, contraintes que, pour notre part, nous souhaitons voir imposer aux opérateurs, dans un souci d'éviter que ne se reproduisent des catastrophes semblables à celle de l'usine toulousaine AZF.
Bref, votre texte, madame le ministre, fait pratiquement l'impasse sur toutes les questions concernant des enjeux vitaux et fondamentaux pour les populations : la sécurité et la sûreté des infrastructures, la sécurité d'approvisionnement, la péréquation tarifaire.
A y regarder de près, c'est finalement une liquidation rampante du service public du gaz que vous nous avez préparée ! Voilà pourquoi le groupe communiste républicain et citoyen combattra ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)

(M. Daniel Hoeffel remplace M. Adrien Gouteyron au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. DANIEL HOEFFEL,
vice-président

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau.
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, par souci de réalisme et en raison des obligations déjà souscrites par le gouvernement français en 1998 quant à la mise en concurrence du marché du gaz, je ne me joindrai pas aux sénateurs qui ont déposé une motion tendant à opposer la question préalable. Pourtant, les arguments en faveur d'un refus a priori de discuter de ce projet de loi ne manquent pas.
L'époque où la « libéralisation » des activités des entreprises publiques faisait rêver est révolue : suppressions massives d'emplois, baisse de la qualité du service, hausse des tarifs pour le petit usager, drames à répétition comme dans l'histoire du rail en Grande-Bretagne, sous-investissement chronique sur le long terme dans les réseaux ou la sécurité, le bilan des privatisations d'entreprises publiques depuis une dizaine d'années a viré au noir. L'opinion publique mondiale en a pris conscience, comme le montrent les grandes manifestations de ces dernières années.
Jusqu'à quand continuerons-nous à ignorer ces leçons d'une histoire récente, à défaut de nous rappeler l'expérience de nos anciens, à la Libération?
La voie médiane que cherche à frayer la commission des affaires économiques du Sénat me laisse sceptique, même si je reconnais la qualité du travail de M. le rapporteur.
Quoi qu'il en soit, je ne veux pas me dérober à ce débat, dont la technicité masque une série d'enjeux cruciaux. Rappelons-en quelques-uns : une fois le marché du gaz, et plus généralement de l'énergie, ouvert à la concurrence, aurons-nous l'assurance d'un service aussi fiable et de tarifs aussi modérés ? Comment sera maintenue l'indépendance énergétique de la France si la pression des clients, y compris étrangers, peut peser sur l'équilibre des comptes de nos opérateurs nationaux ? Comment sera financée l'égalité d'accès à l'énergie de tous les citoyens, quelle que soit la densité de population de leurs lieux de résidence ? Comment imposer à un opérateur en partie privatisé des normes de sécurité publique à la hauteur des risques encourus ? Qui nous assure que le statut des agents et l'identité de l'entreprise ne seront pas remis en cause ? Comment, enfin, seront desservies les petites et moyennes communes qui sont éloignées des grandes agglomérations ? Ce sont ces questions, parmi d'autres, qui doivent guider notre appréciation du projet de loi que vous nous présentez.
Je connais votre argument, madame la ministre : la France, dites-vous, s'est placée à la traîne de l'Europe en ce qui concerne la transposition de la directive de 1998 touchant au marché du gaz. C'est vrai ! Mais de là à vous précipiter comme vous le faites, il y a un abîme ! En effet, fallait-il, comme vous nous le proposez, anticiper, par certains articles du projet de loi, sur la directive n° 2, qui est en cours de négociation et prendra effet seulement en 2004 ?
En outre, les orientations que vous préconisez sont graves : s'agissant de la nature et de la pérennité à moyen terme de l'entreprise Gaz de France - vous envisagez une filialisation ou même une vente par appartements ! -, s'agissant de la création d'une autorité de régulation dotée de pouvoirs étendus et de la fixation des péages confiée à ladite autorité, vous adoptez d'emblée une position maximaliste de « bon élève » à l'égard des recommandations de la Commission européenne. Pendant ce temps, l'Allemagne, quant à elle, n'hésite pas à multiplier les obstacles, une fois son marché théoriquement ouvert.
Vous prenez des risques pour les salariés, pour l'entreprise et pour l'indépendance énergétique, sans que l'on perçoive les raisons de cette position. Est-elle idéologique ? Vise-t-elle à nous concilier les bonnes grâces de nos partenaires européens ? Dans ce cas, il faudrait, pour que ce geste ait quelque chance d'être apprécié, que l'ensemble du Gouvernement adopte une attitude plus inventive et plus volontariste lors des grandes négociations sur l'élargissement de l'Union.
En réalité, malgré votre expérience, qui est grande, madame la ministre, vous ne portez pas ici le message d'une politique européenne digne de notre grand pays.
Votre projet de loi est à l'image du Gouvernement : conservateur et néolibéral, mais avec des remords et des prudences, d'où l'antienne sur les missions de service public...
Le Sénat attendait autre chose : les prémices d'une politique européenne de l'énergie. Vous nous offrez une nouvelle, banale et dangereuse privatisation, déclinée au travers du marché du gaz et de l'électricité.
Nous ne vous suivrons pas. Nous ne voulons pas porter plus tard la responsabilité de ce type de décision. Nous sommes néanmoins disponibles pour faciliter avec vous la mise en place d'une politique industrielle de l'énergie à l'échelle de l'Europe. C'est l'impératif que le Sénat devrait aujourd'hui se donner. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen).
Mme Hélène Luc. Monsieur le président, je tiens à vous faire remarquer que les travées qui nous font face sont vides. C'est incroyable !
M. le président. Le débat ne s'en poursuit pas moins, madame Luc.
La parole est à M. Xavier Pintat.
M. Xavier Pintat. Madame le ministre, dès votre prise de fonctions, vous nous proposez la transposition de la directive européenne sur le gaz. « Enfin ! », dirai-je. En effet, un texte tendant à cette fin était devenu absolument nécessaire. Nous vous remercions donc de votre détermination à présenter ce projet de loi au Parlement aussi rapidement.
En quatre mois, madame le ministre, vous avez fait ce que vos prédécesseurs n'ont pas su ou pu faire en quatre ans.
En effet, après une difficile ouverture à la concurrence du marché européen de l'électricité, le gouvernement précédent avait fini par renoncer à engager l'ouverture de celui du gaz.
C'était choisir de faire primer les a priori idéologiques sur la compétitivité économique d'une des plus grandes entreprises françaises du secteur énergétique.
Les conséquences ne se sont pas fait attendre : impossibilité pour les gros consommateurs de choisir leurs fournisseurs en espérant un meilleur prix ; risque de sanctions financières coûteuses pour la France de la part des autorités européennes ; insécurité juridique pour l'entreprise Gaz de France qui s'est logiquement engagée à appliquer la directive à partir de la date limite de transposition, à savoir août 2000 ; enfin, handicap au développement international des entreprises françaises, leurs concurrents invoquant toujours la non-ouverture du marché français pour ne pas ouvrir le leur.
Le texte qui nous est proposé aujourd'hui permet de remédier à cette délicate situation. Si le projet de loi, au départ, traitait essentiellement du gaz, il a été fort judicieusement complété par notre rapporteur LadislasPoniatowski d'un volet « électricité », qui permet d'actualiser et de préciser la loi de février 2000.
Ainsi, l'économie générale du texte va dans le bon sens.
Tout en transposant les règles communautaires présidant à l'ouverture du marché gazier, ce projet de loi préserve de manière équilibrée les spécificités de notre organisation gazière.
Très importants pour la compétitivité de nos entreprises, les enjeux devraient permettre d'améliorer les services rendus, d'abaisser les coûts pour les consommateurs, notamment industriels, et d'insérer l'action des grandes entreprises françaises dans un contexte mondialisé.
Je me réjouis particulièrement des orientations retenues par M. le rapporteur qui, tout en réaffirmant les valeurs du service public du gaz, répondent à des attentes fortes.
A ce titre, madame le ministre, je me permettrai d'insister sur plusieurs points significatifs.
En ce qui concerne le gaz, tout d'abord, la reconnaissance du rôle, de la compétence et des droits des collectivités locales concédantes est primordiale. Le service public du gaz est un service collectif de proximité, au même titre que l'eau ou l'électricité. La règle nationale doit pouvoir être adaptée afin que prévalent la spécificité des territoires et les intérêts locaux. Je pense notamment au nécessaire maintien du régime de la concession.
Il nous faut par ailleurs renforcer, toujours et encore, la sécurité de nos installations. Des préoccupations se font jour à ce sujet. Il conviendrait que le Gouvernement indique les mesures qu'il entend imposer pour veiller à ce que l'ouverture à la concurrence ne s'accompagne pas d'une dégradation du service et de la sécurité.
Ainsi, dans les centres-villes, de nombreuses canalisations publiques sont encore en fonte grise cassante. Il faudrait les remplacer, ce qui est particulièrement onéreux.
La recherche du moindre coût qui pourrait s'imposer à Gaz de France et aux distributeurs non nationalisés ne devra pas freiner le remplacement de ces canalisations vétustes. De même, elle ne devra pas réduire les campagnes de prévention systématiques des fuites.
Il faut donc veiller à ce que les distributeurs se donnent les moyens financiers d'une politique de sécurité.
A cet égard, le diagnostic des installations gazières des logements devraient faire l'objet d'une intégration dans les missions de service public. Il me semble très opportun de réfléchir aux modalités de cette intégration.
S'agissant maintenant du volet relatif à l'électricité, je voudrais attirer votre attention, madame le ministre, sur la nécessité d'adapter le fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACE, et le mode de perception des taxes locales sur l'électricité.
Je commencerai d'abord par évoquer le FACE.
Ce fonds a été créé avant même la nationalisation de la fourniture de l'électricité, afin que la logique d'entreprise des concessionnaires - qui peut ne pas toujours correspondre à l'intérêt général - soit équilibrée par la puissance publique. Cet instrument national de péréquation des investissements dans les réseaux de distribution trouve aujourd'hui une utilité accrue avec la libéralisation du marché. Il s'agit là d'un outil essentiel pour le maintien de la cohésion nationale entre les territoires. C'est d'ailleurs pour cette raison que la loi du 10 février 2000 n'a en rien modifié le FACE.
Ce fonds, alimenté par EDF, permet l'externalisation de la maîtrise d'ouvrage des investissements dans les réseaux ruraux, qui, je le rappelle, sont la propriété des communes, la maîtrise d'ouvrage étant en effet assurée par les collectivités locales compétentes, communes ou regroupements de communes. Celles-ci décident des investissements selon des critères économiques et sociaux liés à l'intérêt général et non en fonction de critères de rentabilité interne.
Les contributions des distributeurs - qu'il s'agisse de EDF ou des régies - au profit du FACE sont assises sur les montants des factures acquittées par les consommateurs alimentés en basse tension. Ces montants sont actuellement calculés selon des tarifs intégrés, c'est-à-dire comprenant à la fois la fourniture et l'acheminement d'électricité. Or, prochainement, la fourniture en basse tension sera, elle aussi, assurée par des opérateurs autres que les distributeurs.
L'actuel dispositif de perception n'est pas conçu pour cette évolution. Il conviendra donc d'adapter les textes correspondants. C'est pourquoi je m'interroge sur les intentions du Gouvernement sur ce sujet essentiel.
Par ailleurs, dans le respect des règles actuelles comme dans la perspective d'une nouvelle étape de la décentralisation destinée à donner plus de liberté aux collectivités - notamment pour leur permettre de passer des accords entre elles, pour simplifier certaines procédures administratives ou éviter les doublons techniques - le temps me semble venu de laisser aux syndicats départementaux d'électricité le soin de répartir les crédits du FACE. Je vous ferai donc une proposition en ce sens.
Je souhaiterais ensuite aborder la question du mode de perception des taxes locales sur l'électricité.
Ces taxes constituent une recette non négligeable pour les collectivités locales - communes ou départements - et leurs établissements de coopération. Or la modification du paysage de la fourniture de l'énergie électrique impose de revoir le mode de perception de cet impôt indirect.
Il semblerait résulter de la réunion des ministres de l'énergie, qui s'est tenue à Luxembourg le 4 octobre dernier, que tous les consommateurs professionnels en basse tension deviendraient éligibles en 2004. En conséquence, il conviendrait que de nouvelles modalités soient arrêtées afin que les différents opérateurs puissent avoir le temps de s'adapter.
Je ne doute pas que ce problème trouvera sa solution par un ajustement technique de la partie législative du code général des collectivités territoriales.
Je souhaiterais aussi connaître l'état de la réflexion du Gouvernement sur cette question, car elle a un impact très important sur l'organisation du service public de l'électricité par les collectivités locales qui, je le rappelle, sont propriétaires des réseaux.
Madame le ministre, telles sont les quelques précisions que je sollicite de votre part. Nous vous savons gré d'avoir présenté votre projet de loi en premier lieu au Sénat et nous espérons qu'il sera rapidement adopté, car c'est le seul moyen de clarifier la situation juridique du marché de l'énergie dans notre pays et de favoriser l'action de nos entreprises sur le marché européen et mondial.
A l'heure où s'achève la négociation européenne sur une plus large ouverture des marchés énergétiques, nous apprécions la manière dont vous avez procédé, par étapes, en commençant, d'abord, par la transposition de la directive sur le gaz et l'amélioration de notre législation sur l'électricité pour en venir, ensuite, aux autres sujets qui conditionnent l'avenir des entreprises françaises du secteur.
Cette méthode me semble la bonne. Il faut en effet aborder une à une les questions et savoir donner toute sa place à la négociation. En tout cas, l'adoption de ce projet de loi permettra à la France de conduire une politique énergétique ambitieuse. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Pierre-Yvon Trémel.
M. Pierre-Yvon Trémel. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à l'origine, le projet de loi relatif aux marchés énergétiques avait pour principal objet de transposer, en droit français, la directive communautaire, adoptée en 1998, sur les règles communes du marché intérieur du gaz naturel. Finalement, il vise aussi à modifier amplement la loi « électricité » du 10 février 2000 et donne l'occasion aux honorables orateurs de la majorité sénatoriale de jouer les doctes professeurs, distributeurs de blâmes et de mauvaises notes.
M. Pierre Hérisson. Oh !
M. Pierre-Yvon Trémel. Certes, la France n'a pas à s'honorer de son retard à transposer.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. En effet !
M. Pierre-Yvon Trémel. Néanmoins, trois éléments permettent de relativiser les cris d'orfraie.
A la demande du gouvernement de l'époque, Gaz de France a ouvert, dès le 10 août 2000, son réseau de transport de façon transparente et concurrentielle aux clients éligibles. A ce jour, 20 % des industriels éligibles ont effectivement changé de fournisseur dans l'Hexagone, ce qui représenterait environ 5 % de la demande globale.
Malgré quelques résistances de la part de l'Espagne notamment, Gaz de France a consolidé sa présence en Europe, en particulier en Italie et en Grande-Bretagne. L'entreprise est aujourd'hui présente au sein de l'Union européenne dans l'exercice de ses cinq métiers, à savoir l'exploration, la production, le négoce, le transport, la distribution et les services. Les parts de marché conquises dans le domaine international seraient deux à trois fois supérieures à celles qui ont été perdues en France.
Enfin, comme Ladislas Poniatowski le démontre fort bien dans son rapport, au-delà des incantations simplistes, il faut surtout se montrer attentif à la situation réelle dans les pays de l'Union européenne. J'ai apprécié à ce sujet les propos tenus par notre collègue Henri Revol.
Ainsi, comment ne pas être frappé par les grandes différences entre taux d'ouverture théorique et taux d'ouverture réel !
L'Allemagne déclare un taux d'ouverture théorique de 100 % pour un taux d'ouverture réel de 1 % ; le Danemark un taux théorique de 30 % pour un taux réel nul ; l'Espagne un taux théorique de 72 % pour un taux réel de 3 % ; le Royaume-Uni un taux théorique de 100 % pour un taux réel de 25 % ; enfin, la Finlande déclare un taux théorique de 90 % pour un taux réel nul.
Décidément, le mauvais élève n'est pas forcément celui qui est désigné du doigt...
Au demeurant, foin de tergiversations ! La France doit se mettre en règle avec le droit européen. Il importe donc de transposer la directive, mais toute la directive et rien que la directive.
En réalité, le vrai problème ne réside pas dans le retard pris par la transposition.
La question de fond, qui n'est pas exprimée officiellement dans les textes mais qui est clairement sous-entendue, tant dans le projet de loi déposé en mai 2000 par M. Christian Pierret que dans celui que vous nous présentez aujourd'hui, madame la ministre, est celle du débat entre libéralisation, ouverture du marché et exercice des missions de service public dans un secteur clé comme celui de l'énergie. Vous avez parlé, madame, dans votre présentation du projet de loi de « la recherche de la coexistence équilibrée entre concurrence et service public ». Mais alors, où plaçons-nous la barre ?
En fait, c'est la difficulté à trancher ce débat qui explique, à mes yeux, la non-inscription à l'ordre du jour du Parlement du projet de loi Pierret.
Ce débat, loin d'être clos, continue de se dérouler dans différents lieux : conseil des ministres de l'Union européenne, Parlement européen, formations politiques, entreprises publiques, syndicats, médias ; nos concitoyens s'en sont même saisis. Il était déjà très présent dès le début de la négociation de la première directive Gaz.
A cet égard, il n'est pas inutile de rappeler la durée de cette négociation - plus de six années - ainsi que les vifs débats qui ont eu lieu au Parlement européen en 1993 et en 1998.
Dans ce difficile accouchement, la France a réussi à faire accepter certaines de ses exigences : la reconnaissance de la notion de service public ; la sécurisation des approvisionnements ; la préservation de notre système de distribution ; la maîtrise et la progressivité de l'ouverture du marché.
Bien entendu, derrière ce débat, derrière ces négociations, se profilent les interrogations fondamentales sur le devenir de GDF, de EDF, sur le statut de leurs personnels, sur leur projet industriel et commercial et sur leurs alliances éventuelles.
Le débat parlementaire qui nous réunit aujourd'hui est très différent de celui que nous aurions eu voilà encore quelques mois. Le contexte a, en effet, radicalement changé et il n'est pas possible d'ignorer des éléments majeurs qui doivent éclairer et influencer notre réflexion.
Je me bornerai à en citer trois : la déréglementation de l'énergie et ses effets dans les pays dits « ouverts » ; la libéralisation dans d'autres secteurs clés comme celui des télécommunications ; enfin la négociation de la deuxième directive Gaz.
Nous disposons d'un recul suffisant pour commencer à évaluer les effets de la libéralisation sur les prix de l'énergie.
Les tenants de la libéralisation considèrent que la libération des énergies créatrices et la suppression de ce qu'ils appellent les « carcans réglementaires » doivent permettre, par le seul jeu de la concurrence, de disposer de services au moindre coût, avec une offre diversifiée pour l'ensemble des publics.
Or que constatons-nous ?
Pour le prix du gaz, la dernière étude d'Eurostat, janvier 2002, montre que la France est bien placée en Europe : ses tarifs industriels, hors taxes et toutes taxes comprises, sont en deçà de la moyenne européenne et ils sont inférieurs aux tarifs pratiqués dans les pays dits ouverts, comme le Royaume-Uni et l'Allemagne.
Sur la période comprise entre 1996 et 1999, le prix de l'électricité a augmenté, en moyenne, de 0,8 % en Allemagne et de 13,2 % au Royaume-Uni. En France, sur la période considérée, le prix de l'électricité a baissé de 9,3 % pour les consommateurs domestiques, secteur qui demeure sous un régime de monopole.
En outre, des leçons doivent être tirées des graves dysfonctionnements observés en Grande-Bretagne, avec British Energy, et aux Etats-Unis, avec la crise du secteur électrique en Californie.
Deux conclusions me paraissent indiscutables : d'une part, la libéralisation totale soulève de vrais problèmes en matière de sécurité ; d'autre part, la libéralisation n'incite pas à l'investissement.
M. Gérard Delfau. Cest évident !
M. Pierre-Yvon Trémel. La recherche première de la rentabilité à court terme se heurte de plein fouet aux impératifs de base d'une politique énergétique durable.
La déréglementation vient en outre de montrer, à l'occasion de catastrophes qui ont beaucoup marqué l'opinion publique - je pense notamment aux déraillements de trains de Railtrack, en Grande-Bretagne - que certaines limites ne pouvaient être franchies. On peut également mentionner à cet égard les fortes augmentations du prix des timbres en Suède et en Allemagne ou le spectre de la catastrophe boursière pour les actionnaires de France Télécom.
Nous débattons cet après-midi de la transposition de la première directive gaz alors que se négocie difficilement une deuxième directive. Les enjeux de cette négociation sont clairement établis.
Que peut-il sortir d'un nouveau choc entre des cultures différentes du service public, pour reprendre votre heureuse expression, madame le ministre ?
Les libéraux vont-ils réussir à imposer un calendrier, à marche forcée, vers une déréglementation débridée ?
Quelles règles du jeu seront retenues sur des points aussi essentiels que l'accès au stockage, la sécurité des approvisionnements ou la séparation juridique des « métiers » ?
Nous comptons sur votre fermeté, madame la ministre, et nous serons très attentifs à ce qui sortira de la réunion du 25 novembre.
Nous tenons à vous le dire, nous attachons une grande importance à la pérennité du système de péréquation tarifiaire des prix du gaz et de l'électricité pour les particuliers,...
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Pierre-Yvon Trémel... à la pérennité des services communs à EDF et GDF pour la distribution, à la prise en compte de l'aménagement du territoire en matière de desserte gazière.
Transposition nécessaire, ai-je dit, mais dans un contexte nouveau.
Oui, on peut parler, cher Daniel Raoul, d'une « ardente obligation », celle de prendre une position parfaitement claire sur la définition, les contours des missions de service public dans le cadre d'une loi sur les marchés énergétiques.
Le Gouvernement aurait pu reprendre le projet de loi qui avait été préparé par Christian Pierret et que connaît bien notre rapporteur. Tel n'a pas été votre choix, madame la ministre.
Il est vrai qu'il s'agissait d'un projet de loi relatif à la « modernisation du service public du gaz naturel et au développement des entreprises gazières ». Il est non moins vrai que ce projet de loi consacrait tout son premier titre et plusieurs articles à la définition du service public, de ses missions. Il désignait ses acteurs - principalement GDF, qui n'est d'ailleurs jamais cité dans votre texte - et les collectivités locales concédantes.
Dans le texte que vous nous présentez, il est, au contraire, principalement question de « marchés », comme l'indique son intitulé. Les avants-projets de loi qui ont circulé ne faisaient d'ailleurs même pas état du service public. Celui-ci est relégué, dans votre texte, au titre III. Un seul petit article - l'article 11 - y est consacré.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. Mais il est très bien rédigé ! (Sourires.)
M. Pierre-Yvon Trémel. Il n'y est traité qu'en termes d'obligations, donc de contraintes pour les opérateurs. En fait, les dispositions intéressantes concernant le service public se comptent sur les doigts de la main.
Monsieur le rapporteur, je vous rends cet hommage : vous avez beaucoup travaillé, beaucoup auditionné. Par conviction personnelle, je le crois, et aussi pour tenir compte d'un certain nombre de risques, vous avez bien senti la nécessité de procéder à un rattrapage. Au demeurant, d'améliorer l'article 11. Cependant, même assorti de vos amendements, cet article reste fort loin de nos attentes et nous avons nous-mêmes déposé plusieurs amendements sur cet article. Si nous en avons vraiment la volonté commune, nous parviendrons à une rédaction satisfaisante.
La transposition doit être, pour nous, l'occasion de définir positivement les missions du service public du gaz, de rappeler les principes qui le fondent.
L'occasion aussi de préciser la contribution du service public du gaz aux objectifs de la politique énergétique et à ceux de la nation en général.
L'occasion également d'affirmer le rôle de l'Etat et des collectivités locales dans l'organisation du service public du gaz et de renforcer les obligations du service public sur la sécurité des installations.
L'occasion encore de définir clairement les missions de service public applicables aux clients domestiques en proposant concrètement des services répondant à des soucis d'aménagement du territoire et de sécurité des installations de gaz des particuliers.
L'occasion enfin d'étendre les compétences des observatoires du service public de l'électricité et du gaz et de préserver ce qui fonctionne bien sur le terrain.
Au demeurant, la discussion à propos de cet article 11, tout à fait insuffisant dans sa rédaction actuelle, présente, pour nous, une double opportunité : celle d'un renvoi vers la nécessité de l'élaboration d'un droit européen des services publics...
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Pierre-Yvon Trémel. ...et celle d'une prise de rendez-vous pour les débats à venir que vous avez évoqués, madame la ministre.
Avec l'article 16 du traité instituant la Communauté européenne, introduit par le traité d'Amsterdam en 1997 et l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux, approuvée au sommet de Nice en 2000, les services publics - « services d'intérêt économique », en « eurolangage » - ont fait l'objet d'un début de reconnaissance de la part de l'Union européenne.
Mais nous voyons bien que ce sont les objectifs liés à la réalisation du marché intérieur et le principe consubstantiel de la concurrence libre, équitable et parfaite - la fameuse notion de level playing field - qui régissent les directives et règlements sectoriels d'ouverture dans différents domaines : poste, télécoms, gaz, électricité, transports collectifs.
Cela introduit deux dérives majeures dans l'approche européenne des services d'intérêt économique général.
Première dérive : la logique de la libéralisation des marchés s'impose par rapport aux objectifs d'intérêt général des missions de service public et à leurs spécificités, la régulation par le prix étant réputée y satisfaire malgré les limites qu'elle a révélées en matière postale - en Suède, notamment - ferroviaire ou aérienne - en Grande-Bretagne dans les deux cas.
C'est la même logique qui conduit à la mise en place d'un service universel faisant prévaloir la charité sur la solidarité,...
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Pierre-Yvon Trémel. ... d'un service public cantonné dans des modes d'accès insuffisants, obsolètes, inadaptés.
Deuxième dérive : faute d'une conception homogène de la subsidiarité, d'importantes distorsions dans l'ouverture des marchés nationaux et locaux n'empêchent pas, paradoxalement, la compatibilité avec une transposition des directives et des règlements sectoriels.
L'exemple de l'Allemagne, dont le réseau de distribution d'électricité et de gaz est décentralisé au niveau des Länder et des communes, illustre bien ce paradoxe : l'Allemagne affiche un taux d'ouverture national proche de 100 %, alors que le taux d'ouverture réel du marché reste, au niveau local, proche de zéro.
M. Paul Loridant. Eh oui !
M. Pierre-Yvon Trémel. Il faut vraiment envisager une évolution vers un droit autonome des services publics qui ne se réduise pas à des principes dérogatoires du droit commun du marché intérieur et de la concurrence.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Pierre-Yvon Trémel. C'est bien l'idée d'élaborer une directive cadre qui a été retenue, sur le principe, au Conseil de Barcelone. Or force est de constater que la Commission manifeste une grande circonspection à l'égard de ce mandat qui lui a été donné à Barcelone.
Dès lors, ne faut-il pas plaider pour que la Convention sur l'avenir de l'Union se saisisse de cette question et envisage de consolider, une fois pour toutes, dans les traités, un droit positif des services d'intérêt général ? (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen et du RDSE.)
M. Paul Loridant. Ou des services publics tout court !
M. Pierre-Yvon Trémel. Madame la ministre, vous avez une expérience et une compétence européennes qui font autorité. Elles m'autorisent à solliciter votre opinion sur cette importante question.
Une prise de rendez-vous s'impose au regard du programme très fourni qui s'annonce : Conseil européen du 25 novembre, annonce d'une loi d'orientation sur l'énergie pour le début de l'année 2003, projet du Gouvernement concernant l'ouverture du capital de EDF et de GDF, orientations stratégiques des opérateurs historiques - quels projets industriels et commerciaux, quelles alliances pour demain ? - sans oublier, parce que le problème de fond est le même, les débats futurs sur le devenir de France Télécom et de La Poste.
Comment, dans ces conditions, le projet de loi que vous nous soumettez ne susciterait-il pas de nombreuses interrogations ?
Vous proposez une transposition libérale de la directive en allant bien au-delà de ce que demande Bruxelles.
Vous ne prévoyez pas dans le texte la place pourtant indispensable à une définition et à une description des missions de service public du gaz et de l'électricité.
Vous procédez non pas à un toilettage de la loi « électricité », que nous aurions pu accepter, mais à une réécriture de cette loi.
Vous supprimez les verrous dont disposait jusqu'à présent le Parlement en permettant la négociation des seuils d'ouverture du marché du gaz et de l'électricité par décret, donc sans débat devant nos assemblées. Notre collègue M. Revol a bien relevé les dangers d'une telle disposition en défendant, ce matin, des amendements devant la commission.
Vous vous placez ainsi en nette contradiction avec la volonté affirmée de M. Jean-Pierre Raffarin de revaloriser le rôle du Parlement et de renforcer le dialogue social, ainsi qu'avec des propositions de loi déposées par certains de nos collègues de la majorité sénatoriale et tendant à donner toute sa place au Parlement dans le processus de transposition des directives.
Le président de la commission des affaires économiques, M. Gérard Larcher, s'exprimant le 26 juin dernier à l'occasion d'un colloque sur le thème de l'énergie, « Quelle politique française pour la nouvelle législature ? », présentait quatre voies possibles, avec des formules chocs dont il a le secret,...
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. Le talent ! (Sourires.)
M. Pierre-Yvon Trémel. Bien sûr !
M. Pierre Hérisson. Les deux !
M. Gérard Larcher, président de la commission. Des formules affectives ! (Nouveaux sourires.)
M. Pierre-Yvon Trémel. ... des formules telles que « la vie gémellaire », « le mariage arrangé », « le ménage à trois » ou « la réconciliation amoureuse ». (Rires.)
M. Gérard Larcher, président de la commission. N'est-ce pas affectif tout cela ?
M. Pierre-Yvon Trémel. Quel choix difficile !
Le président Larcher prenait bien soin de préciser que, pour adapter EDF et GDF à la nouvelle donne énergétique, il fallait « se hâter mais non se précipiter ».
Daniel Raoul rappelait à l'instant, madame la ministre, les propos que vous avez tenus à l'issue du Conseil des Quinze consacré à l'énergie, réuni le 4 octobre à Luxembourg : « Nous avons besoin de pédagogie, de communication et de temps. »
Tout cela est parfaitement vrai.
J'ai été très intéressé par ce qu'a dit tout à l'heure le président Larcher sur le service public, car j'ose affirmer, à l'occasion de ce débat, qu'il n'y a plus de fuite possible : du côté de la majorité comme d'ailleurs du côté de l'opposition, à Paris comme à Strasbourg, une politique claire doit être affimée quant au service public que nous voulons en France et en Europe. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen et sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Jusqu'à ce jour, notre pays pouvait s'enorgueillir de disposer d'opérateurs publics dans le secteur de l'énergie qui alliaient l'expérience technologique et la performance économique tout en garantissant un mieux-disant social à leurs salariés et en assurant une prestation de qualité aux consommateurs ainsi qu'une desserte d'énergie minimale aux plus démunis de nos concitoyens.
Ce projet de loi relatif aux marchés énergétiques et introduisant dans la législation nationale la directive européenne concernant le gaz nous paraît dès lors être un véritable marché de dupes et semble présenter un grave danger pour notre pays.
Il s'agit d'un marché de dupes pour les consommateurs, à qui l'on promet à la fois une baisse des prix, par le biais de la concurrence, et une amélioration des services. L'expérience montre, hélas ! que la réalité est souvent tout autre : la concurrence se traduit certes par des baisses de prix, mais pour les acteurs économiques les plus puissants, et elle s'accompagne souvent d'une stagnation du prix, voire de hausses de tarifs pour les consommateurs domestiques, notamment pour les plus vulnérables d'entre eux.
Le service public du gaz fait preuve, en France, d'une très grande performance économique qui place notre pays, disons-le, dans le peloton de tête des pays européens en matière de prix et de services. Ce projet de loi présente donc un grave danger pour nos concitoyens.
Au nom des exigences de la libre concurrence imposée, on le sait, par le traité de Maastricht et par le compromis de Barcelone - autrement dit par le coeur de l'idéologie européenne, - notre indépendance énergétique sera à la merci d'entreprises privées soumises à la pression des actionnaires, bref à la loi d'airain des marchés financiers, dont on connaît les mouvements erratiques.
Dans un secteur aussi stratégique et vital que celui de l'énergie, où l'on raisonne en termes d'investissements et de stratégie à vingt, à trente ans, voire beaucoup plus, les défaillances technologiques et financières des opérateurs rendraient notre pays et nos entreprises très vulnérables.
Il ne s'agit pas de ma part de pures spéculations : les déboires des entreprises électriques en Californie et les terribles accidents ferroviaires en Grande-Bretagne devraient nous appeler à la prudence.
La poursuite de cette libéralisation du marché de l'énergie relève, je le pense vraiment, de l'autisme politique.
En effet, à l'heure où les Etats-Unis redécouvrent le concept français d'établissement public dans le domaine de l'énergie, à l'heure où la Grande-Bretagne envisage de renationaliser les chemins de fer,...
M. Gérard Delfau. C'est fait !
M. Paul Loridant. ... au moment où ces deux pays reconnaissent que l'idéologie du tout-marché, censé faire mieux que les services publics, a failli, le Gouvernement et sa majorité ne trouvent rien de mieux à faire que de désorganiser le secteur du gaz !
Pis, alors que rien ne l'y oblige, le gouvernement de M. Raffarin veut engager EDF et GDF dans la voie de la privatisation. Oh non ! excusez-moi, le mot est trop grossier : disons plutôt de l'ouverture du capital.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. C'est mieux !
M. Paul Loridant. Loin du pragmatisme affiché de M. Raffarin, il s'agit là d'une mesure de nature plutôt idéologique, empreinte d'un petit côté revanchard dirigé contre les services publics, qui sont pourtant plébiscités par nos concitoyens selon tous les sondages. Avant de conclure, madame la ministre, je voudrais vous faire part d'un souvenir d'étudiant. Non loin d'ici, au Panthéon, il y a quelques années - disons avant-hier (Sourires) -, je suivais les cours sur la politique économique du professeur Jeanneney, le fils de Jules et le père de Jean-Noël, et je me souviens très bien de ce qu'il disait à propos de la France et de la nécessité de préserver cette indépendance. Madame la ministre, il se réclamait du gaullisme !
Madame la ministre, je vous informe enfin que les quatre sénateurs appartenant au pôle républicain - mais membres à part entière du groupe communiste républicain et citoyen - soucieux de l'« intérêt national » - je reconnais que c'est un gros mot ! - attachés à l'égalité de traitement entre tous les citoyens - cela n'aurait-il pas un petit côté scandaleux ? - avec l'idée d'un service public fort et efficace chevillée au corps - mais cette notion n'existe pas dans la phraséologie européenne - bref, très attachés à la défense des entreprises publiques, voteront contre votre projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. le président. La parole est à M. Jean Besson.
M. Jean Besson. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous sommes appelés aujourd'hui à débattre de la transposition en droit interne de la directive européenne sur le marché du gaz.
Plusieurs des collègues qui se sont exprimés avant moi à cette tribune ont fait observer que ce débat avait lieu tardivement.
Pour ma part, je dirai avec pragmatisme qu'il n'est jamais trop tard pour bien faire et je rappellerai que M. Christian Pierret, votre prédécesseur, madame la ministre, avait demandé aux opérateurs de prendre les initiatives nécessaires pour rendre effective l'ouverture à la concurrence. Les opérateurs, en premier lieu Gaz de France, s'y sont conformés avec une diligence que je tiens à souligner.
Dans les faits, l'ouverture du marché fut bien effective dès le 10 août 2000, en conformité avec les termes de la directive.
Je centrerai donc mon propos sur le rôle essentiel des collectivités locales, puisque l'organisation de la distribution du gaz naturel, comme de l'électricité, est une compétence communale. Aujourd'hui, cette compétence est le plus souvent déléguée à des syndicats départementaux qui, sous l'égide de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies, la FNCCR, incarnent une capacité collective de négociation et de contrôle plus importante à l'égard des opérateurs.
Dans ce contexte irréversible d'ouverture des marchés, le rôle des collectivités concédantes doit être clairement réaffirmé.
Ces dernières seront plus que jamais les garantes du service public et de l'équité, équité territoriale et équité à l'égard des petits et moyens consommateurs.
Notre débat doit donc contribuer à améliorer et à préciser la rédaction du projet de loi, à conforter le périmètre du service public local et de l'énergie. La directive de 1998 nous le permet.
En premier lieu, il est indispensable de lever les ambiguïtés qui tiennent à la définition du terme de « distribution ». Ce terme est aujourd'hui confiné au seul acheminement de l'énergie jusqu'au consommateur final.
Les contrats de concession ou les règlements de service des régies couvrent une réalité beaucoup plus large et structurante. En effet, au sens de la loi de 1946, la distribution englobait aussi la production, l'importation et la commercialisation de l'énergie, activités que nous désignons aujourd'hui sous le terme de « fourniture ».
C'est pourquoi je propose de substituer la notion de « service public local de distribution de l'électricité et du gaz » à celle, trop restrictive, de « distribution ».
Il s'agit ensuite de rappeler la dimension décentralisée de ce service public.
Les communes et leurs groupements concourent, aux côtés de l'Etat, à l'organisation du service public. En particulier, le champ du régime des autorisations ministérielles, concernant principalement l'activité de fourniture, ne doit pas être étendu au détriment du pouvoir concédant local. Il convient également de donner aux acteurs du service public local les moyens financiers et juridiques nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.
S'agissant des moyens financiers, le loi doit prendre acte que les coûts des extensions gazières sont pris en compte pour la détermination du tarif d'utilisation des réseaux de distribution.
S'agissant des moyens juridiques, le régime de concession des réseaux de gaz comme d'électricité est une véritable délégation de service public, avec les impératifs que celle-ci impose en termes d'engagements des deux parties, de fixation d'objectifs et de contrôle de leur exécution.
Sur ce dernier aspect, la Cour des comptes, dans son rapport de 2001, a constaté des insuffisances tenant autant à l'opacité des informations transmises par les concessionnaires qu'au manque de moyens de certaines autorités concédantes.
Pour exercer efficacement leurs obligations de contrôle, encore faut-il que ces dernières puissent réellement accéder aux informations nécessaires. J'ajoute que les agents de contrôle désignés par les collectivités concédantes sont soumis aux mêmes obligations statutaires de discrétion et de secret professionnel que ceux de l'Etat.
S'agissant du secteur gazier, je terminerai mon exposé sur un appel à la vigilance et sur un souhait, madame la ministre.
Mon appel à la vigilance concerne les options qui seront retenues pour la nouvelle politique tarifaire de l'utilisation des réseaux : l'abandon du simple tarif dit « timbre-poste » au profit d'un tarif lié à la localisation induirait des augmentations de coût pour les usagers éloignés des terminaux gaziers.
Je souhaite par ailleurs un relèvement des plafonds des redevances d'occupation du domaine public - ils n'ont pas été modifiés depuis 1953 - dues par les gestionnnaires des réseaux gaziers. Cela a été fait récemment pour l'électricité, et cette majoration devrait également, selon nous, s'appliquer au secteur gazier.
Permettez-moi de profiter de la discussion de ce projet de loi pour évoquer deux points très importants qui concernent l'électricité. En effet, quand on parle gaz, l'électricité n'est pas loin, et réciproquement ! (Sourires.)
Je commencerai par le financement de l'électrification des zones rurales.
Le temps me manque pour rappeler l'attachement de tous les maires à ce remarquable instrument de péréquation qu'est le Fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACE.
La distinction, que je rappelais à l'instant, entre acheminement et fourniture vaut pour l'électricité comme pour le gaz. La réglementation des contributions des distributeurs au FACE doit désormais prendre en compte cette distinction. En effet, l'assiette de ces contributions comprend actuellement le chiffre d'affaires réalisé au titre de l'acheminement, d'une part, et de la fourniture, d'autre part.
La possibilité pour un nombre croissant de consommateurs de choisir leur fournisseur aura pour conséquence immédiate une réduction du chiffre d'affaires du gestionnaire de réseau de distribution, et donc de l'assiette du FACE. Il faut relever le taux des contributions pour compenser cette réduction de l'assiette et pour maintenir les ressources du FACE à leur niveau actuel.
Le second point important tient à la nécessité d'engager une politique volontariste d'enfouissement des lignes électriques, préoccupation de tous les élus locaux. Nous conservons tous en mémoire les conséquences des intempéries de décembre 1999. Dans la logique de marché dans laquelle nous évoluons désormais, il est impératif que l'Etat détermine des objectifs clairs en termes de normes techniques à atteindre et de calendrier, et, surtout, qu'il dégage les financements correspondants.
Enfin, et je conclurai sur ce point, madame la ministre, je profite de ce débat pour vous faire part des inquiétudes des syndicats d'irrigation, fortement consommateurs d'électricité, vous le savez. La tarification actuelle les pénalise et risque de les mettre en difficulté. Je souhaite, madame la ministre, que vous soyez attentive à cette préoccupation du monde rural. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais vous dire très sincèrement combien j'ai apprécié la qualité de cette discussion générale. Il me semble - je vous donne mon avis, vous n'êtes pas obligés de le partager - que nous avons vécu un grand débat.
Certains ont dit : « L'Europe de l'énergie est en marche. » J'ai bien aimé cette formulation et la contribution très substantielle que vous y avez apportée par chacune de vos interventions. Je vous en remercie très sincèrement.
J'ai noté dans toutes vos interventions une convergence assez large, au-delà des différences politiques, pour regretter le retard que nous avons pris dans la transposition de cette directive et pour affirmer la nécessité de construire un dispositif législatif conciliant à la fois le service public et la libéralisation du marché des énergies. Comme l'a dit l'un d'entre vous, il faut trouver le bon équilibre. C'est évidemment tout le problème !
Les questions que vous avez posées s'articulent essentiellement, me semble-t-il, autour de quatre thèmes.
Le premier d'entre eux est l'ouverture du capital de EDF-GDF. Les choses sont très claires sur ce sujet que vous connaissez bien : il n'est pas question d'inscrire l'ouverture du capital dans ce projet de loi. Ce serait tout confondre ! Je peux néanmoins rassurer M. Joly : nous mènerons à bien ce processus, avec détermination mais sans précipitation, comme plusieurs d'entre vous l'ont demandé, et dans un souci d'efficacité, pour donner à EDF et à GDF les moyens de leur développement industriel dans un contexte européen de plus en plus ouvert et donc de plus en plus concurrentiel. Je réponds à cette occasion à M. Trémel que notre objectif est vraiment de permettre à ces entreprises de mener à bien leur projet industriel, objectif qui nous est commun.
L'ouverture minoritaire du capital, qui s'impose dans l'intérêt non seulement des entreprises mais aussi - et je le pense profondément - des salariés ne pourra se faire qu'après le changement de forme juridique des entreprises concernées. Mais il s'agit d'une étape que nous entreprendrons lorsque les conditions du marché le permettront.
MM. Hérisson et Fournier se sont interrogés sur l'avenir de Gaz de France dans ce contexte. Nous pensons vraiment que Gaz de France dispose d'éléments tout à fait solides pour exercer un rôle très important en Europe. L'entreprise possède en effet un vaste réseau de transport et de distribution, un portefeuille de clients extrêmement étoffé, une variété de contrats d'approvisionnement à long terme, autant d'éléments qui ne rendent pas l'avenir de Gaz de France inquiétant.
Vous m'avez également posé, sur le statut des agents, plusieurs questions auxquelles je vais répondre très volontiers.
Il est bien évident qu'il n'est pas question de remettre en cause ce statut. C'était votre première interrogation, monsieur Poniatowski. Nous avons pris cet engagement - nous l'avons dit et nous ne le redirons jamais assez - et, je me permets de le rappeler, mais vous vous en souvenez certainement, cet engagement a été évoqué par M. le Président de la République lui-même dans l'intervention qu'il a prononcée le 14 juillet dernier.
J'en viens au régime de retraite des agents, dont M. Hérisson a souligné très opportunément la spécificité, que nous connaissons tous. Je confirme qu'ils recevront les garanties nécessaires. M. Francis Mer et moi-même avons demandé aux partenaires sociaux d'engager immédiatement des négociations et de nous faire des propositions permettant de garantir le système de financement de ces retraites et la gestion spécifique de ce régime.
Monsieur Trémel, il n'est pas exact de dire que le dialogue social ne nous intéresse pas. C'est au contraire, vous le savez très bien, un grand principe de notre gouvernement. Nous avons d'ailleurs reçu, Francis Mer et moi-même, les syndicats de EDF et de GDF. Nous avons eu avec eux une première concertation au mois de juillet et dans les premiers jours du mois d'août et même une deuxième concertation, encore tout récemment, avant la manifestation. Nous poursuivrons d'ailleurs ce dialogue social, car il est absolument essentiel que les agents soient étroitement associés à l'avenir de leur entreprise par un dialogue social de qualité, à la hauteur de l'enjeu.
J'en viens à l'attachement au service public, que nous avons en commun, puisqu'il y a bien eu, sur toutes les travées de cette assemblée, convergence sur cette notion. Ceux d'entre vous qui ont eu la très grande gentillesse - cela m'a beaucoup touchée - de rappeler mon passé récent de député européen savent parfaitement que, dans le cadre de cette vie professionnelle antérieure, nous nous sommes battus, mes collègues députés européens français, tous groupes confondus, et moi-même, pour faire triompher cette notion de service public à la française que nos autres collègues avaient eu tendance, dans un premier temps, à trouver - pardonnez-moi l'expression - quelque peu ringarde ! Cette idée a fait son chemin et nous pouvons en être fiers. Nous la retrouvons d'ailleurs dans la directive postale et dans le projet d'article 3 de la future directive « électrique », où sont définies des missions de service public inspirées largement de notre notion de service public à la française.
Il ne vous a pas échappé que j'ai souhaité, dans cet esprit, en faire un chapitre spécifique du projet de loi. Cela a, bien évidemment, une signification évidente. Toutefois, si la Haute Assemblée estimait, dans sa grande sagesse, nécessaire de préciser encore ce concept de service public, j'accueillerais avec beaucoup d'intérêt et de façon très positive les amendements qui seraient proposés.
Il s'agit bien d'un service public consolidé. Je crois qu'il n'y a pas d'ambiguïté dans ce domaine.
Vous avez eu raison d'évoquer les négociations de Bruxelles, même si ce n'est pas l'objet de cette discussion, raison pour laquelle je n'en ai pas parlé dans mon intervention liminaire. Je pense toutefois qu'il est important que vous puissiez avoir un éclairage sur ces négociations.
En participant pour la première fois au Conseil Energie le 4 octobre dernier, j'avais comme objectif - naturellement, ce n'était pas le seul, je le précise bien - de rompre l'isolement très grand dans lequel se trouve la France sur ce dossier.
Je vous rappelle, mesdames, messieurs les sénateurs - mais vous le savez parfaitement -, que la directive relève de ce que l'on appelle la majorité qualifiée. Ainsi, si d'aventure le Danemark souhaite que cette directive soit adoptée sous sa présidence, il peut parfaitement demander un vote le 25 novembre. Il est par conséquent impérieux que le compromis qui sera vraisemblablement proposé intègre de la façon la plus harmonieuse possible vos préoccupations - comme les miennes, puisqu'elles nous sont communes.
Ces préoccupations, quelles sont-elles ?
J'ai déjà évoqué celle qui concerne le service public. En son état actuel, l'article 3 de la proposition de directive peut tout à fait nous convenir.
Notre deuxième préoccupation consiste à subordonner la prochaine étape de libéralisation du marché de l'énergie aux ménages à l'établissement d'un bilan - car je connais bien les dysfonctionnements évoqués par M. Trémel. C'est d'ailleurs la méthode que nous avons fait triompher pour la directive postale. Un tel bilan sera ici possible puisque le marché aura été ouvert pour les entreprises à partir de 2004.
M. Gérard Delfau. Me permettez-vous de vous interrompre, madame la ministre ?
Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée. Je vous en prie, monsieur le sénateur.
M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, avec l'autorisation de Mme la ministre déléguée.
M. Gérard Delfau. Je vous remercie beaucoup, madame la ministre, de me permettre d'avoir avec vous cet échange.
Je souhaite vous faire part à la fois de notre soutien lorsque vous vous battez pour les objectifs que vous évoquez et, en même temps, de notre inquiétude et de notre scepticisme. Depuis de longues années, en effet, on nous promet un bilan sur chaque chantier de service à intérêt économique et général. Or, au dernier moment, pour des raisons qui sont chaque fois différentes, ce bilan n'est pas fourni, même lorsqu'il a été prévu dans la loi.
Je citerai un exemple qui m'inquiète beaucoup. J'ai récemment assisté à l'étranger à un colloque international, où étaient représentés vingt-trois pays, sur les services publics et l'économie sociale. A cette occasion, la chargée de mission de M. Prodi, le président de la Commission européenne, nous a dit que, tout bien réfléchi, s'agissant de la directive cadre concernant les services d'intérêt général - et je reviens sur ce que vous disiez précédemment -, la Commission pensait que ce n'était pas opportun et qu'elle allait proposer, à la place, un Livre vert.
C'est cela le fond du problème ! Nous ne doutons pas de votre sincérité ni de celle du Gouvernement, mais nous nous heurtons souvent, sur le sujet des services d'intérêt général, à un refus de la Commission, qui a des moyens puissants de blocage, encouragée, il faut le dire, par un ensemble de pays européens qui ne partagent pas nos préoccupations.
Voilà ce que je tenais à vous dire, madame la ministre, tout en vous assurant néanmoins de notre soutien quant aux objectifs que vous fixez.
M. le président. Veuillez poursuivre, madame la ministre déléguée.
Mme Nicole Fontaine ministre déléguée. Au cours de ces négociations, j'ai parlé du service public et du bilan qui devra être, oui, très sérieux et probant.
S'agissant de la séparation juridique, question qui a été évoquée par un certain nombre d'entre vous, je partage également tout à fait votre sentiment. Nous nous interrogeons sur l'utilité de cette mesure, que la présence d'un régulateur fort ne devrait pas imposer. Ce sera l'un des points chauds de la négociation.
Sur la question de la propriété des stockages de gaz, je ne peux que vous confirmer la réserve qui est la nôtre, pour ne pas dire notre opposition. Nous considérons que le stockage gazier constitue, à titre principal, un instrument de mission de service public et, ensuite seulement, un instrument de flexibilité économique.
M. Revol a souligné l'absence d'ouverture réelle de certains marchés, notamment du marché allemand. Il est vrai que c'est une situation assez paradoxale. D'ailleurs, sur le plan de la communication et de la pédagogie, il est parfois injuste d'avoir l'impression d'être désignés comme les mauvais élèves de la classe, alors que des pays cherchent, d'une façon beaucoup plus habile, à se protéger.
Je dirai simplement que nous avons soutenu la suppression de l'accès négocié au réseau, comme nous soutenons également l'accroissement des pouvoirs du régulateur, notamment dans le projet de directive que propose la commission. J'ai d'ailleurs l'intention de saisir la commissaire chargée de ce dossier en lui indiquant les chiffres que vous avez cités, les uns et les autres, et en lui demandant ce qu'elle compte faire concrètement. A l'évidence, j'interviendrai avant le 25 novembre prochain, de façon que la réalité soit adaptée au droit.
Une question importante a été posée, notamment par MM. Pintat et Fournier, en ce qui concerne les conséquences de l'ouverture du marché aux professionnels en 2004 sur les recettes des syndicats d'électricité, sur le dispositif de perception du FACE ou sur celui des taxes locales sur l'électricité. A cet égard, je serai très claire : bien entendu, le Gouvernement modifiera les dispositions actuelles et la future loi portant transposition des prochaines directives compensera les conséquences financières de l'ouverture du marché aux professionnels.
Cette modification a été suggérée par M. Besson, qui a formulé d'autres propositions fort intéressantes. Celles-ci seront retenues, je puis vous en donner l'engagement, dans les suggestions que nous ferons lors de la transposition de la prochaine série de directives.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques réponses que je souhaitais apporter à vos questions. La discussion des amendements, lors des séances de nuit que j'aurai le plaisir de passer avec vous, nous fournira peut-être l'occasion d'approfondir l'un ou l'autre de ces points. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centristre, ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.

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