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Séance du 21 janvier 2003 (compte rendu intégral des débats)

COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à seize heures cinq.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

DÉPÔT D'UN RAPPORT DU GOUVERNEMENT

M. le président. M. le président a reçu de M. le Premier ministre le quatrième rapport annuel sur les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, établi en application de l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

3

SOUHAITS DE BIENVENUE

À UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE

DU QUÉBEC

M. le président. Mes chers collègues, il m'est particulièrement agréable de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d'une délégation de l'Assemblée nationale du Québec, conduite par sa présidente Mme Louise Harel, première femme à présider aux destinées de cette illustre institution démocratique créée en 1792. (Mme la secrétaire d'Etat, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

Mme Louise Harel est, en outre, la première femme à présider l'Assemblée parlementaire de la francophonie, à laquelle nous sommes tous ici attachés.

Cette visite s'inscrit dans le cadre du renforcement des relations interparlementaires entre nos deux pays francophones qui connaissent, depuis l'an dernier, une particulière vitalité, sous l'impulsion du président du groupe interparlementaire, notre éminent collègue Philippe Marini.

Je forme des voeux pour que la venue de nos amis québécois fortifie les liens indéfectibles qui nous unissent à nos frères d'Amérique et nous renforce dans le combat pour la défense de la langue française, que nous soutenons ensemble avec tant de conviction. (Applaudissements.)

4

ZONE DE PROTECTION ÉCOLOGIQUE

Discussion d'un projet de loi

 
Dossier législatif : projet de loi relatif à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 261, 2001-2002) relatif à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République. [Rapport n° 101 (2002-2003).]

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la secrétaire d'Etat.

Mme Tokia Saïfi, secrétaire d'Etat au développement durable. Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur de présenter, au nom du Gouvernement, le projet de loi portant création d'une zone de protection écologique.

« Zone de protection écologique » : expression nouvelle, concept innovant, qui marque une initiative audacieuse de la France pour protéger les eaux de la Méditerranée, au large de nos côtes, contre la pollution par les navires.

Si le terme est nouveau, c'est bien parce que notre pays s'efforce de tirer le meilleur parti possible du droit de la mer, pour étendre notre juridiction en Méditerranée, dans le seul objectif de mieux défendre le milieu marin.

Notre pays s'appuie sur la convention de Montego Bay, c'est-à-dire sur la convention des Nations unies sur le droit de la mer, qui a été adoptée en 1982, en particulier sur son chapitre relatif à la zone économique exclusive, pour en inventer une déclinaison nouvelle, adaptée au contexte particulier de la Méditerranée.

Je rappellerai brièvement l'historique du projet de loi, dont l'origine remonte à trois ans. J'en analyserai ensuite les dispositions essentielles et les moyens auxquels il peut être fait appel pour en assurer le respect.

Je vous présenterai également l'état des contacts diplomatiques noués avec nos voisins pour accompagner cette initiative.

Pour finir, je souhaite replacer ce projet de loi comme un élément d'une stratégie plus vaste en faveur du milieu marin.

Ce projet est né à la suite d'une catastrophe maritime, celle de l'Erika, qui fut un véritable traumatisme dont l'impact a été énorme pour l'économie et pour les écosystèmes marins et littoraux qui ont été frappés en Bretagne et dans les Pays de la Loire.

Comme chaque catastrophe, elle a conduit à la mise en chantier de mesures plus fortes visant à protéger nos côtes. Parmi celles-ci figurent en particulier celles qui avaient été dessinées par le comité interministériel de la mer du 28 février 2000, en particulier, figurait la création d'une zone de protection écologique en Méditerranée.

Bien tristement, l'ironie du sort veut que, avant même que ce projet de loi n'ait été inscrit à l'ordre du jour de votre assemblée, et voté, la pollution issue du Prestige ait ravivé les blessures à peine pansées et parfois, malheureusement, la légitime colère de tous ceux qui vivent de la mer, et suscité chez eux un certain découragement.

C'est dire, s'il en était besoin, qu'il est urgent d'agir. Le Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a tenu à faire figurer ce projet de loi le plus tôt possible à l'ordre du jour du Parlement. Faut-il le souligner, ce texte est le premier que le ministère de l'écologie et du développement durable présente devant le Parlement. La volonté du Gouvernement, de Roselyne Bachelot-Narquin et la mienne, est ici très forte.

Je souligne d'emblée que ce projet de loi a été porté par M. Cochet et déposé sur le bureau du Sénat par le précédent gouvernement, après avoir été adopté par le conseil des ministres le 27 février 2002, deux ans exactement après que la décision de principe eut été prise.

Je me plais à relever ici que le présent Gouvernement marque là qu'il ne fait preuve d'aucun esprit partisan, mais qu'il s'attache au contraire à conduire à leur terme les initiatives du précédent gouvernement lorsqu'elles vont dans le bon sens.

Le Premier ministre a donc repris à son compte le projet déjà déposé, sans y apporter la moindre modification.

Dans mon introduction, j'ai parlé de la triste actualité maritime. Comme je le développerai ultérieurement, la portée de ce projet de loi, dans ce domaine, a pris une dimension nouvelle depuis le sommet de Malaga, mais il vise également les pollutions volontaires.

L'initiative de l'année 2000 était inspirée par le souci de limiter à tout prix la pollution. Il n'est certes pas possible de réduire à zéro le risque d'accident maritime, mais celui-ci ne représente que 10 % en moyenne de la pollution des mers.

La plus grande part, moins spectaculaire mais plus insidieuse, vient soit de la pollution d'origine terrestre, soit de la pollution délibérée par les navires.

C'est à cette dernière que s'adresse principalement le projet de loi : opérations de nettoyage de cuves entre deux chargements, que l'on appelle improprement « dégazages », vidanges en mer de ballasts de pétroliers dont le niveau est ajusté au chargement du navire, rejets à la mer de déchets du navire et de résidus de toutes sortes.

Voilà ce qui, jour après jour, discrètement, dans l'illégalité la plus flagrante et le mépris le plus total des conventions internationales, porte gravement atteinte à l'équilibre écologique de la mer et à l'économie du littoral.

Il faut savoir que la Méditerranée ne connaît pas de zone économique exclusive, de ZEE. Aucun Etat riverain n'en a jamais instituée du fait d'une sorte de statu quo diplomatique destiné à éviter la multiplication des litiges sur les limites respectives.

En effet, le dessin des côtes est particulièrement découpé et irrégulier, et cette mer comporte de nombreuses et grandes îles. Dans sa plus grande largeur, elle n'atteint pas les 400 milles nautiques, soit environ 800 kilomètres. Si deux Etats se faisant face instituaient une zone économique exclusive d'une largeur de 200 milles - c'est la largeur maximale selon les termes de la convention de Montego Bay - s'ils créaient des ZEE se joignant, il n'y aurait plus au milieu de « mer libre ».

En clair, le contexte culturel et politique de la mer Méditerranée a conduit, de longue date, à ce que toute extension de souveraineté en mer soit une chose délicate. De ce fait, au-delà des eaux territoriales, c'est la haute mer : la surveillance et la police de la navigation maritime ne peuvent y être exercées par l'Etat côtier.

La règle juridique générale applicable aux actes des navires en haute mer est que le droit de l'Etat du pavillon prévaut.

L'absence de zone économique exclusive rend impossible, au-delà des eaux territoriales, l'application aux navires étrangers des dispositions de la loi du 5 juillet 1983 réprimant la pollution par les navires, figurant aujourd'hui dans le code de l'environnement et récemment modifiées par la loi n° 2001-380 du 3 mai 2001.

Ce projet de loi vise, en premier lieu, à pallier cette situation, en instaurant notre juridiction dans l'intérêt de la lutte contre ces pollutions délibérées sur une étendue bien supérieure à celle de nos seules eaux territoriales, qui est de douze milles marins, soit à peine plus de vingt-deux kilomètres.

Mais le projet de loi vise aussi à développer la prévention des accidents de mer.

En étendant notre juridiction sur une zone bien plus vaste que nos eaux territoriales, nous nous donnons le moyen de mettre en oeuvre en Méditerranée, comme sur nos autres façades maritimes, les mesures d'éloignement des navires « sous-normes », que l'on appelle à juste titre les navires « poubelles ».

Ces mesures, décidées par le Président de la République à la suite du naufrage du Prestige, s'appuient sur les droits que la convention de Montego Bay reconnaît à l'Etat côtier sur sa zone économique exclusive.

La zone de protection écologique étant une déclinaison particulière de la zone économique exclusive, dépouillée de tout ce qui est de nature à occasionner un conflit diplomatique avec les pays voisins, nous pourrons y appliquer la politique d'exclusion des bateaux transportant des matières dangereuses aux bateaux qui auront gravement manqué aux règles de sécurité des navires.

J'en viens aux principales dispositions du projet de loi.

Il tend d'abord à proclamer l'exercice de notre juridiction nationale. Tel est l'objet de l'article 1er, qui institue la zone de protection écologique. Il procède par modification de la loi du 16 juillet 1976 qui avait créé la notion de zone économique.

Il vise à en modifier l'intitulé afin de placer la zone de protection écologique sur le même plan que la zone économique dont elle constitue une déclinaison.

Dans cette zone, les autorités françaises exerceront les seules compétences prévues par l'alinéa 1.b de l'article 56 de la convention de Montego Bay, qui reconnaît à l'Etat côtier juridiction en ce qui concerne notamment la protection et la préservation du milieu marin.

Elles se gardent, au contraire, d'afficher des prétentions quant à l'exercice des droits souverains aux fins d'exploration, d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, tant minérales que vivantes, mentionnés au 1.a du même article.

De cette manière, le régime de la pêche n'est aucunement modifié. Pour les navires étrangers, la pêche continuera à s'exercer comme en haute mer.

Comme la zone économique, la zone de protection écologique sera créée et délimitée par un décret en Conseil d'Etat qui aura pour seul objet de fixer les coordonnées géographiques de la zone ainsi créée en Méditerranée.

Il est déjà en préparation, de manière qu'il puisse être publié très rapidement après le vote de la loi et que l'ensemble du dispositif soit en vigueur, si possible, avant l'été prochain.

Si la convention de Montego Bay ouvre, en principe, la possibilité d'une extension de juridiction jusqu'à deux cents milles des côtes, la géographie de la mer Méditerranée ne permettra pas, en pratique, à la future zone de protection écologique de porter ses limites aussi loin de notre littoral.

La largeur de la ZPE sera donc de l'ordre de 60 à 80 milles nautiques, selon la configuration des côtes, ce qui constituera une multiplication par six ou sept de notre espace marin sous juridiction et représente une augmentation tout à fait considérable au regard des pollutions volontaires : les statistiques disponibles montrent en effet que les trois quarts des actes de pollution délibérés constatés se produisent en dehors de nos eaux territoriales et ne sont, à l'heure actuelle, passibles de sanctions de notre part que si les navires coupables battent pavillon français.

L'article 2 tire les conséquences de l'institution de la zone de protection écologique pour exercer également les compétences admises par le droit international en matière de contrôle de la recherche scientifique, en modifiant parallèlement la loi n° 86-826 du 11 juillet 1986, relative à la recherche scientifique marine.

L'article 3 constitue le coeur du projet de loi. En étendant à la ZPE l'article L. 218-21 du code de l'environnement, il permet de réprimer les rejets illicites des navires qui y sont commis. Ces infractions sont sanctionnées d'une peine de quatre ans de prison et de 600 000 euros d'amende.

Comme je l'ai dit précédemment, aujourd'hui, les trois quarts des infractions constatées en Méditerranée par nos services de surveillance côtière sont commises au-delà de nos eaux territoriales.

Cela témoigne bien que le sentiment d'impunité actuelle y encourage les délits et qu'il nous faut d'abord mettre en place un système répressif, crédible et dissuasif.

Fait sans doute moins apparent au premier abord, le projet de loi qui vous est soumis parachève aussi la réforme des tribunaux maritimes entamée en 2001 avec la création des tribunaux du littoral maritime spécialisés.

Il y a un seul de ces tribunaux par façade maritime en métropole. Pour la Méditerranée, c'est le tribunal de grande instance de Marseille qui a été désigné.

Ce tribunal aura désormais une compétence exclusive pour le jugement de toutes les infractions de pollution marine, qu'elles aient eu lieu dans les eaux territoriales, comme c'est déjà le cas, ou dans la nouvelle zone de protection écologique.

Seul le jugement des infractions commises par les capitaines des navires français se trouvant hors des espaces maritimes sous juridiction française restera de la compétence du tribunal de grande instance de Paris, en application du principe valable en haute mer que j'ai rappelé il y a un instant.

Cette réforme judiciaire est un maillon déterminant du dispositif. En effet, notre action répressive pèche actuellement par une efficacité largement insuffisante.

C'est en bonne partie à la difficulté de la charge de la preuve dans cette matière qu'il faut attribuer ce déficit d'efficacité, mais aussi, pour une part, à la complexité de la procédure, lorsque le navire se déplace au fil des étapes de la constatation et de la poursuite d'une infraction.

La spécialisation de ces tribunaux du littoral aura pour effet de conduire à une sensibilisation accrue des magistrats à ces questions et favorisera l'émergence de pôles d'expertise dans ce domaine.

Au vu des procédures diligentées par les tribunaux français pour des faits de pollution maritime, nous sommes certains que cette spécialisation apportera des progrès considérables.

Elle devrait faciliter et accélérer la répression de ces infractions sur l'ensemble de notre littoral, en Manche, Atlantique et Méditerranée. L'effet dissuasif, en soi le plus important, sera aussi renforcé, bien entendu.

L'article 5 et l'article 6 étendent à la zone de protection écologique deux autres incriminations du code de l'environnement, qui permettent de sanctionner les immersions illicites, ainsi que les incinérations en mer, qui font l'objet d'une interdiction absolue.

Les activités de ce type ont aujourd'hui cessé du fait de leur interdiction, mais il convient de maintenir l'incrimination, là encore à titre dissuasif.

Enfin, la zone de protection écologique constituera un outil important du droit de la protection de l'environnement.

Il convient donc d'en faire une mention dans le code de l'environnement, au chapitre consacré aux eaux marines, afin de garder à ce code son caractère exhaustif. C'est l'objet de l'article 7.

Ainsi, le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui aura pour effet, d'une part, d'étendre les eaux sous juridiction française, donc les eaux sur lesquelles les pollutions, les infractions commises par les navires battant pavillon étranger pourront être sanctionnées directement par nous, sans que nous ayons à nous en remettre à l'Etat du pavillon, et, d'autre part, d'optimiser le dispositif judiciaire mis en oeuvre pour cette répression.

Encore faut-il avoir les moyens de faire appliquer ces nouvelles dispositions.

A l'heure actuelle, la détection des pollutions par les navires repose surtout sur une surveillance aérienne, assurée principalement par les moyens aériens de la Marine nationale et des Douanes, qui disposent d'avions POLMAR spécialement équipés de radars conçus pour la détection des nappes de pollution et de moyens photographiques permettant d'établir la preuve de l'origine de la pollution en vue de la procédure judiciaire qui doit en découler.

Il faut savoir qu'à ce jour l'établissement de la preuve repose sur le principe très exigeant du flagrant délit.

Demain, de nouveaux moyens de détection verront le jour : à notre potentiel de surveillance aérienne viendront s'ajouter de nouvelles technologies.

Je ne suis pas encore en mesure, aujourd'hui, de vous dire exactement quelles solutions seront retenues, mais nous savons d'ores et déjà, par exemple, que la détection satellitaire est une piste très prometteuse à moyen terme.

Une fois la détection effectuée, il nous faudra être en mesure d'intervenir rapidement. Notre dispositif, dont la finalité essentielle est de faire disparaître les rejets d'hydrocarbures en mer, ne sera vraiment dissuasif que si la détection est suivie de l'arraisonnement du navire fautif et si sa libération est soumise au versement d'une caution.

Pour cela, les services concourant à l'action de l'Etat en mer, sous l'autorité du préfet maritime, disposent en Méditerranée, par exemple, de deux patrouilleurs de haute mer de la Marine nationale, le Grèbe et l'Arago, de plusieurs vedettes des affaires maritimes allant de dix à trente mètres de long, de vingt-quatre vedettes des Douanes et de huit vedettes de la gendarmerie maritime.

Enfin, pour que la procédure judiciaire se déroule bien, une étroite collaboration entre les préfets maritimes et les tribunaux concernés est nécessaire. J'ai pu m'assurer moi-même hier à Toulon que cette collaboration existe en parfaite harmonie.

En ce qui concerne les démarches diplomatiques, comme je vous l'ai dit, la création de cette zone de protection écologique est une extension de la juridiction française sur des eaux, pour l'instant, soumises uniquement au droit international de la mer.

Même si nous avons pris soin de ne pas toucher aux sujets économiques susceptibles d'entraîner des difficultés diplomatiques, il s'agit donc d'une forme d'extension de souveraineté, et il convenait de prendre l'attache de nos partenaires de la Méditerranée pour bien expliquer notre projet, son absence totale de velléités impérialistes et, bien au contraire, l'intérêt de tous - pas seulement de la France - à sa mise en oeuvre.

C'est dans ce contexte que le ministère des affaires étrangères a interrogé les chancelleries de tous les pays concernés. De nombreuses réponses nous sont parvenues.

Je peux vous dire, à ce stade, que, si des questions complémentaires sont posées, si quelques interlocuteurs s'inquiètent que cette initiative puisse éventuellement relancer les débats autour de la création de zones économiques exclusives de plein exercice, le principe de notre démarche est généralement favorablement accueilli.

Si certaines inquiétudes se font jour, ce n'est pas tant du fait de l'initiative française elle-même, qui est bien comprise, que par crainte que d'autres Etats riverains ne fassent une certaine exploitation de ce précédent, dans le contexte géopolitique que connaissent d'autres parties de la Méditerranée.

Ainsi, notre action diplomatique des mois à venir autour de ce projet devrait se concentrer sur deux thèmes principaux : d'une part, la négociation en vue d'élargir éventuellement le périmètre de la zone au-delà du découpage « minimal » et diplomatiquement sûr qui aura été choisi pour le décret d'application de la loi et, d'autre part, la promotion de démarches comparables chez nos voisins.

Par ailleurs, il convient aussi de préciser que le projet de loi qui vous est soumis n'est pas une initiative isolée. Elle se situe dans une stratégie d'ensemble touchant à la gestion durable des milieux marins et des activités humaines susceptibles de les influencer.

Le projet de loi sur l'institution d'une zone de protection écologique illustre, en effet, la volonté exprimée à plusieurs reprises par le Gouvernement de donner toute leur importance aux politiques de gestion raisonnée et de protection de l'environnement marin contre les pollutions, afin de permettre une exploitation durable des mers et des océans.

C'est une priorité du ministère de l'écologie et du développement durable, lequel se dote aujourd'hui des moyens d'assurer une défense et une conservation efficaces du milieu marin, dans le cadre des travaux conduits par les nombreuses organisations internationales chargées de la protection des mers et des océans, auxquelles la France est partie prenante.

De plus, cette priorité s'inscrira, à l'échelon communautaire, dans le droit-fil de la récente communication de la Commission européenne au Conseil européen et au Parlement européen sur la future stratégie européenne pour la protection et pour la conservation du milieu marin.

La ministre de l'écologie et du développement durable, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, entend promouvoir une stratégie envers les milieux marins fondée sur la compréhension des écosystèmes marins, qui intègre à la fois le milieu à préserver dans la durée et les usages qui l'affectent.

Son action prendra en compte, à leur juste place, les activités humaines qui s'exercent légitimement dans l'écosystème en associant tous les acteurs du monde maritime à sa démarche et favorisera le développement de la connaissance de ce milieu.

Ce projet de loi ne constitue qu'une mesure partielle, face aux multiples atteintes de toutes origines dont souffre le milieu marin.

Il faudra d'autres actions, d'autres mesures, aux niveaux communautaire et international, pour mettre fin au scandale des armateurs sans scrupule, qui sacrifient l'avenir de la mer et les ressources de la pêche à des intérêts financiers immédiats.

Mais ce projet est une pierre importante, qui consolide l'ensemble de notre édifice.

Aujourd'hui, l'urgence nous presse. L'opinion publique attend des actions déterminées. Nous avons poursuivi l'oeuvre entreprise par nos prédécesseurs.

Ce texte est donc nécessairement consensuel sur les différentes travées de l'hémicycle.

La commission a marqué qu'elle partageait le souci du Gouvernement d'aller vite en ne déposant pas d'amendement remettant en cause le coeur du projet. Il en a été de même des groupes politiques.

Cela permet d'envisager une adoption définitive après une seule lecture, donc la publication rapide de la loi, puis du décret de délimitation, avant l'été prochain.

C'est un signe très positif d'une véritable mobilisation et d'un esprit de coopération.

Notre pays a la chance de disposer d'espaces maritimes étendus dont la diversité et la beauté sont sources de richesses infinies.

Nous nous devons de protéger la mer qui est, à la fois, source de vie, espace de création et d'échanges culturels, lieu de production d'énergie, lieu d'activités économiques.

Ce projet de loi illustre la volonté du présent gouvernement d'y parvenir. Je compte sur votre soutien, mesdames, messieurs les sénateurs, et je vous remercie de votre attention. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Madame la secrétaire d'Etat, votre intervention ayant été très complète, très détaillée et même très technique, je limiterai mon propos afin d'éviter les redites et je centrerai mon intervention sur les réflexions qui ont animé la commission des affaires économiques.

Comme vous l'avez utilement rappelé, madame la secrétaire d'Etat, notre droit de la mer a été, pour l'essentiel, consacré en 1982 par la convention des Nations unies dite de Montego Bay, qui a redéfini des notions classiques du droit maritime et précisé des notions plus récentes, parmi lesquelles la zone économique exclusive, reconnue par une convention de Genève de 1958, zone dans laquelle l'Etat côtier jouit de droits souverains et exclusifs sur les ressources vivantes et minérales des eaux, du sol et du sous-sol, et dispose de droits de juridiction dans le domaine de la pollution des mers et en matière de recherche scientifique.

La France dispose d'une zone économique dans l'océan Atlantique, dans la Manche et outre-mer. Elle occupe le troisième ou le quatrième rang dans le monde. Mais, vous l'avez rappelé tout à l'heure, madame la secrétaire d'Etat, la Méditerranée n'a pas eu droit au même régime pour toutes sortes de raisons, notamment le fait qu'entre la France et ses voisins espagnols et italiens existaient des questions qui fâchaient, en matière de gestion des ressources halieutiques, par exemple. Vingt-sept ans après, cette initiative française va enfin permettre de réparer ce qui était vraiment une lacune.

Depuis une trentaine d'années, d'autres conventions importantes ont été signées dans le cadre de l'organisation maritime internationale, essentiellement dans trois domaines : la sécurité maritime, la prévention de la pollution ainsi que la responsabilité et l'indemnisation des dommages.

La convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, dite MARPOL, tend à réprimer toutes les formes de pollution survenues à l'occasion de l'exploitation des navires, c'est-à-dire non seulement la pollution par les hydrocarbures, mais encore les pollutions provenant des ordures des eaux usées, des produits chimiques et d'autres substances nuisibles.

La convention de Bruxelles de 1969 sur le droit d'intervention en haute mer autorise l'Etat riverain à intervenir en haute mer en cas d'accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par hydrocarbures. C'est d'ailleurs dans ce cadre-là qu'on agit, aujourd'hui, en Méditerranée.

En matière de responsabilité et d'indemnisation des dommages causés par la pollution des hydrocarbures, deux conventions internationales méritent d'être rappelées.

La convention internationale de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures institue le principe de la responsabilité du propriétaire du navire pétrolier pour les dommages consécutifs à la pollution par les hydrocarbures, survenus dans les eaux territoriales de l'Etat riverain. Cette responsabilité, limitée dans son montant, est engagée même en l'absence de faute, le propriétaire du navire étant tenu de s'assurer ou de souscrire une garantie financière pour le risque correspondant à cette responsabilité. Cela a comme conséquence de dispenser la victime d'avoir à établir une quelconque faute.

La convention de 1971 a créé un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, le fameux FIPOL. Ce fonds assure une indemnisation complémentaire à celle du propriétaire du navire si le dommage ne peut être indemnisé par application de la convention de 1969.

D'importants protocoles additionnels à ces deux conventions ont été signés par la suite. Les analyses que nous avons pu faire dans le cadre des travaux de la commission des affaires économiques montrent que le plafond d'indemnisation du FIPOL est, à ce jour, près de six fois inférieur au plafond prévu par l'équivalent américain du FIPOL, l'Oil Pollution Act.

J'en viens à l'action de l'Europe.

C'est principalement sous l'impulsion de la France, il faut le rappeler, que fut signé le mémorandum de Paris, qui lie aujourd'hui dix-huit pays : les treize de l'Union européenne qui ont un littoral, la Norvège, la Pologne, le Canada, la Russie et la Croatie. Il permet d'effectuer des contrôles opérationnels. L'objectif était d'effectuer un contrôle sur 25 % du nombre estimé de navires de commerce entrés dans les ports des Etats contractants. Mais on sait que, faute de moyens humains suffisants, le taux de contrôle français était, avant le naufrage du Prestige, de l'ordre de 12 %, ce qui était notoirement insuffisant. On nous expliquait que la montée en puissance de ces contrôles était progressive car il fallait deux ans pour former les contrôleurs, puis deux autres années, d'application professionnelle avant qu'ils puissent être agréés.

J'ai découvert lors de l'audition du secrétaire général de la mer, le préfet Jean-René Garnier, qu'au mois de décembre dernier le taux de contrôle s'élevait à 27 % ; j'y reviendrai tout à l'heure. Faut-il qu'une catastrophe se produise pour que l'on accélère ainsi, en deux mois, les contrôles dans les ports ?

Malheureusement, c'est au rythme des catastrophes que les progrès sont réalisés : ce sont les catastrophes maritimes, notamment le naufrage de l'Erika, qui ont amené l'Europe à définir ce que l'on a appelé le « paquet Erika I », puis le « paquet Erika II », adopté en mars 2002. Cet ensemble de mesures commence à entrer en application, notamment cette fameuse Agence européenne de sécurité maritime, qui a été installée le 4 décembre dernier, mais dont le siège n'est pas encore déterminé. On voit que, là aussi, l'accélération n'a pas encore atteint le rythme souhaité.

Pour rester dans l'analyse du contexte actuel qui, en effet, s'améliore, je rappellerai que, le 26 novembre dernier, au cours du sommet annuel franco-espagnol qui s'est tenu à Malaga, le Président de la République française et le Premier ministre espagnol, José Maria Aznar, ont souhaité reprendre l'initiative pour que l'Union européenne mette en application rapidement les mesures édictées en commun. Je note que, dès le 3 décembre, la Commission a publié une communication dans laquelle elle proposait des mesures rapides et concrètes : publication d'une liste noire de soixante-dix navires ; interdiction des pétroliers à coque unique pour le transport du fioul lourd ; application anticipée de la législation européenne, notamment pour les inspections des navires par l'Etat du port ; enfin, mise en place de l'Agence européenne de sécurité maritime.

On voit bien que la situation est en train d'évoluer et c'est dans ce contexte que votre projet de loi intervient, madame la secrétaire d'Etat.

Ainsi que vous l'avez très bien expliqué, ce texte correspond, en fait - on le verra tout à l'heure, lors de l'examen des différents articles - à la clarification, à l'adaptation, à la réécriture des lois en vigueur, que ce soit celle de 1976 par laquelle ont été créées les zones économiques exclusives, ou encore le code de l'environnement de 1983, modifié en 2001.

En d'autres termes, la zone de protection écologique en Méditerranée, c'est finalement la zone économique exclusive moins l'économie, puisque c'était précisément l'économie qui posait problème avec nos voisins espagnols et italiens.

Madame la secrétaire d'Etat. j'ai entendu que vous souhaitiez aller très vite dans l'application de ce texte, puisque vous avez annoncé que le décret d'application pourrait intervenir dès l'été. Mais la géographie de la Méditerranée est telle qu'il est évident que le périmètre concerné doit être négocié avec nos voisins espagnols et italiens.

J'en arrive aux réflexions d'ordre général qu'a suscitées le débat en commission des affaires économiques.

En fait, le problème est de faire en sorte que la chaîne prévention-répression-réparation fonctionne bien. De ce point de vue, le présent projet de loi est le bienvenu puisque l'extension de la zone des eaux territoriales sur laquelle les juridictions nationales sont compétentes nous permettra de renforcer l'efficacité de nos actions de prévention.

De la même manière, la clarification des rôles des tribunaux spécialisés permettra que se créent, au fil des mois et des années, de vraies compétences en matière de répression des infractions commises dans l'espace maritime. Nous assisterons ainsi à la naissance d'une jurisprudence qui nous conduira sans doute à déplacer peu à peu le curseur des pratiques actuelles. D'ailleurs, le 25 ou le 26 décembre dernier, trois navires ont été boutés hors de la zone économique exclusive de l'Atlantique. Certes, cette décision a provoqué des réactions de la part du ministre grec, mais elle illustre la mise en place d'une zone de protection écologique, avec un déplacement progressif sinon du droit, du moins des pratiques.

Le dépôt de ce projet de loi est donc opportun, même si l'on peut regretter qu'il ait fallu attendre vingt-sept ans. Mais encore faut-il que les moyens mis en oeuvre pour l'application de cette loi soient améliorés, mieux coordonnés et adaptés.

Madame la secrétaire d'Etat, nous avons eu l'occasion hier, à Toulon, de vérifier sur le terrain la nature de ces moyens. Je pense que nous devrons nous pencher sur ce sujet lors de l'examen des projets de lois de finances des années à venir.

Nous avons un avion POLMAR ; c'est d'ailleurs le seul à être équipé d'un radar apte à observer les pollutions. Nous disposons d'un remorqueur-ravitailleur Mérou spécialisé et d'un second qui peut le suppléer en cas de panne. Lorsque ce remorqueur-ravitailleur Mérou est positionné dans les bouches de Bonifacio, il est un peu éloigné de certaines zones de la Méditerranée.

M. Roland Courteau. C'est exact !

M. Jean-Paul Alduy, rapporteur. Il nous faudra donc améliorer nos moyens. Cette question se posera année après année, lors de l'examen des futures lois de finances.

En ce qui concerne la coordination des moyens, comme vous, madame la secrétaire d'Etat, je trouve que les pouvoirs du préfet maritime en la matière sont dès à présent très importants. Néanmoins, je me pose la question de savoir s'il ne faudrait pas un jour instituer un véritable préfet de la mer, qui aurait autorité sur l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat agissant pour la protection écologique de notre belle Méditerranée.

Enfin, il faudra également adapter les moyens de contrôle, qu'il s'agisse du droit national ou, plus largement, du droit international.

L'Europe n'est pas restée inactive. Tout à l'heure, j'ai rappelé les propositions qui ont été formulées le 3 décembre dernier. La Grèce, qui va assurer la présidence de l'Union européenne, annonce, parmi ses grandes priorités, une action de moralisation du transport maritime international. L'entrée au sein de l'Union européenne de Chypre et de Malte constitue également un élément positif, même si ces deux pays sont plutôt favorables à une grande liberté en matière de droit de la navigation. Mais s'ils intègrent l'Europe, il leur faudra bien appliquer les directives européennes. Je vous rappelle que Malte possède la cinquième flotte mondiale, Chypre la sixième flotte mondiale, et que les flottes de ces deux pays représentent près de dix fois la flotte française.

J'insiste sur le fait qu'à Malaga le Président de la République française et le Premier ministre espagnol ont souligné que le couple franco-espagnol allait désormais invoquer l'urgence et faire une lecture dure des conventions internationales qui régissent les droits et obligations du transport maritime dans les zones soumises à leur juridiction. Par conséquent, nous allons dans la bonne direction en termes d'adaptation du droit international.

Cela dit, l'Europe ne devrait-elle pas se fixer comme objectif d'instaurer un dispositif de surveillance et un régime de réparation qui s'apparenterait au système américain ? Ce dernier est fondé sur l'existence d'un puissant corps de gardes-côtes et sur l'obligation pour tout navire qui entre dans les eaux américaines de disposer d'une assurance couvrant l'intégralité du risque encouru. (M. Raymond Courrière s'exclame.)

A l'heure actuelle, l'Europe ne progresse peut-être pas suffisamment vite. En tout cas, elle avance davantage au rythme des catastrophes qu'à un rythme continu nous permettant d'atteindre la protection que le dispositif américain assure au continent nord-américain.

Enfin, je reviens sur la remarque que je formulais tout à l'heure, à savoir qu'avant le naufrage du Prestige seulement un peu plus de 10 % des bateaux étaient contrôlés dans nos ports. Puis, d'un seul coup, en deux mois, ces contrôles sont passés à 27 %. On a donc un peu le sentiment, je le répète, que ce sont les catastrophes qui rythment nos efforts, alors qu'il s'agit d'un grave problème. Par conséquent, tout à l'heure, je vous proposerai, au nom de la commission des affaires économiques, un amendement qui tend à faire en sorte que le Sénat et l'Assemblée nationale puissent disposer, chaque année, d'un rapport portant sur l'évolution en ce domaine à la fois des moyens et de la législation, notamment internationale. Ce rapport serait suivi d'un débat. Ainsi nos efforts pourraient-ils progresser à un rythme continu et non pas être liés aux catastrophes qui surviennent, comme c'est le cas actuellement.

En conclusion, madame la secrétaire d'Etat, ce texte revêt un caractère d'urgence. Il faudra donc que les décrets d'application soient publiés rapidement et que les prochaines lois de finances prennent en compte la nécessité d'accroître les moyens de contrôle.

Toutefois, vous l'avez dit vous-même, ce projet de loi ne constitue qu'un premier pas. Dès lors, je suggère que, chaque année, nous examinions ensemble les progrès réalisés, car le rôle du Parlement est précisément d'être aux côtés du Gouvernement pour débattre et vérifier que les lois sont appliquées. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République
Discussion générale (suite)