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Séance du 28 avril 2004 (compte rendu intégral des débats)

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souhaits de bienvenue à une délégation de syrie

M. le président. Mes chers collègues, j'ai le plaisir de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d'une délégation de l'assemblée du peuple de Syrie conduite par son président M. Mahmoud Al Abrache, accompagné par notre collègue Philippe Marini, président du groupe d'amitié France-Syrie. (MM. les ministres, MM. les secrétaires d'Etat, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

Cette délégation séjourne en France à l'invitation du Sénat et nous lui souhaitons un séjour agréable et fructueux.

Après l'attentat terroriste d'hier à Damas, le Sénat tout entier exprime son émotion et sa sympathie au peuple syrien auquel nous lie tant de liens d'amitié fondés sur l'histoire et sur le respect mutuel.

Je vous présente très cordialement mes voeux de bienvenue, cher président, ainsi qu'aux membres de votre délégation (Applaudissements.).

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développement des territoires ruraux

Suite de la discussion d'un projet de loi

Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi relatif au développement des territoires ruraux
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le ministre de l'écologie et du développement durable.

M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable. Monsieur le président, messieurs les ministres, mesdames, messieurs les sénateurs, MM. Hervé Gaymard et Nicolas Forissier viennent de nous exposer les enjeux et le contenu des principales dispositions du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, qui contribue au maintien d'une présence humaine sur l'ensemble du territoire national.

L'homme qui a, de tout temps, façonné les territoires et les paysages doit contribuer à la préservation et à l'entretien des espaces naturels en évitant l'uniformisation si préjudiciable à la biodiversité.

En tant que ministre de l'écologie et du développement durable, je suis donc très intéressé par l'ensemble de ce texte et je suis directement partie prenante pour deux de ses chapitres, relatifs à la protection des zones humides et à l'activité cynégétique.

A cet égard, je voudrais remercier M. Hervé Gaymard d'avoir ménagé une large place à des mesures en faveur des espaces naturels.

Les dispositions contenues dans ces deux chapitres marquent des avancées dans deux domaines où il était urgent d'agir et pour lesquels les acteurs de terrain sont prêts à relayer les orientations proposées.

Il convient cependant de les aborder dans la perspective d'un calendrier plus large qui verra, notamment d'ici à la fin de l'année, comme je l'ai indiqué à l'Assemblée nationale, le dépôt d'un projet de loi sur l'eau et une réflexion que je souhaite faire avancer rapidement sur la biodiversité.

II m'appartient désormais de vous présenter les dispositions du présent projet de loi qui relèvent de ma compétence, et tout d'abord, le chapitre III du titre IV du projet de loi qui traite des zones humides.

Les zones humides ont très longtemps été regardées comme des territoires insalubres devant être asséchés. Elles sont encore souvent pénalisées par cette mauvaise image héritée du passé et par une méconnaissance de leurs fonctions et du rôle qu'elles peuvent jouer dans de nombreux domaines.

Pourtant, leur rôle et leur intérêt, aujourd'hui démontrés par de nombreux travaux de recherche, études et retours d'expérience, sont multiples et stratégiques. Elles contribuent à la préservation et à la gestion équilibrée de la ressource en eau, aussi bien pour les aspects quantitatifs concernant notamment les zones d'expansion naturelles des crues ou la réalimentation des nappes, que pour les aspects qualitatifs, avec un rôle stratégique d'auto-épuration des eaux superficielles et souterraines.

Ces zones qui constituent un réservoir de biodiversité en raison de leur grande richesse biologique sont aussi un lieu de développement d'activités économiques telles que l'élevage, la pisciculture, le maraîchage ou la saliculture. Cela confère aux territoires ruraux un intérêt économique, social, paysager et culturel fort.

Enfin, nous ne devons pas oublier leur contribution à la complémentarité et à la solidarité « rural-urbain » grâce à la multifonctionnalité hydrologique, écologique, économique et sociale de ces espaces.

Malheureusement, depuis plusieurs décennies, les zones humides ont connu une très forte régression, comme l'a montré le rapport du préfet Bernard en 1994 mettant en évidence la disparition de plus de la moitié des zones humides entre 1940 et 1990. En 1995, le Gouvernement a engagé un plan national d'action pour enrayer cette régression, mais il faut bien constater aujourd'hui que ce plan s'est révélé insuffisant.

Actuellement, les principaux écueils pour la préservation de ces milieux résultent tout d'abord des difficultés pour obtenir un équilibre économique de ces espaces dans une logique de développement durable. On constate de plus que ces difficultés sont aggravées par le manque de structures maîtres d'ouvrages adaptées. L'ensemble s'inscrit dans un contexte d'application non optimale des textes législatifs et réglementaires.

II est donc devenu indispensable de prendre de nouvelles mesures de sauvegarde, afin de renverser cette tendance.

Le volet « zones humides» du projet de loi vise à développer trois axes d'actions : premièrement, mieux identifier les zones humides et assurer la cohérence entre les divers domaines des politiques et des financements publics ; deuxièmement, créer les conditions pour un équilibre économique de ces espaces dans une logique de développement durable ; troisièmement, aider la structuration de la maîtrise d'ouvrage pouvant oeuvrer en faveur des zones humides.

Pour mener à bien ces projets territoriaux, le projet de loi présente une particularité importante : au lieu de proposer un modèle unique d'intervention, j'ai souhaité que les maîtres d'ouvrages disposent - je reprends l'expression employée par M. le ministre de l'agriculture tout à l'heure - d'une « véritable boîte à outils » contractuels et réglementaires adaptés au contexte local, à commencer par des possibilités d'exonération fiscale.

Ces trois axes sont déclinés en six articles.

L'article 48 permet de préciser la définition des zones humides, sans remettre en cause pour autant la définition issue de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992. II s'agit d'utiliser les résultats des programmes de recherche pour éviter les incertitudes et les contentieux. De plus, là où c'est nécessaire, une délimitation pourra être réalisée.

Les articles 49 et 50 posent les bases de dispositifs de gestion adaptés aux enjeux de ces territoires : il s'agit dans le premier cas de promouvoir par la concertation des pratiques nouvelles à travers des programmes d'actions à l'échelle des zones humides. Ces programmes permettront de fixer des pratiques à promouvoir et d'organiser leur financement. Ce mécanisme reprend les caractéristiques déjà introduites dans la loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages du 30 juillet 2003 pour les zones d'érosion.

L'article 50 vise plus spécialement les zones humides, dont l'existence même est nécessaire à la qualité de l'eau potable ou à celle des milieux aquatiques. Dans ces zones, il conviendra d'identifier, dans la concertation locale au travers des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, des servitudes indemnisables qui pourront être instaurées, là encore selon un dispositif déjà retenu par la loi relative à la prévention des risques technologiques.

Les articles 51 et 52 concernent les maîtres d'ouvrage. II faut permettre aux collectivités concernées par les zones humides côtières de faire appel au Conservatoire du littoral, et le statut des associations syndicales est mis à jour afin de mieux prendre en compte les enjeux actuels. L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement pour permettre au Conservatoire du littoral de bénéficier de mises à disposition d'agents de la fonction publique territoriale : je me félicite de cette mesure répondant à une attente forte du terrain qui a consacré un partenariat très particulier, très fructueux, entre les collectivités et cet établissement public.

Enfin, l'article 53 prévoit la possibilité pour les communes de décider d'une exonération de la taxe sur le foncier non bâti, totale ou partielle selon le cas, au profit des propriétaires de terrains dans les zones humides. Cette mesure vise non pas à exonérer la totalité des zones humides, mais à mettre fin à la surévaluation de la taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les prairies humides, surévaluation qui est dénoncée depuis de nombreuses années. Elle contribuera ainsi au rééquilibrage économique voulu par le Gouvernement.

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les mesures que je vous propose d'approuver, afin de préserver le patrimoine naturel et culturel remarquable que constituent ces zones humides pour notre pays.

Je voudrais vous présenter maintenant le chapitre IV du titre IV du projet de loi qui porte sur les enjeux cynégétiques.

La chasse et les chasseurs contribuent très directement à la conservation et à l'entretien des territoires,...

M. Alain Vasselle. Très bien !

M. Serge Lepeltier, ministre. ...à la diversité des habitats naturels - on l'a vu avec les zones humides - et à la gestion des populations de grands ongulés, dont ils doivent limiter l'impact sur les cultures et la forêt.

La chasse, par l'activité qu'elle induit, occupe une place significative dans l'économie de nombreux territoires ruraux.

Ces deux raisons suffisent à motiver la présence de ce chapitre au sein d'un texte sur le développement des territoires ruraux. Les dispositions qu'il contient sont également le prolongement du travail législatif engagé il y a un an et qui s'est déjà concrétisé par le vote de la loi du 30 juillet 2003 sur la chasse.

Cette loi concernait assez peu la pratique de la chasse elle-même ; elle visait davantage la réforme des statuts des fédérations des chasseurs.

Les textes d'application de la loi ont été pris sans délai, ce qui a permis à l'ensemble des fédérations d'approuver leurs nouveaux statuts avant la fin de l'année 2003.

La loi que vous avez votée l'été dernier nous permet de nous appuyer pleinement sur les fédérations et les associations de chasse pour approfondir et relayer ce travail entrepris avec un nouvel état d'esprit : la gestion au plus près du terrain, la responsabilisation et la confiance.

Le présent projet de loi poursuit le travail entrepris en 2003 et aborde tous les sujets évoqués alors. Il résulte d'un travail soutenu de consultations et d'expertises, conduit en étroite liaison par les deux ministères de l'agriculture et de l'écologie.

Les principales dispositions qui en sont issues sont les suivantes.

Tout d'abord, dans le prolongement des débats du printemps dernier et comme suite logique à la réforme du statut et des missions des fédérations des chasseurs, le Gouvernement s'était engagé à réformer l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, l'ONCFS.

Plusieurs missions de l'Inspection générale de l'environnement, plusieurs rapports et de nombreuses réunions ont contribué jour après jour à enrichir notre réflexion, à laquelle vous avez été associés.

Les principes de la réforme sont simples.

Le premier tend à conforter l'établissement public et ses missions.

S'agissant plus particulièrement des personnels de terrain, le projet et les instructions données au directeur général de l'établissement visent à améliorer la formation et l'encadrement, sous son autorité, des agents chargés des missions de police et à prendre en compte les priorités d'action fixées par les préfets, en liaison avec les présidents de fédérations, et à mieux coordonner leurs interventions avec celles des autres agents publics chargés de missions de même nature.

M. Alain Vasselle. Très bien ! Très bonne mesure !

M. Serge Lepeltier, ministre. Le deuxième principe vise à restaurer la confiance entre l'établissement et le monde de la chasse

La recomposition du conseil d'administration devra y contribuer. Je vous confirme à cet égard que le conseil aura une composition plus resserrée, d'une vingtaine de membres, où les représentants du monde cynégétique retrouveront leur place. Le projet de décret d'application de la loi est prêt.

Le troisième principe tend à rétablir les conditions d'un équilibre financier durable.

Au-delà de mesures immédiates d'économies internes demandées au directeur général de l'ONCFS, un contrat d'objectifs est à l'étude, afin de formaliser nos engagements réciproques.

Le principe d'une contribution de l'Etat à la prise en charge des missions d'intérêt général patrimonial a d'ores et déjà été acté et sera inscrit dans le contrat d'objectifs.

Le Gouvernement a voulu marquer son engagement, dès cette année, en octroyant sur le budget 2004 un premier versement de 2 millions d'euros.

Les modifications législatives nécessaires ont été introduites dans le projet de loi. Elles supposent un effort partagé équitablement entre l'Etat, l'ONCFS et les chasseurs.

A l'article 55, le projet de loi permet une meilleure intégration des questions cynégétiques dans la planification territoriale, incluant une mise en cohérence de ses instruments de gestion. Ainsi est précisé le contenu des ORGFH, les orientations régionales de gestion et de conservation de la faune et de ses habitats, dont le nom est modifié à cette occasion pour affirmer leur rôle dans la conservation de la faune. Elles permettront, par une meilleure connaissance de la faune et de ses habitats, de déterminer les axes de la politique régionale pour une gestion durable de la faune, qu'elle soit chassable ou non chassable.

C'est dans le cadre de ces orientations que s'inscrivent les schémas départementaux de gestion cynégétique. Ceux-ci sont établis par les fédérations départementales des chasseurs en tenant compte des intérêts agricoles et forestiers du département et en cohérence avec les principes de « gestion durable du patrimoine faunique et de ses habitats ». Ces schémas visent à obtenir une gestion équilibrée des écosystèmes par la chasse.

Avec l'article 56, la loi clarifie le régime de délivrance et de validation des permis de chasser, dont je rappelle qu'il vient d'être simplifié par l'institution du guichet unique pour la validation des permis de chasser. Cet article simplifie également l'accès à la chasse pour les non résidents Français ou étrangers.

Le projet de loi simplifie et clarifie les conditions d'exercice de la chasse par des dispositions issues des réflexions et des propositions du groupe de travail sur la simplification des textes que Mme Bachelot avait installé en février 2003. Ces dispositions extrêmement pratiques, sur lesquelles nous reviendrons lors de l'examen de l'article 57, sont très attendues.

Les articles 58 et 59 tendent à assurer un partage harmonieux entre les différents usages de l'espace rural, notamment en recherchant un équilibre agro-sylvo-cynégétique satisfaisant. II convient en effet, aujourd'hui plus que jamais, de maîtriser le développement des populations de grand gibier, notamment par le biais des plans de chasse, et de réduire les dégâts sur les cultures et les récoltes, comme d'ailleurs sur les forêts, tout en garantissant un exercice de l'activité cynégétique qui s'inscrive dans le cadre du développement durable des territoires.

Plusieurs dispositions nouvelles visent à mieux responsabiliser les différents acteurs et à maîtriser une situation devenue préoccupante pour les agriculteurs et les propriétaires forestiers comme pour les chasseurs.

Je dis à nouveau que le Gouvernement n'envisage pas d'instaurer une indemnisation systématique des dégâts de grand gibier aux peuplements forestiers, comme c'est le cas pour les cultures agricoles. En revanche, le texte présente un ensemble cohérent et mesuré de solutions permettant de répondre au problème préoccupant des très nombreux propriétaires forestiers dont la surface boisée trop petite ne leur permet pas d'intervenir dans la gestion des populations de grands animaux.

Enfin, les articles 60 et 61 clarifient les incriminations pénales pour les infractions de chasse et les règles applicables aux gardes particuliers avec les représentants desquels nous travaillons depuis plusieurs mois.

En conclusion, je souhaite que les débats, en particulier ceux qui sont relatifs aux zones humides et à la chasse, soient les plus sereins possibles et qu'ils contribuent à donner de la chasse une véritable image d'une activité responsable participant à la gestion des espaces naturels et, d'une manière plus générale, au développement durable des territoires ruraux.

Je souhaite également remercier les rapporteurs de leur contribution, en particulier, pour la partie qui me concerne, MM. Ladislas Poniatowski et Jean-Paul Emorine, ainsi que l'ensemble des parlementaires qui ont fourni un travail très important lors de l'examen de ce texte en commission. Nous pouvons d'ailleurs le constater avec le nombre d'amendements que nous aurons les uns et les autres à étudier. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Gilles de Robien, ministre.

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a souhaité engager une dynamique nouvelle au profit des espaces ruraux. Pilotée par le ministre en charge des affaires rurales, Hervé Gaymard, cette politique concerne de nombreux ministères, comme en témoigne le nombre de ministres qui interviennent aujourd'hui devant vous.

L'aménagement du territoire est, bien évidemment, concerné au tout premier chef par le développement des territoires ruraux. A cet égard, je tiens à saluer le travail de mon prédécesseur en charge de l'aménagement du territoire, Jean-Paul Delevoye. Aujourd'hui, avec Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire, nous sommes fiers de continuer l'action qu'il a engagée.

Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, ou CIADT, qui s'est tenu le 3 septembre 2003, a permis de dresser le constat des évolutions contrastées de la France rurale. Je devrais dire « des France rurales ».

L'étude qui a été menée par la DATAR, la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, sur la France rurale en 2020 a en effet mis en lumière les trois visages de l'espace rural.

D'abord, celui de l'espace rural périurbain à forte densité de population et à forte mobilité des habitants, avec d'évidents conflits d'intérêt en matière de foncier, qu'il convient d'organiser.

Ensuite, celui des campagnes les plus fragiles, qui cumulent de lourds handicaps structurels, qu'il faut aider, car, si le développement des territoires repose avant tout sur le dynamisme des élus locaux, c'est bien le rôle de l'Etat que d'épauler ceux qui sont en difficulté.

Enfin, il y a les campagnes qui sont « à la croisée des chemins ». Ce sont celles où doivent cohabiter, dans le respect de l'environnement, activités agricoles, industrielles et, de plus en plus, tertiaires, fonctions résidentielles et activités de loisirs, parmi lesquelles figure, bien sûr, le tourisme.

Lors du CIADT de septembre 2003, le Gouvernement a arrêté une série d'actions de fond pour répondre à la diversité de ces territoires ruraux.

Premièrement, pour favoriser le développement économique des territoires, les dispositifs fiscaux en direction des entreprises ont été améliorés : aides à l'investissement immobilier industriel, aux travaux de rénovation et aux activités d'artisanat et de tourisme ; exonération de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises nouvelles portée de deux à quatre ans et demi. Ce soutien sera justement proportionné afin d'éviter des distorsions de concurrence, ce que la sagesse et les règles que nous nous sommes fixées dans le cadre européen nous imposent.

Deuxièmement, des dispositifs nouveaux viendront réduire la fracture numérique et accélérer la diffusion des nouvelles technologies dans l'ensemble des territoires.

Vous le savez, un plan de couverture nationale en téléphonie mobile a été mis en place. La première tranche est financée sur fonds publics à hauteur de 44 millions d'euros et prévoit l'éligibilité au FCTVA, le fonds de compensation pour la TVA, des investissements des collectivités locales. La seconde tranche est prise en charge par les opérateurs eux-mêmes dans le cadre du renouvellement des licences et concerne 1 500 communes.

Un plan de diffusion de l'internet à haut débit sera également mis en oeuvre. Son financement est d'ores et déjà prévu à hauteur de 100 millions d'euros au titre de la réserve performance des fonds européens. La possibilité ouverte récemment aux collectivités d'être opérateur contribuera également à la réduction de la fracture numérique.

Troisièmement, un effort a été fait pour le logement, avec une action importante en matière d'exonérations fiscales et la relance des OPAH, les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, en zones rurales.

Quatrièmement, des primes pour l'installation des professionnels de santé ont été prévues. Xavier Bertrand vous l'expliquera de façon plus détaillée.

Cinquièmement, enfin, des mesures en faveur de la création et de la rénovation des hébergements touristiques permettront de développer davantage l'activité touristique dans les zones rurales. Comme le ministre délégué au tourisme, Léon Bertrand, je suis particulièrement attaché au développement du tourisme rural qui, on peut le constater, rencontre de plus en plus les faveurs des Français.

Mesdames, messieurs les sénateurs, un grand nombre de ces décisions gouvernementales voient leurs transcriptions législatives à l'occasion du texte dont vous engagez aujourd'hui la discussion. Je voudrais m'arrêter sur deux d'entre elles qui me semblent particulièrement essentielles en termes d'aménagement du territoire : le soutien aux zones de revitalisation rurale et la présence territoriale des services publics.

La réforme du dispositif des zones de revitalisation rurale, les ZRR, s'imposait, puisque le système date déjà de presque dix ans. Le Gouvernement a donc souhaité aller au-delà d'une simple réactualisation et a voulu faire des ZRR un outil fort de nos politiques au sein des territoires en mettant en oeuvre les décisions du CIADT que je viens de citer.

De plus, afin de faciliter l'intercommunalité, si essentielle dans ces territoires plus fragiles, le Gouvernement a désormais souhaité inclure dans les critères d'éligibilité en ZRR l'appartenance à une structure de coopération intercommunale.

Enfin, le choix a été fait de maintenir un zonage fortement ciblé sur les territoires les plus fragiles, la population couverte passant de 4,5 millions d'habitants à près de 5 millions. « Qui trop embrasse mal étreint » dit la sagesse populaire.

La présence territoriale des services publics me semble également constituer un enjeu fort.

Dans le texte déposé devant le Parlement, le Gouvernement a proposé de simplifier le fonctionnement des maisons des services publics et d'élargir leur mission pour accueillir des activités plus diverses. Ces dispositions qui peuvent paraître modestes auront un effet réel. Pour conforter nos services publics, nous devons avant tout faire preuve d'imagination.

L'Assemblée nationale a souhaité ajouter des dispositions qui reflètent les questions, voire les inquiétudes, s'exprimant en matière d'implantation territoriale des services publics.

Le Gouvernement est parfaitement conscient de la nécessité de concilier l'adaptation rapide des services publics aux évolutions de ce monde et le dialogue sur le terrain afin d'éviter que des décisions, qui paraissent parfois guidées par des objectifs incertains, ne mettent en danger nos territoires.

Je ne vois pas là d'opposition frontale. L'objectif, dans tous les cas, j'y insiste, est l'efficacité du service pour nos concitoyens. Le dialogue et la souplesse de gestion sont deux moyens d'y parvenir.

Permettez-moi de vous faire part de mon optimisme. Je suis convaincu que nous allons trouver ensemble les moyens d'assurer à nos territoires ruraux un niveau de service public de grande qualité, accessible, diversifié et moderne.

Le Sénat, qui est le représentant des collectivités locales et est toujours très attentif à l'efficacité de la gestion publique, me semble constituer un lieu tout à fait adapté pour trouver cette solution. L'amendement visant à réécrire l'article 29 de la loi Pasqua, déposé par votre rapporteur, me conforte dans cet optimisme.

Je voudrais enfin vous parler d'urbanisme, plus particulièrement de montagne.

L'année dernière, grâce au travail du Parlement, notamment du Sénat, nous avons pu réformer la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains dont les rigidités excessives faisaient courir de graves dangers au monde rural. J'ai personnellement eu le plaisir d'assurer le service « après-vote » de cette loi, y compris dans les Vosges, monsieur le président, ...

M. le président. J'en témoigne ! (Sourires.)

M. Gilles de Robien, ministre. ... afin que ce texte entre en vigueur dans la réalité aussi vite que possible.

Le Gouvernement ne souhaite pas rouvrir un débat général sur l'urbanisme moins d'un an après cette importante réforme tant il est vrai que nous avons besoin de stabilité dans les règles d'urbanisme.

Pour autant, le Gouvernement n'est pas fermé à ce que des problèmes qui n'auraient pas trouvé leur solution puissent, le cas échéant, être corrigés. Je pense en particulier aux unités touristiques nouvelles, à la question des lacs de montagne, pour lesquels, je l'admets, la règle mérite d'être adaptée, car elle conduit parfois à des situations ubuesques, ou à la fameuse règle de « réciprocité » pour les distances minimales imposées entre l'exploitation agricole et les habitations.

Ces sujets ont fait l'objet d'un groupe de travail réunissant des parlementaires des deux chambres et des représentants du Gouvernement. Je crois que nous sommes maintenant arrivés dans presque tous les cas à une solution équilibrée et consensuelle.

Je tenais vraiment à en remercier l'ensemble des rapporteurs, et tout particulièrement Jean-Paul Emorine, dont je tiens à souligner le travail, sans oublier Pierre Jarlier, toujours présent sur ces sujets, comme sur bien d'autres, naturellement.

En associant Frédéric de Saint-Sernin, qui aura la charge de mener avec vous la discussion parlementaire sur chacun des articles ayant trait à l'aménagement du territoire, je tiens à vous redire l'attachement du Gouvernement à la prise en compte pleine et entière des forces et du dynamisme de l'espace rural.

L'espace rural a été trop souvent considéré comme un vide, un vide potentiel en tout cas. Or pour nous, l'espace rural, ce n'est pas le vide ; c'est, au contraire, un espace de vie, c'est la vie, et le Gouvernement fera tout pour conforter ces territoires. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat.

M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, messieurs les rapporteurs, les médecins, comme l'ensemble des professionnels de santé, sont parmi les premiers interlocuteurs des Français. Ils sont au coeur de notre vie quotidienne. Parce que leur rôle est essentiel, il est tout aussi essentiel qu'ils ne soient pas éloignés de ceux qui ont besoin de leur aide. La présence médicale est donc indéniablement liée à l'aménagement du territoire et au développement des territoires ruraux.

La responsabilité de l'Etat est de faire respecter ce principe de l'égalité d'accès aux soins pour tous.

C'est d'ailleurs un principe fondamental de l'évolution de la modernisation du système de santé à laquelle Philippe Douste-Blazy et moi-même travaillons avec l'ensemble du Gouvernement.

Pour réussir ce défi, nous pouvons nous appuyer sur les partenaires essentiels que sont les collectivités locales et les élus de ce pays. Ils ont la volonté d'agir, comme a pu en témoigner dernièrement un rapport parlementaire.

Quel est aujourd'hui le problème que nous devons résoudre ? Il nous faut faire face à la pénurie de professionnels de santé dans certains territoires et, de façon plus importante encore, au problème du manque de considération dont peuvent souffrir un certain nombre de « médecins de campagne », comme on les appelle.

Le décret du 18 janvier dernier a essayé d'y apporter une première réponse avec la création d'une spécialité de médecine générale. Il n'y aura donc plus, d'un côté, les spécialistes qui effectueraient les tâches nobles et, de l'autre, tous ceux qui pareraient au plus pressé. Cette séparation ayant été supprimée, il existera désormais des spécialistes en médecine générale. Il n'y aura plus davantage à distinguer ceux qui ont réussi l'internat des autres, qui resteraient généralistes par nécessité.

Une autre question nous est posée : pourquoi les jeunes médecins ne s'installent-ils plus à la campagne ? Le plus souvent, il faut bien le dire, c'est parce qu'ils savent qu'ils seront surchargés de travail, qu'en général ils ne trouveront personne pour les remplacer ou que, plus simplement, ils ont une image fausse, déformée, des zones rurales.

Il est donc essentiel d'agir sur la répartition des médecins en commençant par adopter des mesures vraiment incitatives.

Les incitations peuvent concerner les modalités de l'exercice professionnel en facilitant, par exemple, les remplacements - cela a déjà été entrepris - et en envisageant l'ouverture de cabinets secondaires.

Le Conseil de l'Ordre autorise d'ailleurs désormais l'exercice multisites. Prenons un exemple simple : si cinq médecins ouvraient demain un cabinet secondaire dans un bourg qui n'avait jusqu'alors pas de médecin et qu'ils acceptaient d' y travailler chacun une seule journée par semaine, une présence médicale se trouverait ainsi assurée là où elle n'existait pas auparavant.

Voilà un exemple d'initiative qu'il faudrait encourager. Je sais que beaucoup d'autres existent. C'est une affaire d'organisation, au coeur de la question qui nous est posée.

Quelles autres formes d'incitations sont envisageables? Elles peuvent, bien sûr, reposer sur des aides de l'Etat, des collectivités ou encore des caisses primaires d'assurance maladie. N'oublions pas que, dans ce domaine, c'est l'Etat qui finance l'aide à l'installation. D'un montant de 10 000 euros par an pendant cinq ans, elle est prévue dans certains périmètres définis. Cette mesure, qui rencontre d'ores et déjà un écho favorable, est appelée à un succès croissant si l'on en juge par de nombreux témoignages de terrain particulièrement réussis.

Le texte qui est vous est soumis aujourd'hui, mesdames, messieurs les sénateurs, donne des compétences accrues aux collectivités locales. Il autorise en effet une aide supplémentaire qui peut prendre la forme d'une exonération de taxe professionnelle.

Les débats à l'Assemblée nationale ont permis d'étendre les capacités d'intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements dans ce domaine puisqu'elles pourront désormais attribuer une indemnité d'étude aux étudiants en médecine prêts à exercer au moins cinq ans en zone déficitaire. De la même façon, les étudiants de troisième cycle de médecine générale qui effectuent leurs stages dans ces zones pourront percevoir de ces collectivités des indemnités de logement et de déplacement.

Les collectivités locales, dont la Haute Assemblée est le représentant naturel, sont des partenaires essentiels. Qu'elles financent les locaux d'une maison médicale de garde ou d'un cabinet secondaire n'est pas anormal. La présence d'un médecin et la permanence des soins participent en effet de l'aménagement du territoire et de l'accès aux services publics essentiels en contribuant au maintien de la population. Il en va de même pour les caisses d'assurance maladie qui doivent elles aussi s'investir et apporter leur contribution.

Ces dispositifs d'incitation accompagnent une rénovation de la permanence des soins dans notre pays.

Tout d'abord, ils permettent, par le biais des astreintes, une redéfinition des secteurs et une indemnisation. Ensuite, ils participent à une corégulation des centres 15 par les urgentistes travaillant avec les médecins libéraux. Je peux en témoigner au regard d'un déplacement que j'ai effectué cette semaine : la permanence des soins est un objectif à notre portée. C'est une question d'organisation, de volonté, et cette volonté est partagée par l'ensemble des acteurs.

Les maisons médicales de garde, enfin, fonctionnent très bien lorsque praticiens et collectivités s'engagent côte à côte. Les exemples de ce bon fonctionnement sont nombreux, et nous devons aider ces maisons à se multiplier.

En conclusion, je me permets d'insister sur deux points particuliers.

Premièrement, au chapitre III du titre III, ce texte comprend également des dispositions relatives à la santé publique vétérinaire en visant à étendre le dispositif à la protection des végétaux et à mettre en cohérence les nombreuses dispositions législatives consacrées à ces sujets.

C'est, en effet, par l'implication d'une grande variété d'acteurs locaux - exploitants agricoles, entreprises, laboratoires, vétérinaires, par exemple - qu'on peut escompter un dispositif national de surveillance et de contrôle dans les domaines de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux à même de nous permettre de faire face le mieux possible aux éventuelles crises sanitaires.

Deuxièmement, j'insisterai maintenant sur la question de la liberté d'installation.

Notre système de santé est fondé sur le principe de liberté, principe auquel nous sommes toutes et tous particulièrement attachés. Dans le même temps, l'égal accès aux soins est au coeur de notre système de santé. Ce principe ne peut être virtuel, sous peine de déliter le caractère universel et solidaire de notre assurance maladie.

Partant de là, certains voudraient que l'on aille au-delà des incitations et que l'on ait recours aux contraintes.

Il serait regrettable d'être obligé d'en arriver là. J'ai confiance dans l'esprit de responsabilité des médecins. Il n'est pas question de remettre en cause le principe de la liberté d'installation sans avoir au préalable engagé une large concertation ni une évaluation des dispositifs d'incitation.

Ces sujets sont évidemment abordés dans le cadre des consultations que Philippe Douste-Blazy et moi-même avons entamées depuis maintenant trois semaines avec l'ensemble des acteurs de la santé et de l'assurance maladie. Les professionnels de santé que nous avons rencontrés ont envie de s'engager. Nous allons très prochainement pouvoir le constater.

Bien évidemment, tous les problèmes ne seront pas réglés demain comme par magie. En effet, vous le savez bien, il faut trois ans pour former une infirmière et dix ans pour former un médecin. C'est grâce à un texte tel celui que nous présentons aujourd'hui - préparé avec beaucoup d'énergie par M. le ministre de l'agriculture - que nous saurons anticiper les mesures nécessaires et que nous oeuvrerons à un rééquilibrage sanitaire entre les territoires, au bénéfice surtout des territoires ruraux.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous savons que nous nous engageons dans une action soutenue et continue. Un système de santé de meilleure qualité pour tous, tel est l'objectif de notre action pour garantir l'avenir de l'assurance-maladie.

Le texte qui vous est présenté aujourd'hui s'inscrit résolument dans cette ambition, une noble ambition, une grande ambition pour notre système de santé et pour nos territoires. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du Gouvernement, interviendra ce soir, à la reprise de nos travaux.

La parole à M. Jean-Paul Emorine, rapporteur.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, messieurs les ministres, messieurs les secrétaires d'Etat, mes chers collègues, dans son discours prononcé le 13 avril 2002 à Ussel, le Président de la République a entendu placer parmi ses principales ambitions, à l'aube de son deuxième mandat, le développement de l'espace rural, en particulier celui des territoires les plus fragiles, ce qui inclut notamment de nombreux territoires de moyenne montagne.

Le monde rural, soulignait-il, est « de plus en plus perçu par les Français comme une richesse, comme un facteur d'équilibre social et comme un lieu d'épanouissement ». Mais « le monde rural est aujourd'hui victime de la politique d'aménagement du territoire conduite ces dernières années. Une politique qui ignore la ruralité faute d'en comprendre la réalité ».

Le Président de la République déclarait encore que « construire une ruralité attractive et accueillante suppose d'abord d'apporter une réponse aux questions de la vie quotidienne : la santé, le logement, les services publics, l'éducation, la culture, la sécurité ».

Ce message a été entendu par le Premier ministre qui a mis en oeuvre un programme d'action pour le développement du monde rural.

Ce programme d'action a comporté deux volets.

Le premier, constitué de toute une série d'orientations et de mesures concrètes, a fait l'objet d'un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire le 3 septembre dernier - c'est ce que l'on a appelé le « CIADT rural ».

Le second, le volet législatif, est présenté dans le cadre du présent projet de loi relatif au développement des territoires ruraux.

Ce texte, même s'il a été substantiellement enrichi par l'Assemblée nationale, ne se présente pas pour autant comme un point d'aboutissement. J'y vois, au contraire, un signal politique et un cadre général pour les actions présentes et futures.

C'est la première fois que, sur le plan législatif, ces territoires longtemps délaissés sont, en tant que tels, l'objet d'une approche globale qui se préoccupe de toutes ses composantes, notamment, comme le soulignait le Président de la République, de la santé, du logement, des services publics, de l'éducation et de la culture.

On a pu qualifier ce projet de loi de « composite ». La remarque n'est pas dépourvue de fondement. Pour votre rapporteur, ce caractère n'est toutefois que le reflet du caractère lui aussi très diversifié du monde rural et de ses exigences.

Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux comporte, en ce qui le concerne, sept grands axes.

Premier axe, le « développement économique » de l'espace rural avec l'actualisation des zones de revitalisation rurale.

Le projet de loi vise à reconnaître notamment le fait intercommunal en présentant un nouveau périmètre, principalement fondé sur un critère d'appartenance à un EPCI, un établissement public de coopération intercommunale, à fiscalité propre pour les zones de revitalisation rurale.

S'agissant du dispositif des territoires ruraux de développement prioritaire, les TRDP, il sera maintenu jusqu'au 31 décembre 2006 et refondu ultérieurement pour tenir compte du nouveau zonage européen.

A l'intérieur de ces ZRR rénovées, le Gouvernement a entendu élargir le champ du volet fiscal du dispositif actuel.

Parmi les mesures en faveur de l'activité agricole, on évoquera d'ores et déjà diverses mesures de simplification en faveur des exploitations agricoles telles que l'exonération de cotisations sociales de la dotation aux jeunes agriculteurs, ainsi que l'assouplissement des pratiques d'assolement en commun. Sans doute peut-on regretter, à cet égard, que rien n'ait été prévu en faveur de la filière agro-alimentaire, débouché incontournable pour de si nombreuses productions agricoles.

M. René-Pierre Signé. C'est pour les aider à s'agrandir !

M. le président. Monsieur Signé, n'interrompez pas l'orateur ! Vous aurez la parole plus tard !

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur .J'en viens aux mesures en faveur du tourisme.

Il convient, d'une part, d'encourager « l'agritourisme », notamment par le développement de formations relatives à cette discipline dans les établissements d'enseignement agricole.

Le Gouvernement compte, d'autre part, lancer une mission d'expertise sur les caractéristiques et l'avenir de l'agritourisme.

Il importe aussi de favoriser les actions de développement touristique dans les zones de montagne à dominante forestière, zones dans lesquelles, de l'avis général, le patrimoine naturel très riche est insuffisamment valorisé.

Cette valorisation passe, notamment, par la rénovation du bâti ancien en tenant compte des exigences de qualité et de gestion durable.

Le projet de loi prévoit, sur ce point, toute une série de mesures visant à favoriser les groupements d'employeurs, la formation professionnelle des travailleurs saisonniers, le cumul en zone rurale des emplois publics et des emplois privés, enfin, l'amélioration du régime social des pluriactifs.

Le deuxième axe est le « meilleur partage des espaces périurbains » avec la création décentralisée de périmètres de protection et d'aménagement, les PPAEAN, en zone périurbaine pour préserver les espaces agricoles et naturels.

Le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, entend permettre au département - le projet de loi initial avait envisagé que ce soit la région - d'instituer, dans les zones périurbaines, de nouveaux périmètres à l'intérieur desquels il disposerait du droit de préemption et mettrait en place des programmes d'action afin de protéger les espaces agricoles et naturels.

Le troisième axe est la refonte de l'aménagement foncier dans les zones rurales

Le projet de loi prévoit, dans ses articles 22 A à 32, une modernisation des dispositions du code rural et du code forestier qui organisent l'aménagement foncier en zone rurale. Ces modifications sont parfois très techniques, mais reposent en réalité sur quelques grandes orientations, dont votre rapporteur tient à souligner la pertinence, notamment pour la protection de l'environnement.

Le projet de loi, dans la rédaction votée par l'Assemblée nationale, tire la conséquence des évolutions majeures de ces dernières années en matière d'organisation territoriale de la République. Il reflète en particulier la volonté décentralisatrice du Gouvernement en faisant désormais du conseil général le centre de la politique d'aménagement foncier.

Il importe de rester attentif à l'environnement. Les dispositions du projet de loi relatives à l'aménagement foncier reflètent la volonté du Gouvernement de concilier la rationalité économique de l'exploitation agricole et la protection de l'environnement, en particulier la préservation des paysages et leur diversité.

Le quatrième axe est une politique visant à renforcer l' « attractivité des territoires » avec des mesures en faveur du logement, des mesures visant à l'amélioration de l'accès aux services publics - sur ce point, le projet de loi permettra à des personnes privées de participer à la mise en place de maisons de services publics qui ont vocation à devenir de véritables maisons de services de proximité - et des mesures relatives à la présence d'un dispositif de santé en milieu rural.

Il est impératif d'encourager le maintien et, si possible, l'installation des professionnels de santé en milieu rural.

Le cinquième axe est le volet en faveur de la montagne.

Il s'agit, tout d'abord, d'actualiser la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne afin de prendre en considération la décentralisation et la diversité des territoires de montagne, tout en introduisant une exigence de développement durable de la montagne.

Afin de garantir une instruction plus rapide et une meilleure prise en compte des contraintes environnementales, le projet de loi organise et clarifie le régime d'autorisation des unités touristiques nouvelles, les UTN, qui régissent les aménagements touristiques en montagne.

En facilitant la faculté d'affecter la taxe de séjour perçue par les communes au projet de promotion du tourisme ou de protection des espaces mis en place par les intercommunalités, le Gouvernement entend encore favoriser la conduite de projets touristiques communs.

Le projet de loi prévoit, par ailleurs, la création d'un schéma stratégique pour les massifs tout en renforçant le rôle des comités de massifs. L'objectif est d'inciter les collectivités territoriales à s'organiser, dans le cadre d'ententes interdépartementales et interrégionales, afin de conduire des politiques territoriales intégrées.

Mon collègue Ladislas Poniatowski évoquera les volets concernant la chasse et les zones sensibles que sont les zones humides, qui constituent les sixième et septième axes du projet de loi.

La commission des affaires économiques vous proposera quelque cent vingt amendements - sur les huit cent cinquante amendements qui ont été déposés -, qui ont à ses yeux le mérite d'enrichir, de clarifier et de recentrer le projet de loi qui nous est soumis. Je vous suggérerai, par exemple, de favoriser le logement des apprentis en zone rurale. Je vous demanderai aussi de supprimer les dispositions qui apparaissent comme diluant l'effet des mesures proposées dans un zonage élargi à l'excès. Je souhaite surtout pérenniser le débat sur l'avenir du monde rural. Le projet de loi ne doit pas être sans lendemain, mais constituer, au contraire, un signal fort pour de nouveaux rendez vous.

Tel est l'objet de notre amendement qui organise, sur l'initiative du ministre en charge des affaires rurales, une conférence annuelle sur la ruralité qui réunirait les forces vives du monde rural afin d'évaluer les politiques poursuivies, de cerner les difficultés rencontrées, et de proposer, le cas échéant, des orientations nouvelles. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Ladislas Poniatowski, rapporteur.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, j'ai perdu mon ministre parti d'urgence à l'étranger, mais le Gouvernement demeure très bien représenté.

A la suite de mon collègue Jean-Paul Emorine, qui vous a présenté l'économie générale du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, je traiterai les dispositions du titre IV qui concernent, d'une part, la préservation, la restauration et la valorisation des zones humides et, d'autre part, la chasse.

S'agissant du volet relatif aux zones humides, je voudrais en préambule me féliciter de la méthode de travail adoptée qui permet d'aboutir à un texte très largement consensuel. En effet, les dispositions proposées sont le fruit de réunions de travail successives, qui ont associé les élus des zones concernées, les acteurs de terrain et l'administration ; elles répondent ainsi parfaitement aux besoins exprimés.

La préservation et la valorisation des zones humides s'inscrivent dans une stratégie ambitieuse de préservation de la biodiversité.

La France, qui a signé en 1971 la convention de Ramsar, relative aux zones humides d'importance internationale, se doit de respecter son engagement, d'autant que notre pays recèle une très grande diversité de zones humides. Je citerai bien évidemment les marais littoraux de l'Atlantique répartis sur plus de 300 000 hectares, les lagunes méditerranéennes, mais aussi les vallées alluviales ou encore les tourbières.

Au-delà de leur richesse biologique, les zones humides sont des éléments majeurs pour la gestion de l'eau. Mais ces zones d'une extrême fragilité sont gravement menacées par l'évolution des modes de production agricoles et l'urbanisation.

Comme Serge Lepeltier nous le rappelait tout à l'heure, en 1994, le rapport du préfet Paul Bernard mettait en évidence la régression continue des zones humides françaises qui ont perdu la moitié de leur superficie en une trentaine d'années.

Malgré le plan national d'action adopté en 1995, le mouvement de régression n'a pas été enrayé. C'est pourquoi les propositions formulées dans le projet de loi traduisent les trois objectifs fixés par le comité interministériel d'aménagement du territoire rural de septembre dernier.

Le premier objectif est de mieux identifier les zones humides et d'assurer la cohérence entre les divers domaines des politiques et des financements publics.

Le deuxième objectif est de créer les conditions d'un équilibre économique de ces espaces dans une logique de développement durable.

Le troisième objectif est d'aider à la structuration de la maîtrise d'ouvrage pouvant oeuvrer en faveur des zones humides.

Le dispositif du chapitre III consacré aux zones humides constitue une « boîte à outils » dans laquelle les acteurs locaux vont pouvoir choisir ce qui convient le mieux à leur situation.

Je souligne, pour m'en féliciter, que l'application de ces outils devra se faire en étroite concertation avec l'ensemble des acteurs locaux.

Ainsi, l'article 49 prévoit la délimitation de zones humides d'intérêt environnemental particulier, dans lesquelles un programme d'action pourra être défini par un comité local de gestion rassemblant tous les acteurs intéressés. Ce plan d'action définira les pratiques à promouvoir, voire à rendre obligatoires, ainsi que les aides éventuelles à mettre en oeuvre.

L'article 50 confie aux commissions locales le soin de délimiter, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, le SAGE, les zones humides dites « stratégiques pour l'eau ».

Ces zones sont, en effet, indispensables à la préservation de la ressource en eau tant en quantité, pour limiter l'expansion des crues ou soutenir les étiages, qu'en qualité, grâce à leur rôle en matière d'épuration physique et biologique.

Pour préserver ce rôle, un régime de servitudes est instauré, qui reprend très exactement le dispositif adopté dans la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, pour les zones de rétention temporaire des eaux de crues et les zones de mobilité du lit mineur d'un cours d'eau.

L'article 51 autorise le Conservatoire du littoral, dans des conditions strictement encadrées, à intervenir sur les zones humides des départements côtiers. Il permet également aux collectivités territoriales et aux établissements publics de mettre des personnels à disposition du Conservatoire.

A cette occasion, j'ai longuement réfléchi au projet de réforme suggéré par le rapport de notre collègue Louis Le Pensec ; c'est la raison pour laquelle je regrette que le ministre de l'écologie ait dû nous quitter.

Ce rapport soulignait tout l'intérêt qu'il y aurait à créer des agences de rivage, sous forme d'établissements publics rattachés au Conservatoire, dans lesquelles les collectivités territoriales seraient impliquées à travers les conseils de rivage. C'était une bonne idée. Dès lors qu'on demandait plus aux collectivités territoriales, départements et régions, il était logique qu'on leur permette de siéger dans ces établissements et de veiller à la bonne utilisation des moyens que le Conservatoire mettrait à leur disposition.

Sur le principe, le précédent ministre en charge de l'environnement m'avait fait part de son accord total, soulignant néanmoins la nécessité d'expertiser le dispositif proposé et souhaitant pour cela que cette proposition s'intègre dans le futur projet de loi sur les espaces naturels.

C'est pourquoi, monsieur le ministre de l'agriculture, je vous saurais gré de bien vouloir transmettre ce message à votre collègue ministre de l'écologie afin qu'il nous dise ce qu'il compte faire, aujourd'hui, pour faire avancer ce dossier, compte tenu de l'intérêt de la mesure qui associe plus étroitement les collectivités territoriales à la politique du Conservatoire des espaces littoraux.

Enfin, s'agissant du volet relatif aux zones humides, je veux signaler l'article 53, qui modifie la fiscalité applicable aux zones humides et dont l'expertise a été confiée à la commission des finances. Ce dispositif, très attendu, vient corriger un effet pervers de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en nature de prés ou de landes situées dans les zones humides.

Compte tenu du caractère très largement consensuel de ce dispositif législatif, je n'aurai que peu d'amendements à vous proposer, d'ailleurs de nature rédactionnelle ou de cohérence.

S'agissant du volet relatif à la chasse, ce texte s'inscrit dans la continuité du travail accompli par le Gouvernement depuis 2002, notamment grâce au dialogue constructif qui a été rétabli avec les chasseurs et aux réformes importantes adoptées, au niveau tant législatif que réglementaire. Je rappellerai la récente loi du 30 juillet 2003 relative à la chasse, qui a réformé les statuts des fédérations de chasseurs. Ce texte a notamment permis de replacer les fédérations dans un corpus de règles applicables aux associations, tout en conservant les indispensables spécificités découlant de leur participation à des missions de service public, comme l'indemnisation des dégâts de gibier.

Cette loi et les dispositions du projet de loi que nous allons examiner scellent le rétablissement d'un climat de concertation fructueux entre le monde de la chasse et l'administration.

Il reste, néanmoins, au ministre de tutelle à porter l'épineux dossier de la chasse aux oiseaux migrateurs pour lequel les contraintes communautaires sont fortes et incontournables.

Le choix opéré par le Gouvernement de fonder ses propositions de dates de chasse sur des critères scientifiques incontestables est excellent. Il reste à convaincre nos interlocuteurs que, sur ce fondement, nous pouvons adapter les périodes de chasse sans remettre en cause les principes communautaires.

L'intégration d'un volet chasse dans ce projet de loi reconnaît symboliquement, et je m'en félicite, le rôle incontournable de la chasse et des chasseurs dans l'aménagement des territoires ruraux, notamment en termes d'activité économique et d'emploi.

Trois sujets majeurs, que je souhaite rapidement évoquer, sont abordés dans ce texte.

Il s'agit d'abord de l'avenir de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, de son financement et de la composition de son conseil d'administration. Plusieurs articles du projet de loi renforcent les missions de l'Office et élargissent son champ d'intervention à la gestion des territoires ruraux. Cet établissement doit en effet évoluer pour devenir un pôle technique d'excellence pour tout ce qui concerne la technique, l'expérimentation, la modélisation de systèmes de production contribuant à la gestion et à la mise en valeur de la faune sauvage.

S'agissant du financement de l'ONCFS, l'article 55 ter amorce une évolution d'importance puisqu'il prévoit que l'Etat contribue aux missions d'intérêt général et d'intérêt patrimonial de l'établissement. Cela conforte la contribution de 2 millions d'euros apportée, pour la première fois, par l'Etat en 2004. C'est une première étape, mais il faudra aller plus loin pour clarifier les différents financements possibles. C'est à l'Etat qu'il revient de financer sur son budget les missions régaliennes exercées par l'Office et aux chasseurs de régler par la redevance les missions de l'établissement qui relève directement du domaine cynégétique. L'amendement que je présenterai sur ce sujet ne préfigure en aucun cas un éventuel démantèlement de l'Office, car je ne suis pas forcément favorable au rattachement des gardes à la gendarmerie ou à la police. Ces gardes peuvent rester à l'ONCFS, mais à la condition que leur financement soit en partie assuré par l'Etat.

S'agissant à très court terme de son équilibre budgétaire en 2005, puis du moyen terme, à travers le contrat d'objectifs en cours de réalisation, il est donc fondamental que l'Etat prenne un engagement financier conséquent et sans équivoque.

La situation financière de l'Office est très critique du fait de la baisse continue du produit des redevances, liée à la diminution du nombre des chasseurs et à l'accroissement des charges de l'établissement. Cet accroissement résulte tout à la fois de décisions politiques désastreuses de recrutements massifs et de titularisation dans la fonction publique de son personnel technique. Il est également dû aux nouvelles missions qui lui ont été confiées, s'agissant de la faune sauvage, tout cela sans juste contrepartie en termes de recettes.

Le sauvetage de l'Office ne peut pas passer par le déplafonnement des redevances cynégétiques - je démens formellement le bruit qui a circulé à cet égard -, qui pourrait avoir pour effet immédiat d'accélérer la diminution du nombre de chasseurs, en écartant les plus modestes d'entre eux, ce qui ne correspond en rien à notre tradition de chasse populaire.

Enfin, sur la composition du conseil d'administration de l'Office, qui fait l'objet de l'article 55 bis, je me félicite du resserrement de ce conseil et du rééquilibrage obtenu en faveur des chasseurs. Mais compte tenu de nos demandes concernant le financement de l'Office, je ne pense pas qu'il soit cohérent d'exiger dans le même temps que les chasseurs soient assurés d'avoir la majorité absolue au conseil. L'essentiel est ailleurs : il faut un projet d'établissement qui traduise les ambitions que nous avons pour l'Office et qui permette de rétablir des relations de confiance avec les fédérations.

A propos de l'article 55, qui donne un contenu législatif aux orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats, je rappellerai que le Sénat, dont le vote avait été unanime, s'était opposé en vain à leur création.

Notre assemblée dénonçait, à travers ces documents pilotés par les DIREN, les directions régionales de l'environnement, la volonté du ministère de l'écologie de reprendre d'une main ce qu'il estimait avoir donné de l'autre, à travers les schémas départementaux de gestion cynégétique dont l'élaboration était confiée aux fédérations. Même si le lien juridique existant entre ces deux documents a été atténué par l'Assemblée nationale, je reste convaincu de la nécessité de les rendre plus indépendants l'un de l'autre, en réservant certains sujets à un échelon de concertation territorialement pertinent.

Enfin, en ce qui concerne l'épineuse question de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique et de son corollaire, l'indemnisation des dégâts de gibiers, l'article 58 du projet de loi contient des propositions intéressantes, d'autant plus attendues que l'explosion des populations de sangliers et de cervidés constitue un problème majeur dans certaines parties de notre territoire. La courbe impressionnante du tableau de chasse national sanglier, l'importance des dégâts causés par ce grand gibier, qui dans certains départements sont plus de 200 fois supérieurs à la moyenne nationale, ainsi que la multiplication des accidents sur la voie publique du fait de la présence du grand gibier nous imposent de réagir sans tarder. Les dispositions relatives à l'obligation de prélèvement d'un minimum d'animaux inscrit dans les plans de chasse ou encore la responsabilisation des bénéficiaires de ces plans qui n'exécuteraient pas ces minima, tant pour participer à l'indemnisation des dégâts agricoles que pour prendre en charge des protections pour les peuplements forestiers, sont très satisfaisantes.

En revanche, je m'interroge sur les conséquences d'une définition de l'équilibre sylvo-cynégétique qui vise à permettre la régénération des habitats forestiers sans protection artificielle ou encore sur la possibilité reconnue au propriétaire forestier de demander réparation des dommages qu'il a subis au bénéficiaire d'un plan de chasse qui n'a pas respecté le prélèvement minimum fixé. Les amendements que je vous proposerai mettront l'accent sur la définition de l'équilibre sylvo-cynégétique inscrit dans le code forestier par la dernière loi d'orientation forestière que nous avons adoptée en 2001 ainsi que sur la prise en charge financière éventuelle des protections pour les plantations forestières. Cette solution me semble en effet meilleure que la reconnaissance d'un droit à réparation mal défini.

Ce projet de loi renforce aussi considérablement, sur ce sujet, le contenu du schéma départemental de gestion cynégétique, qui m'apparaît comme l'outil le plus pertinent, parce que le plus souple, pour établir enfin une vraie concertation avec toutes les parties intéressées - chasseurs, forestiers et agriculteurs - pour définir le contenu de cet équilibre sylvo-cynégétique à une échelle territoriale adaptée ou encore pour réglementer l'affouragement et l'agrainage.

L'Etat, à travers le préfet, qui approuve le schéma et doit en particulier vérifier la prise en compte par ce dernier de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique, est le garant, en dernier ressort, du respect des différents intérêts en présence.

Son éventuelle mise en cause par un propriétaire forestier, même dans des conditions strictement encadrées, entraînera de facto une attention accrue de la part de l'autorité administrative, s'agissant du respect de cet équilibre, et c'est une très bonne chose.

A propos de l'ensemble des mesures relatives à la pratique de la chasse, j'ai privilégié, autant que possible, la responsabilisation des chasseurs plutôt que la défiance envers eux ou le choix de la facilité à travers la mise en place de régimes d'interdiction plus ou moins assortis de dérogations. Encore une fois, sachons faire confiance aux chasseurs, en premier lieu, et aux acteurs du monde rural et forestier associés à l'élaboration du schéma départemental de gestion cynégétique pour traiter des modes de chasse ou encore de questions relevant de l'éthique de la chasse.

J'aurai enfin des propositions à faire tendant à simplifier les règles applicables au transport, à la vente et au commerce du gibier, ou encore à reconnaître les établissements de chasse professionnelle.

Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, à travers ce texte, la possibilité nous est donnée de dessiner le cadre d'une concertation constructive sur le rôle de la chasse dans l'animation et la mise en valeur de nos territoires ruraux, à travers l'entretien des écosystèmes, l'indispensable régulation de la faune sauvage, mais aussi les emplois directs et indirects créés ou maintenus.

Il nous vaut veiller à ce que cette concertation soit effective et que les intérêts des différentes parties en présence soient réellement pris en compte, ce qui n'était sans doute pas le cas jusqu'à présent dans certains territoires.

C'est à cette seule condition que la contribution indispensable de la chasse et des chasseurs à l'aménagement des territoires ruraux sera comprise et acceptée par tous. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Martin, rapporteur pour avis.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la commission des affaires culturelles a souhaité se saisir de trois séries de dispositions qui, portant respectivement sur le système éducatif en milieu rural, l'enseignement agricole, le patrimoine historique ou naturel, relèvent de son champ de compétences.

Les dispositions relatives au système scolaire en milieu rural ont été introduites par voie d'amendements lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale. Il s'agit de quatre mesures ponctuelles, qui doivent être analysées au regard des récentes évolutions de l'école rurale.

En effet, si les enjeux liés à la carte scolaire sont particulièrement sensibles dans les communes rurales, menacées, à chaque rentrée, par la fermeture d'une classe, d'une section ou d'une école, à défaut d'effectifs suffisants, nous devons soutenir et accompagner les efforts de restructuration du réseau scolaire entrepris ces dernières années pour offrir aux enfants et aux familles un enseignement de proximité, mais aussi, et avant tout, de qualité.

Le système éducatif rural a su s'adapter et se moderniser, notamment par le développement, sur l'initiative des acteurs locaux, des regroupements pédagogiques intercommunaux, qui se sont souvent révélés salutaires pour maintenir l'attractivité de nos communes et de nos écoles. A ce titre, le précédent ministre délégué à l'enseignement scolaire, M. Xavier Darcos, a lancé un plan visant à encourager la création de réseaux d'écoles.

De plus, la préparation de la carte scolaire dans le premier degré s'inscrit désormais dans un cadre renouvelé. Une circulaire parue en juillet 2003 recommande aux inspecteurs d'académie, chargés de la répartition des postes et des moyens, de privilégier la souplesse dans l'appréciation des situations locales. Les contraintes spécifiques liées à la ruralité sont au premier rang des critères à prendre en compte.

En outre, l'élaboration d'un schéma territorial, qui établit un inventaire de la situation scolaire du département, sert de base à l'inscription de la préparation de la carte scolaire dans une perspective pluriannuelle, permettant d'anticiper les évolutions.

En effet, les solutions uniformes ont montré leurs limites. La décision de moratoire prise en 1993 a produit des effets pervers et a freiné la modernisation du réseau scolaire rural. Par ailleurs, les décisions sont désormais renvoyées au plus près du terrain, pour laisser des marges d'adaptation en fonction des spécificités des territoires. Depuis la suppression, au début des années quatre-vingt, de la « grille Guichard », il n'existe plus de grille nationale fixant des seuils de référence pour l'ouverture et la fermeture des classes.

C'est pourquoi je vous proposerai, au nom de la commission des affaires culturelles, de supprimer l'article 1er undecies, qui prévoit que, dans les zones de revitalisation rurale, les seuils d'effectifs pour le maintien des classes en primaire, au collège et au lycée « devraient » être abaissés de 20 %. Cette disposition, de nature réglementaire, est en effet problématique. Par la rigidité qu'elle introduit, elle ne semble pas en mesure de satisfaire notre objectif, partagé, de maintenir un enseignement diversifié et de qualité en milieu rural. En effet, il peut arriver que, dans certains contextes particuliers, le maintien de classes soit justifié pour des effectifs bien en deçà de 20 % par rapport à la moyenne.

Toutefois, et comme le recommande très fortement la circulaire que j'évoquais pour le premier degré, il est impératif de renforcer le dialogue entre les partenaires de l'école. La concertation sur la préparation de la carte scolaire ne doit pas rester un face à face interne à l'éducation nationale. Les élus locaux et les parents, notamment, doivent être plus associés que ne le leur permettent les structures et procédures actuelles. En milieu rural plus qu'ailleurs, ce sont des acteurs à part entière du système éducatif, impliqués dans son fonctionnement et son financement.

Telle est la finalité de l'article 1er duodecies, qui vise à renforcer la concertation entre tous les partenaires locaux sur la carte des formations du second degré. La diversité et la qualité des options et sections professionnelles offertes à nos jeunes dans les lycées participent en effet à la politique de développement économique des territoires et doivent répondre, notamment, aux besoins de l'emploi local.

L'adoption de cette disposition, dont je vous proposerai une rédaction plus précise, revêt une dimension incitative. Comme en témoignent les dysfonctionnements des structures précédemment mises en place, l'instauration d'une véritable concertation constructive repose avant tout sur la volonté commune d'avancer ensemble par le dialogue, dans l'intérêt des enfants.

L'Assemblée nationale a par ailleurs introduit dans le présent projet de loi, à l'article 11 C, une disposition relative à l'inscription scolaire des enfants de travailleurs saisonniers. Elle s'inscrit dans la même logique que les mesures existantes concernant les enfants des gens du voyage.

Le droit qui leur est ainsi ouvert de faire inscrire leurs enfants, au choix, dans la commune de leur lieu de travail ou de résidence temporaire ou permanente répond au souci de prendre en compte les contraintes spécifiques que rencontrent les saisonniers, par exemple lorsqu'ils travaillent dans les stations de montagne mais se logent en vallée, où les possibilités de logement leur sont plus accessibles.

Mais cette mesure doit s'accompagner d'une réflexion plus approfondie, visant notamment à établir un recensement des flux, afin de s'assurer de capacités d'accueil suffisantes dans les écoles des communes concernées, de veiller au suivi scolaire des enfants, ou encore d'améliorer le système de répartition intercommunale des charges entre commune d'accueil et commune de résidence.

La commission des affaires culturelles a enfin considéré avec intérêt l'article 66 bis qui, dans la même logique que les dispositions concernant l'enseignement agricole que je vous présenterai ensuite, vise à favoriser l'ouverture des établissements scolaires ruraux sur leur environnement.

Dans les zones isolées, il est en effet légitime, dans l'intérêt général et en vue de valoriser les investissements éducatifs consentis par les collectivités territoriales, que les ressources mises à disposition des élèves - équipements informatiques ou sportifs, bibliothèques ou centres de documentation - puissent profiter à l'ensemble de la population en dehors des heures de classe. De nombreux établissements contribuent d'ores et déjà, de cette façon, au désenclavement numérique et culturel des zones rurales isolées. Afin d'inscrire cette mesure dans un cadre plus normatif, en matière de règles de sécurité et de prise en charge des responsabilités notamment, je vous proposerai de la mettre en cohérence avec le régime existant pour l'utilisation des locaux scolaires.

Les dispositions du projet de loi concernant l'enseignement agricole, ensuite, visent à valoriser l'action des établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricoles dans l'animation de leurs territoires.

Je ne peux que saluer cette démarche puisque quelque 850 établissements, implantés pour la moitié dans des communes de moins de 3 000 habitants, représentent une chance et un atout pour les acteurs locaux et les collectivités manquant de moyens et de compétences, particulièrement dans les zones enclavées.

Il faut rappeler que la mission première de ces établissements est d'enseigner et de former les jeunes et les adultes aux métiers agricoles au sens large, comprenant l'aménagement rural et les services qui y sont liés.

Il est intéressant de remarquer que la réussite de cet enseignement, que soulignent les premiers documents d'étape publiés par la commission Thélot sur l'avenir de l'école, est essentiellement basée sur la taille humaine des établissements.

Leur excellent maillage territorial a par ailleurs conduit le législateur à les investir d'un rôle beaucoup plus vaste. Les lois de 1984, qui fondent leur statut actuel, leur ont confié une mission d'animation du milieu rural, que le dispositif présenté aujourd'hui entend élargir au « développement des territoires ».

Certains établissements ont, par conséquent, déjà initié de nombreux partenariats qui concourent à la dynamisation de leurs territoires. On peut citer une convention culture-agriculture passée avec la DRAC, la direction des affaires culturelles, de nombreuses collaborations avec des musées de la région ou la mise en place de sites web.

Ces initiatives sont cependant restées disparates d'une région à l'autre, d'un établissement à l'autre.

L'élargissement de leurs missions, que propose le dispositif soumis à notre examen, ne doit pas rester uniquement formel : il s'agit de structurer les projets existants et d'encourager l'investissement des établissements dans le développement local.

Je suivrai avec attention, monsieur le ministre de l'agriculture, la mise en place du plan d'accompagnement mené par votre ministère, qui doit mobiliser l'ensemble des services des directions régionales de l'agriculture et de la forêt au service de cette ambition.

Vous nous avez en effet informés qu'un « coordinateur local » devait soutenir et assurer le suivi des partenariats mis en place entre les établissements d'enseignement agricole et les acteurs des territoires. Cette assistance des services déconcentrés de l'Etat me paraît tout à fait souhaitable et conditionne la réussite de la mise en oeuvre de ces partenariats.

Profitant de cette disposition concernant l'enseignement agricole, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi un certain nombre d'articles additionnels, devenus les articles 18 bis, 66 ter, 66 quater, 66 quinquies, 66 sexies et 66 septies du texte transmis au Sénat.

Le premier article vise à adapter à l'enseignement agricole le dispositif de recrutement des assistants d'éducation exerçant des missions d'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des élèves handicapés.

Le second précise les modalités de la participation des établissements au développement des territoires, notamment en rendant obligatoire l'élaboration d'un projet d'établissement qui devrait en définir les grandes lignes.

Par les articles 66 sexies et 66 septies introduits lors des débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement nous demande d'adopter deux mesures de validation législative.

J'ai pu examiner avec la plus grande attention le dispositif proposé par ces deux articles grâce à la parfaite collaboration qui s'est instaurée avec vos services, ce dont je vous remercie, monsieur le ministre. Il en ressort que l'intérêt général poursuivi par chacune des validations ne peut être mis en doute.

Afin d'éviter une éventuelle censure du Conseil constitutionnel, je vous proposerai néanmoins d'ajouter une phrase concernant les élèves des écoles vétérinaires nationales à l'article 66 sexies.

La commission des affaires culturelles soutient l'ambition du Gouvernement de faire des établissements locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles de véritables relais de sa politique d'assistance des partenaires locaux dans la mise en oeuvre de leurs projets, au service de leurs territoires.

Il est également apparu qu'un problème récurrent fragilisait le fonctionnement des établissements d'enseignement agricole : les salariés des exploitations agricoles et des ateliers technologiques dont sont dotés ces établissements sont, en l'état actuel du droit, dans l'incertitude quant à leur statut.

Relèvent-ils des conventions collectives des métiers correspondants à leur secteur d'activité ou sont-ils soumis au droit public parce qu'ils participent à une mission d'intérêt général, à savoir la formation aux métiers de l'agriculture ?

Je vous proposerai de profiter de l'examen du présent texte pour lever cette ambiguïté, en précisant dans la loi qu'ils relèvent du droit privé, ce qui correspond en définitive à la réalité : en effet, ces ateliers et exploitations pédagogiques ont des modes de fonctionnement comparables à ceux des autres exploitations ou ateliers technologiques, sur les plans technique et économique.

J'ajouterai quelques mots sur les trois dispositions qui concernent la protection du patrimoine historique ou naturel.

La commission des affaires culturelles a examiné avec attention le dispositif de l'article 51 qui prévoit la possibilité d'étendre par arrêté préfectoral le champ d'intervention du Conservatoire du littoral aux zones humides des départements côtiers et, par dérogation et sous certaines conditions, aux zones humides situées dans un département limitrophe d'un département côtier.

Cette extension du champ d'intervention potentiel du Conservatoire du littoral est certes moins importante que celle prévue dans le projet de loi initial. Celle-ci portait en effet sur les zones humides des départements littoraux et aurait, par conséquent, concerné les zones humides non seulement des départements côtiers proprement dits mais aussi des dix-sept départements intérieurs comportant des plans d'eau de plus de 1 000 hectares.

Le risque de cette première rédaction trop ambitieuse était d'entraîner une importante dispersion de l'activité de l'établissement public, dont la vocation première, il faut le rappeler, est de mener une politique foncière de sauvegarde du littoral et de respect des sites naturels dans les contours côtiers, les communes riveraines des mers, des estuaires et des deltas.

Je me réjouis que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale reflète une position plus équilibrée et plus conforme à la vocation de l'établissement public. L'extension du champ d'intervention du Conservatoire du littoral qu'elle autorise n'en est pas moins potentiellement considérable dans la mesure où la superficie des zones humides des départements côtiers est évaluée par le ministère de l'écologie à 960 000 hectares.

Nous ne doutons ni de l'intérêt d'une meilleure préservation des zones humides ni du rôle positif que peut jouer le Conservatoire du littoral en ce domaine, mais nous souhaitons que les projets d'extension du champ d'intervention du Conservatoire aux zones humides soient examinés avec une certaine prudence, en prenant en compte les moyens relativement limités mis à la disposition de l'établissement public.

Sur ce point, j'ai relevé avec intérêt que le paragraphe III de l'article 51 autorise la mise à la disposition du Conservatoire du littoral d'agents de la fonction publique territoriale ainsi que d'agents contractuels d'établissements publics intervenant dans les zones humides. Cette disposition va dans le bon sens et il serait à l'avenir souhaitable, comme le demande le Conservatoire du littoral, d'aller plus loin et de renforcer les pouvoirs des conseils de rivages pour en faire de véritables établissements publics - des agences du littoral - susceptibles de travailler en réseau avec le Conservatoire.

Une autre piste de réflexion mérite à mon sens d'être creusée : le renforcement des interventions du Conservatoire du littoral dans les zones humides rend sans doute également nécessaire une diversification de ses modalités d'intervention.

La création de certaines formes de « servitudes environnementales » dont l'établissement public se porterait acquéreur pourrait constituer une alternative intéressante et permettre au Conservatoire du littoral d'exercer un contrôle a minima, financièrement moins lourd.

La commission des affaires culturelles ne vous proposera pas d'amendement tendant à la création d'agences du littoral ou à l'organisation de nouvelles formes de servitudes environnementales, car elle estime que leur plein succès suppose au préalable une étude et des concertations approfondies. Mais elle souhaite que ces pistes de réflexion puissent être examinées à l'occasion de la discussion d'un prochain projet de loi portant sur la protection du patrimoine naturel.

L'article 75 tend très opportunément à simplifier la gestion du domaine de Chambord par la création d'un établissement public industriel et commercial dénommé « Domaine national de Chambord ».

La gestion de ce château édifié par François Ier, qui comporte en outre un parc de plus de 5 000 hectares, une réserve de chasse et même un village dont l'Etat est propriétaire, est d'une complexité excessive dans la mesure où elle fait intervenir cinq ministères et trois établissements publics différents, sous la houlette d'un « commissaire à l'aménagement du domaine de Chambord ».

L'article 75 crée l'établissement public, définit ses organes de direction et ses ressources, lui affecte gratuitement les biens constitutifs du domaine, précise les modalités de gestion de la forêt, assurée en partenariat avec l'Office national des forêts, et assure la continuité d'emploi des personnels travaillant sur le domaine.

Les amendements que vous proposera la commission des affaires culturelles tendent à réparer certaines lacunes afin de permettre à l'établissement public, d'une part, d'organiser des concerts et des spectacles et, d'autre part, de recevoir des subventions des collectivités territoriales et d'autres établissements publics et privés, comme c'est le cas, par exemple, pour l'établissement public de Versailles.

Enfin, l'article 75 sexies porte création d'un Conseil national du littoral.

Contrairement à la montagne, qui dispose avec le Conseil national de la montagne d'une institution spécifique, le littoral relève actuellement de la compétence générale du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, le CNADT. Une commission du littoral a cependant été constituée en son sein en septembre 2000.

Cette commission, présidée par notre collègue Jean-Paul Alduy, s'est inquiétée de la croissance économique et touristique mal maîtrisée du littoral et de l'absence de politique globale.

Pour refonder la politique du littoral, elle a proposé, dans un rapport remis en juillet 2003, un certain nombre de mesures destinées à favoriser la mise en oeuvre d'un « nouveau contrat social » sur le littoral, parmi lesquelles figure la création d'un « Conseil national du littoral ».

Le dispositif, adopté par l'Assemblée nationale, apporte une réponse législative à cette demande, en s'inspirant étroitement des dispositions relatives au Conseil national de la montagne, figurant à l'article 6 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne ».

Je vous proposerai quelques aménagements ponctuels à ce dispositif, dictés, d'une part, par le souci d'assurer une parité entre les élus, nationaux ou locaux, et les autres membres du conseil et, d'autre part, par celui de garantir la présence, en son sein, de représentants des établissements publics intéressés, comme le Conservatoire du littoral ou l'Institut français pour l'exploitation de la mer, l'IFREMER.

Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous soumettra, la commission des affaires culturelles vous proposera de donner un avis favorable aux dispositions dont elle s'est saisie pour avis. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis.

M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, tel que présenté en conseil des ministres le 3 septembre 2003, comportait 76 articles. Après son examen à l'Assemblée nationale, il en contient 182, soit plus du double. C'est dire à quel point ce sujet intéresse la représentation nationale.

Ce projet de loi est le premier texte législatif spécifiquement dédié à la ruralité. Il a pour ambition de replacer l'ensemble des territoires ruraux au coeur de la politique nationale d'aménagement du territoire. Je rappelle, à cet égard, que sa présentation en conseil des ministres a été suivie, le même jour, par un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire, au cours duquel a été adopté un ensemble de mesures en faveur du monde rural.

Ce projet de loi poursuit trois objectifs principaux : premièrement, favoriser le développement économique des territoires, en améliorant leur attractivité ; deuxièmement, assurer l'égalité d'accès aux services aux publics dans les territoires ruraux ; troisièmement, protéger certains espaces ruraux spécifiques ou sensibles.

A cette fin, il a recours à divers instruments ayant une implication financière, ce qui a motivé la saisine pour avis de la commission des finances. Par conséquent, je bornerai mon intervention à l'analyse des dispositions ayant une implication directe sur les finances publiques.

Ainsi que cela a été dit, le premier objectif de ce projet de loi est de favoriser le développement économique des territoires, en améliorant leur attractivité. C'est pourquoi son titre Ier est consacré au développement des activités économiques dans les territoires ruraux, avec un volet relatif aux « zones de revitalisation rurale », les fameuses ZRR.

Ce volet comprenait initialement deux articles : l'article 1er, relatif au « nouveau zonage » des ZRR et l'article 2, permettant la création par les régions, dans les ZRR, de sociétés d'investissement pour le développement rural, les SIDER.

A ces deux articles, l'Assemblée nationale en a ajouté treize, parfois adoptés contre l'avis du Gouvernement.

Je souhaite ici insister particulièrement sur les zones de revitalisation rurale et souligner la complexité du dispositif. Je vous rappelle, mes chers collègues, que ces zones ont été créées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, dite « loi Pasqua ». Celle-ci distingue deux zonages : d'abord, les territoires ruraux de développement prioritaire, les TRDP, qui comprennent environ 12 millions d'habitants et, ensuite, au sein de cet ensemble, un sous-ensemble, composé des ZRR, lesquelles comprennent les territoires les plus en difficulté et représentent environ 4,5 millions d'habitants.

Ces deux systèmes sont passablement subtils, puisqu'ils comprennent, à eux deux, pas moins de dix-sept exonérations fiscales, ainsi que deux exonérations sociales. Il est d'autant plus difficile de présenter une vision claire du dispositif qu'il n'existe pas, pour le moment, d'évaluation du montant de la plupart de ces exonérations.

Cependant, pour schématiser, on peut retenir certains enseignements.

Premier enseignement : les exonérations en TRDP, c'est-à-dire le plus vaste ensemble, de nature essentiellement fiscale, s'élèveraient à environ 200 millions d'euros, mais à condition d'y inclure certaines exonérations qui s'appliquent également dans les zones de redynamisation urbaine et qui, selon un rapport remis en mai 2003 par trois corps d'inspection, ne peuvent actuellement pas faire l'objet d'une ventilation entre les TRDP et les zones de redynamisation urbaine. Ainsi, en réalité, le montant de ces exonérations en faveur des TRDP serait un peu plus faible.

Second enseignement : par rapport à ce dispositif, les ZRR présenteraient un avantage comparatif plus réduit, consistant essentiellement en une exonération de taxe professionnelle de cinq ans compensée par l'Etat, qui s'est élevée à 15 millions d'euros en 2002. En effet, les exonérations sociales en vigueur en ZRR ont perdu la quasi-totalité de leur intérêt depuis la mise en oeuvre de la politique nationale d'exonération des cotisations sociales patronales. De fait, le système, jadis restreint aux ZRR, est devenu général.

C'est pourquoi certains de nos collègues, à commencer par le président du Sénat, M. Christian Poncelet, dans une proposition de loi du 24 juillet 2003, ainsi que M. Roger Besse, dans son rapport spécial sur les crédits de l'aménagement du territoire pour 2004, ont suggéré la mise en place de véritables « zones franches rurales », sur le modèle des zones franches urbaines. Il est vrai qu'un tel dispositif serait fortement limité par le droit communautaire, qui oblige à respecter divers plafonds d'aide. Cependant, il me semble, comme à nombre de mes collègues, qu'il aurait peut-être été possible d'aller plus loin, dans le sens de cette proposition de loi.

En outre, le projet de loi propose également de modifier à la marge le dispositif actuel des zones de redynamisation rurale. Une modification du zonage est ainsi envisagée. En effet, actuellement, les ZRR se définissent comme des zones de TRDP, répondant à certains critères. Il vous est proposé de conserver ces critères, le plus souvent démographiques, en remplaçant l'exigence d'appartenance à un TRDP par celle d'appartenance à un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, à fiscalité propre.

Ces règles n'entreraient en vigueur qu'à compter du 1er janvier 2007. Les communes en ZRR devront donc, d'ici là, adhérer à un EPCI à fiscalité propre pour tirer profit de la loi.

Le système TRDP resterait en vigueur, mais il n'a aujourd'hui plus guère de sens dans la mesure où il repose sur l'ancien zonage communautaire, dit « 5 b », relatif au développement des zones rurales, qui a disparu aujourd'hui. C'est pourquoi il est envisagé, sans que cela soit indiqué dans le projet de loi, de le réformer à l'horizon 2006.

La principale des autres réformes des ZRR, proposées dans ce projet de loi, est la possibilité, pour les régions, de créer, dans les ZRR, des sociétés d'investissement pour le développement rural, les SIDER, sur le modèle des sociétés d'investissement régional, les SIR. La souscription au capital de ces sociétés bénéficierait d'un régime d'amortissement exceptionnel, dont le coût annuel, pour l'Etat, est évalué à 16,6 millions d'euros.

Par ailleurs, le texte adopté par l'Assemblée nationale comprend plusieurs articles additionnels, qui modifient les exonérations fiscales en vigueur dans les ZRR. Ces mesures sont détaillées dans mon rapport écrit. Celles qui ont été adoptées sur l'initiative du Gouvernement représenteraient un coût annuel, pour l'Etat, de l'ordre de 18,5 millions d'euros.

Je voudrais aborder à présent la question du soutien aux activités agricoles. En effet, le présent projet de loi contient également des dispositions fiscales et financières plus spécifiquement dédiées à cet objectif. Il en est une, monsieur le ministre, à laquelle je suis particulièrement favorable et qui me semble constituer une véritable innovation : il s'agit de l'article 4.

En effet, cet article prévoit, d'une part, un aménagement des deux dispositifs de déduction fiscale existant en agriculture, à savoir la déduction pour investissement et la déduction pour aléas d'exploitation, afin de faciliter la transmission des exploitations concernées. D'autre part, il permet d'exclure de l'assiette des revenus servant de base au calcul des cotisations sociales agricoles la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs, ainsi que les indemnités d'abattage attribuées aux éleveurs touchés par l'encéphalopathie spongiforme bovine, l'ESB. Il s'agit d'une mesure particulièrement attendue par les exploitants agricoles. Afin de préciser les conditions d'application de cet article, je vous proposerai un amendement, certes de nature rédactionnelle, mais, à mon sens, tout à fait indispensable.

Par ailleurs, je souhaite également évoquer l'article 10 du projet de loi, qui prévoit une harmonisation du statut économique et fiscal des entreprises équestres. Cette réforme avait déjà été engagée, sur l'initiative de la commission des finances de la Haute Assemblée, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004. Le présent projet de loi permet de finaliser cette réforme. Je vous proposerai toutefois un amendement permettant de tenir compte du dispositif de compensation aux collectivités territoriales, voté en loi de finances initiale pour 2004.

Enfin, je mentionne également, pour mémoire, toujours dans le domaine économique, les articles 12 et 12 bis, visant à assouplir les règles régissant les groupements d'employeurs, ainsi que celles régissant les dispositions fiscales favorables à la rénovation du patrimoine rural bâti en ZRR.

J'en viens maintenant au second volet de mon intervention : ce projet de loi vise à garantir une meilleure offre de services aux populations.

En effet, dans le but d'offrir aux familles désirant s'installer en zone rurale l'intégralité des services aux publics auxquels elles peuvent prétendre, le présent projet de loi contient notamment des mesures d'incitation à l'installation des professionnels de santé en zone rurale.

Ainsi, l'article 38 vise à permettre aux collectivités territoriales, ainsi qu'à leurs groupements, d'attribuer des aides destinées à favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones où est constaté un déficit en matière d'offre de soins.

L'article 40 propose d'étendre aux vétérinaires l'exonération facultative de taxe professionnelle s'appliquant actuellement aux médecins et auxiliaires médicaux s'installant en zone rurale, et d'en assouplir le régime.

Enfin, je terminerai en évoquant le troisième objectif du présent projet de loi, la préservation des espaces ruraux spécifiques ou sensibles.

Ce texte propose d'instaurer des mesures spécifiques, destinées à la préservation des territoires les plus fragiles. Je me suis particulièrement intéressé, avec la commission des finances, aux dispositions fiscales en faveur de la restructuration et de la gestion durable des forêts privées. En effet, c'est notamment grâce à la commission des finances du Sénat que la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 avait permis la mise en place d'un véritable encouragement fiscal à l'investissement en forêt privée. Le présent projet de loi propose d'assouplir l'application de ce dispositif en zones de montagne, ainsi que de proroger l'application de l'exonération des droits de mutation à titre onéreux lors de l'acquisition de parcelles forestières ou de terrains nus destinés à être boisés.

M. le président. Dans le cadre du plan !

M. Joël Bourdin, rapporteur pour avis. Oui. Je citerai également la présence, dans ce texte, de mesures fiscales en faveur des espaces pastoraux ou des zones humides, ainsi que la possibilité, pour les communes de montagne, de reverser la taxe de séjour à des EPCI à fiscalité propre.

Enfin, il faut noter la création d'instruments financiers destinés à mieux prendre en compte la spécificité de certaines activités ou de certains territoires ruraux. Je citerai notamment la création de deux établissements publics industriels et commerciaux, en partie subventionnés par des fonds publics : d'abord, le domaine national de Chambord, dont la mise en place correspond d'ailleurs à un souhait formulé par notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, dans son rapport d'information sur le patrimoine monumental, ainsi que l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale, sur l'utilité de laquelle la commission des finances demeure dubitative.

Dans l'ensemble, ce texte, d'une nature très hétérogène, permet de tenir compte de l'évolution des territoires ruraux et de la diversification de leurs fonctions au cours du temps, notamment depuis le début des années soixante. La France se distingue aujourd'hui, parmi ses partenaires européens historiques, par son empreinte rurale forte.

Toutefois, force est de constater que certaines zones rurales ont su tirer parti de nouvelles dynamiques, tandis que d'autres se sont enfoncées dans l'isolement. Il était temps de pouvoir rééquilibrer l'espace territorial national et d'offrir une chance aux territoires les plus marginalisés. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 164 minutes ;

Groupe socialiste, 89 minutes ;

Groupe de l'Union centriste, 38 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 32 minutes ;

Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 26 minutes ;

Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 11 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Pierre Jarlier.

M. Pierre Jarlier. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous attendions ce texte depuis longtemps. Il est vrai qu'il suscite beaucoup d'espoirs dans nos campagnes.

Chacun en a sa propre lecture, bien entendu, dictée par ses sensibilités, mais une chose est sûre : il est le bienvenu après presque dix ans d'attente des textes qui devaient compléter la loi fondatrice d'aménagement du territoire de 1995.

C'est un sujet complexe, car la ruralité est, certes, une entité, mais elle est composée de territoires diversifiés qui vivent des situations très différentes et dont les problématiques relèvent d'une approche interministérielle.

C'est cette approche que vous avez privilégiée, monsieur le ministre, en vous appuyant sur les contributions de plusieurs ministères, mais aussi sur une large concertation que je tiens à saluer ici.

C'est bien cette approche qui peut apporter des réponses adaptées à la multitude des sujets qui nécessitent, aujourd'hui, de nouvelles dispositions législatives.

C'est peut-être aussi ce qui rend plus difficile la lisibilité de ce texte.

Notre monde rural est en pleine mutation : depuis les nouveaux ruraux, que l'on appelle maintenant les « rurbains », de plus en plus nombreux, à certaines familles isolées, menacées par une véritable fracture territoriale, notre société se doit désormais de s'adapter à cette évolution en proposant un nouveau pacte de développement équitable pour tous ces territoires.

Ce qui est en jeu, au fond, dans ce projet de loi, c'est l'équilibre de notre organisation territoriale « ville-campagne », et donc aussi, d'une certaine façon, notre cohésion sociale nationale.

N'oublions pas, en effet, que si plus de la moitié des communes rurales ont gagné près de 250 000 habitants depuis 1990, a contrario, 8 000 autres communes n'ont pas eu cette chance, et la plupart d'entre elles doivent faire face à la désertification, à la déprise agricole, voire à l'isolement, notamment en montagne.

C'est précisément sur ces territoires en difficulté que la solidarité nationale doit porter, avant qu'il ne soit trop tard. Et le temps presse.

Je concentrerai donc mon propos, en premier lieu, sur les mesures majeures de soutien en faveur de ces secteurs - développement, logement, services publics - et, en second lieu - je ne surprendrai personne -, sur les mesures spécifiques aux zones de montagne.

Avec ce texte riche de 177 articles après la première lecture à l'Assemblée nationale, vous proposez, monsieur le ministre, de donner un nouvel élan aux zones de revitalisation rurale en complément des mesures déjà adoptées par le Gouvernement lors du CIADT de septembre 2003.

C'est un signe fort, car la poursuite et le renforcement des mesures gouvernementales en faveur de ces territoires en difficulté est de nature à relancer les initiatives de développement.

L'actualisation des périmètres des ZRR, pour tenir compte du développement des établissements de coopération intercommunale, tout en conservant, dans l'esprit, le zonage né en 1995, qui englobe environ 4,5 millions d'habitants, permet un ciblage efficace des mesures.

Néanmoins se pose la question de l'intégration indispensable des bourgs centres de ces intercommunalités dans le dispositif.

En effet, ils constituent souvent des pôles de résistance à la désertification et méritent donc d'être soutenus au même titre que les communes qui les entourent. Le seul critère de 50 % de la population incluse en ZRR, pour intégrer l'ensemble d'une intercommunalité, pourrait être adapté pour affirmer cela.

Toutefois, le facteur de développement le plus important, sur ces zones rurales en difficulté, est bien l'emploi, car l'enjeu est de compenser les pertes d'emplois agricoles par de nouveaux emplois industriels, artisanaux ou de services.

Déjà, des avancées significatives ont été obtenues à l'Assemblée nationale en matière d'incitation à l'installation d'entreprises artisanales, commerciales ou libérales. Dans le même sens, une exonération des charges patronales pendant cinq ans, comme pour les zones franches urbaines, serait de nature à inciter fortement à la création de nouveaux emplois.

Cette mesure serait aussi un gage de traitement équitable, de la part du Gouvernement, entre les quartiers en difficulté des villes et les zones rurales en voie de désertification.

Enfin, l'affirmation, par le Gouvernement, du maintien du dispositif des ZRR au sein des territoires ruraux de développement prioritaire, sans doute revu au moins jusqu'en 2009, serait aussi de nature à inscrire la plupart des mesures du projet de loi dans la durée, et en renforcerait ainsi la portée.

S'agissant du logement, le développement de l'offre locative est incontestablement un levier favorable non seulement à l'accueil de nouvelles populations, mais aussi à la rénovation du patrimoine rural, souvent inutilisé en raison des nouvelles contraintes des exploitations agricoles.

Les dispositions d'incitation fiscale proposées dans ce texte, notamment pour les logements qui bénéficient des aides de l'ANAH, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, et la facilitation du changement de destination des locaux devraient favoriser la création de nouveaux logements.

Néanmoins, subsiste actuellement un frein prohibitif à ce dispositif : l'interprétation restrictive de la notion de réhabilitation par l'administration fiscale, qui assimile ces travaux à des constructions neuves et leur applique ainsi un taux de TVA de 19,6 %.

Ce traitement discriminatoire par rapport au taux de 5,5 % appliqué aux travaux de rénovation dissuade les porteurs de projets de se lancer dans de telles opérations, et ce avec une double conséquence négative : le patrimoine continue à se dégrader et l'offre locative, déjà rare en milieu rural, reste insuffisante.

Je souhaiterais aussi appeler l'attention du Gouvernement sur l'insuffisance avérée des crédits de l'ANAH, qui ne permettent pas de répondre au financement des nombreux projets en attente.

M. Jean-Pierre Bel. Très bien !

M. Pierre Jarlier. De ce fait, les OPAH, pourtant clairement affichées dans ce texte comme des leviers indispensables au développement de l'offre locative en milieu rural, ne peuvent se mettre en place sur le terrain, faute de crédits.

La même remarque peut être faite pour la répartition des crédits HLM, car, nous le savons bien, dans les secteurs à faible PIB, la demande en logement social est plus forte, et, là aussi, les projets en attente de financement sont nombreux.

Concernant les services publics, là également, vous ne l'ignorez pas, les attentes du monde rural sont fortes.

Grâce à la mise en place des maisons de services publics et des partenariats entre le public et le privé  intégrés dans ce texte, des solutions innovantes seront désormais possibles.

Cependant, c'est un sujet qui mérite que l'on aille plus loin, car une réelle concertation entre l'Etat et les collectivités doit s'engager dans l'organisation territoriale des services publics, notamment au sein des commissions départementales des services publics, qui, il faut bien le dire, restent virtuelles dans de nombreux départements.

Il faut, en effet, sortir du « fait accompli » subi chaque année par les élus quand on leur annonce ici la fermeture de l'école, là celle de la trésorerie, pour ne citer que ces deux exemples.

Les établissements publics de coopération intercommunale s'engagent dans des projets de territoire qu'ils contractualisent sur trois ans avec les régions et les départements, dans des démarches de développement très volontaristes.

Pourquoi ne pas associer l'Etat à la mise au point non seulement de l'adaptation, certes nécessaire, mais aussi d'une organisation territoriale de ces services publics pour la durée de ces contrats ?

Cette nouvelle approche concertée, fondée sur un vrai partenariat, serait de nature à sceller un nouveau contrat de confiance entre l'Etat et les collectivités.

Toutes les organisations nationales représentatives des collectivités urbaines, rurales ou de montagne, revendiquent aujourd'hui ce nouveau contrat de confiance.

Elles l'ont exprimé clairement, d'ailleurs, dans un manifeste commun qu'elles ont signé ici au Sénat, voilà quelques jours, sous la présidence de M. Christian Poncelet.

Quant au chapitre consacré à la montagne, qui a pris sa place dans ce texte de loi sur votre proposition, monsieur le ministre, nous y sommes ici très sensibles, car, vous le savez, le Sénat a été au tout premier plan des réflexions et propositions à ce sujet , et ce sous l'impulsion de son président : tout d'abord avec la mobilisation du groupe « montagne », sur l'initiative d'une mission d'information conduite par nos collègues Jacques Blanc et Jean-Paul Amoudry, puis lors d'un débat public organisé à cette tribune, en votre présence, enfin, avec une proposition de loi, préparée en collaboration avec l'Association nationale des élus de la montagne, l'ANEM, signée par des parlementaires de toutes les sensibilités, ici comme à l'Assemblée nationale, et dont le premier signataire au Sénat est M. Christian Poncelet.

Nous sommes donc très attentifs aux évolutions législatives de la loi montagne de 1985, qui, si elle doit rester le fondement de la politique de la montagne, doit désormais être modernisée pour s'adapter à l'évolution de nos institutions, aux nouvelles attentes de notre société et au nécessaire équilibre entre protection et développement.

« Un nouveau souffle pour la montagne » : tel était le souhait du Premier ministre, à Gap, voilà deux ans, lors du congrès de l'Association nationale des élus de montagne.

Nous souhaitons, monsieur le ministre, que ce nouveau souffle s'intègre pleinement dans ce texte.

Déjà, des avancées significatives sont à souligner dans les domaines de la pluriactivité, de la gestion de l'espace, des délégations de service public ou du pastoralisme, tout comme du renforcement des politiques de massif ou encore de la simplification de certaines procédures d'unités touristiques nouvelles.

Toutefois, de nombreux sujets restent en discussion : l'agriculture de montagne, pour laquelle vous avez déjà obtenu des mesures concrètes sur les plans national et européen, dont les produits doivent pouvoir bénéficier d'une dénomination montagne associée à leur qualité ; les programmes de dépollution des exploitations, qui ne doivent pas être exclus du champ des aides des agences de l'eau pour ne pas pénaliser les agriculteurs de leur bonne conduite environnementale ; l'urbanisme, bien entendu, qui, après de nettes améliorations apportées par la loi relative à l'urbanisme et à l'habitat, sous la conduite de Gilles de Robien, nécessite encore quelques adaptations, notamment aux abords des lacs - ces dispositions ont été mises au point grâce au groupe de travail que vous avez constitué à la suite de la première lecture à l'Assemblée nationale, et feront l'objet d'amendements ici ; enfin, la gestion concertée entre l'Etat et les collectivités des espaces naturels montagnards.

Vous savez que la directive Natura 2000 est un sujet sensible : elle doit faire l'objet d'une meilleure information préalable des élus.

Tous ces exemples font l'objet d'attentes fortes des montagnards. Nous espérons qu'ils retiendront votre attention et celle du Gouvernement dans ce débat.

Je ne peux terminer ce propos sans évoquer les moyens nécessaires à la mise en oeuvre d'une forte solidarité en faveur des collectivités rurales en difficulté, en particulier la péréquation, car elle est le « nerf de la guerre ».

Il faut le dire : le niveau de cette péréquation a augmenté ces dernières années. C'est une réalité.

J'en veux pour preuve deux exemples : la dotation de fonctionnement minimum des départements en difficulté est passée de 90 millions d'euros en 1995 à 165 millions d'euros en 2003, et la dotation de solidarité rurale, la DSR, a doublé depuis 1995, pour atteindre 407 millions d'euros en 2003.

Beaucoup d'élus s'interrogent aujourd'hui sur la pérennité de cette solidarité nationale dans la réforme en cours de nos finances locales.

Les dispositions concrètes, dans ce domaine, seront arrêtées dans un autre projet de loi ; mais affirmer ici une volonté de solidarité nationale pour lutter efficacement contre la fracture territoriale sera un signe fort en direction des nos territoires les plus fragiles.

Pour conclure, monsieur le ministre, je tiens à souligner que c'est la première fois qu'un gouvernement consacre un texte de loi exclusivement à la ruralité. Sous votre impulsion, des avancées significatives pour le monde rural ont déjà été obtenues, malgré un contexte budgétaire extrêmement tendu.

Nous attendons maintenant un débat ouvert et constructif pour enrichir encore ce texte. Vous pourrez compter sur notre soutien pour cela. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ce projet de loi relatif au développement des territoires ruraux a au moins une qualité, celle de s'intéresser aux problèmes multiples de la ruralité, qui a tant évolué sous nos yeux, depuis les années cinquante, que parfois les ruraux eux-mêmes n'en ont pas pris conscience.

Les récentes crises sanitaires, les crises chroniques des cours agricoles, les bas salaires, les conflits entre écologistes et chasseurs, les différends entre ruraux, néo-ruraux et urbains, la pression foncière créée par l'arrivée massive de ressortissants communautaires qui viennent vivre dans nos territoires ruraux, oui, tous ces éléments non exhaustifs ont contribué à cette récente prise de conscience que la ruralité était en danger.

Elle est en danger de perdre son «coeur battant », l'agriculture, aux dépens d'une politique agricole commune néfaste et d'une Organisation mondiale du commerce qui privilégient le tout libéral et sacrifient nos agriculteurs au nom des prix mondiaux, des importations abusives et du racket organisé de la grande distribution, en danger de devenir la cour de récréation des urbains et des néo-ruraux, l'exutoire des malaises créés par les multiples insuffisances de la vie urbaine, en danger d'être, pour certains, un sanctuaire, une réserve pour la flore et la faune où l'homme n'aurait plus sa place.

Si l'on souhaite mieux appréhender cette notion de ruralité, il faut prendre en compte les différentes fonctions assignées aujourd'hui aux espaces ruraux, l'équilibre à établir entre ces différentes fonctions, et donc la place assignée aux hommes dans le monde rural.

Il est possible de distinguer trois fonctions principales à la ruralité : la campagne-ressource, la campagne-cadre de vie et la campagne-nature.

Premièrement, la campagne-ressource met en avant les usages productifs de l'espace rural entendu comme le support d'activités économiques : lieu de production de richesses - idée qu'il faut relativiser -, ressource humaine de main-d'oeuvre, abondance des sols.

Deuxièmement, la campagne-cadre de vie recouvre les usages résidentiels et récréatifs de l'espace rural. En 2000, les espaces ruraux ont accueilli 40 % de touristes et 320 millions de nuitées.

Le paysage, le calme, l'environnement du lieu de vie sont considérés comme des biens collectifs. Cela se traduit par l'envie et l'ambition de « vivre à la fois à la ville et à la campagne », ce qui témoigne de l'évolution des modes de vie.

Une majorité de Français associe à l'espace rural la campagne, les champs, la végétation, le calme, le silence et la tranquillité ; 10 % seulement y associent l'agriculture et le travail agricole.

Troisièmement enfin, la campagne-nature fait appel à une vision de la nature incluant ses ressources - eau, sol, biodiversité... -, ses fonctionnements - cycle de l'eau... - et ses fonctions de régulation climatique, écosystémique... Cette vision à caractère scientifique est, entre autres, l'un des terrains de prédilection du monde écologiste et l'une des sources de conflits entre activités agricoles, activités agro-alimentaires et nouvelle société rurale.

En réalité, cet actuel ménage à trois, cette conception du monde rural, s'est installé progressivement sous nos yeux sans que nous en soyons forcément conscients : dans les années cinquante, la campagne-ressource ; dans les années soixante-dix, un rural en duo, à la fois ressource et cadre de vie ; aujourd'hui, le ménage à trois, en ajoutant l'aspect nature. Toute la question n'est-elle pas précisément de réussir à concilier ces trois dimensions qui brouillent aujourd'hui les frontières entre l'urbain et le rural ?

Ce triple regard que portent les Français n'est pas sans influencer leur comportement à l'endroit des territoires ruraux et a des incidences notamment en matière de pression foncière, de valeur marchande des paysages, de fermeture progressive des espaces.

Les communistes ne conçoivent pas une ruralité vivante sans agriculture.

L'agriculture, au-delà de ses fonctions productives, sociales et économiques, garantit l'entretien des paysages et permet de limiter les friches, les incendies, les avalanches. En revanche, il faut reconnaître qu'une conception trop productiviste a également engendré des inondations et la pollution des sols et de l'air ; il faut donc corriger ces effets négatifs.

Désormais, l'agricole ne fait plus le rural. Si l'on s'en tient à l'emploi agricole, on dénombre moins d'un million d'équivalent temps plein contre sept millions de paysans en 1945. Aujourd'hui, l'espace rural appartient d'abord aux agriculteurs pour 56 %, ensuite aux forestiers pour 28 %. Le reste correspond à une majorité de non agriculteurs très actifs sur les petites parcelles et le foncier agricole bâti.

Une approche de la France par le zonage en aires urbaines et en aires d'emploi de l'espace rural permet de distinguer quatre catégories : 354 pôles urbains qui regroupent 61 % de la population et 72 % des emplois, d'abord ; le périurbain qui compte 20 % de la population et qui s'est agrandi de 22 % à 33 % de la superficie nationale en dix ans, ensuite ; 525 aires d'emploi de l'espace rural pour 6 % de la population, par ailleurs ; les autres communes de l'espace à dominante rurale qui regroupent 12 % de la population sur 50 % du territoire, enfin.

Les principales caractéristiques des flux migratoires de ces dernières années montrent une périurbanisation des jeunes couples avec enfants, un retour vers les centres urbains des enfants de périurbains et des couples dont les enfants sont lycéens, des migrations de retraités vers le rural, des migrations vers l'urbain des jeunes ruraux les plus qualifiés.

Ces migrations modifient le visage des populations rurales qui vieillissent : 27 % de la population rurale a plus de 60 ans ; 25 % des ménages ruraux sont retraités ; 7 % des actifs ruraux sont agriculteurs ; 35 % sont ouvriers. Enfin, la population périurbaine se rajeunit : 18 % seulement a plus de 60 ans et 15 % des ménages sont retraités. L'emploi rural est de moins en moins agricole : malgré les 17 % d'emplois agro-industriels, ce sont les services administrés qui portent désormais la dynamique de l'emploi rural.

Cet instantané indispensable du monde rural pourrait se résumer ainsi : l'influence économique et culturelle des villes est en extension croissante ; les populations périurbaines sont homogènes et très mobiles ; les populations rurales sont hétérogènes et en cours de renouvellement ; enfin, les emplois ruraux sont de moins en moins agricoles, la dynamique de ces territoires est redevenue favorable, bien que fragile.

Si toute évolution est normale, le contenu de l'évolution des territoires ruraux aurait pu être tout autre ; il est le résultat des politiques menées depuis des décennies : politique libérale de concentration urbaine et industrielle, politique agricole commune au service de l'agro-business, politique bancaire de privatisation, politique de bas salaires. Ces choix, les communistes les ont combattus et continuent de les combattre.

La question centrale des territoires ruraux, qui n'est d'ailleurs pas abordée dans ce texte, est bien celle des revenus des agriculteurs et des salaires de l'agro-alimentaire, de l'artisanat, du petit commerce.

Prenons la question des revenus agricoles. Tous les syndicats appellent de leurs voeux des prix rémunérateurs. La réalité, ce sont des prix tirés vers le bas par la scandaleuse référence du prix mondial. L'essentiel des plus-values est capté par les firmes agro-alimentaires, la grande distribution et les banques, pendant que de nombreuses productions sont bradées ou vendues à perte. Cet état de fait n'est pas inéluctable, à condition d'avoir la volonté politique de mettre de l'ordre dans les filières, de réguler les marges et les importations abusives, de sortir progressivement d'une économie libérale à tout va.

Oui, les agriculteurs ont besoin d'un revenu élevé pour faire face aux défis qu'ils sont censés relever, à savoir moderniser leur outil de travail pour produire de la qualité, répondre aux enjeux environnementaux et, tout simplement, vivre décemment de leur travail.

Nous proposons donc que soit réunie, dans les meilleurs délais, une conférence nationale sur les prix agricoles, un « Grenelle de l'agriculture » en quelque sorte qui, sous l'égide du Gouvernement, regrouperait tous les acteurs concernés autour d'une table : producteurs et consommateurs, banques et grande distribution, intermédiaires et transformateurs, élus locaux et professionnels, importateurs et exportateurs. Oui, tout le monde devra y participer si nous voulons progresser vers l'acceptable et le durable.

Les communistes sont attachés à la notion de prix rémunérateurs. C'est pourquoi nous vous proposerons d'instaurer officiellement deux prix qui serviront d'outil de pression et de mécanisme de régulation.

Le prix de référence par produit agricole tout d'abord intégrera le prix de revient, le salaire. Ce prix devrait permettre de pérenniser la fonction agricole, d'une part, de peser sur les négociations internes, d'autre part.

Le prix minimum par produit agricole, ensuite, sera l'équivalent du prix de revient, afin que la vente à perte disparaisse des pratiques commerciales de ce pays une bonne fois pour toutes. Ce prix minimum sera également le seuil de déclenchement, en cas de situation dite de crise - elle ne devrait pas exister -, des mécanismes anti-crise prévus à cet effet.

Monsieur le ministre, ces amendements sont un appel à une autre démarche, alternative et constructrice. J'ose espérer que vous les entendrez.

Et qu'on ne vienne pas me dire : « Ah oui, mais l'économie de marché ! Ah oui, mais l'Europe ! ». Sinon, ce qui vient d'arriver à l'aviculture va se produire pour l'ensemble des productions animales et végétales.

Après avoir abordé la question des prix, j'en viens aux problèmes fonciers et à ceux de l'installation des jeunes agriculteurs. L'action conjuguée du découplage partiel, des politiques de structure, de la fonction récréative croissante des espaces ruraux et de l'arrivée des ressortissants communautaires aboutit à une situation très préoccupante dans le domaine foncier. Une telle pression a pour principales conséquences l'exclusion de l'installation de nombreux jeunes, l'agrandissement des grosses exploitations qui ont accès au crédit, l'exclusion des populations locales les plus modestes à l'accès à la propriété, l'urbanisation excessive et incontrôlée des régions touristiques.

Monsieur le ministre, les nouvelles attributions accordées aux départements pour gérer l'espace foncier périurbain semblent aller dans le bon sens, à condition que soit évitée toute politique clientéliste. Nous vous proposerons cependant d'aller plus loin, en révisant les critères de détermination de la surface de référence qui conditionne la viabilité de l'exploitation agricole. Nous vous soumettrons des amendements visant à démocratiser le fonctionnement des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural, les SAFER, et à favoriser en priorité l'installation des jeunes et non l'agrandissement de l'existant.

Les exploitations agricoles deviennent de plus en plus intransmissibles. Aussi, pour faciliter une installation progressive des futurs agriculteurs, serait-il bien de généraliser les fonds de stockage locatifs « jeunes agriculteurs » en convention avec les SAFER et de créer une aide à l'hectare pour inciter les propriétaires à participer à ce dispositif.

Le développement des groupements fonciers agricoles contribue également à faciliter l'installation et la transmission des exploitations agricoles.

Les formes sociétaires et familiales doivent être fortement encouragées afin de minorer l'investissement initial de chacun et de créer des conditions de vie acceptables pour les nouvelles générations d'agriculteurs qui ne souhaitent pas forcément vivre comme leurs aînés, sans vacances et sans week-end.

A propos de la dotation aux jeunes agriculteurs, nous reviendrons naturellement à la charge pour que, enfin, les plus de 40 % de jeunes qui s'installent hors norme puissent bénéficier de cette dotation et s'engager dans un cursus de formation continue afin d'atteindre l'équivalence du brevet technicien agricole, le BTA.

J'ai dit tout à l'heure que l'agriculture ne fait plus le rural, même si elle en demeure le pivot central. D'autres éléments comme les services publics sont déterminants pour structurer et rendre attractifs nos territoires. Ce qui est choquant dans ce texte, c'est de voir les multiples dispositions prises pour autoriser les collectivités locales rurales, qui sont souvent les plus modestes en moyens financiers, à financer elles-mêmes leurs services publics si elles souhaitent les garder. Des précédents existent déjà avec les maisons de services publics dont l'investissement est aidé, mais, pour le fonctionnement, elles doivent se débrouiller ! Avec l'entrée officielle du privé que prévoit ce texte, les maisons de services publics vont devenir des maisons de services au public, ce qui marque l'extinction de leur caractère public et donc de leur signification politique et symbolique, à savoir les valeurs d'égalité et de solidarité.

Le grand danger de ces dispositions est bien de voir se généraliser dans les territoires ruraux ce qui a été conçu par certains, là où il n'y avait plus rien, ou presque. C'est une dynamique inverse qu'il convient d'initier en mobilisant des moyens financiers et humains pour garder à ces maisons leur caractère public. A ce titre, nous vous proposerons, monsieur le ministre, de créer une spécialité d'animateurs de maisons de services publics dans un cadre d'emplois de la fonction publique.

Il est urgent de procéder, département par département, à un état des lieux en termes de services aux populations dans le cadre de la conférence régionale d'aménagement du territoire et de mettre en place un plan pluriannuel des services et des services publics dans les secteurs en difficultés, qu'ils soient ruraux ou urbains.

Venons-en aux services de proximité. La proposition de loi tendant à préserver les services de proximité en zone rurale, que j'ai eu l'honneur de soutenir dans cet hémicycle, avait le mérite de créer ou de pérenniser un service de proximité là où il n'y avait plus rien ou presque, c'est-à-dire dans les petites communes, dans les zones de revitalisation rurale, là où le lien social ne peut plus exister sans l'aide active des pouvoirs publics.

Démonstration avait été faite le 23 janvier 2003 que, avec moins de 30 millions d'euros prélevés sur les excédents de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, la TACA, il était possible d'aider plus de 8 000 services de proximité dans le commerce et l'artisanat notamment : 8 000 actions pour 36 000 communes, ce n'était pas rien, d'autant plus que le dispositif central de cette proposition consistait à attribuer le revenu minimum de maintien d'activité équivalent au RMI en plus des revenus souvent modestes des petits commerces multiservices que nous connaissons tous en milieu rural.

Le constat est en effet sévère : 50 % des communes françaises ne disposent plus de commerces de proximité et les deux tiers des communes de moins de 250 habitants ont vu disparaître leur dernier commerce.

Les aides à l'investissement ne suffisent pas, monsieur le ministre. Parfois, il faut aller au-delà et accorder des aides au fonctionnement. Le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce, le FISAC, ne suffit pas, les chiffres le montrent. Et ce n'est pas la loi d'initiative économique de M. Dutreil qui va inverser la tendance, elle qui fait si peu de place à l'artisanat.

Nous proposons donc que la TACA, initialement prévue pour corriger les dégâts causés par la grande distribution, soit intégralement destinée à sa cause et attribuée aux départements en faveur du petit commerce et de l'artisanat. En réalité, ce qui se passe aujourd'hui, c'est que la TACA est intégrée dans le budget général de l'Etat et détournée de sa fonction initiale. C'est inacceptable. L'activité crée de la vie et vice-versa. Aussi ai-je été très déçu l'année dernière d'entendre la majorité sénatoriale parler de fonctionnarisation du petit commerce, de concurrence déloyale, que sais-je encore, alors qu'il s'agissait de solutions viables apportées au problème de la diversification des zones rurales.

A propos du logement en zone rurale, ce texte aborde le sujet sous l'angle des incitations fiscales en faveur de bâtiments d'exploitation pour leurs propriétaires et du logement des saisonniers pour les employeurs. Oui, il faut agir en ce sens pour le tourisme et les saisonniers, mais il faut aller bien au-delà et permettre aux collectivités locales et aux offices publics HLM de développer une offre suffisante de logements sociaux.

Prenons l'exemple d'une commune rurale qui achète et viabilise un terrain : cela lui coûte environ 30 euros le mètre carré. Bien souvent, elle le vendra ou pour un euro symbolique ou pour quinze euros au plus, sinon, elle ne trouvera pas d'acquéreur. Il faut prendre en compte ces réalités et ces disparités, monsieur le ministre.

Sur le littoral breton et costarmoricain, c'est un autre problème : la pression foncière d'une clientèle argentée fait flamber les prix et empêche les jeunes autochtones de pouvoir construire. Cette question concerne naturellement toutes les régions à fort potentiel touristique.

Nos amendements relatifs au logement viseront donc essentiellement à en démocratiser l'accès et à faciliter l'intervention publique dans ce domaine.

Au sujet de la santé humaine et animale en milieu rural, monsieur le ministre, vous proposez de nouveau de laisser les collectivités locales financer des structures d'accueil pour pallier le déficit d'attractivité. Vous suggérez également aux futurs médecins de venir faire leurs premières armes en stage rural. Je trouve cela à la limite du choquant. (M. Jean-Louis Lorrain proteste.) Nous avons droit à de vrais médecins qui ont la vocation, à des infirmières qui ont fait le choix de vivre parmi nous, à des vétérinaires qui soignent aussi bien les vaches que les toutous.

Pour cela, monsieur le ministre, c'est dès le recrutement qu'il faut « prendre le taureau par les cornes » et passer contrat d'aide à la formation financé par l'Etat avec toutes celles et tous ceux qui s'engageront dans cette voie pour une période d'au moins dix ans. L'expérience du recrutement effectué par les écoles normales d'instituteurs avant 1970 pourrait inspirer le Gouvernement à ce sujet.

La fermeture des hôpitaux et des maternités de proximité vient encore accentuer le malaise sanitaire de nos campagnes. Le temps d'attente chez les généralistes est souvent supérieur à deux heures.

M. Gérard Le Cam. La multiplication des non-interventions, en particulier le week-end, devient très inquiétante ; elle est malheureusement parfois fatale pour certains de nos compatriotes.

Compte tenu de la durée importante de formation, il est urgent d'agir et de proposer des mesures transitoires, sinon d'autres drames surgiront pour défaut de capacité sanitaire en milieu rural.

Sans transition, j'en viens au chapitre consacré à la chasse. Il aborde notamment la gestion des dégâts de grand gibier et l'équilibre agro-sylvo-cynégétique. Nous proposerons d'amender cette partie du texte en vue d'élargir l'indemnisation aux non-agriculteurs afin de mieux les associer au lieu de les exclure. C'est désormais une habitude de traiter de la chasse en pièces détachées dans votre gouvernement..

A quand le financement de la garderie de l'ONCFS par l'Etat en qualité de mission régalienne ? Les prémices de l'intégration des agents dans la gendarmerie semblent figurer dans le projet de loi. Seront-ils dilués à terme en son sein, comme je le crains, ou resteront-ils un corps spécifique aux missions bien déterminées, comme je le souhaite ? C'est une vraie question.

Les aspects du texte relatifs à la montagne seront traités tout à l'heure par notre collègue Annie David, sénatrice de l'Isère. Quant à ceux qui concernent les zones humides, c'est notre collègue Evelyne Didier, sénatrice de Meurthe-et-Moselle, qui les évoquera pendant les débats.

Abordons maintenant l'économie rurale non agricole, à savoir la situation du tourisme et des très petites entreprises.

Un tiers du territoire national et 40% des communes rurales sont en déclin démographique et économique. Aussi, nous proposons de créer un fonds national des territoires ruraux fragiles, alimenté par un fonds de péréquation national. Un amendement du groupe communiste républicain et citoyen vous soumettra le rattrapage en dotation globale de fonctionnement par habitant des territoires ruraux.

Le tourisme rural, qui représente 40% des activités touristiques, est un facteur d'aménagement de la ruralité, d'attraction et de développement local. Notre collègue Michelle Demessine, sénatrice du Nord, avait réalisé un important travail relatif à la situation des saisonniers dans le cadre de son ministère à partir du rapport d'Anicet Le Pors. Aussi, nous attendons du Gouvernement qu'il prenne le relais actif du travail entrepris dans ce domaine. Les mesures prises dans le texte en faveur du logement des saisonniers et du logement touristique demeurent timides et trop limitées au secteur privé.

Enfin, les petites entreprises rurales jouent un rôle déterminant dans l'activité économique rurale ; elles sont créatrices d'emplois et sont à l'origine de maintiens d'emplois indirects. Elles méritent des mesures spécifiques au regard de leurs difficultés à se développer en milieu peu favorable.

Nous proposons de renforcer le soutien aux coopératives d'activité et d'emploi ainsi qu'aux sociétés coopératives d'intérêt collectif. Les collectivités locales et les pays pourraient contribuer à organiser sur leurs territoires une meilleure coopération entre les acteurs économiques par le biais de leurs conseils de développement. Enfin, l'Etat pourrait moduler les charges des très petites entreprises rurales.

La mobilisation des acteurs locaux autour d'initiatives collectives et la participation effective des habitants à la gestion de leur territoire sont la meilleure garantie de succès des projets de développement. Il convient désormais de rapprocher les habitants de ces territoires qui partagent un même patrimoine, une même aire géographique, une même histoire socio-économique, pour construire un avenir commun.

A ce sujet, monsieur le ministre, nous vous proposerons de nombreux amendements visant à démocratiser les élections locales, à encourager la démocratie participative et à partager l'espace en toute harmonie. Ce dernier point fera l'objet d'un amendement spécifique tendant à établir dans chaque commune un schéma communal des usages non appropriatifs de la nature, dans lequel les droits et devoirs de chacun seront précisés.

En conclusion, comme vous pouvez le constater, monsieur le ministre, nous ne manquons pas d'idées pour contribuer effectivement à revitaliser les espaces ruraux. Nos amendements ont pour objet de donner plus de moyens administratifs et financiers aux pouvoirs publics et aux collectivités locales pour impulser le nouveau dynamisme tant attendu. Ils tendent également à favoriser une agriculture en direction des jeunes, une agriculture familiale, sociétaire et coopérative, garante de durabilité. Ils visent à démocratiser les pratiques et les structures afin de mettre en synergie l'ensemble des forces vives du monde rural.

Aujourd'hui, le monde rural tend à s'urbaniser, soit dans ses structures, soit dans ses moeurs. C'est donc bien dans un esprit de complémentarité entre les villes et les campagnes qu'il faut concevoir les inflexions nécessaires que la loi peut initier et les évolutions à venir de ces deux mondes interpénétrés.

Nous restons persuadés que ce texte manque cruellement de moyens financiers et d'ambition politique. Il touche à tout, ou presque, sauf à l'essentiel, à savoir les revenus de tous ceux qui vivent dans nos campagnes et les moyens accordés aux collectivités locales pour maintenir le lien social, l'attractivité, les services publics, tout ce qui fait la vie de tous les jours. Cependant, nous voulons rester constructifs, et je ne doute pas que nombre de débats que nous provoquerons seront des plus utiles pour la réflexion de chacun et pour l'avenir de notre ruralité que nous voulons vivante. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

(M. Serge Vinçon remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)