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Séance du 22 juin 2004 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Bernard Angels

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

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Dossier législatif : proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement
Discussion générale (suite)

Coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau

Adoption des conclusions du rapport d'une commission

(Ordre du jour réservé)

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement
Art. 1er

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 347, 2003-2004) de M. Charles Guéné, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi (n° 67, 2003 2004), présentée par MM. Jacques Oudin, Jean-Paul Alduy, José Balarello, Bernard Barraux, Daniel Bernadet, Roger Besse, Laurent Béteille, Joël Billard, Jean Bizet, Jacques Blanc, Mmes Brigitte Bout, Paulette Brisepierre, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Auguste Cazalet, Gérard César, Jean Clouet, Christian Cointat, Gérard Cornu, Christian Demuynck, Yves Détraigne, Paul Dubrule, Daniel Eckenspieller, Jean-Claude Etienne, Jean Faure, André Ferrand, Alain Fouché, Bernard Fournier, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Alain Gérard, Charles Ginésy, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Michel Guerry, Hubert Haenel, Mme Françoise Henneron, MM. Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Jean Marc Juilhard, Lucien Lanier, André Lardeux, Robert Laufoaulu, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Marcel Lesbros, Gérard Longuet, Jean-Louis Lorrain, Mme Brigitte Luypaert, MM. Max Marest, Serge Mathieu, Georges Mouly, Philippe Nachbar, Paul Natali, Mmes Nelly Olin, Monique Papon, MM. Jean Pépin, Jacques Peyrat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Victor Reux, Philippe Richert, Yves Rispat, Daniel Soulage, Yannick Texier, François Trucy, Jacques Valade, Jean-Pierre Vial, Xavier de Villepin et François Zocchetto, sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Charles Guené, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, présentée par M. Jacques Oudin et plusieurs de nos collègues de la commission des lois, a pour objet de permettre à ces collectivités et établissements d'apporter une contribution, d'une part, à l'effort de solidarité de la France envers les pays les plus démunis et, d'autre part, à la diffusion d'un modèle de gestion de l'eau et de savoir-faire reconnu dans le monde entier.

Les dispositions proposées donneraient une assise légale plus solide à des pratiques anciennes.

Ce texte s'inscrit dans le cadre du droit à l'environnement, qui préoccupe l'ensemble de nos concitoyens et que notre pays entend consacrer constitutionnellement, puis diffuser sur le plan international.

La nécessité d'instaurer une solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement est reconnue depuis une vingtaine d'années et régulièrement réaffirmée lors de grands Sommets : à Rio de Janeiro en 1992, à Johannesburg en 2002, ou encore récemment à Kyoto en 2003. En 2000, la déclaration du Millénaire des Nations unies a fixé l'objectif de diviser par deux le nombre de ceux qui n'ont pas accès à l'eau potable d'ici à 2015.

La France, sous l'impulsion du président de la République, prend une part active à la mise en place de cette solidarité internationale. La Charte de l'environnement, dont nous allons débattre demain, témoigne de cette prise de conscience.

La coopération décentralisée peut jouer un rôle essentiel dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, qui relèvent de la compétence des communes depuis la Révolution française et qui ont donné lieu à la mise en place d'un mode de gestion original, fondé sur le partenariat entre les secteurs public et privé, qu'il semble intéressant de diffuser dans le monde.

Les domaines de l'eau et de l'assainissement constituent d'ores et déjà un champ privilégié de la coopération. Dans un ouvrage sur l'eau en France paru récemment, notre collègue Jacques Oudin, fondateur et président du Cercle français de l'eau, observe ainsi qu'« en prélevant 0,3 centimes d'euro sur chaque mètre cube distribué le syndicat des eaux d'Ile-de-France participe depuis 1986 au programme européen solidarité-eau ; 8,6 millions d'euros ont ainsi été consacrés à des programmes d'aide au développement de réseaux hydrauliques dans des pays d'Afrique et d'Asie francophones. A ce jour, 1,6 million de personnes ont bénéficié de cette aide à travers 141 opérations réparties dans 16 pays ».

Les agences de l'eau françaises s'impliquent, elles aussi, à l'échelle internationale par le biais de jumelages avec leurs homologues étrangers, en réservant une part variable de leur budget au financement d'actions relatives à l'eau potable et à l'assainissement dans des pays en voie de développement. L'action humanitaire qu'elles mènent se traduit par l'attribution d'aides sur dossier en faveur d'associations spécialisées, d'organisations non gouvernementales ou de collectivités territoriales pour les actions qu'elles conduisent sur le terrain.

L'agence Seine-Normandie consacrait ainsi 1 ? de son budget depuis 1997 à des formations et à des microréalisations d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans des pays en voie de développement. En décembre 2002, 84 projets étaient réalisés ou en cours de réalisation.

Toutefois, la Cour des comptes a estimé, dans le cadre d'un contrôle exercé sur l'agence Rhin-Meuse en décembre 2002, que ces pratiques étaient contraires au principe de spécialité qui régit tout établissement public. Faute d'une assise légale suffisamment solide, les opérations ont dû être interrompues en 2003.

La proposition de loi qui nous est soumise vise ainsi à encourager la coopération internationale des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des agences de l'eau en leur donnant une base juridique beaucoup plus solide.

L'article 1er tend à permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % des ressources qui y sont affectées, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

L'article 2 a pour objet d'autoriser les agences de l'eau à conduire des actions de coopération internationale, le cas échéant en mettant leurs agents à la disposition du ministère des affaires étrangères ou d'organismes européens.

Ces dispositions répondent à un objectif légitime et posent quelques questions de principe. Elles soulèvent néanmoins une difficulté juridique.

En premier lieu, l'intérêt de la coopération décentralisée n'est plus à démontrer, et le Sénat en constitue l'un des premiers promoteurs.

En deuxième lieu, la possibilité offerte aux agences de l'eau d'entreprendre des actions de coopération internationale et aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de financer ces actions sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement s'inscrit dans le droit-fil du principe selon lequel « l'eau doit financer l'eau ». Il appartiendra aux responsables de ces collectivités et établissements de justifier l'emploi des crédits auprès de leurs redevables.

Enfin, en troisième lieu, sur le plan juridique, les redevances s'analysent comme la rémunération d'un service rendu au bénéfice exclusif de leurs redevables. L'affectation d'une part du produit des redevances perçues par les services publics de l'eau et de l'assainissement à des actions de coopération internationale était-elle de nature à leur faire perdre cette qualité et à en faire des impositions de toutes natures, à l'instar des redevances perçues par les agences de l'eau ? La commission des lois l'a exclu compte tenu de l'objet des actions de coopération et du plafonnement des dépenses. Si tel avait été le cas, il eût d'ailleurs été nécessaire d'en tirer les conséquences en fixant dans la loi, et non plus par voie réglementaire, les règles d'assiette et de taux de ces redevances.

Je rappelle que le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale sous la précédente législature, le 15 janvier 2002, mais qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Sénat, comportait un article 30 tendant à autoriser les collectivités ou établissements gérant des services publics de distribution d'eau et d'assainissement à participer à des actions de coopération décentralisée ou à des actions humanitaires dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

Or, à l'époque, le Conseil d'Etat n'avait pas estimé que ces dispositions, analogues à celles de la présente proposition de loi, encourraient un risque de censure du Conseil constitutionnel.

Sur le plan de l'opportunité, il nous est apparu que la situation d'insécurité juridique dans laquelle se trouvent les collectivités territoriales et les agences de l'eau, ainsi que les conséquences préjudiciables de l'interruption des actions de coopération en cours rendent à l'évidence nécessaire l'adoption de telles dispositions, sans attendre l'examen annoncé d'un nouveau projet de loi portant réforme de la politique de l'eau.

La commission des lois vous propose donc d'accepter les deux articles de la proposition de loi moyennant quelques modifications par rapport à sa rédaction initiale.

Ainsi, les dispositions de l'article 1er peuvent être reprises sous trois réserves.

Tout d'abord, elles doivent être insérées dans la partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la coopération décentralisée.

Ensuite, les possibilités reconnues aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale doivent être étendues aux syndicats mixtes, car ceux-ci jouent un grand rôle dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

Enfin, il convient d'introduire un certain nombre de précisions rédactionnelles consistant à distinguer, au sein de la coopération décentralisée, les actions de coopération avec des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales étrangers, qui doivent s'inscrire dans le cadre des conventions prévues par le code général des collectivités territoriales, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités ou groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dont le bénéfice ne serait pas réservé aux collectivités territoriales étrangères. En effet, il existe de nombreuses structures de bassin qui n'ont pas cette qualité, mais avec lesquelles des actions de coopération peuvent se révéler utiles.

De même, la commission des lois vous propose d'accepter les dispositions de l'article 2 sous trois réserves.

Tout d'abord, elle vous suggère d'insérer ces mesures dans l'article L. 213-6 plutôt que dans l'article L. 213-5 du code de l'environnement, car le premier a trait aux missions des agences de l'eau tandis que le second concerne leur organisation.

Ensuite, elle vous propose d'encadrer les interventions des agences en prévoyant qu'elles doivent faire l'objet de conventions soumises à l'avis de leur comité de bassin. Ainsi l'utilisation des deniers publics sera-t-elle davantage contrôlée. L'avis du comité de bassin devra, en règle générale, être recueilli avant la signature de la convention. Mais nous n'avons pas souhaité le spécifier dans le texte de loi, compte tenu des délais de réunion de cet organisme, afin de permettre la mise en oeuvre d'aides d'urgence : dans ce cas, la convention pourra faire l'objet d'un avis a posteriori.

Enfin, la commission vous propose de préciser la nature et le champ des interventions des agences, en indiquant qu'il s'agit d'actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement pouvant se traduire, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, par le concours de leurs agents.

Même si la mise à disposition constituera sans doute la meilleure formule, l'emploi de ces termes est trop restrictif et inapproprié pour des catégories de personnels ayant pour la plupart un statut de contractuels, qui devrait d'ailleurs être très prochainement actualisé par décret.

Pour conclure, j'insiste sur le fait qu'il ne s'agira que d'une faculté offerte aux communes, à leurs groupements et aux agences de l'eau. Les interventions actuelles sont loin d'atteindre le plafond de 1 % fixé par la proposition de loi puisque celles de l'agence Seine-Normandie, qui sont les plus importantes, représentent actuellement 1 ? de leur budget. A cet égard, nous avons hésité entre le seuil de 0,5 % et celui de 1 %.

C'est pourquoi, la commission des lois vous propose d'adopter cette excellente proposition de loi de notre collègue Jacques Oudin, ainsi modifiée.

Au-delà du caractère éminemment symbolique de cette ressource qu'est l'eau, et de son caractère originel, ce texte devrait contribuer à la diffusion des idées humanistes dont la France a toujours été porteuse. Il vient conforter, de façon pratique et concrète, l'assise de la dimension environnementale, qui s'érige comme l'une des valeurs majeures de notre époque. Je ne doute pas que vous y serez sensibles, sur l'ensemble des travées de notre Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Xavier Darcos, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite tout d'abord saluer, féliciter et remercier M. Jacques Oudin d'avoir pris l'initiative de cette proposition de loi relative à la coopération décentralisée dans le domaine de l'eau, qui me paraît à tous égards nécessaire. En effet, nous savons tous que la coopération décentralisée constitue l'un des éléments, et non des moindres, de la coopération française dans le domaine de l'eau.

Les acteurs qui interviennent en la matière, c'est-à-dire essentiellement les syndicats intercommunaux de gestion de l'eau, les agences de bassin et les communes, se sont engagés dans des opérations de solidarité, souvent de très grande ampleur, qui portent sur plusieurs centaines de milliers d'euros. A ce titre, ils jouent un rôle moteur dans notre politique de coopération.

Or, en dépit de l'importance de leur action, ces acteurs opèrent aujourd'hui dans un vide juridique déstabilisant. La présente proposition de loi a pour objet de remédier à cette situation en proposant aux établissements que j'ai mentionnés de mener, sur une base volontaire, des actions de coopération.

S'agissant du pourcentage des ressources affectées au financement de ces opérations, le sénateur Jacques Oudin et la commission des lois proposent de fixer un plafond de 1 %. Le Gouvernement, afin de ne pas alourdir les charges des collectivités territoriales, préfère retenir un plafond de 0,5 %, d'autant qu'à 0,5 % les montants affectés à ces actions resteront substantiels : 10 millions d'euros pour les agences et 55 millions d'euros pour les autres acteurs. C'est bien supérieur aux sommes qui sont aujourd'hui engagées.

Bien évidemment, ce point mérite un débat, lequel aura lieu dans le cadre de la navette parlementaire. Nous souhaitons qu'à cette occasion nos points de vue puissent se rapprocher.

Cette proposition de loi a donc pour ambition de légaliser un état de fait qui dure depuis longtemps et que personne ne remet en cause. Mais sa formulation était sans doute perfectible et je tiens à féliciter la commission de la qualité du travail qu'elle a effectué. Je veux saluer tout particulièrement son rapporteur M. Charles Guené d'avoir défendu ce texte avec éloquence.

Deux améliorations me paraissent devoir être soulignées.

Tout d'abord, l'article 1er de la proposition de loi a pour objet d'étendre aux syndicats mixtes, qui regroupent plusieurs types de collectivités, des possibilités reconnues actuellement aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.

Ensuite, l'article 2 permet de préciser la nature et le champ des interventions des agences en indiquant que les actions de coopération internationale que celles-ci conduisent peuvent se traduire, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, par le concours de leurs propres agents.

Mesdames, messieurs les sénateurs, est-il besoin de rappeler que la question de l'eau et de l'assainissement est sans doute la question essentielle qui se pose aujourd'hui à l'humanité ?

Actuellement, plus de1 milliard d'hommes et de femmes n'ont pas du tout accès à l'eau potable et plus de 2,5 milliards ne disposent pas d'assainissement. C'est pourquoi l'une des priorités des Objectifs du Millénaire vise à réduire de moitié, d'ici à 2015, le pourcentage de la population privée d'un accès régulier à l'eau potable.

C'est également l'une des priorités du nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique, le NEPAD, que les pays africains, particulièrement affectés par ce problème, sont en train de mettre en oeuvre.

D'ailleurs, le Président Jacques Chirac n'a cessé de manifester toute l'importance qu'il attache à la coopération dans le domaine de l'eau, comme en témoigne l'engagement qu'il a pris lors des Sommets de Johannesburg et de Kyoto, où il a annoncé le doublement de notre aide publique au développement en faveur de l'eau, ou encore lors du récent Sommet de Paris sur le Bassin du Niger.

Cette coopération est donc devenue une priorité de notre action, d'autant que notre pays possède une réelle expertise mondiale dans ce domaine. Ainsi, le ministère des affaires étrangères y consacre annuellement 15 millions d'euros et l'Agence française du développement y a engagé 1,6 milliards d'euros au cours de la période 1990-2000.

J'ajoute enfin qu'il s'agit également d'une priorité européenne. Le président Romano Prodi a ainsi proposé l'allocation de 1 milliard d'euros en faveur de la création d'un fonds européen pour l'eau.

Pour toutes ces raisons, j'apporte naturellement mon plus entier soutien à la proposition de loi du sénateur Jacques Oudin.

Ce texte permettra, me semble-t-il, tout à la fois de valoriser l'expertise française dans le domaine de l'eau et d'offrir aux acteurs engagés dans ce processus de coopération décentralisée le cadre juridique qui leur faisait défaut.

C'est également une manière intelligente et généreuse de favoriser l'essor de nos entreprises en Afrique, tout en assurant une meilleure sensibilisation de nos populations aux questions de développement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe de l'Union pour un mouvement populaire, 20 minutes ;

Groupe socialiste, 13 minutes ;

Groupe de l'Union centriste, 8 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Louis Le Pensec.

M. Louis Le Pensec. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, « L'eau est indispensable à la vie humaine comme à toute vie sur la planète ; l'accès à l'eau potable est un droit fondamental de tout individu. Ce droit ne peut être dissocié du droit à l'assainissement, élément décisif pour la santé humaine et la préservation des écosystèmes ... ». Ces phrases ouvrent la déclaration des collectivités locales et territoriales françaises sur l'accès à l'eau et à l'assainissement à l'occasion du 3ème forum mondial de l'eau à Kyoto, en mars 2003.

La discussion que nous avons aujourd'hui devant la Haute Assemblée a pour ambition de fournir aux collectivités locales et aux établissements publics concernés l'outil indispensable devant leur permettre de mener à bien cet effort en direction des populations les plus démunies de la planète.

Je sais gré à notre collègue Jacques Oudin de nous donner l'occasion de discuter de ce grave sujet, et le rapport de la commission des lois, monsieur le rapporteur, est une très utile et dense contribution.

L'accès à l'eau et à l'assainissement est un droit universel et imprescriptible de l'être humain. Pourtant, à ce jour, 1 milliard de personnes sur terre n'ont pas accès à l'eau potable et 2,5 milliards de personnes n'ont pas accès à l'assainissement, chiffres terribles lorsque l'on sait les conséquences humaines, sociales et écologiques de cette pénurie.

La prise de conscience de ce drame fut très lente, d'une lenteur coupable. Ce n'est pourtant pas faute de tentatives d'alertes de l'opinion. Comme le rappelait justement notre rapporteur, de multiples conférences, forums et Sommets s'en sont fait l'écho et ont tiré la sonnette d'alarme. Ayant participé aux Sommets de la Terre de Rio, en 1992, et de Johannesburg, en 2002, je peux l'attester.

D'autres initiatives auront jalonné ce dernier quart de siècle de prise de conscience.

Comment ne pas souligner la déclaration du Millénaire des Nations unies, en 2000, qui prévoit de diviser par deux en quinze ans le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'eau ? La déclaration interministérielle de Bonn, en novembre 2001, a complété cet objectif par son pendant pour ceux qui ne disposent pas d'un assainissement approprié.

Ces deux objectifs ont été réaffirmés et assortis d'un programme dans le plan d'action adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Sommet de Johannesburg. La politique de l'eau et de l'assainissement est bien l'un des volets essentiels de toute politique de développement durable.

Le rapport Camdessus, présenté en prélude au forum de Kyoto de 2003, est une remarquable contribution à la cause présentant la gouvernance souhaitable et suggérant des voies de financement des infrastructures mondiales d'accès à l'eau : iI y est mentionné que l'investissement hydraulique requiert des capitaux sur le long terme et que la rentabilité en est basse. La nécessité de sécuriser l'investissement s'impose.

Ce rapport souligne l'importance d'acteurs privés locaux à qui garantir un cadre légal sécurisant ces investissements. L'ancien directeur du Fonds monétaire international dit en quoi les aides et les investissements, publics comme privés, sont insuffisants face à l'urgence.

L'Europe n'est certes pas absente de ce panorama d'initiatives. Mais il ne nous aurait pas déplu qu'elle fût plus active et que ses propositions fussent moins fragmentées, comme cela a été souligné lors d'un récent débat au Sénat.

Je ne saurais passer sous silence la déclaration faite à Paris, en mai dernier, par les collectivités locales du monde entier, réunies pour fonder l'organisation mondiale « Cités et gouvernements locaux unis », partenaire de l'ONU. Le congrès fondateur a appelé à la solidarité des consommateurs d'eau et des distributeurs du nord et du sud pour contribuer au financement des services publics de l'eau. Le Conseil mondial de l'eau dont le siège, je le rappelle, se situe en France, à Marseille, nous fit bénéficier, à cette occasion, de son expertise en matière de financement.

Un autre élément doit retenir notre attention : la consommation. Le gouffre entre nations riches et nations pauvres est abyssal : les nations développées utilisent, en moyenne, 400 à 500 litres d'eau par jour et par personne ; ce chiffre se réduit à 20 litres à peine pour les pays en développement.

Tout naturellement vient à l'esprit la mise en oeuvre d'une solidarité basée sur le « financement de l'eau par l'eau », la consommation des pays développés finançant les infrastructures des pays en difficulté.

Cette approche présente plusieurs avantages. Elle permet de dégager des financements importants. Ceux-ci peuvent être très ciblés. Ces actions doivent permettre une information et une prise de conscience des citoyens face aux problèmes rencontrés par de nombreuses populations. En effet, les cotisants doivent être pleinement informés des actions menées grâce à ces fonds.

Ce financement, via des actions de coopération décentralisée, existe déjà dans notre pays, ainsi qu'en Grande-Bretagne. Le cas du syndicat des eaux d'Ile-de-France a déjà été cité. Depuis 1986, celui-ci a consacré 9,1 millions d'euros à des projets de développement de l'accès à l'eau potable, dont ont bénéficié 1,6 million de personnes, au travers de 141 opérations menées dans 16 pays, tout cela grâce au prélèvement de 0,3 centime d'euro sur chaque mètre cube d'eau distribué, soit un financement de 0,6 euro par foyer. A ce titre, j'aurais également pu évoquer l'exemple lyonnais ou celui de l'agence de l'eau Seine-Normandie, mais le rapport de M. Guené est suffisamment détaillé sur ce point.

Ces fonds servent à soutenir l'élaboration et la mise en oeuvre de programmes très ciblés, s'appuyant sur les populations locales, d'approvisionnement en eau et d'assainissement. Les collectivités territoriales françaises qui s'engagent dans cette voie peuvent d'ailleurs s'adosser, pour une meilleure efficacité, à des structures spécialisées. Je citerai, par exemple, à cet égard, le programme « solidarité-eau ».

Cependant, comme l'a souligné M. le ministre, les dispositifs choisis sont peu sécurisés juridiquement. La Cour des comptes a considéré que les actions de coopération des agences de l'eau étaient contraires au principe de spécialité des établissements publics. Voilà qui ne laisse pas d'être très fâcheux. Il nous faut lever les hypothèques qui planent sur ces dispositifs.

Si l'on en croit les résultats d'une enquête menée en 2003, 73 % des citoyens sont favorables au principe d'un prélèvement de solidarité. L'Etat, les collectivités territoriales, tous les acteurs du secteur de l'eau affirment, eux aussi, leur volonté de s'engager, et notre législation ne le permettrait pas ? Il nous revient de sécuriser cet outil financier simple.

Actuellement, les montants mobilisés par les acteurs du secteur de l'eau pour conduire des actions de coopération décentralisée s'élèvent à 30 millions d'euros. Une nouvelle impulsion doit permettre de doubler cette somme.

Le rapporteur a souligné que le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, transmis au Sénat en janvier 2002 après avoir été voté en première lecture à l'Assemblée nationale sous la précédente législature, prévoyait de donner une base juridique à cette pratique. Le rapporteur pour avis du texte à l'Assemblée nationale, M. Yves Tavernier, soulignait alors qu'il était nécessaire d'autoriser « les services publics de distribution d'eau et d'assainissement à participer à des actions de coopération décentralisée ou à des actions humanitaires dans le domaine qui les occupe et dans le cadre des engagements internationaux de la France ».

Le dispositif de financement présenté dans ce projet de loi ne suscita aucune remarque de la part du Conseil d'Etat. On sait ce qu'il advint du texte après les élections législatives... Rattrapons aujourd'hui tout ce temps perdu.

La France jouit, s'agissant des questions relatives à l'eau, d'une singulière notoriété : ses ingénieurs maîtrisent l'enjeu technologique ; ses collectivités locales ont un savoir-faire reconnu ; ses environnementalistes sont imprégnés de la démarche du développement durable. Les éminentes positions acquises de par le monde confèrent logiquement des responsabilités.

Ainsi, le Président de la République a pris à Johannesburg des engagements solennels au nom de la France. Ils doivent être tenus. A plusieurs reprises, par la suite, le Président de la République a mis en exergue devant le G 8 l'ardente obligation d'atteindre pleinement les Objectifs du Millénaire pour le développement. De leur côté, les collectivités locales ont affirmé leur volonté de prendre leur part dans l'immense mobilisation nécessaire à cet effet.

Monsieur le ministre, l'Etat et les associations de collectivités territoriales ont présenté ce matin à la presse la Charte de la coopération décentralisée pour le développement durable. C'est dans le même esprit que s'inscrit la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui. Je pensais que les propos du chef de l'Etat, dont vous êtes à coup sûr imprégné, monsieur le ministre, vous auraient inspiré de retenir un taux plafond plus élevé s'agissant des ressources affectées.

Telle est la réserve que je voulais exprimer. Mais puisqu'il a été dit que ce texte donnera lieu à une navette entre les deux assemblées, ce qui traduit une volonté gouvernementale de concertation, j'annonce d'ores et déjà que le groupe socialiste du Sénat approuve le rapport de M. Guené tirant les conclusions des débats que nous avons eus en commission. Il votera donc en faveur de cette proposition de loi.

Je voudrais enfin souligner combien le texte que nous allons adopter aujourd'hui s'inscrit dans une démarche de coopération décentralisée. Vous avez évoqué le NEPAD, monsieur le ministre ; nous savons que, au Sud, la plupart des autorités des pays en voie de développement ne font pas encore de l'eau et de l'assainissement une priorité, parfois faute de volonté politique, plus souvent faute de capacités financières. Le financement de l'eau par l'eau a donc vocation à appuyer les sociétés civiles de ces pays par un soutien au montage et à la gestion de programmes d'approvisionnement en eau et d'assainissement.

Il est permis d'attendre de la mise en oeuvre des dispositifs nouveaux que nous pourrons mettre en place et sécuriser un progrès significatif en matière d'accès à l'eau et à l'assainissement. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Mme Jacqueline Gourault. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question de l'eau est aujourd'hui, comme il y a trente ans, l'une des plus préoccupantes auxquelles la communauté internationale soit confrontée. Les problèmes liés à la ressource en eau demeurent la première cause mondiale de mortalité et de morbidité. Les chiffres sont alarmants : 1 milliard d'individus n'ont toujours pas accès à l'eau potable et 2,4 milliards de personnes ne bénéficient pas de structures d'assainissement fiables ; 3 millions d'enfants meurent chaque année avant l'âge de cinq ans du fait d'un accès insuffisant à une eau potable. L'eau est aussi le vecteur des plus grandes épidémies mondiales actuelles : je pense notamment à celle de paludisme.

Depuis trente ans, il n'est pas une seule conférence internationale consacrée à l'état de la planète, un seul colloque portant sur l'environnement où l'on ne constate cette situation catastrophique. Mais, pour irriguer, pour éviter les crues, pour partager les eaux des fleuves, pour dépolluer les nappes phréatiques et répandre les savoir-faire en matière de gestion de cette ressource vitale, les déclarations de principe ne suffisent pas. La coopération internationale joue, dans ce domaine, un rôle crucial. C'est pourquoi, monsieur le ministre, la proposition de loi soumise aujourd'hui au Sénat constitue incontestablement un progrès.

En effet, grâce à ce texte, communes, établissements publics de coopération intercommunale et agences de l'eau bénéficieront à l'avenir d'un cadre légal solide et élargi pour mener à bien des coopérations dans le domaine de l'alimentation en eau et de l'assainissement. Désormais, les communes sauront dans quelles limites budgétaires elles pourront s'engager. Or chacun sait que le fait de disposer d'un cadre bien défini est une aide précieuse pour les élus de terrain.

Par ailleurs, il était important d'autoriser les collectivités locales concernées à conduire des actions d'aide d'urgence et de solidarité en dehors des conventions de coopération prévues par la loi de 1992.

En outre, cette proposition de loi constitue un hommage rendu aux vingt-six régions, aux cinquante départements et aux quatre mille communes françaises qui ont déjà contribué à l'accomplissement d'un formidable travail dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement. Grâce au dynamisme et à la générosité des collectivités locales de notre pays et des hommes et des femmes qui ont mené à bien ces projets, des progrès très importants ont pu être réalisés un peu partout dans le monde. Il faut aider les collectivités locales à poursuivre ce travail. Adopter ce texte les y encouragera, d'autant que notre pays peut s'enorgueillir d'être porteur d'un modèle de gestion de l'eau ayant fait ses preuves. Le diffuser peut aider les populations en difficulté.

En conclusion, je dirai qu'aider les populations à accéder à une eau de qualité participe au rayonnement de notre pays et relève de notre devoir de citoyens du monde. Je remercie donc notre collègue Jacques Oudin et notre rapporteur Charles Guené de leur excellent travail, qui va pleinement dans ce sens. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Oudin.

M. Jacques Oudin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce texte vient à son heure, me semble-t-il, et fait l'unanimité sur les travées du Sénat, ce dont je me réjouis.

Je voudrais saluer l'excellence du travail accompli par M. le rapporteur, qui a tout dit. Je pense que les éléments d'information apportés par les différents orateurs qui m'ont précédé vont à peu près dans le même sens.

En définitive, quels sont les objectifs visés au travers de ce texte ? J'en vois trois : tout d'abord, soutenir l'action de la France dans le domaine de l'aide au développement - notre pays a déjà beaucoup fait à cet égard, mais il doit faire encore davantage ; ensuite, donner un cadre légal aux opérations de coopération internationale existantes ; enfin, favoriser le développement d'actions nouvelles.

Sur le premier point - les intervenants précédents l'ont nettement souligné -, la France s'est activement engagée en faveur d'une large mobilisation de la communauté internationale dans le domaine de l'eau.

Notre planète a pris conscience de l'importance de l'eau, à la fois pour l'environnement et pour le développement de nos sociétés. Voilà trente-deux ans - lors de la conférence de Stockholm de 1972 - que le programme des Nations unies pour l'environnement a été mis en place. Depuis, de conférence en Sommet, le monde s'est mobilisé, et la voix de la France s'est toujours fait entendre au plus haut niveau. Ce fut le cas au Sommet « Planète Terre » de Rio de Janeiro, où le Président François Mitterrand s'exprima de manière explicite.

Ce message a été repris par le Président Jacques Chirac lors de la conférence internationale de l'eau de Paris, en 1998, et le discours qu'il a prononcé à Johannesburg le 2 septembre 2002 a marqué les esprits et influencé les dirigeants des Etats de la planète. Le chef de l'Etat a alors indiqué qu'il faut faire progresser en France les modalités concrètes du développement durable. Aujourd'hui, nous nous inscrivons exactement dans cette problématique.

Plus récemment, le 29 avril 2004, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a souligné à New York qu'étendre l'accès aux services essentiels, tels que l'alimentation en eau, suppose d'appuyer les processus de décentralisation et donc de renforcer les capacités des collectivités territoriales.

Certains chiffres impressionnants relatifs aux populations de la planète n'ayant pas accès à l'eau ou à l'assainissement ont été cités. Ils sont, dans une large mesure, issus d'un rapport rédigé par un Français, M. Michel Camdessus, ancien président du Fonds monétaire international, et intitulé : Financer l'eau pour tous. Dans ce document, M. Camdessus mettait en évidence l'importance de la coopération décentralisée, qui, mieux que toute autre voie, permet, au côté des actions gouvernementales, de nouer des liens de proximité, d'échanger des expériences et de transférer des technologies adaptées aux besoins locaux.

A cet égard, une expérience a été menée à Soweto, en Afrique du Sud : il s'agissait d'apprendre aux populations à gérer leur eau et à la payer.

Ce n'est pas une mince affaire ! Grâce à cette coopération décentralisée, des progrès immenses ont été accomplis.

Les collectivités territoriales ont joué leur rôle : grâce à leur expérience du terrain, elles peuvent dialoguer avec les acteurs dans le domaine de l'eau. Les agences de l'eau ont également une fonction primordiale. Bien que créées en 1964, elles n'ont véritablement joué leur rôle que quelques années plus tard : depuis trente-cinq ans, elles ont l'expérience de la gestion de l'eau, une expérience inestimable, car elle s'appuie sur quatre piliers.

Premièrement, s'agissant de la gestion par bassin, le monde entier doit s'imprégner de cette notion, qui a d'ailleurs été reprise par la directive européenne.

Deuxièmement, pour ce qui est de la gestion participative, nos comités de bassin sont de petits parlements de l'eau. Il ne sera pas possible, me semble-t-il, de résoudre les problèmes de l'eau à l'échelon mondial si nous n'aidons pas les autres pays à se regrouper par bassin et à adopter une gestion participative.

Troisièmement, en ce qui concerne la gestion mutualiste, certes, « l'eau doit financer l'eau », mais il faut appliquer et le principe pollueur-payeur et le principe de solidarité : il faut les mettre en oeuvre l'un et l'autre et non pas l'un contre l'autre.

Enfin, quatrièmement, l'absence d'une vision globale et à long terme de la gestion de l'eau risque de provoquer des catastrophes. Il suffit de regarder le cas de la mer d'Aral et, plus près de nous, celui du lac Sevan en Arménie.

Le deuxième objet de la proposition de loi est de donner un cadre légal aux opérations de coopération internationale existantes.

Si le problème ne se pose pas pour le budget général des collectivités, il se pose pour leurs budgets annexes, pour les budgets des établissements publics de coopération intercommunale - l'adjonction de la commission des lois est, à ce titre, tout à fait pertinente - et, bien entendu, pour les agences de l'eau.

La générosité naturelle de nos concitoyens les a poussés à développer des actions très nombreuses dans le secteur de l'eau et dans toutes les zones géographiques où existaient des problèmes liés à l'eau.

Les chiffres relatifs à l'action du syndicat des eaux d'Ile-de-France ou ceux qui concernent l'action de l'agence de l'eau Seine-Normandie, par exemple, sont particulièrement frappants. Il est vrai que l'un et l'autre disposent de moyens importants et que nos campagnes ne peuvent pas toutes atteindre ce niveau de financement. Il n'en demeure pas moins que le principe de spécialité qui régit nos établissements publics n'a pas été respecté. Il convient donc de régulariser la situation. La première version du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau dont le rapporteur, à l'Assemblée nationale, était Daniel Markovitch, apportait une solution.

Les dispositions de la présente proposition de loi me paraissent raisonnables. Il importe que l'autorité politique de la structure soit clairement informée des actions engagées et qu'elle donne son accord à la fois sur les objectifs, sur les modalités et sur les moyens. C'est la raison pour laquelle la commission des lois insiste sur l'importance des conventions qui doivent être conclues. Je partage tout à fait cette approche.

Quant aux moyens financiers, monsieur le ministre, j'ai entendu le débat sur le pourcentage des ressources qui sont affectées au financement des actions : la commission propose de fixer un plafond de 1 % ; M. Le Pensec suggère de retenir un plafond plus élevé : peut-être 2 %. Initialement, j'avais commencé à rédiger mon intervention en proposant un taux de 0,5 %. Puis, ce chiffre m'a paru un peu limité. Je me suis alors souvenu du 1 % culturel - c'était une référence - et le taux de 1 % m'est venu à l'esprit. Il ne s'agit du reste que d'un plafond. Laissons aux collectivités locales la responsabilité politique de leur choix en la matière. Ce n'est pas au moment où nous discutons du partage des responsabilités, de l'accentuation de la décentralisation, que nous devons brider l'action de nos collectivités.

La navette nous permettra peut-être de faire preuve de plus de sagesse, mais, pour l'heure, ce taux me semble raisonnable.

Enfin, le troisième objet de ce texte est de favoriser le développement d'actions nouvelles.

Nous savons, monsieur le ministre, que le budget de l'Etat n'est pas extensible. Nous savons également qu'il supporte un déficit important. Nous savons aussi que la France souhaite consacré 0,5 % de son PIB à l'aide au développement, cet objectif devant atteindre 0,7 % dans une dizaine d'années. Nous savons enfin que l'Agence française de développement consacre à ces actions des sommes importantes.

Tout cela est-il suffisant ? Je ne le crois pas ! Si les collectivités et les agences de l'eau de l'eau se sont engagées dans cette voie, c'est parce qu'il y avait une demande, et nous nous devons de répondre à cette demande.

L'apport des agences de l'eau et des collectivités est précieux non seulement pour le rayonnement de la France, mais aussi pour l'aide qui peut être apportée aux populations déshéritées avec lesquelles notre pays mène des actions communes.

Cette proposition de loi est le fruit d'une prise de conscience à la fois nationale et locale. De très nombreuses initiatives spontanées ont été constatées à l'échelon local ; les chiffres cités en témoignent. Le processus est engagé.

Ce texte est également le fruit des nombreuses réflexions menées au sein de diverses instances : le Parlement, bien entendu, notamment le Sénat, le groupe d'étude sur l'eau, que j'ai eu l'honneur de présider jusqu'à ces derniers mois, et le Cercle français de l'eau, dont j'ai abandonné la présidence pour me consacrer au Comité national de l'eau.

Je me réjouis particulièrement du soutien des soixante-dix sénateurs qui ont cosigné ce texte et de celui de M. Louis Le Pensec affirmé à l'instant.

La proposition de loi que nous allons voter est nécessaire pour encadrer les actions déjà amorcées, pour stimuler les initiatives et pour compléter l'action de l'Etat. Je souhaite qu'elle soit adoptée par un grand nombre de nos collègues. Je suis persuadé qu'elle profitera à beaucoup de régions déshéritées à travers le monde et qu'elle contribuera au resserrement des liens entre la France et tous ces pays qui attendent beaucoup d'elle. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ? ...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement
Art. 2

Article 1er

Après l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de la loi organique n° ... du ... prise en application de l'article 72-2 de la Constitution, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1115-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 1115-1-1. - Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement peuvent, dans la limite de un pour cent des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. »

M. le président. La parole est à M. André Vézinhet, pour explication de vote sur l'article.

M. André Vézinhet. En tant que président du conseil général de l'Hérault, je tiens à dire combien je suis heureux que cette proposition de loi soit examinée par notre assemblée ; je souscris totalement à l'analyse qui en a été faite par mon ami Louis Le Pensec. Je souhaite cependant souligner l'importance des efforts accomplis par les collectivités.

Pour le seul département de l'Hérault, 25 millions d'euros sont consacrés au thème de l'eau. L'Hérault se situe parmi les premiers départements français dans ce domaine. La coopération technique décentralisée n'a pas été oubliée : nous sommes partenaires de la mise en place d'un institut de l'eau dans la quatrième région du Chili, Coquimbo, à La Serena .En la matière, nous avons beaucoup oeuvré, je l'espère, dans l'esprit défini tant par M. le ministre que par Jacques Oudin, qui est à l'origine de cette proposition de loi.

Enfin, le département de l'Hérault s'honore d'avoir été retenu dans le programme Interreg III B, alors qu'il n'est qu'une collectivité de type NUTS 3 - il s'agit de la nomenclature d'unités territoriales statistiques -, comme les nomment les technocrates de l'Europe. Il a été sélectionné pour le projet Aquanet destiné à lutter contre la pollution des eaux souterraines et il espère vivement participer au programme Aquamed, nouveau projet également très offensif sur le thème de l'eau.

Je tenais à apporter ma contribution au débat. Je souhaite que, grâce à ce texte, les collectivités soient encore plus motivées pour apporter une coopération technique décentralisée aux pays amis.

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Art. 1er
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Intitulé de la proposition de loi (début)

Article 2

L'article L. 213-6 du code de l'environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le respect des engagements internationaux de la France et dans le cadre de conventions soumises à l'avis du comité de bassin, l'agence peut mener des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, dans la limite de un pour cent de ses ressources, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de ses agents. » - (Adopté.)

Art. 2
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Intitulé de la proposition de loi (fin)

Intitulé de la proposition de loi

M. le président. La commission propose de rédiger comme suit l'intitulé de la proposition de loi : « Proposition de loi relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement ».

Il n'y a pas d'opposition ?...

L'intitulé de la proposition de loi est ainsi rédigé.

M. le président. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des lois sur la proposition de loi n° 67.

(La proposition de loi est adoptée à l'unanimité.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures cinquante-cinq, est reprise à dix-huit heures cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Intitulé de la proposition de loi (début)
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