compte rendu intégral
PRÉSIDENCE DE M. Jean-Claude Gaudin
vice-président
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PROCÈS-VERBAL
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
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Hommage à Jean-Paul II
M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, ainsi que me l'a demandé le président Christian Poncelet, qui participe en ce moment même aux assises des conseils généraux à Nantes, je voudrais, au nom du Sénat, rendre un hommage solennel à la mémoire du pape Jean-Paul II, dont la disparition empreinte de courage et de sérénité a profondément ému le monde entier.
Chacun, croyant ou non croyant, le sait : Karol Wojtyla s'est révélé être le pape de la concorde, de la communion des esprits, du dialogue des religions et de la fraternité universelle entre les hommes.
Tout au long de ses vingt-six années de pontificat, il n'a jamais ménagé ses forces au service de l'humanité, de la paix et de la liberté.
Au cours de ses multiples voyages, il a beaucoup oeuvré pour le rapprochement et la réconciliation entre les peuples, au-delà même des différences de cultures et de religions.
Sa grande autorité morale, sa pensée universelle, son rayonnement, son charisme sans pareil ont rassemblé des milliers de personnes dans le monde entier, tout particulièrement les jeunes, avec lesquels il entretenait un contact si chaleureux.
Partout et toujours, ce pèlerin missionnaire, cet inlassable « évêque du monde », ce pasteur des hommes a délivré un message de confiance et d'espérance oecuménique, exprimant avec conviction sa foi pour défendre la dignité de la personne humaine et la suprématie des valeurs éthiques, par-delà les systèmes et les idéologies.
Au nom du Sénat tout entier, je présente mes condoléances attristées à la communauté catholique de France. Le monde vient de perdre un homme exceptionnel, dont l'influence universellement acceptée aura durablement marqué les esprits et pesé sur l'évolution d'un monde confronté à de profondes mutations. Son message de paix, d'espérance et de fraternité demeurera toujours présent, toujours vivant.
En signe de deuil, comme l'avait fait jadis le président Gaston Monnerville à l'occasion du décès du pape Jean XXIII, je vous propose maintenant de suspendre la séance pendant quelques minutes afin de permettre à tous ceux qui le souhaitent de se recueillir.
M. Hubert Haenel. Très bien et merci !
M. le président. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à neuf heures trente-cinq, est reprise à neuf heures quarante.)
M. le président. La séance est reprise.
3
Eau et milieux aquatiques
Discussion d'un projet de loi
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques (nos 240, 271, 273, 272).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la présentation devant le Sénat du projet de loi sur l'eau est pour moi un moment très important, à double titre.
D'une part, c'est le premier projet de loi entièrement porté par le ministère de l'écologie et du développement durable que je présente. II porte sur une politique fondamentale du ministère, celle de l'eau et des milieux aquatiques.
D'autre part, c'est une sorte de privilège pour moi de commencer la lecture de ce texte avec vous au Sénat, où je siégeais encore il y a à peine plus d'un an.
Vous êtes les représentants des collectivités locales, et ce projet de loi répond avant tout aux attentes des élus et des collectivités qui ne peuvent pas faire face à leurs responsabilités et aux lourds engagements qu'ils ont à prendre dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement.
L'eau est un enjeu majeur pour la vie, pour la planète, mais aussi pour les collectivités territoriales que vous représentez. En effet, les élus locaux, à travers les services publics d'eau potable et d'assainissement ou l'aménagement et l'entretien des rivières, sont les acteurs de premier ordre de la politique de l'eau. II me paraissait donc tout à fait naturel de commencer la lecture de ce texte au Sénat.
En ce début de printemps, ce projet de loi sur l'eau est d'autant plus d'actualité qu'il y a quelques semaines on évoquait déjà une sécheresse précoce. Toute la presse en parlait. Nous nous sommes alors rappelé que, même en France, l'eau est un bien vital et limité.
Les pluies de ces derniers jours ont redonné de l'eau aux rivières. On a clairement observé une remontée des débits des cours d'eau. Toute la question est de savoir si cette pluviométrie de début de printemps sera suffisante pour recharger un peu les nappes avant d'aborder la période estivale.
C'est au début de mai, période durant laquelle la végétation en pleine croissance capte presque intégralement l'eau de pluie et qu'il n'y a donc plus de recharge de nappe, que nous pourrons faire un bilan complet.
Cet épisode de sécheresse de fin d'hiver nous a montré, après deux années sèches - 2003 et 2004 -, que la France n'était pas à l'abri de problèmes de ressource en eau. C'est un sujet majeur que nous aborderons dans le projet de loi sur l'eau.
Avant de vous présenter les enjeux de la politique de l'eau et ce projet de loi lui-même, permettez-moi de remercier très chaleureusement Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, Jean Arthuis, président de la commission des finances, et Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, qui ont examiné avec une très grande attention ce projet de loi.
Je veux également remercier le rapporteur au fond, Bruno Sido, et les deux rapporteurs pour avis, Fabienne Keller et Pierre Jarlier, de l'importance et la très grande qualité du travail qu'ils ont mené.
Bruno Sido a associé, dès la phase préparatoire des travaux du groupe d'étude sur l'eau, l'ensemble des groupes, afin de communiquer à chacun de ceux-ci toute l'information nécessaire. Je tiens à l'en remercier très sincèrement.
C'est également dans cet état d'esprit très constructif que je me présente devant vous. L'eau nous concerne tous. Il faut que nous donnions ensemble à la politique de l'eau une vision pour demain, afin que nous puissions, ensemble, reconquérir sa qualité.
Nous avons un objectif ambitieux pour la politique de l'eau : atteindre en 2015 un bon état écologique des eaux dans nos cours d'eau, nos lacs, nos nappes souterraines et nos eaux littorales.
Cet objectif ambitieux est national, mais aussi européen. C'est l'Europe qui permet enfin que celui-ci s'impose à tous, que l'on soit en amont ou en aval de la rivière. En effet, on le sait bien, quand on se situe en amont d'une rivière, on a du mal à intégrer les conséquences de ses rejets ou de ses prélèvements plusieurs dizaines ou centaines de kilomètres en aval.
Et que dire des fleuves internationaux ?
Sur le Rhin, sans l'Europe, aucune politique de l'eau n'aurait pu se mettre en place.
Et que dire alors des mers ?
Encore plus qu'ailleurs, une politique européenne était indispensable, car la mer du Nord et la Manche, par exemple, subissent les conséquences des rejets de tous les pays environnants.
Individuellement, chaque pays n'a pas toujours un intérêt à agir. Seule une action collective menée au niveau de l'Europe permet de définir une politique commune qui sera efficace.
Si chacun on apprend à l'école élémentaire que tous les fleuves se jettent dans une mer ou dans un océan, et cela paraît une banalité de le dire, on est en revanche surpris de constater que la mer du Nord est eutrophisée, c'est-à-dire qu'elle présente des excès d'algues ou de mousses parfois observés sur le littoral. En effet, l'assainissement de grandes villes comme Paris ou Bruxelles, ou de villes allemandes, est encore insuffisant.
Eh oui, la Seine se jette bien dans la mer !
C'est donc bien grâce à l'Europe, à travers la directive du 20 octobre 2000 fixant un cadre pour une politique communautaire de l'eau, que tous les pays européens sont désormais solidaires en ce qui concerne la politique de l'eau. Cette solidarité est indispensable, car la pollution ne s'arrête pas aux frontières.
Nous avons donc désormais un objectif clair et précis à atteindre : le bon état écologique des eaux, des cours d'eau, des lacs, des nappes souterraines et des eaux littorales en 2015.
Reconquérir la qualité des eaux dans le milieu naturel, c'est s'assurer que, demain, l'ensemble des usages de l'eau pourront être satisfaits.
C'est permettre, d'une part, la production d'eau potable en quantité suffisante, en qualité irréprochable et à moindre coût et, d'autre part, le développement durable d'activités économiques, ainsi que de loisirs, comme la pêche ou la baignade.
C'est en ce sens que la loi sur l'eau de 1992 avait érigé l'eau en « patrimoine commun de la nation ». Car c'est un bien précieux et limité, qu'il faut protéger, mais c'est aussi un bien vital, car sans eau de qualité et en quantité il n'y a pas de développement durable possible.
Cette loi de 1992 a fixé des principes essentiels. Elle a donné ce statut de patrimoine commun de la nation à l'eau et en a fait un bien unique dont la préservation est d'intérêt général.
Toutefois, malgré le dispositif mis en place par les lois successives sur l'eau - loi sur l'eau de 1964, qui avait créé les agences de l'eau, loi pêche de 1984 ou loi sur l'eau de 1992 -, je constate que la situation en France n'est pas encore satisfaisante.
Certes, des progrès ont été réalisés. D'énormes investissements ont été consacrés à l'assainissement des communes depuis la fin des années quatre-vingt. Les pollutions industrielles les plus importantes ont été supprimées.
Mais de nouvelles formes de pollution se développent, comme les pollutions diffuses par les pesticides ou les nitrates : quasiment 80 % des cours d'eau contiennent des résidus de pesticide et 57 % des eaux souterraines.
Il reste encore de nombreux assainissements à mettre aux normes. La France a été condamnée par la Cour de justice des Communautés européennes le 23 septembre 2004. En effet, 120 agglomérations de plus de 10 000 habitants, en zones sensibles, n'étaient pas aux normes en 1998, alors qu'elles auraient dû l'être : 60 d'entre elles le sont désormais.
Il faut impérativement rattraper le retard sur les 60 dernières agglomérations. J'ai personnellement écrit à chacun des maires et présidents d'établissement public de coopération intercommunale concernés.
Par ailleurs, les unités d'assainissement non collectif sont malheureusement souvent défectueuses. Plus de 5 millions de logements, ce qui représente plus de 11 millions de Français, sont concernés par ce mode d'assainissement.
Vous connaissez mieux que moi les difficultés auxquelles sont confrontés les maires pour mettre en place les services publics de l'assainissement non collectif.
L'objectif de bon état écologique des eaux fixé pour 2015 n'est atteint actuellement que sur la moitié environ des points de suivi de la qualité des eaux superficielles et des eaux côtières. En ce qui concerne ces dernières, leur qualité de réceptacle des pollutions de l'ensemble des bassins versants les expose trop souvent aux pollutions de l'amont.
Par ailleurs, certaines régions du territoire connaissent des déséquilibres entre les besoins et les ressources en eau, préjudiciables aux activités économiques et à l'équilibre écologique des milieux aquatiques. En 2003, dans trois départements sur quatre, des mesures de restriction de l'usage de l'eau ont été prises par les préfets.
En matière d'assainissement, la mise en conformité des installations nécessitera 4 milliards à 5 milliards d'euros d'investissement par an jusqu'en 2015, ce qui est tout à fait considérable.
Voilà donc, à travers quelques exemples et données chiffrées, les principaux défis que nous devrons relever.
Cela ne doit pas nous effrayer mais, au contraire, nous montrer que nous avons su, par le passé, surmonter certains enjeux de pollution. Il faudra persévérer et affronter d'autres formes de pollution.
Pour atteindre cet objectif, permettez-moi de souligner la chance que nous avons, en France, de disposer d'une politique de l'eau déjà très décentralisée à l'échelle du bassin hydrographique, comprenant des démarches participatives qui associent l'ensemble des usagers de l'eau. La France a su dès 1964, avec la création des agences de l'eau, organiser sa politique de l'eau au bon périmètre géographique : celui du bassin hydrographique.
Cette expérience a été enrichie dans les années quatre-vingt par le lancement des contrats de rivière, puis, en 1992, par la création des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, les SDAGE, et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les SAGE.
Je suis intimement persuadé qu'une politique de l'eau ne peut réussir qu'au niveau du bassin, et surtout à condition de convier l'ensemble des acteurs autour d'une même table.
Seuls les usagers locaux de l'eau, et en première ligne les élus, peuvent définir les objectifs les plus pertinents. Cette façon de travailler est la seule qui permette aux usagers de se comprendre et de s'approprier les enjeux.
Par exemple, le plan Loire grandeur nature, qui me concerne au premier chef en tant qu'élu local, est une réussite. Des travaux importants de réparation des digues et de prévention des inondations ont été réalisés. Alors que seules quelques dizaines de saumons remontaient jusqu'à Vichy au début des années quatre-vingt-dix, plus de 1 200 ont été recensés en 2003.
Ces démarches participatives de bassin, que j'entends encore renforcer dans le projet de loi sur l'eau, nous permettront d'aborder avec force et efficacité les futurs enjeux de la politique de l'eau.
Le projet de loi que je vais maintenant vous présenter correspond à deux orientations essentielles : tout d'abord, nous donner les outils juridiques qui permettront d'atteindre le bon état écologique des eaux en 2015 ; ensuite, donner les moyens aux collectivités de faire face aux investissements importants qu'elles doivent consacrer aux services d'eau potable et d'assainissement.
Le présent projet de loi vient parachever le travail entrepris en matière de réforme de la politique de l'eau.
Ainsi, de nombreuses lois récentes ont contribué à moderniser la politique de l'eau. En dernier lieu, la loi sur le développement des territoires ruraux a permis de réformer la politique de gestion des zones humides.
Des réformes importantes sont également en cours au niveau de la police de l'eau. Avec quatre autres collègues ministres, j'ai donné instruction en novembre dernier aux préfets de ne plus retenir qu'un seul service de police de l'eau par département. Quand on sait que certains en comptaient jusqu'à sept, c'est une véritable révolution !
M. Jean-François Le Grand. Très bien !
M. Serge Lepeltier, ministre. Ce projet de loi sur l'eau a véritablement vocation à constituer le texte central de la politique française de l'eau et à en conforter les grands principes, au moins pour les quinze années à venir.
Les grands axes de cette politique sont les suivants : rénover l'organisation institutionnelle, notamment les agences de l'eau, lutter contre les pollutions diffuses, reconquérir la qualité écologique des cours d'eau, renforcer la gestion locale et concertée de la ressource en eau, donner les outils aux maires pour pouvoir mieux gérer les services publics de l'eau potable et de l'assainissement et, enfin, réformer l'organisation de la pêche.
Le premier grand axe est la rénovation de l'organisation institutionnelle.
Le projet de loi a pour ambition de réformer dans le sens d'une meilleure efficacité l'ensemble du système, qui s'est bâti par couches successives depuis l'après-guerre, avec la création du Conseil supérieur de la pêche, en 1941, et celle des agences de l'eau, en 1964.
Les agences de l'eau ont montré qu'elles étaient indispensables. Elles ont permis de faire des progrès considérables depuis quarante ans. Mais, aujourd'hui, il est nécessaire de les réformer, à la fois pour répondre à un enjeu constitutionnel et pour les adapter aux nouveaux enjeux de la politique de l'eau.
Le projet de loi traite donc la question des moyens financiers. Il réforme les redevances des agences de l'eau en les rendant constitutionnelles dans le sens d'une déconcentration encadrée par le Parlement et d'une simplification des assiettes des redevances. Celles-ci étaient devenues en effet très complexes et peu lisibles. Des écarts de niveau de redevance d'une commune à l'autre étaient même quasiment inexplicables.
Ce texte renforce également les compétences des comités de bassin en soumettant à leur avis conforme non seulement les taux des redevances, mais aussi les programmes d'intervention des agences de l'eau.
Il est proposé de créer sept types de redevances, qui sont à la fois du type « pollueur-payeur » et du type « bénéficiaire ».
Ces sept types de redevance portent sur la pollution ponctuelle par les rejets domestiques et non domestiques, les réseaux de collecte, la pollution diffuse par les produits phytosanitaires, les prélèvements d'eau, les stockages d'eau en période d'étiage, les obstacles sur les cours d'eau et la protection des milieux aquatiques.
On retrouve naturellement sous une forme modifiée certaines redevances déjà existantes. Ainsi, la redevance pour pollution diffuse par les pesticides se substitue à la taxe générale sur les activités polluantes portant sur ces produits. La redevance pour protection du milieu aquatique remplace la taxe piscicole.
Le Gouvernement n'a pas retenu le principe d'une redevance sur les engrais, dont l'efficacité économique et surtout écologique est loin d'être démontrée.
M. Jean-François Le Grand. Très bien !
M. Serge Lepeltier, ministre. La conditionnalité des aides de la politique agricole commune constitue selon moi un meilleur outil. Elle permettra sans nul doute une meilleure application des directives européennes, notamment de celle sur les nitrates.
En effet, les agriculteurs doivent, à travers la conditionnalité sur la directive nitrates, respecter sept critères très précis qui prévoient, notamment, les périodes interdites de fertilisation, la couverture des sols durant l'hiver par des cultures « pièges à nitrates », ou la fixation d'une dose maximale de 170 kg d'azote organique par hectare et par an.
Par ailleurs, tous les bords agricoles de cours d'eau devront être plantés de bandes d'herbe de 5 mètres de large. De telles pratiques entraînent une diminution considérable des charges des cours d'eau en nitrates, mais aussi en pesticides.
Je fais confiance au monde agricole pour s'engager dans ces pratiques. Il a su montrer par le passé qu'il savait relever les défis.
Revenons aux redevances. Le projet de loi vise à avoir des assiettes de redevance les plus simples possible. Il maintient le principe que le taux peut être modulé selon l'usage, l'état des masses d'eau, les préconisations des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux et la capacité financière des acteurs, conformément à la directive cadre et à la Charte de l'environnement désormais intégrée à la Constitution.
A l'échelon national, le Conseil supérieur de la pêche est transformé en un véritable office de l'eau et des milieux aquatiques chargé de la connaissance et des études. Cet office apportera un appui technique aux services centraux et déconcentrés de l'Etat, ainsi qu'aux agences de l'eau. Il pourra, en outre, assurer des solidarités interbassins.
Cette réforme est un acte fort de réforme de l'Etat, qui permet de faire évoluer un établissement public vers de nouvelles missions.
En effet, il y a un véritable besoin de compétence forte en matière de système d'information sur l'eau, de surveillance des milieux aquatiques, d'évaluation et d'étude ou de recherche dans le domaine de l'eau. L'expertise apportée par l'ONEMA, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, épaulera les personnels du ministère et des agences de l'eau.
L'ONEMA, qui devra être un véritable centre de ressource, appuiera également la présence française de mon ministère dans les travaux d'experts à l'échelon européen. Nous manquons, en effet, de présence dans tous les groupes de travail européens, là où se préparent les directives de demain.
De nombreux ministères, comme ceux de l'équipement ou de l'agriculture, disposent d'établissements publics techniques pour les appuyer. Il est légitime que celui de l'écologie puisse disposer d'un tel établissement pour l'eau.
L'ONEMA renforcera donc la capacité de l'Etat à définir la politique de l'eau, à la mettre en oeuvre et à la suivre.
L'ONEMA, je le dis clairement, n'enlèvera aucune compétence régalienne à la direction de l'eau du ministère de l'écologie, laquelle restera toujours la direction responsable de la police de l'eau, de la préparation des textes législatifs et réglementaires et, enfin, de la politique de prévention des inondations.
Le deuxième grand axe du projet de loi est la lutte contre les pollutions diffuses. C'est un enjeu majeur pour les années futures.
Le projet de loi prévoit la mise en place de plans d'actions sous forme de mesures contre les pollutions diffuses, bénéficiant d'aides des agences de l'eau et pouvant devenir obligatoires et généralisables dans les secteurs sensibles. Ces plans d'action seront mis en place localement en associant les acteurs concernés, en premier lieu, les agriculteurs et les élus.
Le texte qui vous est soumis vise à organiser la traçabilité des ventes des pesticides et à instaurer un contrôle périodique des pulvérisateurs utilisés pour l'application de ces produits. II permet, en outre, à certains agents de la police de l'eau d'effectuer des contrôles sur les conditions d'utilisation.
Enfin, la taxe globale d'activité polluante sur les pesticides est transformée en une redevance au profit des agences de l'eau, comme je vous l'ai déjà indiqué.
Le troisième grand axe du projet de loi est la reconquête de la qualité écologique des cours d'eau.
Le respect du bon état écologique suppose que les milieux aquatiques soient entretenus en utilisant des techniques douces. II faut qu'au niveau des barrages les continuités écologiques soient assurées tant pour les migrations des espèces amphihalines - c'est-à-dire vivant alternativement en eau douce et en eau salée - que pour le transit sédimentaire. Ainsi, certaines pratiques anciennes, comme l'ouverture hebdomadaire des barrages, pourront être localement rétablies.
Le projet de loi prévoit également que le débit minimum imposé au droit des ouvrages hydrauliques soit adapté aux besoins écologiques et énergétiques et que leur mode de gestion permette d'atténuer les effets des éclusées. Il fixe donc la fin de 2013 comme échéance pour que ce débit minimum soit au niveau du dixième du module - le module étant le débit moyen interannuel - tout en permettant quelques adaptations.
En effet, l'ambition du projet de loi est de concilier les objectifs de la lutte contre l'effet de serre par le développement des énergies renouvelables avec l'atteinte du bon état écologique exigé par la directive cadre.
Le quatrième grand axe du projet de loi est le renforcement de la gestion locale et concertée des ressources en eau.
Le projet de loi assouplit les règles de composition et de fonctionnement des commissions locales de l'eau chargées d'élaborer les schémas d'aménagement et de gestion des eaux et de suivre leur mise en oeuvre. Il renforce également la portée juridique de ces schémas, les rendant ainsi plus opérationnels. Certaines de leurs mesures seront ainsi directement opposables aux tiers.
Le projet de loi tend à améliorer la gestion quantitative des ressources en eau pour limiter les effets des étiages sur la vie des cours d'eau. Afin de simplifier et rationaliser la gestion de l'eau par bassin versant, des organisations de gestion collective des prélèvements pourront être créées.
L'organisme de gestion collective, qui sera alors l'unique titulaire de l'autorisation, répartira, en interne, les volumes entre les différents adhérents.
Le cinquième grand axe du projet de loi est de donner des outils nouveaux aux maires pour gérer les services publics de l'eau et de l'assainissement.
Le projet de loi donne des compétences accrues aux communes en matière de contrôle et de réhabilitation des dispositifs d'assainissement non collectif ou des raccordements aux réseaux, ainsi que de contrôle des déversements dans les réseaux.
En matière d'assainissement non collectif, il permet aux maires, s'ils le souhaitent, de mettre en place un service public complet allant jusqu'à l'entretien et la réhabilitation. Les agences de l'eau pourront apporter des aides pour les travaux bien plus facilement qu'aujourd'hui.
Le projet de loi tend à améliorer la transparence de la gestion des services d'eau et d'assainissement et à faciliter l'accès à l'eau et à l'assainissement de tous les usagers, y compris les plus démunis. Ainsi, les cautions ou garanties à payer lors de l'ouverture d'un compteur seront supprimées.
En ce qui concerne le prix de l'eau, le projet de loi reconnaît pleinement l'organisation décentralisée des services publics d'eau et, donc, la responsabilité des maires ou des présidents d'établissement public de coopération intercommunale pour fixer le prix de l'eau. Ceux-ci pourront définir, s'ils le souhaitent, un prix progressif avec les premiers mètres cubes à un coût très faible correspondant à la politique sociale qu'ils auront choisie.
En matière de financement, et afin de mieux planifier les travaux lourds, les collectivités pourront faire des provisions pour renouvellement.
S'agissant des délégations de service public, les sommes perçues et qui n'auraient pas donné lieu aux travaux prévus dans le contrat donneront lieu à un remboursement de la part du délégataire.
Le projet de loi reconnaît le rôle des conseils généraux vis-à-vis des communes rurales, en particulier dans le domaine de l'assistance technique de l'eau potable et de l'assainissement. Je sais que la création d'un fonds départemental pour accroître la capacité d'aide des conseils généraux aux communes rurales fait débat.
Vous savez, par ailleurs, que l'ancien Fonds national pour le développement de l'adduction en eau, FNDAE, a été transféré aux agences de l'eau à compter du 1er janvier 2005.
Il est, en effet, légitime que la solidarité vis-à-vis des communes rurales soit poursuivie et, parfois, renforcée. Entre un éventuel fonds départemental et la montée en puissance des nouvelles missions des agences de l'eau envers les communes rurales, nous devons trouver un équilibre. Notre objectif doit être de ne pas provoquer une hausse importante du prix de l'eau sans rapport avec l'objectif recherché et les besoins réels.
Enfin, il est proposé de créer un fonds de garantie pour les boues de stations d'épuration, alimenté par une surtaxe sur les primes d'assurance des collectivités. Il servira à financer les éventuels risques de développement, c'est-à-dire un risque non connu à ce jour, donc, non prévu par la réglementation, qui se révélerait dans le futur.
Un tel fonds existe en Allemagne. Il a vocation à rendre confiance à la filière de l'épandage, qui est écologiquement et économiquement souvent la plus avantageuse.
Le sixième grand axe du projet de loi est de réformer l'organisation de la pêche.
La gestion durable du patrimoine piscicole et des habitats est d'intérêt général et participe à la gestion équilibrée de la ressource en eau. La pêche, activité à caractère environnemental, touristique, social et économique, en constitue le principal élément. Le projet de loi modernise l'organisation de cette activité et responsabilise ses acteurs.
Une fédération nationale de la pêche de loisir est créée, ainsi qu'un comité national de la pêche professionnelle. La nouvelle organisation préservera les intérêts des diverses composantes du monde de la pêche.
Voilà donc en substance les principales orientations et mesures de ce projet de loi.
Issu des concertations approfondies menées depuis plus de deux années, ce texte doit nous mettre en ordre de marche pour atteindre le bon état écologique des eaux d'ici à 2015.
Je suis convaincu que les débats du Sénat que nous abordons maintenant l'enrichiront. J'apporterai, naturellement, une très grande attention aux amendements que vous proposerez.
C'est dans cet état d'esprit très ouvert que je souhaite que l'examen du texte soit mené.
L'eau, c'est la vie. Nos responsabilités dans ce domaine sont immenses. Réussir cette loi doit être pour nous l'objet d'une volonté sans faille. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Bruno Sido, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en préambule je me réjouis que le Sénat soit la première assemblée saisie pour l'examen de ce projet de loi, qui réforme en profondeur la politique de l'eau.
La question de l'eau constitue désormais un enjeu majeur pour nos concitoyens, très sensibilisés à l'évolution du prix de l'eau, mais aussi pour l'ensemble des activités économiques, y compris la production d'énergie, qui utilisent cette ressource, et pour les collectivités territoriales, responsables de la fourniture d'une eau de qualité et en quantité suffisante.
A ces titres divers, la gestion de l'eau constitue désormais un élément déterminant de la politique d'aménagement du territoire, à la définition de laquelle les collectivités territoriales doivent être étroitement associées.
Avec ce projet de loi, nous voulons adapter et moderniser le dispositif juridique de la gestion de l'eau en France, qui repose sur les lois sur l'eau du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992.
Nous entendons l'adapter sans le bouleverser, car l'organisation décentralisée autour du concept de bassin hydrographique et de gestion équilibrée par bassin versant a fait ses preuves, au point que la directive cadre sur l'eau adoptée en octobre 2000 et transposée par la loi du 21 avril 2004 reprend ce concept.
Néanmoins, le constat de la situation française n'est pas entièrement satisfaisant. Nous sommes tous conscients de la dégradation de la qualité de l'eau, pour les eaux tant superficielles que souterraines, des déséquilibres aggravés dans certains bassins entre la ressource et les besoins des activités, ou encore des effets amplifiés des phénomènes de crues et d'inondations dus aux activités humaines, et qui illustrent une insuffisance des politiques de prévention.
En clair, l'objectif de bon état écologique des eaux n'est atteint actuellement que pour environ la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles.
Sur le plan communautaire, la situation de la France n'est pas non plus satisfaisante en matière de contentieux dans le domaine de l'eau, ce qui apparaît paradoxal puisque notre modèle de gestion est pris en exemple.
Le projet de loi doit nous permettre de résoudre cette contradiction en réorientant les instruments dont nous disposons pour répondre aux objectifs ambitieux de résultats fixés par la directive à l'horizon 2015, s'agissant du « bon état » écologique des milieux aquatiques.
Pour examiner ce texte, j'ai voulu, malgré des délais très brefs, associer nos collègues du groupe d'étude sur l'eau à la tenue de quarante-cinq auditions, qui ont permis, je le crois, à chacun de ceux qui le souhaitaient de prendre la mesure des enjeux et de la complexité du dispositif présenté.
Ce travail d'audition nous a permis de vérifier, comme nous avons aussi pu le faire au travers de la concertation que vous avez conduite, monsieur le ministre, pour la préparation de ce projet de loi, qu'il existe un véritable consensus sur l'affirmation de la pertinence générale du dispositif des structures de bassin, qui autorise une forme décentralisée et concertée de la prise de décision. A cela s'ajoute la volonté de sauvegarder l'espace de démocratie participative que constitue le mode de fonctionnement et de régulation des instances de bassin.
Le consensus est également largement acquis, pour l'essentiel des acteurs concernés, s'agissant de l'acceptation du mécanisme des redevances des agences de l'eau comme illustration du principe du « paiement du coût de l'eau par l'eau » et de la volonté toujours réaffirmée de s'opposer à toute forme de « détournement » des financements issus des usages de l'eau.
A ce principe est cependant attaché un souci, bien légitime, de transparence des procédures, auquel on peut associer une très grande sensibilité quant aux évolutions du prix de l'eau.
Je crois donc pouvoir affirmer qu'il convient de rester fidèles au principe posé par la loi du 16 décembre 1964, selon lequel les agences de l'eau doivent favoriser la réalisation d'actions d'intérêt commun pour le bassin, alors même que ceux qui rendent nécessaires ou utiles ces actions n'ont pas intérêt à les accomplir seuls. Les redevances instaurées par les agences de l'eau permettent de faire contribuer au financement l'ensemble des « usagers de la ressource » du bassin.
Je ne reviendrai pas dans le détail après vous, monsieur le ministre, sur le contenu de ce projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, qui comprend cinquante articles répartis en quatre titres. Nous reverrons toutes ses dispositions à l'occasion de l'examen des quelque 660 amendements qui ont été déposés par la commission des affaires économiques, par les deux commissions saisies pour avis, celle des lois et celle des finances, dont je salue l'excellent travail, et par l'ensemble de nos collègues. S'il en était besoin, le nombre de ces amendements témoigne de l'intérêt suscité par votre projet de loi.
Cependant, avant de présenter l'économie générale des amendements adoptés par la commission des affaires économiques, je souhaite faire état de quelques réflexions sur les enjeux de ce texte que je juge majeurs.
La commission des affaires économiques du Sénat est ainsi convaincue de la nécessité de renforcer le poids des représentants des collectivités territoriales au sein des comités de bassin, afin de contrebalancer, autant que faire se peut, la relative « reprise en main » des agences de l'eau par l'Etat. C'est là le premier enjeu majeur.
Il est certain que les agences constituent, parallèlement à la réglementation, dont le respect est assuré par la police de l'eau, un outil essentiel pour atteindre les objectifs principaux fixés par la directive-cadre sur l'eau, et que l'Etat est responsable de la bonne application de celle-ci devant les instances communautaires concernées.
Toutefois, un équilibre doit être trouvé entre les prérogatives de l'Etat et les compétences décentralisées des comités de bassin.
En outre, s'agissant du mécanisme des redevances, je suis persuadé qu'il est nécessaire de poursuivre, au cours de l'examen de ce projet de loi par le Parlement, une réflexion sur la nature juridique de ces dernières.
Certes, le Conseil constitutionnel a tranché, en 1982, en retenant le caractère d'impôts de toutes natures, et le Conseil d'Etat récuse, pour la plupart de ces redevances, le caractère de redevances pour service rendu. Le projet de loi entérine ce choix, mais on peut le regretter.
Les conséquences sont en effet importantes en ce qui concerne non seulement les ressources des agences de l'eau considérées pour le moment comme des impôts affectés, mais aussi la garantie de leur pérennité. La qualification juridique proposée pour les redevances n'expose-t-elle pas les ressources des agences au risque d'une soumission ultérieure aux règles de la fongibilité budgétaire, c'est-à-dire, plus prosaïquement, aux appétits financiers de l'Etat ?
En outre, que dire des aides des agences désormais considérées comme des aides d'Etat et soumises à l'encadrement communautaire, notamment en matière de protection de l'environnement ? Comment concilier, à l'avenir, des restrictions de plus en plus fortes et le maintien de la participation des industriels au sein des comités de bassin si toute forme d'aide leur est interdite ?
Il faut explorer les voies nouvelles ouvertes par l'intégration de la Charte de l'environnement de 2004 dans la Constitution au travers de l'adoption de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. En particulier, l'article 4 de la Charte fait obligation à « toute personne de contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement dans les conditions définies par la loi ».
N'y aurait-il pas là matière à reconnaissance d'une nouvelle catégorie de redevances, identifiées comme des contributions destinées à réparer les dommages causés à l'eau ? Rien n'interdirait de définir dans la loi le cadre général de ces redevances, mais avec le souci de laisser suffisamment d'autonomie aux autorités de bassin, responsables de la gestion de l'eau à une échelle pertinente, pour atteindre les objectifs fixés pour 2015 par la directive-cadre sur l'eau. Le lien pourrait alors être maintenu entre ces redevances et l'octroi d'aides aux personnes, tant publiques que privées, pour appuyer des politiques volontaristes et coordonnées de reconquête de la qualité de l'eau à l'échelle des bassins hydrographiques.
Le deuxième enjeu majeur identifié est de satisfaire à nos obligations communautaires, en conciliant les différents usages de l'eau.
D'une part, la France doit, en vertu des dispositions de la directive-cadre sur l'eau, atteindre d'ici à 2015 un objectif de bon état ou, à défaut, de bon potentiel écologique des eaux. Pour qualifier ces états, la directive-cadre fait référence à deux notions : l'état écologique et l'état chimique, appréciés au regard de la présence et du développement des milieux aquatiques, ce qui nécessite une bonne qualité chimique de l'eau, qui doit être disponible en quantité suffisante, et une morphologie diversifiée, garante de la présence d'habitats colonisables par la faune et la flore.
A ce titre, il est indéniable que la présence d'ouvrages hydrauliques sur les cours d'eau a une incidence non négligeable sur les milieux aquatiques, en particulier quand ils réduisent les débits.
D'autre part, notre pays est également soumis à un engagement en matière de développement des énergies renouvelables, puisque, selon la directive 2001/77, la France doit parvenir à produire, d'ici à 2010, 21 % de sa consommation intérieure à partir de sources d'énergie renouvelables.
L'énergie hydraulique représente 92 % de cette production. Elle offre deux atouts majeurs.
En premier lieu, elle permet de résoudre le problème principal lié au caractère non stockable de l'électricité. En effet, l'eau peut précisément se stocker dans des retenues artificielles et être utilisée quand le besoin s'en fait sentir. Cette faculté de modulation de la puissance envoyée sur le réseau électrique fait de l'hydroélectricité une source d'énergie d'une importance décisive pour répondre aux besoins des Français dans les périodes de pointes de consommation.
En second lieu, elle est l'une des sources d'énergie les moins polluantes, puisqu'elle ne produit pas de déchets, contrairement à l'énergie nucléaire, et n'est pas émettrice de gaz à effet de serre. Or, sur les 70 TWh précédemment évoqués, on estime à 25 TWh la part de l'électricité hydraulique dite modulable, c'est-à-dire qui est utilisée de manière intermittente pour « passer » les pointes de consommation. Cette capacité modulable ne peut être remplacée que par des moyens de production thermiques, à savoir des centrales fonctionnant avec des énergies fossiles telles que le gaz, le fioul ou le charbon, qui émettent beaucoup de CO2.
Or, de par sa signature du protocole de Kyoto, notre pays est tenu de réduire ses émissions de gaz à effet de serre, au titre de la lutte contre le réchauffement climatique. La France est aujourd'hui bien placée à cet égard, puisque, en raison de la structure de son appareil de production énergétique, qui laisse une place prédominante au nucléaire, puis à l'hydraulique, le volume des émissions de CO2 par habitant dues à la production électrique y est largement inférieur à ce qu'il est dans les autres pays de l'Union européenne : il représente en effet 0,44 tonne pour la France, contre 3,67 tonnes pour l'Allemagne ou 2,79 tonnes pour le Royaume-Uni.
Il convient donc, dans la mesure du possible, de préserver le parc hydraulique, pour que la France puisse respecter l'objectif de 21 % de sa consommation intérieure d'énergie produite à partir de sources renouvelables inscrit dans la directive « ENR », ainsi que ses engagements en matière de lutte contre l'effet de serre.
Enfin, le troisième enjeu majeur réside dans la lutte contre les pollutions diffuses en milieu rural.
Cette bataille ne pourra être gagnée qu'en accompagnant les agriculteurs et avec leur aide, ainsi qu'en encourageant et en soutenant les communes rurales confrontées aux obligations de mise en oeuvre de l'assainissement, particulièrement de l'assainissement non collectif.
Il est tout à fait exact que les pollutions diffuses par les nitrates et les pesticides sont en grande partie à l'origine de la pollution globale des eaux en France et que les activités agricoles contribuent pour une part non négligeable à celle-ci. Si la part de responsabilité du monde agricole est indéniable, ce dernier ne doit pas pour autant être accablé de critiques, comme c'est très - trop ! - souvent le cas. En effet, une réelle prise de conscience a eu lieu chez les professionnels du secteur, tout particulièrement chez les plus jeunes d'entre eux, qui s'investissent de plus en plus dans des actions, souvent volontaires, de préservation des ressources en eau et de l'environnement.
Par ailleurs, la contribution financière du monde agricole à la mise en oeuvre de la politique de l'eau existe aujourd'hui, à travers une déclinaison de la redevance « pollution » pesant sur les élevages et dont le produit est versé aux agences de l'eau, pour un montant total de 6 millions d'euros par an.
En outre, s'agissant des pesticides, a été mise en place en 2000 une taxe générale sur les activités polluantes, la fameuse TGAP, affectant spécifiquement les produits phytosanitaires et dont le taux croît avec la toxicité des substances actives.
Le projet de loi tend à renforcer cette contribution du secteur agricole à la mise en oeuvre de la politique de l'eau.
Sur le plan financier, est maintenue la redevance « nitrates » applicable aux élevages. Par ailleurs, si la TGAP sur les produits phytosanitaires est formellement supprimée, elle est en réalité reconduite sous la forme d'une redevance pour pollutions diffuses au profit des agences de l'eau, assise sur les quantités de substances actives contenues dans les produits antiparasitaires ou biocides, dont la liste est fixée par décret. Cette redevance acquittée par les distributeurs sera intégralement répercutée sur les agriculteurs, et nous aurons à examiner des amendements visant à la rendre plus incitative.
Sur un plan plus technique, le projet de loi comporte diverses dispositions ayant pour objet d'inciter les agriculteurs à préserver la qualité des ressources en eau.
Ainsi, est prévue la possibilité, pour le pouvoir réglementaire, de définir, dans les zones où il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable, un programme d'action contenant de bonnes pratiques agricoles à promouvoir, qui pourront être rendues obligatoires pour l'ensemble des agriculteurs.
Par ailleurs, il est prévu d'instaurer un système de contrôle périodique obligatoire des pulvérisateurs en service et un contrôle préalable des nouveaux matériels avant leur mise sur le marché.
En revanche, je suis convaincu que l'instauration d'une redevance « nitrates » pesant sur les cultures ne constitue pas la bonne réponse. Pour être opérationnelle, une telle mesure devrait être simple et la redevance devrait être assise sur la quantité d'engrais achetée, alors même que c'est l'excédent d'azote qu'il faut taxer. Il faut donc privilégier les bonnes pratiques agricoles pour parvenir à un résultat vraiment écologique.
Au-delà du dispositif législatif et réglementaire en vigueur, ainsi que des dispositions financières et techniques du projet de loi, l'évolution du monde agricole vers une plus grande prise en considération de l'environnement et, entre autres exigences, de la qualité des eaux résultera de façon inéluctable des nouvelles contraintes européennes issues de la réforme de la politique agricole commune arrêtée au mois de juin 2003. Aboutissement d'une tendance déjà amorcée à l'échelon communautaire depuis plusieurs années, cette réforme se traduit par l'introduction, sur le plan interne, de deux principes, l'écoconditionnalité et le découplage des aides, qui vont modifier radicalement les pratiques agricoles dans le domaine environnemental.
Le principe de conditionnalité, partiellement applicable depuis le 1er janvier 2005, consiste à établir un lien entre le versement intégral des aides directes et le respect d'exigences relatives à la préservation de l'environnement, à l'identification des animaux et à de bonnes conditions agricoles et environnementales, dont le maintien des pâturages permanents. La conditionnalité introduit une réduction des paiements directs en cas de non-respect de ces exigences. Relèvent de l'écoconditionnalité les exigences ayant un caractère ou une finalité plus particulièrement écologique, dont certaines concernent directement l'utilisation de l'eau et la pollution des sols par les agriculteurs.
Le principe de découplage des aides - il sera applicable à compter de 2006 à travers le versement d'une prime unique, calculée par exploitation et versée qu'il y ait ou non production - devrait favoriser des modes de production extensifs et non plus intensifs, voire la mise en jachère de parcelles entières, ce qui participera à l'amélioration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques.
En conclusion, j'évoquerai brièvement l'économie générale des 124 amendements déposés par la commission des affaires économiques.
S'agissant des dispositions relatives à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques figurant au titre Ier, la commission a souhaité mieux concilier la protection de la qualité des eaux et des milieux aquatiques et le développement nécessaire des énergies renouvelables.
En l'état actuel du texte, les dispositions ayant trait à la régulation des éclusées et au débit réservé pourraient conduire à diminuer les capacités de la production française d'environ 3 milliards de kilowatts-heure. Ces pertes, qui concernent principalement l'électricité produite en période de pointe de consommation, devraient être compensées par la création de moyens thermiques supplémentaires, fortement émetteurs de gaz à effet de serre. Il est donc impératif de trouver un équilibre entre la nécessité d'atteindre le bon état écologique des eaux en 2015 et la promotion des énergies renouvelables à hauteur de 21 % d'ici à 2010.
La commission des affaires économiques a également précisé les dispositions relatives à l'entretien des cours d'eau afin, notamment, de définir les obligations des propriétaires riverains et les modalités des opérations groupées d'entretien conduites par les collectivités locales. Elle souhaite voir renforcer la lutte contre les pollutions diffuses en permettant aux SAGE, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux, de définir des zones où l'érosion des sols agricoles peut nuire au bon état écologique des eaux et dans lesquelles pourront être mises en place, voire rendues obligatoires, les bonnes pratiques agricoles.
En ce qui concerne les articles relatifs à l'alimentation en eau et à l'assainissement figurant au titre II, la commission des affaires économiques a souhaité rendre obligatoire, pour toute vente d'immeuble à usage d'habitation, la production par le vendeur d'un diagnostic certifiant l'existence et le bon état des installations d'assainissement autonome.
Elle entend également, tout d'abord, préciser les éléments techniques au respect desquels le délégataire d'un service de distribution d'eau et d'assainissement est tenu, ensuite, renforcer les conditions d'opposabilité du règlement de service aux abonnés des services de l'eau et, enfin, assouplir les conditions dans lesquelles les pratiques de tarification dégressive de la distribution d'eau sont rendues possibles afin de respecter les prérogatives des collectivités locales.
A propos des dispositifs relatifs à la planification et à la gouvernance prévus par le titre III, la commission a adopté des amendements visant au renforcement, de manière facultative, des compétences du département dans le domaine de l'eau en autorisant ce dernier à percevoir des ressources supplémentaires, ainsi qu'au rééquilibrage du poids des collectivités territoriales et des usagers dans la composition des comités de bassin et pour la désignation du président de ce comité.
Elle s'est également clairement prononcée en faveur de la contractualisation entre les agences de l'eau et les départements, s'agissant de la répartition des fonds affectés par celles-ci au mécanisme de solidarité envers les communes rurales depuis que ces agences gèrent l'ex-FNDAE.
La commission des affaires économiques a par ailleurs souhaité, à travers plusieurs amendements techniques, maintenir la spécificité des compétences des agences de l'eau dans des actions ayant un intérêt pour le bassin ainsi que le lien entre redevances et interventions des agences s'agissant de la définition des redevances.
En ce qui concerne la partie consacrée à l'organisation de la pêche en eau douce proposée par le chapitre V du titre III, la commission a adopté des amendements visant à mieux représenter les intérêts des pêcheurs amateurs aux engins et aux filets et à reconnaître un pouvoir d'avis à l'instance nationale représentant les pêcheurs professionnels en eau douce sur les textes réglementaires la concernant.
Enfin, la commission des affaires économiques, au vu des nombreux amendements déposés au sujet de la définition des eaux libres et des eaux closes, vous proposera un dispositif explicitant de façon aussi claire et simple que possible le champ d'application de la législation sur la pêche. Je n'en ferai pas ici la présentation, car la commission doit encore débattre de cette question complexe qui a donné lieu à des débats passionnés depuis l'adoption de la loi au 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles. Je souhaite que le débat soit conduit de façon sereine afin que nous parvenions à une définition raisonnable. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. La parole est à Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis.
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, intervenant après mon collègue de la commission des affaires économiques et avant celui de la commission des lois, dont je salue le travail approfondi, je me concentrerai sur les thèmes ayant particulièrement retenu l'attention de la commission des finances. Celle-ci a souhaité se saisir pour avis de dix articles du présent projet de loi, que l'on peut répartir en trois catégories : un article relatif au fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles, deux articles concernant les collectivités locales et sept articles ayant trait à la réforme de l'architecture du financement de la politique de l'eau, en particulier au dispositif des redevances perçues par les agences de l'eau.
S'agissant du fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles, la commission des finances a estimé que certains points méritaient d'être précisés.
Tout d'abord, est-il opportun de créer ce fonds ? L'étude d'impact du présent projet de loi indique expressément que « la création d'un tel fonds n'est pas indispensable sur un strict plan rationnel ». Il semble toutefois, suivant la logique développée par le ministère de l'écologie, que ce fonds permettrait de créer un climat plus serein autour de la démarche de l'épandage que vous considérez, monsieur le ministre, comme la moins coûteuse et la plus écologique.
Ensuite, est-il techniquement nécessaire de prévoir un dispositif complémentaire aux assurances existantes, et quelle est l'articulation avec celles-ci ? Ce point ne nous semble pas très clair pour le moment, et une clarification de ce dernier permettrait peut-être une meilleure efficacité du dispositif.
Enfin, ce fonds présente-il un risque de dérive budgétaire ? Il est prévu qu'il n'interviendra que dans la limite de ses ressources, mais il est également envisagé qu'il puisse recevoir des avances de l'Etat. Or, d'après les informations qui nous ont été communiquées, cela reviendrait à prévoir une garantie ultime de l'Etat.
S'agissant des articles relatifs aux collectivités territoriales, je m'en tiendrai à l'article 23, qui a suscité de nombreux débats en commission.
Je le rappelle, cet article vise à permettre aux communes et à leurs groupements d'instaurer une taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement entrant dans les systèmes de collecte afin de financer les ouvrages relatifs aux eaux pluviales et de ruissellement. Le redevable serait le propriétaire du branchement. La taxe serait assise sur le volume maximal des eaux susceptibles de pénétrer dans les ouvrages concernés - mais qui peuvent provenir d'ailleurs -, et son taux, institué par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement, serait compris dans la limite de 30 centimes d'euro par mètre cube.
Mme Nicole Bricq. C'est inapplicable !
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis. La commission des finances a considéré que les règles de détermination de la taxe seraient difficilement applicables en pratique, voire qu'elles pourraient soulever un problème d'équité.
Mme Nicole Bricq. Eh oui !
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis. C'est la raison pour laquelle elle a souhaité déposer un amendement de suppression de cet article afin que le Gouvernement puisse apporter les éclaircissements nécessaires.
Je voudrais maintenant aborder l'aspect le plus lourd de la réforme qui nous est proposée, à savoir celui de la refonte de la gouvernance et du mode de financement de la politique de l'eau.
Trois axes principaux peuvent être dégagés : la réforme des comités de bassin et des agences de l'eau, la réforme des redevances et la création d'un office de l'eau et des milieux aquatiques.
Globalement, il me paraît important d'insister sur le renforcement du rôle du Parlement, qui sera notamment conduit à approuver les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau.
S'agissant des comités de bassin, dont le rôle est conforté par le présent projet de loi, la principale nouveauté réside dans la modification des règles de composition et, surtout, de désignation du président.
L'article 35 renforce en effet le poids de l'Etat : d'une part, en prévoyant que les trois collèges qui composent le comité de bassin - élus, usagers et Etat - bénéficient d'un nombre égal de sièges ; d'autre part, en permettant que les représentants de l'Etat prennent part à l'élection du président du comité de bassin. Or retenir le vote des représentants de l'Etat pour l'élection du président du comité reviendrait à confier à l'Etat un pouvoir d'arbitrage, ce qui n'est pas souhaitable. La commission des finances, comme la commission des affaires économiques et la commission des lois, a donc décidé de supprimer cette possibilité et de réviser le poids relatif des différents collèges.
M. Jean-François Le Grand. Très bien !
Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis. Je voudrais insister sur la suppression de la possibilité, actuellement ouverte aux agences de l'eau, de contribuer par voie de fonds de concours au budget de l'Etat. Rappelons que cette disposition avait servi à justifier, d'un point de vue juridique, le « prélèvement » de 210 millions d'euros opéré l'an dernier sur leur trésorerie.
La suppression de ces dispositions est présentée comme une forme de protection des ressources des agences de l'eau, qu'il serait à l'avenir plus difficile de « reprendre » au profit du budget de l'Etat. Une telle initiative nécessiterait en effet une nouvelle disposition législative.
On soulignera que les dépenses des agences de l'eau seront plafonnées à 12 milliards d'euros, hors primes, au cours de la période 2007-2012. Si toutes les agences retenaient les taux plafond pour chaque redevance, elles disposeraient d'une capacité financière de 24 milliards d'euros, soit le double de leur possibilité de dépense.
Cela me conduit à aborder la réforme des redevances perçues par les agences de l'eau. Je m'en tiendrai aux éléments principaux dans la mesure où ce sujet est très complexe.
L'objet premier de la réforme est d'assurer la stabilité juridique du dispositif des redevances, qui sont fragiles depuis que le Conseil constitutionnel les a qualifiées d'impositions de toute nature. En effet, les assiettes et les taux des redevances étaient peu, voire pas, encadrés par la loi.
L'article 37 procède à une réforme nécessaire, qui conduit à des simplifications dans la mesure où les assiettes seront communes quelle que soit l'agence prise en considération. Toutefois, le dispositif reste très complexe, puisque les agences percevront à l'avenir sept catégories de redevances différentes.
De manière schématique, la réforme proposée ne paraît pas de nature à modifier réellement les grands équilibres actuels entre les différents contributeurs ni à rendre le système des redevances très incitatif.
Au demeurant, l'étude d'impact du présent projet de loi est assez claire de ce point de vue, puisqu'elle précise qu'« une différence importante par rapport au texte de 2002 est le choix de solutions pragmatiques et concertées, en abandonnant l'illusion de bâtir, avec une fiscalité compliquée et punitive, un système d'incitation forte pour changer les comportements individuels des redevables ».
L'élément le plus net de cette conception est l'absence de taxation spécifique des engrais en vue d'inciter à une réduction des excédents d'azote.
Vous avez indiqué, monsieur le ministre, que le Gouvernement n'avait pas retenu le principe d'une redevance sur les engrais, considérant que son efficacité économique et écologique était loin d'être démontrée. Vous avez également estimé que la conditionnalité des aides de la politique agricole commune constituait le meilleur outil environnemental afin de favoriser le respect des règles communautaires sur les nitrates. La commission des finances, qui a longuement débattu de la « taxation azote », portera une attention particulière à cette réforme et à ses effets.
Par ailleurs, la commission des finances présentera deux amendements tendant à rendre plus incitatif le dispositif de la redevance pour pollutions diffuses afin de permettre une taxation plus importante des substances toxiques ou écotoxiques les plus dangereuses.
Elle vous proposera aussi de modifier les équilibres retenus entre les usages, s'agissant de la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau, l'objectif étant notamment une moindre pénalisation de l'alimentation en eau potable par rapport aux autres usages.
En outre, la commission des finances a souhaité prévoir un dispositif de taxation pour les personnes disposant d'un forage pour leur alimentation en eau.
Si, dans la réforme proposée, est maintenue la conception selon laquelle les redevances sont avant tout des moyens de financement des agences de l'eau, et pas tant des moyens d'incitation, des transferts de charges entre telle ou telle catégorie d'acteurs seront toutefois observés.
L'étude d'impact montre d'ailleurs que certaines entreprises pourraient connaître des variations extrêmement importantes de leurs redevances. Les industries chimiques les plus touchées pourraient, par exemple, voir leurs redevances multipliées par trois, certaines industries métallurgiques, par six.
Il a semblé essentiel à la commission des finances que les effets de la réforme soient précisément étudiés et que, le cas échéant, des mesures sectorielles d'accompagnement, qui relèvent plutôt de la politique industrielle, soient mises en place afin de ne pas fragiliser des entreprises déjà soumises à la mondialisation.
On notera à cet égard qu'un dispositif de lissage des effets de la réforme est prévu de 2007 à 2010.
Le dernier axe important de la réforme réside dans la création de l'office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'ONEMA. Ses ressources seraient de deux types : d'une part, les contributions des agences de l'eau, dont le montant global annuel serait plafonné à 108 millions d'euros sur la période allant de 2007 à 2012, et, d'autre part, des subventions versées par des personnes publiques. A cet égard, il n'est pas certain que les 108 millions d'euros versés par les agences de l'eau permettent à l'office de garantir une solidarité financière entre bassins.
Je m'en tiendrais à quelques remarques.
Tout d'abord, la création de cet office requiert une certaine vigilance dans la mesure où elle pourrait entraîner des doublons avec le ministère de l'écologie, tout particulièrement avec sa direction de l'eau, même si des redéploiements de personnels sont prévus. A ce titre, l'examen du présent projet de loi devra permettre de clarifier les relations entre l'Etat, l'ONEMA et les agences de l'eau.
On peut également s'interroger sur les conséquences de la création d'un tel office sur la structure interne du ministère de l'écologie et du développement durable, à la lumière de l'architecture budgétaire retenue pour la mise en oeuvre de la LOLF, qui ne prévoit pas la création d'un programme dédié à la politique de l'eau.
Enfin, dans une optique budgétaire, en mettant en avant le principe selon lequel « l'eau doit payer pour l'eau », la création de cet office s'apparente à une opération de débudgétisation et à un moyen de sanctuariser les crédits dévolus à la politique de l'eau. Il était important de clarifier ce point.
Je souhaiterais également préciser l'impact global de la réforme sur les finances de l'Etat.
Si l'on compare la situation de 2007 à celle de 2005, il ressort de l'étude d'impact que cette réforme entraînerait globalement un gain pour l'Etat, avec un solde positif de 26 millions d'euros, tandis que les agences de l'eau devraient supporter plus de charges qu'elles ne gagneraient de recettes, le solde étant négatif pour elles à hauteur de 46 millions d'euros.
Cette vision semble toutefois partielle dans la mesure où elle fait l'impasse sur la perte de recettes que constitue pour l'Etat la suppression du prélèvement de solidarité pour l'eau. D'après les calculs de la direction du budget, le solde serait au contraire négatif pour l'Etat à hauteur de 49 millions d'euros. Si l'on retient les données de l'étude d'impact, on aboutit même à un solde négatif de 57 millions d'euros.
Enfin, on peut remarquer que l'avant-projet de loi transmis au Conseil d'Etat offrait aux départements la possibilité de mettre en place un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement. Cette possibilité ne figure plus dans le projet de loi déposé au Sénat ; toutefois, monsieur le ministre, la commission des finances a jugé nécessaire de vous proposer de la réintroduire.
Elle a de même souhaité prévoir un dispositif de contractualisation entre les agences de l'eau et les départements - je touche ici au sujet de l'ex-FNDAE -, les départements participant au financement des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales.
Sous réserve de ces remarques et des amendements qu'elle vous proposera, la commission des finances a émis un avis favorable sur le projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques dont nous sommes saisis était très attendu.
La dernière réforme substantielle de la politique de l'eau, depuis la loi fondatrice du 16 décembre 1964, remonte à la loi du 3 janvier 1992. Quant au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale au mois de janvier 2002, il n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée car le Gouvernement a souhaité organiser une large concertation avant de déposer ce nouveau texte sur notre bureau.
La commission des lois s'est saisie pour avis des dispositions intéressant les collectivités territoriales et relevant de son champ de compétence : il s'agit des articles 22 à 27, qui réforment les services de distribution d'eau et d'assainissement, mais aussi de l'article 28, qui étend les missions des services départementaux d'assistance technique aux exploitants de stations d'épuration, les SATESE, et, enfin, des articles 35 et 36, qui modifient la composition des comités de bassin, renforcent leur rôle et étendent les missions des agences de l'eau.
Je ne reviendrai pas sur ces dispositions puisqu'elles ont déjà été présentées. La commission des lois y a souscrit sous réserve de plusieurs modifications qui contribuent à répondre aux importants enjeux de la réforme qui nous est proposée.
Trois enjeux majeurs peuvent être identifiés pour la réforme des services publics de l'eau et de l'assainissement : l'amélioration de la qualité de l'eau, la poursuite de l'effort d'assainissement et le renouvellement des installations.
S'agissant tout d'abord de la qualité de l'eau distribuée, eu égard aux normes strictes fixées par la directive du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine et transposée en droit interne par un décret du 20 décembre 2001, la qualité de l'eau distribuée suppose des travaux de mise en conformité des réseaux d'un montant estimés à 11,3 milliards d'euros d'ici à 2013.
Ensuite, la mise aux normes européennes des réseaux d'assainissement des agglomérations de plus de 2 000 équivalent-habitants doit être achevée. L'effort restant à accomplir a été estimé à 9,15 milliards d'euros à partir de 2000, après une dépense d'environ 7 milliards d'euros depuis 1992.
Enfin, le renouvellement des équipements et des réseaux déjà créés, notamment ceux de production et de distribution d'eau, constitue également un enjeu majeur. Le patrimoine des services d'eau et d'assainissement est estimé à environ 200 milliards d'euros, et les ouvrages les plus anciens doivent maintenant être remplacés. Le besoin en matière de renouvellement des équipements et des réseaux d'assainissement est évalué entre 0,8 et 1,5 milliard d'euros par an.
L'effort financier que devront consentir les communes et les groupements de collectivités territoriales compétents dans la distribution d'eau et l'assainissement est donc considérable. J'ajoute qu'il sera particulièrement difficile à fournir pour les communes rurales.
L'inquiétude des élus locaux est d'autant plus grande que le maintien des aides autrefois versées par le fonds national pour le développement des adductions d'eaux est incertain.
Destiné à subventionner les travaux d'alimentation en eau et d'assainissement dans les communes rurales, ce fonds était alimenté pour moitié par une taxe assise sur les consommations d'eau et pour moitié par un prélèvement sur les ressources du pari mutuel urbain, pour un montant total d'environ 150 millions d'euros par an. Il a été amputé de la moitié de ses ressources - celles qui provenaient du PMU - par la loi de finances pour 2003 avant d'être transféré par la loi de finances rectificative pour 2004.
Certes, les missions du FNDAE ont été reprises, à compter du 1er janvier 2005, par les agences de l'eau, lesquelles ont été autorisées, en contrepartie, à relever les taux des redevances qu'elles perçoivent. Une péréquation au niveau des bassins hydrographiques a ainsi été substituée à une péréquation nationale.
Toutefois, les agences ne disposent pas toutes des mêmes moyens financiers. De surcroît, rien ne garantit qu'elles ne réduiront pas les aides versées aux communes rurales pour faire face à l'élargissement de leurs missions prévu par le présent projet de loi.
Les vingt-neuf amendements adoptés par la commission des lois répondent à un triple objectif.
Premièrement, il convient de renforcer la transparence des services publics de distribution d'eau et d'assainissement, en améliorant l'information des usagers et des élus locaux.
Deuxièmement, il faut faciliter les interventions des collectivités territoriales et donner plus de liberté aux communes, en incitant les communautés de communes à exercer les compétences de leurs communes membres en matière d'assainissement, en permettant aux départements de disposer d'une nouvelle source de financement, et, enfin, en renforçant le rôle des élus au sein des comités de bassin.
Troisièmement, il importe de garantir une solidarité envers les communes rurales, en sécurisant les interventions des SATESE et en garantissant le maintien des aides autrefois versées par le fonds national pour le développement des adductions d'eau.
Ces amendements ont été rédigés en étroite concertation avec nos collègues Bruno Sido et Fabienne Keller, que je tiens à remercier pour leur écoute et leur compréhension.
Le premier objectif tend donc à renforcer la transparence des services publics de distribution d'eau et d'assainissement.
Pour améliorer l'information des usagers, la commission des lois vous proposera, mes chers collègues, d'une part, de prévoir que toute promesse de vente, tout acte authentique de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation à un acquéreur non professionnel comprend un diagnostic du respect par cet immeuble ou cette partie d'immeuble des prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif ; elle vous invitera, d'autre part, à préciser les conditions d'opposabilité du règlement de service de distribution d'eau ou d'assainissement, afin de renforcer sa sécurité juridique.
Pour améliorer l'information des élus, la commission des lois juge nécessaire d'exiger du délégataire d'un service de distribution d'eau ou d'assainissement ayant accepté de prendre en charge des travaux dans le cadre d'un programme pluriannuel, tout d'abord, de fournir une estimation des dépenses, ensuite, de rendre compte de l'exécution du programme dans le rapport qu'il remet chaque année au délégant, et, enfin, de dresser à la fin du contrat un inventaire du patrimoine de ce dernier.
Le deuxième objectif vise à faciliter les interventions des collectivités territoriales et à donner plus de liberté aux communes. S'agissant de ce dernier point, la commission des lois souhaite interdire la modulation des aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion de ce service. En effet, une telle modulation institue une forme de tutelle sur les communes et les groupements de collectivités territoriales, prohibée par l'article 72 de la Constitution, et affecte le prix de l'eau payée par les usagers.
S'agissant de la fixation du prix de l'eau, la commission des lois proposera de n'interdire la pratique des tarifs dégressifs que dans les zones de répartition des eaux, où la ressource est rare.
Afin d'inciter les communautés de communes à exercer les compétences de leurs communes membres en matière d'assainissement, la commission des lois suggère, tout d'abord, de leur permettre d'exercer à titre optionnel tout ou partie de cette compétence, et en particulier de ne prendre en charge que l'assainissement autonome. En outre, la commission propose de faire figurer l'intégralité de la compétence relative à l'assainissement dans la liste des compétences optionnelles ouvrant droit à la dotation globale de fonctionnement bonifiée.
A l'instar de la commission des affaires économiques et de la commission des finances, la commission des lois défendra un amendement permettant aux conseils généraux le souhaitant de créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement afin de financer leurs interventions en faveur des communes. Ce fond serait alimenté par une contribution assise sur la consommation d'eau.
Pour renforcer le rôle des élus locaux au sein des comités de bassin, la commission propose que les représentants des élus locaux et ceux des usagers et des associations détiennent respectivement 40 % du nombre total des sièges. Il conviendrait également que les représentants de l'Etat ne participent pas à l'élection du président et que ce dernier soit élu parmi les représentants des élus locaux.
Le troisième et dernier objectif consiste à assurer la solidarité envers les communes rurales.
Pour ce faire, la commission préconise, en premier lieu, de permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences de bénéficier, sans devoir appliquer les dispositions du code des marchés publics, d'une assistance technique des services du département dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.
La commission suggère, en deuxième lieu, que la solidarité envers les communes rurales fasse partie des orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau pour les années 2007 à 2012, ces dernières devant y consacrer au moins 150 millions d'euros chaque année, au cours de cette période, c'est-à-dire le niveau maximum des crédits dont a disposé le FNDAE avant sa suppression.
En troisième lieu, pour garantir la cohérence des aides et permettre aux communes d'adresser leurs demandes à un guichet unique, la commission souhaite que l'agence de l'eau signe avec chaque département participant au financement de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales une convention par laquelle elle lui confie la répartition et le versement des aides en fonction de critères déterminés dans cette même convention.
En dernier lieu, la commission des lois préconise d'instituer une péréquation entre les agences de l'eau en prévoyant que leurs contributions respectives à l'office national de l'eau et des milieux aquatiques soient calculées en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale.
Ainsi la solidarité financière envers les communes rurales sera assurée à un triple échelon : à l'échelon départemental, par les départements ; à l'échelon des bassins versants, par les agences de l'eau ; et à l'échelon national, par une modulation du prélèvement opéré sur les recettes des agences au bénéfice de l'ONEMA.
Sous le bénéfice de ces observations et de ces amendements, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi que vous nous présentez, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)