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Séance du 2 décembre 2006 (compte rendu intégral des débats)

engagements financiers de l'état

Engagements financiers de l'Etat - Comptes d'affectation spéciale : Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat -  Participations financières de l'Etat
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Article 36 et état D

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État », figurant à l'état B.

État B

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Engagements financiers de l'État

40 862 600 000

40 862 600 000

Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs)

39 191 000 000

39 191 000 000

Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)

292 600 000

292 600 000

Épargne

1 149 000 000

1 149 000 000

Majoration de rentes

230 000 000

230 000 000

M. le président. Je mets aux voix les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État ».

(Ces crédits sont adoptés.)

compte d'affectation spéciale :

gestion du patrimoine immobilier de l'état

Article 34 et état B
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Article additionnel après l'article 48

M. le président. Nous allons procéder à l'examen de l'amendement portant sur les crédits du compte d'affectation spéciale : « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », figurant à l'état D.

État D

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Gestion du patrimoine immobilier de l'État

500 000 000

500 000 000

Contribution au désendettement de l'État

75 000 000

75 000 000

Dépenses immobilières

425 000 000

425 000 000

M. le président. L'amendement n° II-1, présenté par M. Girod, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Créer le programme :

Travaux

II. - En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

(En euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Contribution au désendettement de l'État

 

75.000.000

 

75.000.000

Dépenses immobilières

 

25.000.000

 

25.000.000

Travaux

100.000.000

 

100.000.000

TOTAL

100.000.000

100.000.000

100.000.000

100.000.000

SOLDE

0

0

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Paul Girod, rapporteur spécial. Cet amendement vise d'abord à créer un nouveau programme intitulé : « Travaux » au sein du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Dans l'esprit de la commission des finances, ce programme serait dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'État et des dépenses de fonctionnement liées à de telles opérations.

Il convient de préciser que, malgré son intitulé, le programme « Dépenses immobilières » ne couvre en réalité - il suit en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale - que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction en vue du relogement de services.

Ensuite, le présent amendement tend à abonder le nouveau programme ainsi créé à hauteur des 100 millions d'euros nécessaires pour 2007. Eu égard aux règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, cette somme est gagée sur les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2007 au bénéfice des deux programmes initiaux de la mission. Ainsi, 75 millions d'euros seraient supprimés du programme : « Contribution au désendettement de l'Etat » et 25 millions d'euros seraient ôtés au programme : « Dépenses immobilières ».

Il appartiendra au Gouvernement de soumettre au Parlement les mesures de conséquence du point de vue tant du niveau global des crédits inscrits pour 2007 sur le compte d'affectation spéciale : « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » que de l'architecture même de ce compte.

Cependant, cet amendement vise avant tout à inciter le Gouvernement à retracer à l'avenir de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération de travaux à mener sur les immeubles de l'État.

Monsieur le ministre, je vous ai bien entendu mentionné l'entretien. Mais il faut également évoquer la rénovation, ce qui n'est pas pareil.

Au demeurant, une telle mesure ne fera que mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'État fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place.

Par conséquent, la commission des finances attend que le Gouvernement s'engage avec elle et très fermement sur ce point.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le rapporteur spécial, derrière son apparence technique, votre amendement est en réalité très important. Il témoigne, s'il en était besoin, de votre extrême vigilance pour que nous fassions preuve de cohérence.

Je vais vous demander de retirer votre amendement au bénéfice d'un certain nombre d'explications que je vais vous apporter et qui vont exactement dans votre sens. Pour autant, je ne souhaite pas l'adoption de votre amendement, car je ne suis pas prêt à mettre en place un tel dispositif.

Vous suivez ces questions, je le sais, avec beaucoup d'attention, puisque, avec Adrien Gouteyron, vous représentez le Sénat au sein du Conseil immobilier de l'État.

L'entretien des immeubles de l'État a suscité tout particulièrement notre attention. J'ai d'ailleurs demandé un audit pour évaluer avec précision nos possibilités d'action en la matière. Deux conclusions se sont imposées.

D'abord, l'enjeu budgétaire est élevé, puisque l'État dépense 2,7 milliards d'euros par an pour l'entretien de ses immeubles.

Ensuite, l'État entretient très mal ses immeubles, parce qu'il n'a pas les bons instruments de pilotage et qu'il n'a pas bien défini sa stratégie.

Ainsi, nous nous retrouvons sur la question de l'entretien dans une situation comparable à la situation dans laquelle nous étions sur la question de la valorisation et des cessions éventuelles avant la rédaction du rapport parlementaire qui avait conduit à la création du service « France Domaine ».

Votre proposition retient toute mon attention, mais elle implique de réunir deux conditions.

D'abord, nous devons augmenter les loyers de France Domaine. Pour les services logés dans les immeubles de l'État, nous utilisons la technique canadienne, chère à M. Foucaud, des loyers budgétaires. Cela nous permet de connaître le coût de l'espace occupé par chaque ministère et de le responsabiliser. Une telle valorisation est importante pour la suite. Le lancement ou l'introduction de frais de rénovation ou d'entretien augmenteraient d'autant le loyer correspondant et nous ne sommes pas prêts à le faire aujourd'hui. Nous devons y travailler à partir d'expérimentations avec le Conseil immobilier de l'État.

Ensuite, nous devons rattacher le programme à créer soit au budget général, soit au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Pour ma part, je n'ai pas de religion sur le sujet. On peut imaginer de le rattacher à ce compte d'affectation spéciale, comme vous le proposez. Ce serait cohérent. En même temps, aujourd'hui, le compte d'affectation spéciale est uniquement alimenté par les produits de cessions.

En bonne gestion, ces ressources doivent réduire la dette de l'État et financer l'achat d'implantations plus modernes et plus adaptées.

Je dois être « girodiste » jusqu'au bout. (Sourires.) Si, comme vous le souhaitez, les produits des cessions sont affectés au désendettement, il n'est pas très cohérent de demander que le compte d'affectation spéciale serve à d'autres opérations, notamment des actions de rénovation. Nous avons donc un problème à résoudre. Je souhaite que nous continuions d'y travailler.

Par ailleurs, vous avez souligné à juste titre la nécessité de distinguer l'entretien, la réhabilitation ou la rénovation Je suis d'accord avec vous. Pour ma part, ce qui m'intéresse, c'est ce qui est à la charge du propriétaire. L'État a le devoir de veiller à l'entretien, à la rénovation et, le cas échéant, à la réhabilitation de ses immeubles.

Je vous propose donc de nous mettre au travail dès le début de l'année prochaine pour qu'un programme consacré aux travaux figure dans le projet de loi de finances pour 2008. Nous verrons alors si ce programme devra être intégré dans le budget général ou dans un compte d'affectation spéciale. Encore une fois, je n'ai pas d'opinion définitive à cet égard.

M. le président. L'amendement II-1 est-il maintenu, monsieur le rapporteur spécial ?

M. Paul Girod, rapporteur spécial. J'ai bien entendu M. le ministre et je me réjouis qu'il ait parlé aussi de rénovation.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Oui !

M. Paul Girod, rapporteur spécial. Nous sommes en présence d'un paradoxe.

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui traite les produits des cessions des constructions, n'intègre pas la possibilité pour l'État de restructurer complètement la distribution des locaux, leur affectation et même leur nature à l'intérieur de son propre patrimoine.

Il est gênant de n'envisager que les entrées et les sorties sans penser à une gestion rationnelle poussée jusqu'au bout de la logique, afin de permettre à l'État de conserver son patrimoine, mais d'en modifier l'affectation pour la rendre plus efficace, plus efficiente et plus économe.

Par conséquent, en dépassant la seule notion d'entretien pour aborder les problèmes de rénovation et de réhabilitation, monsieur le ministre, vous avez effectué un pas important. Je conçois bien vos difficultés, liées notamment au Conseil immobilier de l'État.

Je le vois bien, pour l'instant, s'agissant des loyers, nous en sommes encore à un stade de balbutiement et d'approximation qui ne permet pas la mise en place de ce dispositif dès maintenant.

Dans la journée, vous entendrez parler d'une opération particulière sur laquelle un certain nombre de nos collègues se sont interrogés.

Dans l'état actuel des choses, je comprends votre appel, monsieur le ministre. Après avoir eu l'approbation du président de la commission des finances, je serai tout à fait disposé à retirer cet amendement, compte tenu de l'engagement que vous avez pris pour 2008 et en souhaitant que ce soit vous qui nous en rendiez compte l'an prochain !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je le souhaite également ! Sinon, vous me regretteriez ! (Sourires.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Comme toujours, nous allons accéder aux sollicitations de M. le ministre.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous avons été alertés par une incongruité apparue lors de l'examen des crédits des missions « Gestion et contrôle des finances publiques » et « Écologie et développement durable ». Nous ne comprenons pas très bien pourquoi le Gouvernement a inscrit dans ces deux missions des crédits pour aménager, au 20 avenue de Ségur, un immeuble dont la destination n'a rien à voir avec leur vocation. Ce sont au total cent millions d'euros de dépenses que ces deux missions auraient dû supporter à ce titre.

Cette observation nous a fait comprendre qu'il conviendrait peut-être de créer un compte d'affectation spéciale, alimenté par des loyers forfaitaires, comme le compte d'affectation spéciale « Pensions », qui est alimenté par le prélèvement d'une cotisation de retraite forfaitaire sur les salaires, les dépenses correspondant aux pensions effectivement payées.

Dans ce cas particulier, ce compte pourrait être alimenté par les loyers que chaque programme aurait à supporter et les dépenses correspondraient à celles que vient d'évoquer Paul Girod et que vous avez vous-même rappelées, monsieur le ministre.

Compte tenu de votre engagement, la commission retire son amendement, mais il convient que nous puissions décider, dès les prochaines semaines, d'un dispositif qui serait transcrit dans le projet de loi de finances pour 2008 et dont vous seriez le garant.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je suis à votre disposition !

M. le président. L'amendement n° II-1 est retiré.

Je mets aux voix les crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

(Ces crédits sont adoptés.)

compte d'affectation spéciale :

participations financières de l'état

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d'affectation spéciale : « Participations financières de l'État » figurant à l'état D.

État D

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Participations financières de l'État

5 000 000 000

5 000 000 000

Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État

1 400 000 000

1 400 000 000

Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État

3 600 000 000

3 600 000 000

M. le président. Je mets aux voix les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

(Ces crédits sont adoptés.)

Article 36 et état D
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Gestion et contrôle des finances publiques - Comptes de concours financiers : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics

Article additionnel après l'article 48

M. le président. J'appelle en discussion un amendement tendant à insérer un article additionnel qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Engagements financiers de l'État ».

L'amendement n° II-116, présenté par Mme Luc, M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après l'article 48, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après les mots : « du capital social », la fin du deuxième alinéa du I de l'article 7 de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses dispositions d'ordre économique et social est supprimée.

La parole est à Mme Hélène Luc.

Mme Hélène Luc. Nous avons déposé cet amendement, car, comme vous le savez, nous avions combattu en 1973 l'adoption des dispositions concernées sur les privatisations.

Je voudrais appuyer la défense de mon amendement sur un exemple précis, celui de la société d'économie mixte d'aménagement et de gestion du marché d'intérêt national de la région parisienne, la SEMMARIS, qui gère le marché international de Rungis.

Sous couvert d'une nécessaire recapitalisation du marché d'intérêt national, le MIN, de Rungis, l'État actionnaire a décidé de se désengager au profit d'opérateurs privés. Cette opération, qui a été rendue publique en août dernier par voie de presse, sans que le conseil d'administration de la SEMMARIS en soit saisi, comporte deux aspects : d'une part, une augmentation de capital, qui sera le fait de l'État, d'autre part, une cession d'actions de la part de l'État, principalement destinée à des investisseurs de droit privé.

Les besoins de recapitalisation pour la modernisation du plus grand marché de produits frais mondial sont indiscutables. Doivent-ils se faire dans un double mouvement de désengagement de l'État et d'arrivée d'actionnaires privés étrangers à la profession, plus soucieux des cours de la Bourse que de ceux des produits alimentant quinze millions de personnes dans notre région et au-delà ?

À cette question, nous répondons clairement : non !

Nous partageons les préoccupations et les exigences des professionnels du marché lorsqu'ils déclarent que « l'État et les collectivités locales doivent garder ensemble la majorité du capital de la SEMMARIS. Il est hors de question que ce soient des fonds d'investissement qui veulent faire des ?coups? avec Rungis ».

Il est indispensable que les collectivités publiques restent majoritaires au sein de la SEMMARIS et qu'elles continuent d'accompagner, dans une logique de service public, le nécessaire développement du marché d'intérêt national de Rungis.

Il est regrettable que soit mobilisée une ressource prêtée par l'État à la SEMMARIS - une avance d'actionnaire remboursable datant de 1973, destinée à de précédents investissements - pour permettre aujourd'hui l'entrée d'actionnaires privés à la recherche de nouveaux dividendes. Cet argent appartient aux contribuables. Il doit servir l'intérêt général et non des intérêts financiers privés. Cette opération apparaît comme le début d'un processus de privatisation de l'entreprise publique SEMMARIS.

Je n'oublie pas que, lors d'une précédente législature, un ministre du commerce et de l'artisanat avait placé la SEMMARIS sur la liste des entreprises publiques privatisables. Une telle perspective est inacceptable et dangereuse pour les consommateurs et pour l'emploi sur le marché d'intérêt national qui est déjà en régression depuis plusieurs années.

Le MIN de Rungis et la SEMMARIS ont été créés en remplacement des Halles de Paris pour assurer une mission d'intérêt général, dans un cadre réglementaire associant de manière originale une entreprise publique et des opérateurs privés.

En 1973, les principaux aspects de cette mission consistaient à assurer aux agriculteurs français la mise sur le marché des productions régionales, à contrôler les mécanismes de formation des prix, à sécuriser l'approvisionnement alimentaire d'un marché désormais évalué à dix-huit millions de consommateurs, à contrôler la moralité des transactions, la qualité des produits distribués et, surtout, le respect des normes de sécurité alimentaire. Seul l'État et ses cinq ministères de tutelle sont en mesure de veiller durablement à l'accomplissement de ces missions de service public dans l'intérêt des opérateurs concernés et des consommateurs.

Pour ces raisons majeures, le désengagement de l'État n'est pas acceptable ; celui-ci doit continuer à assumer ses responsabilités en demeurant un actionnaire de premier plan au sein de la SEMMARIS.

Il est possible de concilier le développement du MIN de Rungis-Chevilly, le renforcement du capital social de la SEMMARIS et la conservation d'un dispositif d'économie mixte géré dans le cadre du service public par le maintien d'une majorité de capital public dans le capital de la SEMMARIS, le renforcement de la participation de la Caisse des dépôts et consignations et l'appel à la participation des professionnels du marché eux-mêmes.

L'enjeu est clair : soit engager la SEMMARIS dans une logique de privatisation qui ne peut servir que des intérêts étrangers au MIN, à ses entreprises, à ses salariés et aux consommateurs, en faisant prévaloir la finance sur l'alimentation,...

M. le président. Madame, veuillez conclure !

Mme Hélène Luc. ... soit poursuivre et conforter une stratégie de développement des activités du MIN de Chevilly-Rungis pour l'emploi, le développement du territoire, en coopération avec les MIN des autres régions françaises, et la diffusion de nos productions nationales à l'étranger.

Nous souhaitons que cette deuxième option soit retenue car elle préserve la construction économique originale que constituent le MIN de Rungis et les MIN régionaux.

M. le président. Madame, je vous prie de conclure !

Mme Hélène Luc. Trois mots, monsieur le président !

M. le président. Madame Luc, vous avez largement dépassé votre temps de parole.

Mme Hélène Luc. Cette construction est inséparable de la promotion de productions agricoles de qualité, représentatives de la biodiversité spécifique à notre pays, des productions de terroir et de la tradition culinaire française.

Elle est une exigence absolue pour garantir durablement les consommateurs contre les fraudes, les trafics en tous genres et les crises sanitaires, pour assurer une sécurité maximale dans le domaine alimentaire. Par la diversité et la pluralité de ses acteurs économiques, le secteur de la distribution alimentaire est également un obstacle à la standardisation des produits.

M. le président. Madame, concluez !

Mme Hélène Luc. Tels sont les arguments du maire de Chevilly-Larue, M. Christian Hervy, représentant du conseil général du Val-de-Marne au conseil d'administration de la SEMMARIS.

Monsieur le ministre, vous qui êtes élu de la Seine-et-Marne,...

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ce n'est pas une séance de questions d'actualité !

Mme Hélène Luc. ... ce sujet vous concerne à deux titres : celui des consommateurs et celui des petits producteurs. Si vous pouviez me dire que ce marché ne sera pas privatisé, j'en serais très heureuse. J'attends une réponse de votre part !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. N'y comptez pas !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Paul Girod, rapporteur spécial. C'est par courtoisie à l'égard de Mme Luc que la commission n'a pas demandé à intervenir avant elle pour constater que son amendement est un remarquable cavalier budgétaire.

Pour être tout à fait franc, j'ajouterai avec une certaine malice que, de 1997 à 2002, les amis de Mme Luc étaient au pouvoir ; la loi qu'elle souhaite modifier datant de 1996, il me semble qu'elle aurait eu largement le temps de s'en occuper pendant ces cinq années !

Pour le reste, madame Luc, votre amendement relève de la cuisine électorale ! Apparemment, vous êtes plus préoccupée par la publication d'un certain nombre de documents électoraux propres à votre département que par le budget.

En tout état de cause, la commission des finances estime que l'amendement n°II-116 est irrecevable.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Ce que je confirme !

M. le président. L'amendement n° II-116 est irrecevable.

Mme Hélène Luc. Je demande la parole.

M. le président. Madame Luc, je ne peux pas vous donner la parole : l'amendement vient d'être déclaré irrecevable.

Gestion et contrôle des finances publiques

Compte de concours financiers : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Compte de concours financiers : Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

Article additionnel après l'article 48
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Article 34 et état B

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits des missions « Gestion et contrôle des finances publiques », compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » constitue un terrain d'expérimentation et d'action privilégié pour la réforme de l'État : monsieur le ministre, vous êtes à la fois délégué au budget et à la réforme de l'État.

L'examen des crédits de la principale mission du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie m'a donc conduit à effectuer un « test de cohérence » entre les intentions de modernisation affichées par le ministère et ses réalisations.

Les résultats de ce test sont contrastés. Les progrès restant à accomplir doivent être envisagés à l'aune de ce qui a déjà été accompli.

La gestion du ministère bénéficie d'un certain nombre d'acquis de modernisation. Ainsi, comme je le souligne depuis plusieurs années, les contrats de modernisation constituent une démarche vertueuse qu'il convient de généraliser à toutes les administrations. Les directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ont été pionnières dans la signature de tels contrats. Vous avez poursuivi la démarche en 2006 : des contrats pluriannuels de performance ont été conclus, pour la période 2006-2008, entre la direction du budget et les cinq grandes administrations à réseau de Bercy.

Les objectifs et indicateurs figurant dans ces contrats sont parfaitement articulés avec ceux du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007. Les bons résultats enregistrés par les indicateurs liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables soulignent que les engagements des administrations fiscales en matière de qualité de service sont désormais payants.

De la même manière, il faut remarquer les investissements considérables réalisés par le ministère en matière informatique, et ce depuis longtemps. L'achèvement de certains chantiers informatiques permettrait désormais, si une volonté politique s'exprimait en ce sens, des réformes fiscales d'envergure comme le rapprochement entre l'impôt sur le revenu et la cotisation sociale généralisée.

En matière de télédéclaration de l'impôt sur le revenu, des enseignements ont été tirés des difficultés de l'année dernière, j'ai pu le constater lors d'un contrôle sur pièces et sur place dans un centre des impôts parisien, le 18 mai 2006. Les engorgements constatés en 2005, lors de la campagne de l'impôt sur le revenu, ne se sont pas reproduits. Le dispositif mis en place par la direction générale des impôts a fonctionné de manière très satisfaisante.

Certaines « contre-performances » doivent toutefois être relevées. Le versement des acomptes mensuels de la prime pour l'emploi n'a pas réservé que de bonnes surprises, tant pour leurs bénéficiaires que pour l'administration.

Plus de 250 000 foyers ont perçu en 2006 des acomptes supérieurs au montant définitif de leur prime pour l'emploi. Ils sont donc appelés à restituer une partie des acomptes reçus. Le Gouvernement a annoncé un examen au cas par cas des foyers en situation de trop-perçu, sachant que la perte d'un emploi est de nature à mettre fin au droit à la prime.

Quel est le montant global du trop-perçu de prime pour l'emploi ? Quels sont ces montants pour les foyers dont le revenu a augmenté et pour les contribuables ayant perdu leur emploi ? À combien peut-on évaluer les sommes dont l'État renoncera à obtenir le remboursement ?

S'agissant des entreprises, le taux actuel d'adhésion à la télédéclaration de la TVA n'est pas encore suffisant. Je constate toutefois que le recours à la téléTVA se développe peu à peu. La gratuité des certificats et le développement de l'assistance aux entreprises pourraient finir par emporter l'adhésion. Les efforts en matière de qualité de service doivent donc se poursuivre.

Naturellement, les gains de productivité doivent être partagés. C'est le sens de la réduction d'impôt accordée aux redevables à l'impôt sur le revenu qui télédéclarent leurs revenus, et permettent ainsi des économies de gestion pour l'administration. De la même façon, les collectivités publiques « clientes » de l'administration fiscale - collectivités territoriales et administrations de sécurité sociale - doivent voir diminuer les frais de gestion qui leur sont facturés, s'agissant des impôts recouvrés par votre ministère.

Par ailleurs, la démarche de modernisation doit être partagée par les agents de Bercy. L'indicateur relatif au taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, présenté dans le projet annuel de performance, paraît insuffisant pour mesurer l'adhésion des agents aux réformes entreprises. Je me demande s'il ne faudrait pas plutôt mesurer leur approbation avec un indicateur de climat social. La réussite des réformes en cours tiendra à votre capacité à convaincre les agents !

De nombreux chantiers sont ouverts à Bercy, tous déterminants pour la modernisation de l'État.

Il en est ainsi, tout particulièrement, du bilan d'ouverture, d'autant plus sincère qu'il sera exhaustif du côté tant de l'actif que du passif.

Les audits de modernisation constituent, du point de vue de la commission des finances, un vecteur de réforme majeur. Certains audits concernent votre ministère : ils doivent avoir une traduction réelle sur la performance de l'administration.

Or, malgré un audit relatif au recouvrement des amendes, dont vos services indiquent que des conséquences concrètes ont été tirées, l'objectif, pourtant peu satisfaisant, lié au taux de recouvrement des amendes n'a été relevé ni pour 2007 ni pour 2008. Il est à craindre, comme l'a montré une audition de la commission des finances, que des dysfonctionnements ne perdurent.

Les loyers budgétaires qui concernent un certain nombre d'administrations, notamment Bercy, font l'objet de critiques de la part de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Cette mission observe, entre autres, que les loyers budgétaires représentent « un mécanisme complexe pour des avantages attendus modérés, qui ne peut à lui seul réussir à atteindre l'objectif de rationalisation de l'occupation du patrimoine contrôlé par l'État qui lui est fixé ».

L'écart entre le niveau des loyers de marché et des loyers budgétaires, résultant aussi bien de l'imprécision des évaluations des immeubles inscrites au tableau général des propriétés de l'État que du choix du taux, biaise les arbitrages attendus entre la location et l'occupation domaniale, mais aussi entre deux occupations domaniales. France Domaine devra tenir compte de ces analyses dans le cadre de l'expérimentation en cours.

Je voudrais vous suggérer, enfin, de nouveaux sujets d'audit.

Le développement des moyens de paiement électroniques pour le secteur public local paraît bien lent : le contrat de performance de la direction générale de la comptabilité publique prévoit un taux de progression des paiements automatisés de seulement 5 % par an d'ici à 2008. C'est un vrai motif de préoccupation pour les collectivités territoriales.

De même, les dépenses de fonctionnement du plateau technique par agent ne sont toujours pas stabilisées. Comme le reconnaît le ministère, la rationalisation du patrimoine immobilier de Bercy, les déménagements et réaménagements en cours ont indubitablement un coût, du moins sur le court terme. Peut-on envisager un audit de la gestion du patrimoine immobilier de Bercy ?

En conclusion, sous le bénéfice de ces remarques et d'un amendement que je vous présenterai tout à l'heure, la commission des finances propose au Sénat une adoption des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », ainsi que des deux comptes spéciaux qui lui sont rattachés. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. - M. le président de la commission des finances et M. Yves Détraigne applaudissent également.)

M. le président. J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose.

Je rappelle également que l'intervention générale vaut explication de vote pour ces trois missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » recouvrent l'ensemble de nos administrations financières. Ce sont en effet les personnels de la direction générale des impôts, de la direction générale du trésor et de la politique économique, de la direction générale des douanes et des droits indirects qui sont au coeur des crédits budgétaires dont nous débattons. Le moins que l'on puisse dire, c'est que le ministère des finances semble s'être fait, ces derniers temps, une spécialité d'être le meilleur élève de la réduction des effectifs budgétaires !

Depuis cinq ans en effet, le ministère a ainsi perdu 6 453 emplois, singulièrement des postes de catégorie C, tirant parti de gains de productivité liés à l'automatisation croissante des circuits de production de services, mais aussi de départs en retraite des agents en poste. Le mouvement est appelé à s'accélérer durant les trois années à venir, puisque ce sont 7 438 emplois complémentaires qui seraient supprimés en trois ans.

La traduction concrète de cette évolution est d'ores et déjà perceptible. Elle passe d'abord par la réduction, sans la moindre concertation locale, de l'implantation des directions de réseau - direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique -, c'est-à-dire la fermeture de centres des impôts et de recettes-perceptions.

Par ailleurs, dans nombre de recettes-perceptions ou de centres des impôts, les conditions d'accueil du public, tout comme la qualité de traitement des dossiers, ne s'améliorent pas, sans que cela ne soit imputable aux agents. Ainsi, le taux de recouvrement des impôts ne parvient pas à progresser, malgré l'usage de plus en plus fréquent du télépaiement et de la télédéclaration par les contribuables. Et le contrôle fiscal ne doit son apparente amélioration de rendement qu'à la croissance - exponentielle - des droits rappelés et des pénalités appliquées aux droits d'enregistrement et au produit de l'impôt de solidarité sur la fortune omis par les redevables.

En effet, sur ces deux postes, les produits ont crû respectivement de 276 millions d'euros et de 122 millions d'euros en 2005 ! Le rendement du contrôle fiscal portant sur l'impôt sur les sociétés comme sur la TVA est en baisse, et celui des contrôles opérés sur l'impôt sur le revenu ne doit sa progression apparente qu'à l'accroissement même du nombre de contrôles sur pièces effectués.

En vérité, les conditions d'une détérioration de la qualité de rendement des services fiscaux se créent peu à peu, la généralisation des télédéclarations et du télépaiement permettant de justifier des réductions d'effectifs qui ne s'accompagnent pas, en réalité, d'un redéploiement des moyens disponibles vers des missions de contrôle pourtant nécessaires.

Ces derniers temps, les agents des administrations financières ont manifesté, au travers de plusieurs mouvements revendicatifs d'une certaine ampleur, leur colère profonde à l'égard des choix opérés par le Gouvernement en matière de gestion des moyens.

Aujourd'hui, tout concourt à créer les conditions d'une réforme de plus grande ampleur qui consisterait, entre autres, à privilégier la retenue à la source sur tout autre mode de recouvrement de l'impôt, délocalisant en fait dans les entreprises la gestion d'une bonne part des tâches aujourd'hui accomplies par les fonctionnaires du ministère de l'économie et des finances.

Une telle orientation est porteuse de dangers, car elle risque de nuire à l'accomplissement d'une fonction essentielle de l'État - le recouvrement des impôts -, au risque de rompre avec certains des principes fondamentaux de notre Constitution. C'est la raison pour laquelle nous ne voterons évidemment pas ces crédits.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je voudrais remercier M. Bernard Angels pour la qualité de son rapport - c'est d'ailleurs non une surprise, mais plutôt une habitude dans ce domaine !

La mission « Gestion et contrôle des finances publiques » est au coeur de l'action régalienne du ministère. La direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, qui constituent l'essentiel des bénéficiaires des crédits de cette mission, ont en effet été des précurseurs pour la conclusion de contrats annuels de performance, qui sont de fantastiques instruments de réforme de l'État. Elles sont d'ailleurs suivies, à cet égard, par d'autres ministères comme celui des affaires étrangères.

Nous ne devons pas pour autant oublier les activités d'état-major, selon l'expression utilisée à Bercy. Je profite de cette occasion pour saluer la compétence tout à fait exceptionnelle des fonctionnaires de cette maison. Il est de bon ton d'en dire du mal. Mes amis politiques, qui considèrent quelquefois que mes propositions ne sont pas toujours géniales, en rejettent la faute sur Bercy ! C'est incroyable, car les choses ne se passent pas ainsi la plupart du temps ! Je peux témoigner, puisque je célèbre mon deuxième anniversaire en tant que ministre du budget, que c'est une maison qui tient la maison !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est le ministère de la réalité, et la réalité est souvent dans l'opposition...

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous avez évoqué la question de la prime pour l'emploi, la PPE. Sur 9 millions de bénéficiaires, 300 000 d'entre eux vont devoir rembourser tout ou partie de cette prime qui a été touchée par anticipation parce que leur situation a changé : départ à la retraite, perte d'emploi, ou augmentation des revenus des membres du foyer.

J'ai demandé que ces cas soient traités avec discernement. La moitié d'entre eux concerne des personnes dont le revenu a augmenté. Il semble normal qu'ils remboursent cet argent ; mais il faut simplement s'assurer que les conditions de remboursement ne soient pas trop brutales.

À l'inverse, pour ceux qui ont perdu leur emploi, chacun peut comprendre que des précautions soient prises pour que la régularisation des cas difficiles se fasse avec un accompagnement. J'ai donné des instructions à mes services pour que des délais de paiement puissent être admis dans certains cas, et que des remises gracieuses puissent être accordées, lorsque la situation financière du foyer le justifie, dans le cadre d'une appréciation au cas par cas.

Pour l'avenir, j'ai souhaité qu'un audit spécifique sur les modalités de versement de la prime pour l'emploi soit effectué. Je veux qu'un bilan précis de la mensualisation mise en oeuvre cette année soit dressé et que des voies d'amélioration à court et moyen termes soient proposées. J'ai eu l'occasion de l'évoquer : il s'agit notamment du versement de la PPE par l'employeur ou de la fiabilisation avec la déclaration pré-remplie. Dès le début du mois de janvier, les résultats de cet audit seront disponibles et rendus publics, comme c'est le cas pour tous les audits. Monsieur Angels, je vous en enverrai un exemplaire dédicacé ! (Sourires.)

Concernant l'évolution de la téléTVA pour les entreprises, le nombre des adhésions a fortement augmenté : le cap des 250 000 adhérents a été franchi début mars 2006, avec seulement deux mois de retard sur l'objectif. Le nombre d'adhérents a ainsi été multiplié par six en un peu plus de deux ans, pour atteindre aujourd'hui 371 000.

Sur les indicateurs de climat social, le ministère de l'économie s'est doté, dès 2001, d'un observatoire interne destiné à mesurer notamment, au travers d'une batterie d'indicateurs, l'adhésion des agents à la démarche de modernisation engagée par le ministère et aux orientations des directions, la perception du rythme et des effets du changement, le climat social, ainsi que la conflictualité potentielle. (Sourires.) Voilà autant d'outils très utiles au pilotage des réformes au sein du ministère des finances, pilotage d'autant plus utile que nous avons, depuis cette date, engagé des réformes de modernisation absolument majeures.

Concernant la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » et le suivi des audits de modernisation, qui me tiennent beaucoup à coeur, les résultats obtenus pour l'audit relatif à la télédéclaration de l'impôt sur le revenu ont été présentés il y a peu de temps. Depuis cette date, la direction générale de la modernisation de l'État a mis au point un dispositif de suivi détaillé. La consolidation des éléments ainsi recueillis a permis d'élaborer un tableau de bord gouvernemental qui donne une image synthétique de l'état d'avancement des différents audits. Il sera régulièrement actualisé.

Je préside moi-même un comité de suivi avec l'ensemble des chefs d'inspection et les secrétaires généraux des différents ministères afin de veiller à ce que ce dossier soit bien suivi au meilleur niveau.

Enfin, pour le ministère des finances, le tableau de bord porte sur quatre audits : télédéclaration de l'impôt sur le revenu, modernisation du paiement des amendes, extension du champ de compétences des centres d'encaissement, et traitement douanier des grands opérateurs du commerce international.

J'en viens au recouvrement des amendes, qui figure parmi les objectifs du projet de loi de finances pour mesurer l'activité de recouvrement en phase contentieuse uniquement, c'est-à-dire les amendes majorées. Le taux de recouvrement contentieux des amendes s'est établi, à la fin 2005, à 32 %, l'objectif étant d'atteindre 42 % à la fin de 2008.

Pour connaître la proportion des amendes payées par les contrevenants, il faudrait inclure dans le calcul celles qui sont payées spontanément et celles qui sont payées après majoration. Cette information n'est pas disponible, car la plupart des amendes sont encaissées localement. Il faudrait donc passer à la vitesse supérieure. Ce n'est pas à exclure, mais, aujourd'hui, nous ne sommes pas prêts pour le faire.

Le calcul n'est disponible que pour les amendes « radar », dont le taux de paiement spontané, c'est-à-dire dans les quarante-cinq jours qui suivent l'envoi de l'amende, est de 81 %. Si l'on y ajoute les paiements effectués à la suite des poursuites diligentées par le Trésor public, le taux de paiement de ces amendes s'établissait à 87 % à la fin du mois d'octobre.

S'agissant du développement des moyens de paiement électronique dans le secteur public local, la décision d'équipement en moyens de paiement électronique appartient non pas à l'État, mais aux collectivités locales. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle Thierry Breton a signé le 30 janvier dernier deux protocoles avec l'Association des maires de France et l'Assemblée des départements de France. Dans ce domaine, le Trésor public ne peut que s'appuyer sur les relations qu'il entretient avec les collectivités locales, mais c'est au cas par cas.

L'objectif est de progresser de 5 %. Nous y travaillons en multipliant l'effort de sensibilisation et d'information. Monsieur Foucaud, vous avez évoqué la question des effectifs du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sujet dont nous avons eu l'occasion de débattre longuement avant-hier. Il est vrai que le ministère réduit ses effectifs de 2 988 équivalents temps plein, ce qui signifie le non-remplacement de deux départs à la retraite sur trois, mais l'esprit dans lequel ces réductions sont effectuées est très différent de celui qui prévalait sous la législature précédente. Je rappelle que, du temps de nos lointains prédécesseurs - M. Jospin et son équipe -, l'augmentation des effectifs par principe constituait une sorte de marque de fabrique dont on se satisfaisait.

Or, il est aussi abstrait de les augmenter par principe que de les diminuer par principe. Ce qui est important, c'est de justifier et de documenter ces augmentations ou ces diminutions. À certains endroits, il faut plus de fonctionnaires, parce qu'il y en a plus besoin, à d'autres, il en faut moins, parce qu'il y en a moins besoin. Ces besoins sont mesurés de manière objective par les audits. C'est tout l'intérêt de cette démarche d'audit, dont je souhaite qu'elle transcende les clivages politiques afin que nous nous emparions tous de ce bon produit, qui nous permet d'avancer. Les chiffres que je vous ai présentés sont d'ailleurs les résultats de ces audits, au fonctionnaire près, comme l'on dit maintenant.

La restructuration des services publics en milieu rural est un vaste sujet. Cette restructuration ne peut absolument pas se faire sans débat, à l'échelon tant national que local. À l'échelon national, vous le savez, une conférence nationale des services publics en milieu rural a été organisée. À titre personnel, je veille à ce que, à l'échelon local, les trésoriers-payeurs généraux procèdent, pour toutes les restructurations de trésoreries et de services fiscaux, à une concertation préalable, comme d'ailleurs pour les activités douanières. C'est absolument essentiel. L'objectif n'est pas de réaliser des gains de productivité, il est d'améliorer le service public sur le terrain. Cela peut d'ailleurs entraîner parfois des fermetures, quand certaines restructurations permettent un meilleur service au meilleur endroit.

Gestion et contrôle des finances publiques - Comptes de concours financiers : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Provisions

M. le président. Nous allons procéder à l'examen des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » figurant à l'état B.

État B

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Gestion et contrôle des finances publiques

9 085 193 080

8 900 065 603

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

8 243 949 680

8 127 519 320

dont titre 2

6 651 487 073

6 651 487 073

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

841 243 400

772 546 283

dont titre 2

380 773 534

380 773 534

M. le président. L'amendement n° II-21, présenté par M. Angels, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

Dont Titre 2

 

 

 

 

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

Dont Titre 2

 

60.000.000

 

 

TOTAL

 

  60.000.000

 

 

SOLDE

- 60.000.000

 

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. Le présent amendement vise à supprimer 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement sur l'action n° 5 - prestations d'appui et de support - du programme 218 - conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle.

On peut en effet s'étonner de l'inscription dans le budget de Bercy des crédits dédiés à l'installation de la Maison de la francophonie dans l'immeuble appartenant à l'État situé 20 avenue de Ségur dans le VIIe arrondissement de Paris, le montant inscrit en autorisations d'engagement correspondant au coût d'objectif de l'opération défini en concertation avec l'Établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État, qui en assure la maîtrise d'ouvrage déléguée.

Le montant de cette opération est estimé à 60 millions d'euros. Pour justifier l'inscription de ces crédits à son budget, le ministère de l'économie et des finances avance le fait qu'il serait le « ministère affectataire » de cet immeuble, ce qui est peu convaincant à l'heure où cette notion disparaît. La francophonie relève des attributions non pas du ministre délégué au budget - vous avez certes de nombreuses missions, monsieur le ministre, mais pas celle-là ! -, mais de celles du ministère des affaires étrangères, qui est le chef de file naturel pour ces questions.

Il convient donc d'inciter le Gouvernement à inscrire ces crédits sur une mission plus appropriée, qu'il s'agisse de la mission « Aide publique au développement » ou de la mission « Action extérieure de l'État ».

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Pour reprendre un proverbe connu, l'exception confirme la règle !

J'ai été le premier, moi qui suis très attaché à la cohérence de l'action que nous conduisons, à considérer que cela avait un sens de placer ce projet sous la responsabilité du ministère des finances !

La Maison de la francophonie est en effet un projet majeur et tout à fait exceptionnel - j'insiste sur ce point. Il résulte d'un engagement que le Président de la République avait pris lors du sommet de Beyrouth en 2002.

Monsieur le rapporteur spécial, il me semble que ce sujet doit lui aussi largement dépasser les clivages politiques. Je n'imagine pas, quel que soit le résultat de l'élection présidentielle, qu'il n'y ait pas un devoir de suite concernant cette Maison, qui répond à des intérêts supérieurs, à savoir le développement de la francophonie. Soyons cohérents : on ne peut pas, d'un côté, privilégier cette politique et, de l'autre, ne pas prendre de décisions adaptées.

En outre, cette opération relève de plusieurs ministères - vous avez raison de le dire, monsieur le rapporteur spécial -, dont le Quai d'Orsay, mais pas seulement : le ministère de l'écologie et du développement durable est également concerné, ainsi d'ailleurs que l'Organisation internationale de la francophonie, l'OIF.

Dans ce contexte, du fait des caractéristiques exceptionnelles de ce projet, qui dépasse le cadre classique du CAS « Immobilier », ne serait-ce que parce que la partie du site qui ne sera pas occupée par l'OIF n'est pas vendue et qu'un montage un peu spécifique doit être mis en place, compte tenu par ailleurs de son caractère prioritaire - 60 millions d'euros de crédits d'engagement en 2007 -, il a été décidé, afin d'être plus opérationnel, que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie devait directement prendre en charge ce chantier. C'est dans cet esprit que nous travaillons.

L'immeuble choisi, qui est situé 20 avenue de Ségur, était occupé jusqu'à une date récente par le ministère de l'industrie. Dans l'ancien système de l'affectation, qui sera remplacé au 1er janvier 2007 par des conventions entre France Domaine et les occupants, Bercy est théoriquement responsable. Nous avons donc pu engager les opérations dès 2006, les crédits nécessaires ayant été rendus disponibles. Dans ce domaine, les services immobiliers du ministère de l'économie et des finances ont une expérience qui garantit la rapidité et l'efficacité du processus.

Telles sont les raisons pour lesquelles il nous a semblé plus sage et plus efficace de procéder ainsi. Dans ce contexte, je vous serais reconnaissant, monsieur le rapporteur spécial, de bien vouloir retirer votre amendement.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. J'entends bien votre argumentation, monsieur le ministre, mais la francophonie ne dépend-t-elle pas de la mission « Action extérieure de l'État » ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Certes !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La francophonie ne relève donc pas de Bercy ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Nous procédons ainsi pour des raisons internes.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est donc hors LOLF !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Non, monsieur le président !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La francophonie relève de l'action extérieure de l'État. Peut-être pourriez-vous prendre l'engagement de déposer un amendement tendant à transférer ces 60 millions d'euros de crédits sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » ? Cela aurait un sens et ce serait « lolfien » ! N'est-ce pas possible ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. À ce stade, je ne peux pas prendre d'engagement parce que le projet a démarré. Cette décision est intervenue dans un souci d'efficacité, compte tenu du caractère un peu exceptionnel de ce projet. Vous avez raison, monsieur le président, ce projet relève pour beaucoup du ministère des affaires étrangères, mais pas uniquement, comme je l'ai dit tout à l'heure. D'autres ministères sont également un peu concernés.

Aujourd'hui, ce projet est porté par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dans le respect de la LOLF - il ne doit pas y avoir d'ambiguïté sur ce point -, mais, après tout, rien ne nous empêche de nous fixer un nouveau rendez-vous dans quelques mois afin d'examiner éventuellement s'il y a lieu de le transférer par la suite. Toutefois, je considère que, aujourd'hui, cela a un sens que ce soit Bercy qui engage ce projet, qui, je le répète, a déjà démarré.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Un compte spécial du patrimoine immobilier qui préfigurerait une gestion du patrimoine avec facturation des loyers à chacun des programmes, cela n'aurait-il pas un sens également ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je vous propose une clause de rendez-vous !

M. le président. Monsieur le rapporteur spécial, l'amendement n° II-21 est-il maintenu ?

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. Il est important pour la commission des finances du Sénat de montrer qu'elle suit de près ces problèmes et qu'elle souhaite que la LOLF soit respectée. Cet amendement est donc un avertissement.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est sévère !

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. Cela étant dit, je retire cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° II-21 est retiré.

Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote sur l'ensemble de ces trois missions avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » figurant à l'état D.

État D

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

10 930 000

10 930 000

Prêts et avances à des particuliers ou à des associations

930 000

930 000

Prêts pour le développement économique et social

10 000 000

10 000 000

M. le président. Je mets aux voix les crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers : « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » figurant à l'état D.

État D

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics

14 153 700 000

14 153 700 000

Avances à l'Agence unique de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune

14 000 000 000

14 000 000 000

Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics

50 000 000

50 000 000

Avances à des services de l'État

103 700 000

103 700 000

M. le président. Je mets aux voix les crédits du compte de concours financiers : « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

Provisions

Article 34 et état B
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Régimes sociaux et de retraite - Compte d'affectation spéciale : Pensions

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Provisions ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Provisions » est originale : en deux programmes constituant des dotations, elle regroupe en effet des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote du projet de loi de finances. Ces crédits sont répartis en tant que de besoin, en cours d'exercice, entre les autres missions.

En outre, conformément aux dispositions de la LOLF, la mission « Provisions » est dénuée de stratégie de performance. Par conséquent, les deux programmes qui la composent ne font l'objet d'aucun objectif ni indicateur.

La dotation du programme « Provision relative aux rémunérations publiques » correspond aux « mesures générales intéressant les agents du secteur public ». Elle a vocation à financer les mesures générales, en matière de rémunérations publiques, dont la répartition par programme ne pourrait être déterminée a priori avec précision.

Aucun crédit n'est demandé à ce titre pour 2007, ce qui suppose que l'ensemble des rémunérations a pu être réparti entre les programmes des autres missions. Dans la perspective d'une rationalisation des crédits, comme dans celle d'une meilleure lisibilité budgétaire, la commission des finances s'en félicite.

La dotation du second programme, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », correspond aux crédits naguère consacrés aux « dépenses accidentelles », fusionnés avec les crédits pour « dépenses éventuelles ». Cette dotation, comme son nom l'indique clairement, assure les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes. Il s'agit notamment des dépenses qu'occasionneraient des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de Français.

Au titre de cette seconde dotation, pour 2007, 80 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement étaient demandés dans le projet de loi de finances initial. L'Assemblée nationale a, d'une part, minoré ces crédits de 3 millions d'euros pour gager la majoration de la dotation globale de fonctionnement au titre de la dotation versée aux communes situées dans un parc naturel et, d'autre part, majoré ces crédits de plus de 61 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

De la sorte, le montant des crédits de paiement demandés pour 2007 se stabilise, et celui des crédits d'engagement diminue de plus de 71 % par rapport aux crédits équivalents inscrits dans la loi de finances pour 2006.

Cette diminution significative, s'agissant des autorisations d'engagement, est justifiée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie comme un retour à la norme budgétaire après le budget de 2006, le premier en mode LOLF.

En effet, la demande de crédits pour 2006 avait été surévaluée dans la mesure où deux incertitudes subsistaient lors de l'établissement des prévisions d'autorisations d'engagement pour 2006.

En premier lieu, la direction du budget redoutait une estimation insuffisante des crédits, notamment en raison du principe de crédits limitatifs. La commission des finances s'était alors interrogée, en particulier, sur les raisons du « transit » par la mission « Provisions » d'autorisations d'engagement destinées à couvrir les frais de justice, dépenses relevant a priori de la mission « Justice ». Elle avait rappelé que la sincérité budgétaire imposait de veiller à ce que les crédits demandés au titre de ces dépenses ne servent pas, en étant dénaturés, à corriger des évaluations de crédits initiales insuffisantes pour d'autres missions.

En second lieu, dans le contexte de la transition entre les deux régimes budgétaires - l'ordonnance de 1959 et la LOLF -, la direction du budget devait assurer le « basculement » entre les exercices 2005 et 2006, en anticipant, selon ses termes, les « éventuelles difficultés de gestion comptable liées à la mise en oeuvre de la LOLF, notamment s'agissant [...] de la transition entre les anciennes autorisations de programme et les nouvelles autorisations d'engagement ».

Cette année, la commission des finances se félicite du retour à des prévisions budgétaires plus conformes à celles des budgets précédents, l'année 2006 pouvant désormais être considérée comme une année de transition.

Sous le bénéfice des observations que je viens de présenter, la commission des finances a décidé, mes chers collègues, de vous recommander l'adoption de la mission « Provisions ». (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur spécial, cette mission est constituée de deux programmes.

La dotation relative aux dépenses accidentelles et imprévisibles a pour objet de permettre le financement en cours de gestion de dépenses urgentes comme, par exemple, les catastrophes naturelles. Dans le projet de loi de finances pour 2007, son montant est fixé à 80 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre des aléas susceptibles d'intervenir en 2007.

La réduction de cette dotation correspond à la disparition des aléas qui auraient pu survenir ; il s'agit donc, comme vous l'avez souligné, d'un retour à la normale.

Le second programme, « Provisions relatives aux rémunérations publiques », n'est pas doté en projet de loi de finances pour 2007, les mesures générales d'augmentation des traitements que le Gouvernement entend mettre en oeuvre ayant d'ores et déjà été annoncées et budgétisées dans les programmes des différents ministères. (Applaudissements.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Provisions » figurant à l'état B.

État B

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Provisions

138 449 149

138 449 149

Provision relative aux rémunérations publiques

0

0

dont titre 2

0

0

Dépenses accidentelles et imprévisibles

138 449 149

138 449 149

M. le président. Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Provisions ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Provisions ».

Régimes sociaux et de retraite

Compte d'affectation spéciale : Pensions

Provisions
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2007
Article additionnel après l'article  51

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits des missions « Régimes sociaux et de retraite » et « Compte d'affectation spéciale : Pensions ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est en mon nom et en celui de M. Bertrand Auban, corapporteur spécial, aujourd'hui empêché, que je vous transmettrai les principales observations que la commission des finances a voulu porter sur les crédits dévolus aux pensions et aux régimes sociaux et de retraite.

Le compte d'affectation spéciale « Pensions » a été créé en 2006, en application de la LOLF. Il totalise 47 milliards d'euros de crédits, soit plus de 17 % du budget général.

Ces crédits augmentent de 1,4 milliard d'euros pour 2007. La hausse est pourtant minorée de 200 millions d'euros, car il a été décidé de ramener de 1 milliard d'euros à 800 millions d'euros le montant du fonds de roulement constitué en 2006.

Le compte d'affectation spéciale, dit CAS, « Pensions » permet de clarifier le financement de la partie la plus dynamique des dépenses de personnels : les pensions civiles et militaires représentent aujourd'hui 15 % du budget général, contre 9 % en 1990.

Mais l'apport majeur de ce compte d'affectation spéciale est la responsabilisation des gestionnaires de programmes. Désormais, ils doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, une « contribution employeur » qui équilibre le compte de pension. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux élevés, en augmentation pour 2007. Pour les personnels civils, le taux est de 50 % en 2006 puis de 50,7 % en 2007 ; en ce qui concerne les personnels militaires, le taux s'élève à 100 % en 2006, puis à 101 % pour 2007.

Comme le rapport démographique doit passer de 1,6 actif civil par pensionné en 2005 à 1,3 actif civil en 2010, les taux de « contribution employeur » continueront d'augmenter.

En synergie avec la fongibilité asymétrique, ces augmentations inclinent les gestionnaires de programmes à mieux pondérer leurs décisions de recrutements en cours d'exercice et lors des conférences budgétaires.

Pour 2006, la démarche de responsabilisation n'était cependant pas aboutie : le CAS « Pensions » faisait ressortir une faiblesse anormale des taux de cotisation employeur pour les organismes publics et pour les ouvriers de l'État.

En 2007, il est prévu un rehaussement progressif du taux de cotisation employeur pour les opérateurs publics, qui est porté de 33 % à 39,5 %. J'observe d'ailleurs que cette décision répond à une critique émise par la commission des finances à l'occasion de l'examen du projet annuel de performance, le PAP, pour 2006.

Nous regrettons cependant que la « justification au premier euro » soit toujours décevante compte tenu des montants en jeu.

J'en viens à la mesure de la « performance ».

Partant du constat que la mission regroupe des dépenses obligatoires, le projet annuel de performance se borne à mesurer l'efficience de la gestion ou la qualité du service.

Seuls deux indicateurs suivent l'impact de la réforme des retraites de 2003 : ils portent sur l'âge moyen de la radiation des cadres et sur la durée moyenne des cotisations des fonctionnaires.

Or ces indicateurs sont frustes et seraient judicieusement complétés par des indicateurs portant sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation.

Si le projet annuel de performance manque encore d'ambition, il existe cependant des motifs de satisfaction.

Ainsi, la présence d'un indicateur pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'améliorer la précision du budget répond à un voeu émis par la commission.

En outre, la relative continuité des PAP en 2007 augure favorablement du suivi de cette performance.

Je signale que la commission des finances vous présente, par ailleurs, un amendement tendant à modifier les règles d'attribution de l'indemnité temporaire attribuée aux fonctionnaires retraités de l'État dans certaines collectivités d'outre-mer.

C'est dans une perspective de maîtrise des effectifs et de transparence des coûts, mes chers collègues, que la commission des finances vous recommande l'adoption des crédits de la mission « Pensions ».

Il me revient à présent d'aborder l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

En augmentation de 11 %, ces crédits s'élèvent à 5 milliards d'euros, destinés à subventionner divers régimes en vue de contribuer à leur équilibre.

Cette augmentation s'explique par des situations démographiques déséquilibrées et une évolution défavorable des transferts de compensation démographique.

Pour l'essentiel, la mission permet de financer la participation de l'État au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, ainsi que diverses subventions d'équilibre à des régimes en déclin démographique, comme celui des mines, ou des régimes en extinction, tels ceux de l'Imprimerie nationale et de l'ORTF.

Dans le prisme « lolfien », cette mission est un autre parent pauvre de la démarche de performance.

Elle recouvre, certes, des dépenses obligatoires, et seuls des indicateurs mesurant l'efficience de la gestion et la qualité du service rendu ont ainsi été mis en place.

Pourtant, l'absence d'indicateur concernant les modalités de liquidation au sein de régimes fortement subventionnés par l'État paraît singulière, dans un contexte qualifié par la commission des finances « de renouveau de la démocratie budgétaire ».

La mission subventionne, par exemple, les régimes de la SNCF et de la RATP à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros.

Dans son dernier rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a consacré un développement sur les régimes spéciaux de retraite des industries électriques et gazières, de la RATP et de la SNCF. Ce rapport incline à réformer ces régimes procurant « des droits spécifiques qui ne sont pas financés par leurs bénéficiaires ».

Cette analyse nous parvient avant le prochain rapport du Conseil d'orientation des retraites, le COR, sur les enjeux du « rendez-vous » prévu d'ici à 2008 par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Sur cette question, il me paraît fondamental d'engager un dialogue social.

Par ailleurs, un récent « audit de modernisation » a donné lieu, au mois d'avril 2006, à un rapport sur l'Établissement national des invalides de la marine, l'ENIM. Il en résulte de nouvelles perspectives d'amélioration du service et de la gestion du régime spécial de sécurité sociale des marins, ainsi que l'amorce d'une réflexion sur son évolution ultérieure, compte tenu, naturellement, de la pénibilité des métiers.

Pour conclure, mes chers collègues, parce que les crédits de la mission sont aujourd'hui indispensables pour équilibrer les régimes concernés, la commission des finances - j'y insiste - vous recommande aussi, mes chers collègues, l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis l'an dernier, grâce à la LOLF, le Parlement examine de façon plus précise les crédits afférents aux régimes spéciaux de retraite les plus importants, ceux de la SNCF, de la RATP, des marins, des mines et des routiers.

J'en suis heureux, car cette démarche répond non seulement à un besoin, mais aussi à une attente de plus en plus forte de nos concitoyens.

Dans son rapport du mois de septembre 2006, la Cour des comptes a fort justement souligné que les ressortissants de ces régimes sont demeurés à l'écart des réformes des retraites de 1993 et de 2003. Les débats des dernières semaines ont bien montré que cette situation est de moins en moins bien acceptée par les Français, qui réclament avant tout plus d'équité et de transparence sur cette question.

Pour cette raison, la commission des affaires sociales renouvelle les demandes qu'elle avait formulées l'an dernier, mais en vain, afin d'obtenir l'amélioration des indicateurs et de la présentation de l'ensemble de cette mission. L'enjeu est de première importance : il sera impossible de préparer une réforme de ces fameux régimes de retraite spéciaux si le Parlement continue à n'en connaître que ce qui correspond à leurs charges de gestion, c'est-à-dire à 3 % des dépenses totales !

Monsieur le ministre, je souhaite savoir pourquoi il n'a pas été répondu à nos demandes formulées oralement puis confirmées par écrit et adressées au ministère du budget.

Si je mentionne ce fait, c'est parce que les indicateurs actuels ne donnent qu'une vision partielle des problèmes des régimes spéciaux.

Bien plus que les seules dépenses de gestion courante, qui sont dérisoires, nous aurions besoin de connaître le niveau des engagements à long terme de ces systèmes spéciaux de retraite, mais aussi la décomposition entre les « droits de base » servis par le régime général et les « avantages spécifiques » correspondants aux prestations supplémentaires de ces régimes, ainsi que l'hypothèse de projection et le mode de calcul de ces estimations.

Il importe en outre de disposer, pour chacun de ces régimes, de nouveaux indicateurs portant sur l'âge moyen de liquidation des pensions, la proportion des départs à la retraite des personnes en service actif, la répartition de ces départs par tranches d'âge - avant cinquante-cinq ans, entre cinquante-cinq ans et soixante ans. Le Parlement ne peut se contenter, année après année, d'une bonne lecture de la presse quotidienne et hebdomadaire...

Enfin, nous manquons de données sur la durée moyenne de perception et le montant moyen des pensions, ainsi que sur l'espérance de vie à soixante ans de ces assurés sociaux. L'ensemble de ces informations nous autorisera à procéder à des comparaisons avec les assurés sociaux des autres régimes, tant du secteur privé que du secteur public.

La commission des affaires sociales demande au moins que ces réflexions puissent être reprises dans le prochain projet de loi de finances. Nous comptons à cet égard sur l'aide de la commission des finances. Nous contribuerions ainsi à préparer dans de bonnes conditions la première clause de rendez-vous de la réforme des retraites, qui interviendra en 2008, voire dès 2007 sur certains points.

Nous y sommes d'autant plus attachés que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont rarement publiées ou très difficilement accessibles, y compris pour les parlementaires. Les adossements de régimes spéciaux aux caisses de retraite du secteur privé en fournissent malheureusement une illustration parfaite : en dépit de l'obligation d'information inscrite à l'article L. 222-7 du code de la sécurité sociale, le Parlement continue le plus souvent à ne connaître de ces dossiers que ce qu'en dit la presse. On peut donc mesurer l'aspect dérisoire de cette obligation d'équité et de transparence.

Réformer les régimes spéciaux supposerait de mener un travail préparatoire approfondi afin de pouvoir mettre en évidence leur spécificité et leurs modes de financement, procéder à des comparaisons avec les systèmes de retraite de droit commun et appréhender le caractère atypique de leur effort contributif. À la RATP et à la SNCF, par exemple, les cotisations des salariés ne représentent respectivement que 13 % et 7 % des prestations de retraite versées. Dans ces conditions, peut-on vraiment parler de régime de retraite par répartition ? Pour ma part, je suis convaincu que ces mots n'ont pas la même signification d'un organisme à l'autre.

En définitive, mes chers collègues, cette nouvelle mission constitue non seulement un élément potentiel pour le contrôle parlementaire - s'il est possible -, mais aussi une chance dans la perspective de la prochaine réforme des retraites, à condition que soit repensé rapidement le cadre général de ces documents, comme nos propositions invitent à le faire.

Soucieuse de contribuer au débat public et au succès de la LOLF, la commission des affaires sociales a souhaité publier dans son rapport de nombreuses données statistiques inédites, qui permettent d'illustrer le bien-fondé de ses suggestions.

Renforcer l'information et le contrôle parlementaire est également l'une des conclusions du rapport publié l'an dernier à la suite des travaux de la commission de réflexion sur la dette publique, présidée par Michel Pébereau. Notre commission en partage l'orientation.

Sous ces réserves, la commission des affaires sociales s'est déclarée favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». (Applaudissements sur les travées de l'UMP. -M. le président de la commission des finances applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Piras, rapporteur pour avis.

M. Bernard Piras, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des affaires économiques a examiné la mission « Régimes sociaux et de retraite » dans la mesure où celle-ci traduit, sur le plan budgétaire, les engagements pris par l'État, au titre de la solidarité nationale, à l'égard d'assurés sociaux et de pensionnés travaillant, pour l'essentiel, pour des entreprises ou dans des secteurs qui relèvent du champ de compétence de la commission : les transports, la marine marchande et hauturière, les mines, etc.

En effet, 87 % des 5 milliards d'euros demandés l'an prochain pour les trois programmes de cette mission financeront les subventions d'équilibre versées soit aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, soit à l'ENIM, l'établissement national des invalides de la marine - le régime spécial assurant aux marins la protection des divers risques sociaux -, soit encore à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, qui en fait de même pour les mineurs. C'est d'ailleurs l'importance de la progression des dotations devant être versées en 2007 à ces trois structures qui explique celle de la mission qui, à hauteur de 11 %, est significative.

Cependant, les justifications apportées par le projet annuel de performances, qui témoignent du reste du caractère contraint des crédits consacrés à la mission, ont conduit la commission des affaires économiques, sur ma proposition, à émettre un avis favorable à ces crédits.

L'essentiel est ailleurs : l'un de nos plus récents collègues, François Fillon, a relancé à la mi-septembre la controverse sur la réforme des régimes spéciaux de retraite. À la suite de quoi, la presse n'a eu de cesse ces deux derniers mois de stigmatiser les subventions d'équilibre versées par l'État à divers régimes spéciaux. Étaient toujours visés, au regard de l'importance des crédits en cause, ceux de la SNCF, de la RATP ou encore des mines. Mais ces trois régimes ne sont pas les seuls régimes spéciaux, et l'on ne peut pas simplement aborder la question à l'aune du coût budgétaire de la mission.

S'il est vrai que la réforme du 21 août 2003 n'a pas concerné les régimes spéciaux et que le débat a été renvoyé à un « rendez-vous » fixé en 2008, bien des évolutions ont eu lieu depuis trois ans ou sont actuellement en cours. Je citerai pour mémoire la réforme des régimes des industries électriques et gazières dès 2004, l'adossement de l'ENIM au régime général l'an dernier, la transformation du STIF, le syndicat des transports d'Île-de-France, en juillet 2005 - cela a entraîné le futur adossement de la RATP, question qui nous a occupés en séance publique lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale -, l'alignement du régime de la Banque de France sur celui de la fonction publique à compter d'avril 2007 - accepté par six des sept syndicats de la banque -, ou encore l'application à la SNCF et à la RATP des nouvelles normes comptables internationales, qui obligera l'an prochain ces deux entreprises à provisionner les engagements de retraite qui sont à leur charge, et qui explique la résurgence de la question de l'adossement du régime de la SNCF au régime général.

Je pense que le budget de la présente mission est de ce point de vue incomplet, puisque, dans l'hypothèse où l'adossement de la RATP, voire de la SNCF, interviendrait l'an prochain, il ne prend pas en compte les participations de l'État à sa mise en oeuvre. Cela dit, je reconnais que, au moment de l'élaboration du projet de loi de finances - et même aujourd'hui -, il n'était pas possible d'anticiper de manière raisonnable le niveau de ces participations.

Reste qu'il est évident que le contexte actuel se prête à une réflexion sur l'avenir des régimes spéciaux. Outre que cette réflexion est prévue pour 2008 et que l'élection présidentielle activera obligatoirement le débat, les déséquilibres des comptes, qui vont s'aggraver, comme la mise en oeuvre d'obligations internationales, la rendent nécessaire.

Toutefois, cette réflexion ne doit à mon avis pas nécessairement conduire à une réforme radicale des régimes spéciaux remettant en cause les droits des pensionnés et des agents en activité. En effet, les avantages dont bénéficient les personnels au titre de la retraite et de la protection sociale font partie intégrante de leurs statuts et sont la contrepartie de contraintes et de pénibilités qui doivent être prises en compte. Si changements il doit y avoir, ils ne pourront concerner, dès lors qu'ils seront profonds, que les nouvelles générations d'agents ou de salariés.

Avec les membres de la commission, nous sommes convenus qu'il s'agira de trouver des solutions équitables entre les professions et entre les générations, c'est-à-dire favorisant une uniformisation des règles dans le respect des spécificités propres à chaque situation et conduisant à un partage équilibré des charges entre la solidarité nationale et les contributions des différents secteurs d'activité. Je ne doute pas que, à l'issue du dialogue que nous aurons avec les partenaires sociaux en 2008, nous y parviendrons.

Dans cette attente, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur les crédits de la mission pour 2007. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. - M. le président de la commission des finances applaudit également.)

M. le président. J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose.

Je rappelle également que l'intervention générale vaut explication de vote pour ces deux missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous le savons tous, les sommes consacrées aux pensions et retraites des agents de l'État et de certains secteurs d'activité font partie des revenus des ménages, qui contribuent de façon importante à l'ensemble de l'activité économique. Les pensions et retraites ne sont donc pas uniquement une charge pour le budget de l'État.

Cela étant dit, c'est le devenir même des régimes spéciaux qui doit retenir notre attention dans le cadre de l'examen des crédits de cette mission. En effet, on nous explique souvent, en se fondant sur des extrapolations démographiques, que les régimes spéciaux, comme ceux de la fonction publique, représenteraient des charges trop lourdes. À ce titre, les futurs retraités de ces différents régimes devraient accepter quelques menus sacrifices.

Permettez-moi de faire quelques observations.

Si certains régimes sont aujourd'hui déficitaires de manière sensible - je pense au déficit structurel du régime des mines lié à l'interruption pure et simple de l'activité -, les décennies à venir seront marquées, pour l'ensemble des régimes, par la raréfaction du nombre des allocataires de prestations.

Dans le domaine des chemins de fer, par exemple, le fait que nous ayons connu un mouvement de réduction du nombre des cheminots en activité pèse dans l'immédiat sur le régime de retraite. A contrario, cet effet jouera à la baisse dans les années à venir, puisque le nombre d'actifs cessant leur activité sera moindre qu'aujourd'hui. Cette remarque vaut pour l'ensemble de la fonction publique et des régimes relevant des crédits de la mission et du compte spécial.

Un autre mouvement spectaculaire vient d'animer la fonction publique d'État, c'est le mouvement de transfert, découlant de la décentralisation, de personnels, notamment des personnels techniciens, ouvriers et de service, ou TOS, de l'éducation nationale et du personnel des directions départementales de l'équipement.

Ce transfert budgétaire a une traduction précise dans le cadre de la discussion qui nous occupe : 1,1 milliard d'euros de crédits de personnel imputables aux transferts a disparu de l'article 34 et sont compensés, à due concurrence, par autant de recettes fiscales transférées, c'est-à-dire notamment par une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Mais, nous devons le souligner, cette somme considérable, qui consomme la majorité des ouvertures nouvelles de crédits prévues par la loi de finances initiale, n'est sans doute rien au regard des sommes que l'État économisera progressivement au détriment des finances locales dans les années à venir. Le passage des fonctionnaires d'État employés par le ministère de I'éducation nationale ou par le ministre de l'équipement en fonctionnaires dépendant du régime de la CNRACL, la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, permet en fait à l'État de se dégager du financement ultérieur des pensions versées à ces agents, puisque le volume des cotisations prélevées n'a pas été transféré avec les personnels.

Dans ces conditions, le compte d'affectation spéciale peut fort bien connaître ces prochaines années une amélioration tendancielle provenant du fait qu'il n'aura pas à prendre en charge le versement des pensions des personnels transférés. Une telle amélioration participera du même coup à la dégradation des comptes de la CNRACL et peut-être même à la mise en cause de la « bonne santé » de l'IRCANTEC, puisque ces organismes de retraite seront confrontés au problème du versement des prestations.

Nul doute qu'il conviendrait, dans la plus parfaite transparence, de faire le point de l'application concrète du transfert des personnels sur la situation financière des collectivités territoriales à échéance des dix à quinze prochaines années.

Nous ne voterons bien évidemment pas les crédits de cette mission ni ceux du compte d'affectation spéciale, car ils consacrent de manière générale la remise en question de la qualité et du niveau des prestations servies aux retraités.

M. le président. La parole est à Mme Catherine Procaccia.

Mme Catherine Procaccia. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la nouvelle mission « Régimes sociaux et de retraite » permet d'examiner sur le fond un dossier particulièrement important pour l'avenir de nos retraites.

Elle s'inscrit dans le contexte des réformes passées, présentes et à venir des régimes de retraite des fonctionnaires et des personnels de certaines entreprises publiques. Les choix qui ont été faits et les décisions qui seront prises détermineront pour longtemps les équilibres financiers de l'ensemble des régimes de retraite privés comme publics.

Le compte d'affectation spéciale « Pensions » présente le coût complet des pensions de retraite des fonctionnaires. Les dépenses représenteront donc 41,9 milliards d'euros, en progression de 0,6 % par rapport à 2006.

Il est encore un peu tôt pour connaître l'impact de la réforme de 2003 sur le besoin de financement du régime. Un rapport très attendu du COR, le Conseil d'orientation des retraites, en fera le bilan en 2008. Même si les effets de la réforme demeurent encore très limités, il est heureux que cette dernière ait eu lieu.

S'agissant des recettes, elles s'établiront à près de 42,1 milliards d'euros. Les cotisations salariales ne représentent que 4,8 milliards d'euros. Les contributions des employeurs s'élèvent, quant à elles, à 32 milliards d'euros. À ce titre, La Poste et France Télécom versent 4,3 milliards d'euros.

La situation de La Poste est préoccupante, car elle ne parvient plus à faire face à la charge de pensions qui explose : 3,3 milliards d'euros pour 2007 ! L'État en assume une part non négligeable, mais cette situation n'est pas tenable. Une réforme est en cours avec la mise en place d'un établissement public destiné à la gestion des retraites de La Poste.

Nous comprenons bien l'argument selon lequel La Poste, qui supporte aujourd'hui des charges significativement supérieures à celles de ses concurrents, ne se trouve pas en situation d'équité à leur égard. Mais, selon l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2006, l'article 41 « donne à l'établissement la faculté de conclure des conventions avec les régimes de retraite de droit commun, et ouvre ainsi la possibilité de négocier des accords de mutualisation qui répondraient à l'intérêt de toutes les parties concernées ». Il s'agit donc d'organiser un adossement sur la Caisse nationale d'assurance vieillesse. Or je ne vois pas en quoi le régime général d'assurance vieillesse pourrait en tirer le moindre bénéfice.

Si, dans un délai de deux ans, des conventions n'aboutissaient pas, le Gouvernement devrait remettre un rapport au Parlement. Permettez-moi, monsieur le ministre, de m'interroger sur ce dossier.

Il est essentiel que le Gouvernement s'engage à ne pas autoriser d'adossement sans soulte compensatoire évaluée à un juste niveau. En outre, des clauses de révision devront être prévues si les dépenses excédent les sommes qui ont été versées par La Poste. Il me semble en effet qu'il est de notre responsabilité de veiller à ce que les intérêts des salariés de droit privé soient préservés. En tant que salariée du privé, je suis d'autant plus sensible à ce sujet.

S'agissant des régimes spéciaux, j'avais exprimé l'année dernière des inquiétudes sur l'importance des enjeux, puisque les sommes à financer au cours des prochaines décennies seront colossales : 105 milliards d'euros pour la SNCF, 89 milliards d'euros pour EDF-GDF, 23 milliards d'euros pour la RATP.

Pour 2007, les dotations SNCF et RATP atteignent plus de 3,1 milliards d'euros pour des régimes qui présentent des spécificités par rapport non seulement au régime général mais également à celui de la fonction publique. Compte tenu du déséquilibre démographique du régime SNCF, la sollicitation grandissante de l'État est inéluctable. L'on peut donc s'interroger sur le maintien de certaines spécificités du régime, notamment pour les nouveaux entrants.

À cet égard, le régime de la SEITA ainsi que celui de France Télécom sont des exemples à suivre concernant la sortie réussie d'un régime spécial.

Si la pénibilité de certains postes doit être reconnue en tant que telle, sa compensation ne doit pas forcément être établie à travers un statut spécifique au moment du départ à la retraite ; la solution passe, selon moi, notamment, par une amélioration des conditions de travail ou une augmentation des salaires.

Le rendez-vous fixé pour 2008 devra permettre l'ouverture d'un débat sur ce thème.

S'agissant de la RATP, l'adossement effectué par la caisse de retraites du personnel sur le régime de droit commun est en cours. Les négociations avec la CNAV sur le montant de la soulte financée par l'État et sur les conditions de l'adossement n'ont malheureusement toujours pas abouti.

Ce qui est inquiétant, c'est l'écart qui s'accentue entre 2006 et 2007 concernant les montants de la dotation de l'État et les déficits du régime de retraite de la RATP. Le ratio démographique tendant par ailleurs à se dégrader à long terme, des solutions de financement devront être trouvées afin de combler les besoins de financement croissants du régime.

Pouvez- vous, monsieur le ministre, nous dire quelles sont les pistes envisagées pour que les négociations engagées progressent ?

En conclusion, je voudrais évoquer la spécificité française qui consiste à faire cohabiter plusieurs centaines de régimes d'assurance vieillesse différents dont les structures de financement ne sont pas toujours transparentes et dont les modalités, souvent complexes, sont difficiles à comparer.

Ce qui est acquis, hélas - je dis bien hélas ! -, c'est que la part financée par l'État est sans cesse croissante et représente aujourd'hui plus de la moitié des ressources pour ce qui concerne les principaux régimes. En tout état de cause, le statu quo est difficilement tenable. J'estime, pour ma part, qu'il en va de notre responsabilité politique à tous. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. En premier lieu, je voudrais répondre aux différents points que vous avez évoqués dans votre rapport, monsieur Foucaud, en rappelant que l'efficacité de la gestion des régimes est la seule façon de se fixer des objectifs mesurables et maîtrisables par le responsable de programmes.

La question posée dans ce contexte est celle de l'information, tout à fait légitime, du Parlement.

Dès le projet de loi de finances pour 2007, le projet annuel de performance a partiellement tenu compte de cette attente. Chaque régime s'est ainsi vu enrichi d'un certain nombre d'indicateurs de contexte qui, bien que sans lien direct avec la performance au sein de la LOLF, constituent évidemment de précieux éléments d'information.

Les travaux du COR, au sein duquel le Parlement est représenté, doivent cependant rester la principale source d'information technique détaillée sur les régimes de retraite, sauf à vouloir alourdir encore les documents budgétaires transmis du Parlement, ce qui n'est sans doute pas la meilleure manière de procéder.

Monsieur Leclerc, à l'instar de M. Foucaud, vous avez évoqué la préconisation de la Cour des comptes à propos des régimes spéciaux.

Je rappellerai que l'adossement de ces régimes, tel qu'il a été réalisé ou est en cours de réalisation pour les industries électriques et gazières ainsi que pour la RATP, constitue une réforme du financement dont l'objectif premier était d'éviter à ces entreprises de provisionner massivement leurs engagements de retraite dans le cadre de leur passage aux normes IFRS.

En ce qui concerne l'évolution des droits, la loi de 2003 portant réforme des retraites a prévu que le Gouvernement devrait élaborer avant le 1er janvier 2008 un rapport qui sera rendu public et transmis au Parlement sur la base des travaux du COR.

L'équilibre entre les générations et l'équité entre les régimes devront évidemment être pris en compte par les travaux du COR sans qu'il soit aujourd'hui possible de préempter leurs conclusions.

Monsieur le rapporteur spécial, vous avez également évoqué l'ENIM qui, comme vous le savez, a fait l'objet d'un audit de modernisation ; il figurait, en effet, sur la liste des 100 audits que j'ai déjà lancés.

Les principales recommandations de cet audit sont les suivantes : simplification de l'instruction des dossiers de pensions d'invalidité et de retraite anticipée pour invalidité avec, notamment, la suppression des commissions spéciales de visite ; renforcement des mesures de prévention ; basculement progressif de l'activité de liquidation des feuilles de soins et de gestion de la branche maladie vers les caisses primaires d'assurance maladie ; enfin, maintien du régime spécial, assorti de la mise en place d'une réflexion sur ces paramètres.

Chaque piste doit être examinée et donner lieu aux actions qui lui sont propres. Le régime des marins expertise ainsi à l'heure actuelle les préconisations de l'audit.

Pour ce qui concerne les paramètres du régime, je ne puis que vous renvoyer aux futurs travaux dans le cadre de la « clause de rendez-vous » générale prévue pour 2008.

Monsieur Leclerc, vous avez évoqué les conditions d'adossement des régimes spéciaux.

Le respect du principe de neutralité des adossements est inscrit dans le code de la sécurité sociale ; il est au centre des discussions techniques qui précèdent et accompagnent les négociations avec les caisses du régime de droit commun.

Les adossements donnent lieu à d'importants travaux juridiques et de chiffrage conjoints entre la CNAV, les régimes concernés, les entreprises et l'État. La transparence est le principe de base auquel le Gouvernement veille attentivement.

Comme pour les institutions de régime complémentaire, la signature des conventions financières d'adossement est en tout état de cause autorisée par l'organe délibérant de la CNAV, c'est-à-dire son conseil d'administration.

Mme Beaufils m'a interrogé sur le transfert des TOS et des personnels de l'équipement au régime de retraite des collectivités locales.

Je voudrais ici la rassurer : l'État assure bien la compensation aux régions et aux départements du coût des cotisations de retraite de ces agents au taux qui est celui de la CNRACL.

Pour votre part, monsieur Piras, vous indiquez que les soultes d'adossement des retraites de la RATP n'ont pas été budgétisées. Permettez-moi à cet égard de vous renvoyer aux rapports de M. Michel Bécot et de M. Paul Girod sur le CAS « Participations financières de l'État » précisant qu'une dotation en capital à la RATP a été prévue à cet effet dans la justification des dépenses du CAS pour 2007.

Madame Procaccia, la réforme qui sera proposée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2006 repose sur les principes suivants.

D'abord, les droits des fonctionnaires seront inchangés. Un dispositif fondé sur une cotisation libératoire pour La Poste est mis en place ; il sera progressivement diminué pour atteindre un taux d'équité concurrentiel en 2010, calculé de manière à égaliser le niveau des charges sociales et fiscales obligatoires assis sur les salaires entre La Poste et les autres entreprises du secteur des transports et de la banque.

Un établissement public national de financement des retraites de La Poste est créé. Il recevra une dotation de La Poste de 2 milliards d'euros qui sera, au cours des années suivantes, progressivement appelée pour faire face aux besoins de financement du CAS « Pensions » au titre des fonctionnaires de La Poste.

L'établissement pourra conclure des conventions d'adossement de la population postière avec le régime général dans le respect strict de la neutralité financière voulue par le code de la sécurité sociale ; mais il s'agit là d'une simple option. Le conseil d'administration de la CNAV devra en tout état de cause se prononcer pour que cette voie de l'adossement soit ou non retenue.

Tels sont les éléments de réponse que je tenais à apporter aux différentes questions qui m'ont été posées.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je voudrais en cet instant exprimer le souhait que le « bleu » budgétaire fasse l'objet d'une documentation plus détaillée lors de la prochaine loi de finances.

Par ailleurs, monsieur le ministre, l'évocation des régimes spéciaux de la SNCF, de la RATP et de quelques autres entreprises que l'État doit abonder - Thierry Foucaud, en sa qualité de rapporteur spécial, rappelait les 2,770 milliards d'euros que l'État doit supporter pour couvrir le régime spécial de la SNCF - nous renvoie directement au bilan d'ouverture et, plus particulièrement, au bilan que la SNCF va devoir établir en respectant les normes IFRS.

La charge de la dette est de l'ordre de 100 milliards d'euros pour la SNCF, la fraction incombant à cette dernière se situant aux alentours de 9 milliards ou 10  milliards d'euros. Dès lors, que fait-on de la différence ?

En application de ces principes, la SNCF devrait afficher une dette de 9 milliards ou 10 milliards d'euros. Est-ce à dire que les 90 milliards d'euros d'écart, qui justifient l'inscription en charges annuelles de 2,770 milliards d'euros, devront apparaître dans le bilan de l'État ? C'est de cela que nous aurons l'occasion de parler au cours des prochaines semaines, monsieur le ministre.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. En 2007 !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Début 2007, effectivement !

C'est dire si ces questions sont lourdes de conséquences. C'est pourquoi je souhaite que, s'agissant de la justification au premier euro, les prochains documents budgétaires contiennent des informations un peu plus détaillées.

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l'état B.

État B

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Régimes sociaux et de retraite

4 981 076 911

4 981 076 911

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 289 936 911

3 289 936 911

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

718 600 000

718 600 000

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

972 540 000

972 540 000

M. le président. Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions » figurant à l'état D.

État D

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Pensions

46 780 054 437

46 780 054 437

Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité

42 098 208 548

42 098 208 548

dont titre 2

42 098 208 548

42 098 208 548

Ouvriers des établissements industriels de l'État

1 708 379 000

1 708 379 000

dont titre 2

1 699 719 000

1 699 719 000

Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions

2 973 466 889

2 973 466 889

dont titre 2

13 700 000

13 700 000

M. le président. Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J'appelle en discussion les amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 51, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission.