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Séance du 26 mars 2008 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec cette question orale.

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Dossier législatif : proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion
Discussion générale (suite)

Contrôle comptable du revenu minimum d'insertion

Renvoi à la commission d'une proposition de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion
Demande de renvoi à la commission (début)

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion d'une proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion (nos 212, 235).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Mercier, auteur de la proposition de loi.

M. Michel Mercier. Madame la présidente, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, la proposition de loi que j'ai l'honneur de présenter au Sénat a, en fin de compte, un objet bien modeste et tout simple.

La loi du 18 décembre 2003 a confié aux conseils généraux le soin d'assurer la gestion du dispositif du revenu minimum d'insertion. Afin de remplir correctement cette mission, ils doivent pouvoir disposer d'un minimum de renseignements. Ne serait-ce que par respect pour les bénéficiaires du RMI, il convient à mon sens de connaître leur situation exacte, de voir où ils en sont, afin de pouvoir dialoguer avec eux et de savoir finalement ce que l'on paie chaque mois au titre de ce dispositif.

La proposition de loi que j'ai déposée a donc simplement pour objet de prévoir que les organismes liquidateurs du RMI, que ce soient les caisses d'allocations familiales ou les caisses de la Mutualité sociale agricole, devront obligatoirement fournir aux départements la liste des allocations versées par eux chaque mois.

Cela n'a rien d'extraordinaire ! Je n'imagine pas que le montant total demandé au conseil général puisse être différent de l'addition des montants des allocations versées aux bénéficiaires du RMI. S'il en était autrement, cela signifierait que l'on ne sait pas ce que l'on paie, mais je suis persuadé que les organismes payeurs font correctement leur travail et que le montant qu'ils demandent aux départements ne résulte que du cumul des allocations individuelles. S'il en allait différemment, la situation deviendrait quelque peu mystérieuse et il serait alors normal que l'on s'interroge.

Je demande donc simplement que les départements puissent disposer de la liste des allocations mensuelles, afin de savoir combien touche chaque allocataire, de pouvoir suivre les bénéficiaires du RMI et dialoguer avec eux. Cela permettra aussi de garantir que les référents, dont la présence est obligatoire, aient quelque chose de concret à faire. Ne pas savoir qui perçoit ou non le RMI pose un certain nombre de problèmes.

Dans le département que j'ai encore l'honneur d'administrer (Sourires.), nous avons vu, grâce à une action commune de tous les intervenants, le nombre de bénéficiaires du RMI passer en un an et demi de 29 000 à 22 000, ce qui représente une forte diminution.

Cependant, le montant de l'acompte demandé tous les mois par les organismes payeurs n'a diminué que de 4 %. Je sais très bien que l'acompte recouvre, outre le montant des allocations, l'intéressement. Le département du Rhône consacre chaque année 10 millions d'euros à l'intéressement, qui est en quelque sorte l'ancêtre du revenu de solidarité active, le RSA. J'espère, monsieur le haut-commissaire, que vous nous donnerez au moins 10 millions d'euros par an, afin que nous puissions mener à bien la mise en oeuvre du RSA !

À cet égard, j'ai pris connaissance, au travers de la lecture de la presse, de l'appel que vous lancez depuis deux jours à vos collègues. Votre action n'est pas très aisée à conduire, je n'en doute pas, mais comme nous contribuons déjà au financement du dispositif à hauteur de 10 millions d'euros chaque année, je suis bien sûr que vous aurez à coeur de mettre au moins autant d'argent que nous sur la table, sinon cela ne marchera pas. Si vous ne consacrez pas autant de moyens au dispositif que le département, vous ne tiendrez pas vos engagements, mais je suis persuadé que vous vous ferez un devoir de partager équitablement la charge avec nous. Le département du Rhône maintiendra, bien sûr, sa contribution de 10 millions d'euros, mais il attend de votre part un effort équivalent.

Par ailleurs, il faut parler aussi des indus. À ce moment, je me tourne plus particulièrement vers les spécialistes des finances publiques. Dans un département comme le Rhône - je vous prie de m'excuser, mes chers collègues, de le prendre encore une fois en exemple, mais c'est celui que je connais le mieux -, nous devons payer chaque mois 400 000 euros au titre des indus. Cela pose un vrai problème. En effet, c'est tout de même la négation de toutes les règles de la comptabilité publique que de payer ce qui n'est pas dû, en l'occurrence 400 000 euros par mois, soit près de 5 millions d'euros par an, ce qui représente, pour le département, 1,5 point d'impôt. Ce n'est donc pas tout à fait négligeable.

La proposition de loi que j'ai déposée n'a pas d'autre objet que de nous aider à y voir un peu plus clair. Je pense que l'allocation du RMI est due à tous ceux qui sont en situation d'y prétendre. Donner 400 euros par mois à quelqu'un, ce n'est tout de même pas le Pérou ; on ne doit pas « mégoter » sur ce point, les gens qui n'ont rien méritent bien de toucher le RMI. Cela étant, il faut que l'on soit sûr qu'on ne le donne que lorsqu'il est dû.

Dans cette perspective, la mesure que je présente est purement administrative et n'a rien de rare. Dans mon département, les montants en jeu atteignent 10 millions d'euros par mois. Quand on demande au conseil général une telle somme, il faut lui préciser qui en bénéficie, lui fournir la liste des allocataires et des montants perçus, afin qu'il puisse ensuite travailler avec les bénéficiaires et leurs référents, et ne pas être complètement dans le brouillard. En effet, je ne doute pas que les organismes payeurs qui nous demandent 10 millions d'euros par mois sachent à qui ils donnent cet argent. S'ils le savent, ils peuvent nous le dire ; s'ils ne le savent pas, c'est un peu grave !

Telle est, pour l'essentiel, la teneur de la proposition de loi que j'ai élaborée.

Ce texte comporte un autre article, qui peut poser problème : il concerne le croisement des fichiers.

Pendant plusieurs mois, je le rappelle, les caisses d'allocations familiales n'ont pu avoir accès aux fichiers des ASSEDIC, ce qui a entraîné une vaste pagaille. Des personnes n'ont pas perçu le RMI auquel elles avaient droit et il a fallu procéder à des rappels. Ce qui est grave dans cette affaire, monsieur le haut-commissaire, c'est que des gens qui avaient besoin du RMI ne l'ont pas reçu ; ce qui n'est pas normal, c'est que personne n'a avisé officiellement les présidents des conseils généraux, qui sont responsables de la gestion du dispositif, que le système informatique était quelque peu défaillant.

Cela n'aurait pourtant guère coûté que l'envoi d'un mail aux 101 présidents de conseil général, signalant l'existence du problème et l'impossibilité provisoire d'accéder aux fichiers des ASSEDIC.

Nous avons donc continué à recevoir des factures mensuelles, sans que personne nous avertisse de quoi que ce soit !

Mes chers collègues, la proposition de loi que je soumets à la délibération du Sénat est très simple et ne pose aucune difficulté. Elle n'a ni plus ni moins pour objet que de permettre de déterminer quels sont les bénéficiaires des 10 millions d'euros que l'on nous demande chaque mois de débourser. Notre demande est légitime lorsque l'on sait que cette somme représente, pour un département comme le nôtre, trois points de fiscalité. Cela n'étant tout de même pas négligeable, un peu de rigueur paraît nécessaire.

Je ne doute pas que notre rapporteur saura, bien mieux que moi, convaincre, d'une part, le Sénat d'adopter cette proposition de loi et, d'autre part, M. le haut-commissaire de ne pas craindre ces mesures de clarté qui sont nécessaires pour pouvoir avancer dans le domaine social. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Auguste Cazalet, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame la présidente, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion a été déposée par notre collègue Michel Mercier, le 15 février dernier. Elle s'inscrit dans le prolongement de ses travaux antérieurs, puisqu'il a remis deux rapports au nom de l'Observatoire de la décentralisation : le premier, en mai 2005, intitulé Le RMI : d'un transfert de gestion à une décentralisation de responsabilité ; le second, en février 2007, intitulé Financement du RMI : sortir de l'impasse par une plus grande responsabilité sur les dépenses.

Je le rappelle, la gestion du RMI a été transférée aux départements par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité. Depuis lors, toutes les attributions auparavant partagées entre les préfets et les départements incombent aux seuls présidents de conseils généraux. La charge financière de ces allocations a également été transférée aux départements, qui se sont vu affecter, en contrepartie, une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Au 31 décembre 2007, on dénombrait en France environ 1,16 million d'allocataires du RMI. Leur nombre a connu une baisse importante au cours de l'année passée, puisqu'il a diminué de 8,3 %.

Le coût du dispositif du RMI demeure toutefois très élevé pour les conseils généraux : en effet, le montant total versé au titre du RMI s'est élevé à environ 6 milliards d'euros en 2007.

Il s'agit donc d'un enjeu budgétaire important pour les départements. À cet égard, l'objet de la proposition de loi paraît totalement légitime, puisqu'elle vise à « permettre aux départements d'exercer pleinement leur rôle », en leur donnant les moyens d'effectuer un contrôle réel sur les dépenses de RMI et en précisant leurs relations avec les caisses d'allocations familiales, les CAF.

Il convient de souligner que ces dernières jouent un rôle essentiel dans la gestion du RMI. En effet, il leur appartient de tenir le fichier des allocataires qui relèvent d'elles et de procéder au versement du RMI aux bénéficiaires.

La qualité des relations entre ces caisses et les services des conseils généraux a donc une importance déterminante, dans la mesure où elle a un impact direct sur la capacité des départements à « piloter » la dépense de RMI. Ces relations entre les conseils généraux et les caisses d'allocations familiales sont aujourd'hui encadrées par une série de dispositions législatives et réglementaires. En outre, les conseils généraux ont signé des conventions avec les organismes versant le RMI, qui précisent leurs rapports.

D'après les auditions que j'ai menées, les relations entre les conseils généraux et les caisses d'allocations familiales, qui sont assez complexes, paraissent plutôt bonnes. Toutefois, les conseils généraux peuvent rencontrer certaines difficultés, qui tiennent en particulier à deux éléments : la gestion des indus et la transmission des données de suivi du RMI par les caisses d'allocations familiales.

L'Inspection générale des affaires sociales relève ainsi, dans un récent rapport, que la dispersion de l'information ne permet pas de répondre complètement aux besoins de pilotage exprimés par les conseils généraux.

De même, le recoupement des fichiers des caisses d'allocations familiales et de ceux d'autres administrations publiques est aujourd'hui prévu, mais sa transmission aux présidents de conseils généraux n'est pas obligatoire. La Caisse nationale d'allocations familiales m'a toutefois précisé que les présidents de conseils généraux n'en ont pas été particulièrement demandeurs jusqu'à présent. Elle m'a également fourni la liste des informations transmises par les CAF aux départements, en indiquant qu'elles sont nombreuses.

Selon d'autres sources, il semble cependant que ces informations soient insuffisantes pour permettre un contrôle effectif du département sur la réalité de la dépense. Il semble également qu'elles soient présentées sous une forme difficilement exploitable par les services des conseils généraux.

Au total, il me paraît difficile de porter aujourd'hui un jugement global sur les dispositions législatives nécessaires pour améliorer les relations entre les organismes payeurs et les conseils généraux. En effet, les appréciations émises sur la qualité des informations transmises par les caisses d'allocations familiales aux conseils généraux et, plus largement, sur les relations entre ces deux acteurs sont parfois divergentes.

La seule étude de la réglementation en vigueur ne permet pas de juger de la qualité de ces relations ; celle-ci dépend largement d'éléments pratiques, qui nécessitent une approche de terrain. Or, il ne m'a pas été possible de me rendre dans quelques départements pour examiner la situation, en raison des délais très brefs qui s'imposaient à nous et du contexte spécifique lié aux élections cantonales. J'estime donc que je ne suis pas en mesure d'émettre, à ce stade, des conclusions définitives sur la présente proposition de loi.

Par conséquent, en tant que rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », je souhaite mener une mission de contrôle sur pièces et sur place dans quelques départements, qui me permettra de juger réellement de la qualité des informations transmises par les CAF aux conseils généraux, ainsi que des procédures d'échanges.

Cela devrait nous permettre de trouver les solutions les plus adaptées pour remédier aux difficultés rencontrées par certains départements dans l'exercice de leurs compétences en matière de RMI.

Monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, la commission ne souhaite donc pas, à ce stade, déposer de conclusions définitives sur la proposition de loi et entend poursuivre ses travaux, car il s'agit d'un enjeu important pour les conseils généraux.

La discussion très riche intervenue hier en commission a montré toute l'attention que portent les présidents de conseils généraux à ce texte et combien il est nécessaire d'approfondir cette question en se rendant sur le terrain. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le haut-commissaire.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Monsieur Mercier, en introduction à la présentation de votre proposition de loi, vous avez indiqué que son objet était bien modeste. Permettez-moi de vous contredire, car elle cache, en réalité, une grande ambition : faire prendre conscience de la nécessité de réformer un dispositif qui existe depuis bientôt vingt ans, qui a rendu un certain nombre de services, mais qui se trouve aujourd'hui en butte à des interrogations légitimes de la part de ceux qui en bénéficient, de ceux qui le payent et de ceux qui l'animent.

Nous avons un devoir commun, celui de permettre une transformation profonde du dispositif du RMI. Et comme « le diable se cache dans les détails », c'est effectivement en examinant de manière extrêmement précise, mois par mois, les échanges d'informations, la nature des données et les cas individuels que nous pourrons prendre conscience des changements à opérer.

Monsieur le rapporteur, vous avez souligné la nécessité d'aller sur le terrain pour se rendre compte de la situation. Monsieur Mercier, puisque vous m'y avez invité, j'ai eu le plaisir de passer une grande partie de la journée de vendredi dernier avec vous, dans les locaux d'une CAF et des services du conseil général du Rhône, quelques jours après m'être rendu à la CAF de Paris et dans l'ensemble des CAF de la région Poitou-Charentes pour essayer de cerner les problèmes existants.

Votre proposition de loi, je le répète, est ambitieuse, car elle vise deux objectifs. Le premier est partagé par chaque président de conseil général : le payeur veut savoir à quoi sert l'argent qu'il verse, si ceux qui en ont besoin - et seulement eux - en sont bien les destinataires, et il est soucieux de la maîtrise des dépenses publiques.

Le second est de comprendre en quoi les textes actuels sont à l'origine des difficultés, des excès et des allers-retours que vous dénoncez. Il faut donc étudier ces deux points.

Je commencerai par le premier.

Vous avez, à juste titre, évoqué le « démon » que constituent les indus, dont vous avez rappelé l'importance : certaines personnes perçoivent indûment de l'argent, qu'elles doivent rembourser ensuite. S'agit-il de fraudes ? La réponse est non ; les indus sont, en effet, consubstantiels au système.

Je rappelle que le législateur - donc vous, monsieur Mercier - a souhaité que le RMI permette de faire face rapidement à une situation d'urgence. Une personne sans aucune ressource doit se voir octroyer très vite des moyens de subsistance élémentaires, sur présentation de premiers justificatifs. Sa situation est ensuite régularisée sur présentation de justificatifs plus précis.

Le système génère donc lui-même une partie des indus. On peut toutefois considérer qu'il s'agit là de la contrepartie normale de ce dispositif, que la France n'est d'ailleurs pas la seule à avoir mis en place ; d'autres pays européens l'ont également instauré. Je pense que, à terme, l'ensemble des pays européens disposeront d'un revenu minimum.

Il est vrai cependant qu'il arrive que, après examen du dossier de l'allocataire, en raison d'un changement de situation familiale, de la perception d'un salaire ou d'un avantage logement, le montant de l'allocation versé le premier mois doive être réajusté. La somme indûment perçue doit alors être remboursée.

Il me semble néanmoins capital que cet instrument social qu'est le RMI puisse à la fois permettre de faire face à l'urgence et être ajusté le plus précisément possible en fonction de la situation de l'allocataire. C'est une question d'équité.

Il existe une seconde catégorie d'indus, auxquels nous voulons mettre fin ; ils résultent d'une modification de la situation professionnelle de l'allocataire. Lorsqu'il reprend une activité professionnelle, ses ressources trimestrielles sont recalculées de façon rétroactive. Ainsi, le montant de l'allocation versé au titre des deux premiers mois d'un semestre peut-il être trop élevé en raison de la perception par l'allocataire d'un salaire le troisième mois.

Cette situation est totalement délétère. Alors que l'allocataire n'a ni fraudé ni négligé de renvoyer un quelconque papier, alors qu'il a fait exactement ce qu'on lui a demandé de faire, qu'il a repris un travail, parfois juste pour quelques heures, dans le cadre d'un contrat aidé ou de tout autre type de contrat, qu'il bénéficie de la règle de l'intéressement, il est contraint, au moment où lui est versé son premier salaire, de rembourser une somme d'un montant qui lui est parfois équivalent. Il a pourtant respecté toutes les règles !

Je suis persuadé, pour avoir rencontré ce cas de figure très fréquemment - j'ai entendu votre appel sur les contrôles -, que c'est ce qui explique que, un mois ou deux après avoir retrouvé du travail, les gens y renoncent souvent.

Si nous ne sommes pas capables de mettre fin à de telles situations, si nous ne considérons pas qu'il ne faut plus demander aux bénéficiaires des minima sociaux de rembourser, au moment même où ils retrouvent du travail, des sommes que, aux termes de la loi, ils ont indûment perçues, ce système pervers perdura. Le retour au travail ne se fera pas ou sera interrompu.

Vous avez également mis l'accent, monsieur Mercier, sur les différences entre les départements. Le Rhône fait partie de ceux - il y en a d'autres - où la baisse du nombre d'allocataires du RMI est supérieure à la moyenne nationale. Nous nous réjouissons tous que le nombre d'allocataires du RMI commence à diminuer après des années d'augmentation inquiétantes.

Vous vous inquiétez du fait que la baisse du nombre de bénéficiaires du RMI ne s'accompagne pas d'une baisse équivalente des dépenses. Il est normal de s'en émouvoir.

Lorsque l'on examine la situation, comme nous l'avons fait ensemble, on s'aperçoit que si les personnes qui reprennent un travail tout en bénéficiant de l'intéressement - le cumul d'une partie d'une allocation et d'un revenu d'activité - ne sont plus comptabilisées comme bénéficiaires du RMI, l'allocation qu'elles perçoivent reste à la charge du conseil général. Il y a donc un temps de latence. La différence entre les départements s'explique par l'application des lois que vous avez votées. Il existe donc effectivement deux courbes, qui divergent.

Je pense que vous serez d'accord avec moi sur le fait qu'il vaut mieux que les dépenses à la charge du département baissent un peu moins vite et que le nombre de personnes dont une partie des revenus proviennent du travail augmente. Notre objectif commun est, en effet, d'accroître la proportion de celles qui reprennent un travail. On estime aujourd'hui que 15 % des allocataires reprennent un travail dans l'année. Notre but est de doubler ce taux le plus vite possible ; nous pourrons peut-être faire plus. Les premières expérimentations sont prometteuses.

Par ailleurs, on sait également - les statistiques le montrent bien - que le montant moyen du RMI versé par ménage a eu tendance à augmenter, pour des raisons à la fois démographiques, sociales et familiales.

À votre invitation, monsieur Mercier, nous avons regardé d'extrêmement près la différence entre les acomptes qui vous étaient demandés par la CAF et la réalité des dépenses. Je pense que la plus grande partie de cet écart est explicable. C'est la raison pour laquelle je me suis permis de conseiller amicalement que les conditions légales de versement entre le conseil général et la CAF soient honorées, afin que nous puissions avoir un débat de principe sur la transparence des échanges d'informations et sur les indus.

Nous pouvons apporter deux réponses à ces questions.

En premier lieu, nous devons profondément réformer le système pour qu'il soit mieux ajusté aux situations individuelles et qu'il tienne mieux compte des allers-retours entre travail et chômage. Il faut également que le système soit plus incitatif, que le retour au travail soit davantage favorisé et que ce moment soit celui où l'allocataire est le plus soutenu, afin que les revenus du travail soient le socle des ressources de la grande majorité de nos concitoyens.

Il convient que nous revenions aux nombres initiaux des bénéficiaires des différents minima sociaux, qu'il s'agisse du RMI - dont on compte aujourd'hui plus de 1,1 million de bénéficiaires -, de l'allocation parent isolé, l'API, ou de l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS. Ces dispositifs ont été conçus pour des nombres de bénéficiaires deux à trois fois moins importants que ceux que nous connaissons aujourd'hui. Un pays comme la France ne peut pas avoir d'objectif moins ambitieux. Nous y consacrons toute notre énergie.

En second lieu, il faut assurer un suivi au plus près des allocataires.

J'ai suivi le parcours de l'allocataire du RMI, de l'agent de la CAF, de l'agent du conseil général et de l'agent de l'ANPE. J'ai étudié les relations entre ces différents services publics, entre ces différentes personnes. Il est possible d'aller plus vite, de faire mieux et d'être plus efficace.

Il n'est pas tolérable que, avant de connaître ses droits et ses devoirs, un allocataire du RMI doive passer par sept ou huit institutions différentes et que cela prenne deux ou trois mois. Ces délais peuvent être réduits.

Il n'est pas normal que les procédures administratives pour rapprocher les données soient extrêmement compliquées. Quand on a en face de soi un allocataire du RMI, on doit disposer de tous les outils permettant de répondre à ses besoins et de lui proposer des mesures positives.

Au-delà des réformes des incitations financières, sur lesquelles nous travaillons, nous devons résoudre le problème de la dispersion des guichets et des incompatibilités informatiques. De nombreux efforts ont déjà été faits dans ces domaines. On l'a vu, des croisements de fichiers sont désormais possibles. Ils se font à échéances régulières, avec les fichiers des ASSEDIC par exemple. De tels croisements permettent également de repérer un certain nombre d'indus.

Depuis la décentralisation, les rapprochements entre les CAF et les conseils généraux conduisent, le plus souvent, à des échanges d'informations. En outre, ils permettent des contacts entre les différents acteurs. À cet égard, permettez-moi d'ouvrir une parenthèse : lorsque, face à un allocataire du RMI, on réunit dans la même pièce le représentant du conseil général, ceux de la CAF, de la caisse primaire d'assurance maladie, du centre communal d'action sociale, de l'ANPE et celui de l'ASSEDIC, afin qu'ils puissent résoudre directement les problèmes de cette personne, ce que l'on observe n'est pas inintéressant du tout.

On observe ainsi qu'il est possible de porter de 50 % ou 60 % à 100 % le taux de contractualisation d'insertion. On observe qu'on peut passer de 25 % de personnes dont les droits ne sont pas ouverts à 100 % de bénéficiaires dont les droits sont ouverts. On observe qu'on peut abaisser le délai moyen de signature des contrats d'insertion de trois mois à quelques jours. On observe qu'on peut parler de droits et de devoirs immédiatement. On observe qu'on peut évoquer l'entrée dans le service public de l'emploi tout de suite et ainsi supprimer trois mois de désespoir. On observe que les agents des différents services publics sont beaucoup plus épanouis parce qu'il est bien plus intéressant pour eux de pouvoir apporter des réponses globales à des personnes que de les renvoyer à la caisse d'à côté. Tels sont les points sur lesquels nous devons travailler.

Au-delà de la question du revenu de solidarité active comme incitation financière, nous devons réfléchir à la manière de simplifier les procédures et les échanges de données.

C'est ce que nous nous sommes efforcés de faire dans le petit Livre vert (M. le haut-commissaire montre le document.). Nous avons soulevé des questions auxquelles nous attendons des réponses de la part des conseils généraux, des CAF et des acteurs de terrain. Il est question non pas d'instituer un système administratif de plus, mais d'apporter une réponse humaine, concrète, précise, évolutive et positive aux problématiques de dépenses que nous rencontrons.

Vous avez dit, monsieur Mercier, qu'il ne fallait pas craindre la clarté. Je pense que vous évoquiez là non pas Cristal, le système informatique des CAF (Sourires), mais la transparence en matière d'échange de données.

J'ai constaté qu'un agent du conseil général pouvait accéder, via le système CAFPRO, aux données de la CAF et connaître ce qui avait été versé le mois précédent à un allocataire. Par ailleurs, j'ai constaté que des états informatiques, certes compliqués, permettant de rendre compte de l'ensemble des dépenses, pouvaient être transmis des uns aux autres.

Enfin, j'ai remarqué que l'amicale et forte pression, monsieur le président du conseil général du Rhône, que vous exercez sur la caisse d'allocations familiales la conduisait à produire plus d'états qu'auparavant. Cela montre qu'un certain nombre de vos demandes étaient totalement justifiées. (Sourires.)

Sans doute serait-il bénéfique également que, lors de l'élaboration des plans de contrôle, les conseils généraux et les CAF, qui, les uns et les autres, ont intérêt à ce que le système soit le plus fluide et le plus précis possible, se mettent d'accord sur le fait qu'avoir accès à l'ensemble des données est une priorité et que cela suppose des conventions d'échange des données qui soient bien faites.

Je me demande, sous l'oeil vigilant du président Jean Arthuis, qui m'a rappelé bien souvent qu'il fallait être économe non seulement des deniers publics, mais également des modifications législatives - vous comprendrez cette interrogation, mesdames, messieurs les sénateurs ! -, s'il est opportun de régler ce problème dès aujourd'hui par le vote d'une disposition législative.

Je n'en suis pas convaincu. J'ai proposé de mettre mes bons offices au service des conseils généraux qui le demanderaient et des CAF qui auraient du mal à fournir ces informations spontanément, afin que les conventions qui ont été passées entre les CAF et les conseils généraux puissent être renforcées et que ces échanges d'informations puissent figurer dans les conventions-types. J'ai, récemment encore, reçu le président-directeur général de la CNAF pour examiner ce sujet.

J'ai bien peur que le fait de modifier par la voie législative le contenu de ces conventions-types n'entraîne la centaine de conseils généraux et les quelque cent vingt-cinq CAF concernés à délibérer sans fin sur la révision desdites conventions au sein de commissions ou de conseils d'administration, alors que, dans certains départements, les informations sont échangées de façon satisfaisante, même si, dans d'autres, au contraire, il est nécessaire de « mettre la pression ».

J'avancerai un second argument pour vous convaincre qu'une réponse autre que législative pourrait être donnée ici, maintenant : nous souhaitons, à neuf mois d'un changement fondamental qui permettra de renvoyer le RMI à ces vingt dernières années et de passer à un autre dispositif, le revenu de solidarité active, opérer une simplification d'une ampleur considérable, puisqu'elle consisterait à fusionner plusieurs minima sociaux ainsi que les différents mécanismes d'intéressement qui viennent d'être évoqués, à simplifier la nature des prestations, à les mettre davantage en adéquation avec les revenus du travail. Peut-être permettra-t-elle de répondre à une question lancinante : les indus doivent-ils être récupérés tous les trois mois ou mensuellement ?

Nous avons un travail administratif de grande envergure à mener, très prenant, très complexe, très ardu, pour parvenir à cette simplification, à cette transparence et à cette clarté que vous appelez de vos voeux, monsieur Mercier.

Je suggère que les propositions que vous avez formulées dans le présent texte soient utilisées lors des travaux préparatoires que j'ai annoncés. J'ai indiqué, dans le Livre vert que j'ai envoyé à tous les parlementaires, que mes collaborateurs et moi-même étions à leur disposition dès maintenant pour travailler très en amont à la fois sur les questions de principe et sur les questions concrètes.

Je vous remercie de m'avoir donné l'occasion d'étudier de très près la situation. Les progrès à réaliser sont considérables, en ce qui concerne tant la conception de ces prestations sociales que les relations entre les différents acteurs qui les versent, les liquident, les attribuent, les contrôlent. Vous nous faites obligation d'apporter des réponses à toutes ces questions, pour que les conseils généraux, qui sont les pivots de cette politique d'insertion, puissent la conduire en étant sûrs que chaque euro dépensé vient non seulement soutenir quelqu'un en difficulté, mais aussi l'aider à faire en sorte que ses revenus dépendent le moins possible de la solidarité et le plus possible de son activité et de son travail.

Mesdames, messieurs les sénateurs, mes collaborateurs et moi-même serons toujours à vos côtés dans cette tâche.

J'écouterai avec beaucoup d'attention ceux d'entre vous qui vont à présent s'exprimer, mais, pour toutes les raisons que je viens d'exposer, je vous suggère d'ores et déjà de reprendre nos réflexions lors de la discussion, que j'espère prochaine, du texte que j'ai évoqué tout à l'heure. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Moreigne.

M. Michel Moreigne. Madame la présidente, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, l'examen de cette proposition de loi me donne l'occasion de rappeler que c'est Michel Rocard qui a créé le RMI, en 1988. Vingt ans plus tard, 1 158 000 personnes en bénéficient encore.

C'est le volet « allocation » qui nous occupe aujourd'hui. Il est intéressant de réfléchir, comme l'a fait Michel Mercier, à sa mise en oeuvre.

Sous l'intitulé « Renforcer le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion », il s'agit - si j'ai bien compris ! - de redéfinir les relations existant entre les partenaires du RMI, les conseils généraux, d'une part, et les organismes payeurs que sont les caisses d'allocations familiales et de la mutualité sociale agricole, d'autre part.

Plus de quatre ans après la loi de décentralisation du RMI, ce texte a pour objet de « permettre aux départements d'exercer pleinement leur rôle, en ce qui concerne les dépenses liées au RMI ».

Depuis la décentralisation du RMI, les dépenses liées à sa gestion ont explosé, grevant lourdement les budgets des conseils généraux, sans laisser à ces derniers une grande marge de manoeuvre.

Cependant, si la proposition de loi peut permettre aux conseils généraux de mieux contrôler leurs dépenses, en revanche, elle n'apporte aucune amélioration en matière de gouvernance de ce dispositif. Ce texte ne répond donc que partiellement aux problèmes posés.

Qu'en est-il du problème du contrôle comptable du RMI ? Il est temps de renforcer le rôle des départements dans la gestion du RMI. Mais, est-ce possible ?

À cette fin, Michel Mercier a identifié deux problèmes : d'une part, l'impossibilité pour les départements « d'avoir connaissance de la réalité de la dépense mise à leur charge », et, d'autre part, l'impossibilité pour eux de « pouvoir procéder au contrôle que tout payeur public doit exercer avant de mettre en liquidation une dette ».

Face à ce constat, il est suggéré de répondre, en premier lieu, par un renforcement de l'information du département, et, en second lieu, par une meilleure gestion des indus.

Ainsi, il est proposé, dans l'article 1er, d'abord, d'obliger les organismes payeurs à fournir aux départements, à l'occasion de chaque demande de règlement, tous documents justificatifs du versement du RMI. Ils devront à ce titre préciser les bénéficiaires, les prestations, l'objet de la prestation ainsi que son montant.

Cette disposition permettrait aux conseils généraux d'exercer un contrôle a priori sur les dépenses de RMI et d'obtenir une information au minimum mensuelle sur le nombre de bénéficiaires, puisque le département doit verser mensuellement des acomptes aux organismes payeurs.

Il y est proposé, ensuite, de rendre obligatoire la conclusion d'une convention entre les conseils généraux et les organismes payeurs.

Actuellement, les conseils généraux sont libres de conclure une telle convention, et il semble bien qu'en pratique de nombreux départements ont eu recours à cette possibilité, ce qui est le signe d'un dialogue positif entre ces institutions.

Un décret prévoit, entre autres, que doivent figurer dans ces conventions la liste des compétences que délègue le département à l'organisme payeur ainsi que les modalités financières et de transmission des informations.

L'article 2 de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui vise à rendre obligatoire la signature d'une telle convention dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, et précise également les dispositions qui devront y figurer.

Celles-ci reprennent pour l'essentiel les clauses du décret actuel, à l'exception d'une seule, qui constitue l'objet essentiel de cette proposition de loi : la gestion des indus.

Cette dernière semble, en effet, poser quelques problèmes et peser ainsi sur les relations entre les conseils généraux et les organismes payeurs. L'indu, qui a été défini tout à l'heure brillamment par. Michel Mercier, est effectivement la somme perçue par l'allocataire alors que sa situation ne devrait pas lui permettre d'en bénéficier. Cette somme devient donc -théoriquement - une créance pour la collectivité à l'égard du bénéficiaire.

Selon une étude de la CNAF, en 2005, le coût des indus s'élèverait à 336 millions d'euros, soit plus de 5 % du montant total des allocations versées.

Toujours selon la même étude, les trois quarts de ces indus relèveraient de l'allocataire, essentiellement du fait d'une déclaration tardive, erronée ou même d'un défaut de déclaration. La responsabilité des CAF ne serait, quant à elle, engagée que dans environ 10 % des cas.

S'il semble que, dans un premier temps, les départements n'en aient pas fait une priorité, le recouvrement des indus pèse aujourd'hui sur le budget de certains conseils généraux et, dans un double souci de solidarité envers les plus défavorisés et d'efficacité du système, il apparaît nécessaire de leur donner les moyens de résoudre ce problème.

Actuellement, les départements ne peuvent recouvrir les indus en dessous d'un seuil fixé par décret à 77 euros. Il est suggéré, dans la proposition de loi, de résoudre cette difficulté en renforçant les relations existantes entre la CAF, la MSA et les conseils généraux.

La question de savoir sur qui pèsera la charge financière de ces indus, s'agissant particulièrement de la part gérée par les organismes payeurs, autrement dit lorsque l'allocataire bénéficie toujours du RMI, est ici entièrement posée. La convention pourrait permettre d'y répondre et ainsi d'en limiter le poids pour les conseils généraux.

Néanmoins, le problème des indus ne peut - et ne doit pas - être uniquement imputé aux allocataires. En effet, la multiplicité des procédures informatiques, qui diffèrent d'un partenaire à l'autre, peut entraver le recoupement efficace des informations entre les gestionnaires du RMI et favorise, par conséquent, une telle situation.

C'est la raison pour laquelle des améliorations, au-delà de celles qui sont proposées dans le texte de. Michel Mercier, devraient être apportées.

Les liaisons entre les systèmes d'information des organismes payeurs et ceux des départements doivent être renforcées, afin, notamment, de permettre aux conseils généraux d'avoir une connaissance statistique des indus ainsi que de leurs motifs.

La mise en place de divers groupes de travail, ces derniers temps, a permis - chacun me l'accordera - des avancées importantes.

Bien évidemment, il ne s'agit en aucune manière de procéder à une véritable « chasse aux indus », à une « chasse aux sorcières » ; il s'agit, au contraire, de renforcer, par une gestion plus efficace du RMI, la solidarité sociale au profit de nos concitoyens qui en ont le plus besoin. Telle est la préoccupation que j'ai cru déceler dans les propos de notre collègue Michel Mercier.

Enfin, l'article 3 vise à favoriser une meilleure gestion de ce dispositif en obligeant les organismes payeurs à transmettre tous les mois aux départements les résultats de la confrontation de leurs statistiques avec celles des ASSEDIC et des services fiscaux.

J'insiste sur ce point : la proposition de loi ne tend ici qu'à rendre obligatoire une faculté offerte par la loi, en instaurant un échange d'informations selon une fréquence mensuelle.

Est-ce la seule et la bonne solution ? Dans son rapport publié en 2007, l'Inspection générale des affaires sociales précisait que « si des échanges existent, notamment entre la CAF et différentes institutions (ASSEDIC, CNAM, CNASEA, administration fiscale), leur fréquence est au mieux mensuelle ».

Par ailleurs, les auteurs du rapport préviennent également que « la périodicité mensuelle de cette actualisation est considérée par les départements comme insuffisante pour assurer un suivi optimal des bénéficiaires ».

Je conclurai sur le texte de la proposition de loi qui nous est soumise en affirmant qu'il est aujourd'hui indispensable que les conseils généraux puissent renforcer leur rôle dans la gestion du RMI. Cette nouvelle donne ne pourra se faire sans un repositionnement de l'ensemble de ses partenaires, dont les CAF et la MSA, ce dans un contexte de contrainte budgétaire incontestable pour ces partenaires.

Quid de la gouvernance et du financement de l'action sociale, compte tenu de la réforme prévisible des minima sociaux, monsieur le haut-commissaire ?

Si mes collègues du groupe socialiste et moi-même, nous ne désapprouvons pas les dispositions proposées, il nous semble néanmoins que, dans le texte présenté par Michel Mercier, ne sont pas abordés les problèmes, pour nous essentiels, liés à la décentralisation du RMI en 2003.

Ainsi, n'y sont envisagé ni la gouvernance du RMI, ni le problème récurrent, mais néanmoins crucial, de son financement.

Or la réforme des minima sociaux, annoncée et prévue pour l'automne prochain, avec la généralisation du RSA, imposerait une remise à plat totale du système de gestion et du financement de l'action sociale.

S'agissant de son financement, le RMI, qui, je le rappelle, était initialement financé et géré par l'État, a été entièrement transféré aux conseils généraux par la loi du 18 décembre 2003 votée dans le cadre de l'acte II de la décentralisation.

C'est ici que les choses ne s'améliorent pas et même - oserais-je dire - qu'elles se gâtent ! Vous le savez, mes chers collègues, les conditions de ce transfert sont fortement désavantageuses pour les conseils généraux.

En effet, chacun ici s'en souvient, bien évidemment, la loi de décembre 2003 précise : « Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi, sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'État ».

Cette attribution a été précisée dans la loi de finances pour 2004, qui prévoit la compensation du transfert du RMI par l'attribution aux départements d'une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Cette compensation a été ajustée au vu des comptes administratifs des départements pour l'année 2004.

Ainsi, le montant définitif de la compensation a été arrêté et approuvé par la Commission consultative d'évaluation des normes, le 9 novembre 2005, à un niveau légèrement supérieur à 4,8 milliards d'euros. Mes chers collègues, tous ces rappels peuvent vous paraître quelque peu fastidieux, mais ils sont à mon sens tout à fait nécessaires.

Or, concomitamment à la dégradation de la situation économique du pays, le nombre des bénéficiaires du RMI a fortement augmenté, entraînant par conséquent une explosion des dépenses. Les contributions des conseils généraux ont été de plus en plus importantes, avec un pic, constaté en 2006, à plus de 6,1 milliards d'euros.

Alors, face à la contestation des départements, le gouvernement de l'époque a été dans l'obligation d'assumer ses responsabilités et a proposé d'abonder le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion à hauteur de 500 millions d'euros par an pendant une durée de trois ans, de 2006 à 2008. Néanmoins, ce geste, appréciable et d'ailleurs apprécié, s'avère toujours insuffisant pour couvrir la totalité des dépenses liées au RMI.

Monsieur le haut-commissaire, la majoration de ce fonds arrivant à son terme au 31 décembre prochain, qu'en sera-t-il du financement du RMI pour l'année 2009 ?

À ce jour, le déficit cumulé mis à la charge des conseils généraux est évalué à plus de 2,5 milliards d'euros par l'Assemblée des départements de France. Sans doute avez-vous les mêmes chiffres, monsieur le haut-commissaire ?