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Séance du 29 avril 2008 (compte rendu intégral des débats)

Article 9
Dossier législatif : projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
Article 11

Article 10

I. - Après l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, il est inséré un article 3-1 ainsi rédigé :

« Art. 3-1. - Les administrations de l’État et les établissements publics de l’État peuvent avoir recours aux services des entreprises mentionnées à l’article L. 1251-1 du code du travail dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre V du livre II de ce code, sous réserve des dispositions prévues à la section 6 de ce chapitre. »

II. - Après l’article 3-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, il est inséré un article 3-2 ainsi rédigé :

« Art. 3-2. - Sous réserve des dispositions de l’article 25 relatives aux missions assurées par les centres de gestion, les collectivités territoriales et les établissements mentionnés à l’article 2 peuvent, lorsque le centre de gestion dont ils relèvent n’est pas en capacité d’assurer la mission de remplacement, avoir recours au service des entreprises mentionnées à l’article L. 1251-1 du code du travail dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre V du livre II de ce code sous réserve des dispositions spécifiques prévues à la section 6 de ce chapitre. »

III. - Après l’article 9-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, il est inséré un article 9-2 ainsi rédigé :

« Art. 9-2. - Les établissements mentionnés à l’article 2 de la présente loi peuvent avoir recours au service des entreprises mentionnées à l’article L. 1251-1 du code du travail dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre V du livre II de ce code sous réserve des dispositions spécifiques prévues à la section 6 de ce chapitre. »

IV. - À l’article L. 1251-1 du code du travail, il est ajouté un troisième alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque l’utilisateur est une personne morale de droit public, les dispositions du présent chapitre s’appliquent sous réserve des dispositions prévues à la section 6. »

V. - Après la section 5 du chapitre Ier du titre V du livre II du code du travail, il est ajouté une section 6 ainsi rédigée :

« Section 6

« Dispositions applicables aux employeurs publics

« Art. L. 1251-60. - Les personnes morales de droit public peuvent faire appel aux salariés de ces entreprises pour des tâches non durables, dénommées missions, dans les seuls cas suivants :

« 1° Remplacement momentané d’un agent en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité ou d’un congé parental, d’un passage provisoire en temps partiel, de sa participation à des activités dans le cadre d’une réserve opérationnelle, sanitaire, civile ou autre, ou de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ;

« 2° Vacance temporaire d’emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

« 3° Accroissement temporaire d’activité ;

« 4° Besoin occasionnel ou saisonnier.

« Le contrat conclu sur le fondement du 2° ne peut excéder 12 mois, tous renouvellements compris.

« Art. L. 1251-61. - Les salariés mis à disposition par une entreprise de travail temporaire auprès d’une personne morale de droit public sont soumis aux règles d’organisation et de fonctionnement du service où ils servent et aux obligations s’imposant à tout agent public. Ils bénéficient de la protection de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

« Il ne peut leur être confié de fonctions susceptibles de les exposer aux sanctions prévues aux articles 432-12 et 432-13 du code pénal.

« Art. L. 1251-62. - Si l’utilisateur continue à employer un salarié d’une entreprise de travail temporaire après la fin de sa mission sans avoir conclu avec lui un contrat ou sans nouveau contrat de mise à disposition, ce salarié est réputé lié à l’utilisateur par un contrat à durée déterminée de trois ans. Dans ce cas, l’ancienneté du salarié est appréciée à compter du premier jour de sa mission. Elle est déduite de la période d’essai éventuellement prévue.

« Art. L. 1251-63. - Les litiges relatifs à une mission d’intérim opposant le salarié et la personne publique utilisatrice gérant un service public administratif sont portés devant la juridiction administrative. »

M. le président. Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les trois premiers sont identiques.

L’amendement n° 16 est présenté par M. Portelli, au nom de la commission.

L’amendement n° 43 est présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

L’amendement n° 51 est présenté par MM. Peyronnet, Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 16.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Lors de sa réunion du 16 avril, la commission des lois a, sur ma proposition, voté à la majorité en faveur de la suppression de l’article 10 du projet de loi, qui prévoit le recours à l’intérim pour remplacer des fonctionnaires temporairement absents. Comme la majorité des membres de la commission et moi-même l’avons fait remarquer, le droit de la fonction publique prévoit déjà une batterie de moyens suffisants pour régler ce genre de difficultés. De plus, je rappelle que nous venons d’adopter un article qui étend à toutes les fonctions publiques la possibilité de recruter des contractuels dans ce but et que la faculté de recruter du personnel par intérim est également prévue dans le cadre des délégations de service public.

Les possibilités offertes étant assez larges, l’introduction officielle de l’intérim dans la fonction publique n’apparaissait pas, la semaine dernière, à la commission comme une disposition nécessaire.

Toutefois, s’étant de nouveau réunie ce matin, la commission a examiné un amendement qui réintroduit le dispositif en question en l’encadrant. Il s’est trouvé une majorité pour voter en faveur de cette disposition : j’en déduis que l’amendement n° 16 est dorénavant caduc.

M. le président. L’amendement n° 16 est donc retiré.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter l’amendement n° 43.

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 10 est de loin celui qui focalise toutes les attentions, toutes les crispations, puisqu’il prévoit de légaliser le recours aux salariés intérimaires par les organismes publics pour pourvoir rapidement des emplois temporairement inoccupés ou pour faire face à un besoin ponctuel.

Le Gouvernement, pour justifier le recours à l’intérim, veut « éviter la reconstitution d’un vivier de précaires au sein de la fonction publique ». Cet argument ne manque pas de sel : soit le Gouvernement essaie de nous faire croire que les salariés intérimaires ne sont pas des salariés précaires – ce qui est fort douteux, il suffit de se rendre dans les agences d’intérim – ; soit il veut nous faire croire qu’embaucher un salarié intérimaire est une solution moins précaire que de recruter un fonctionnaire. Faut-il comprendre que la situation des fonctionnaires n’est pas si confortable que cela ? Il est vrai que c’est parfois le cas…

J’aimerais que le Gouvernement trouve un meilleur argument que celui-là pour expliquer une situation qui est, de toute façon, injustifiable et inacceptable. Les hôpitaux ont certes recours aux intérimaires pour faire face à la pénurie de personnel. Mais est-ce une raison pour généraliser l’intérim ? La solution ne consiste-t-elle pas plutôt à augmenter le nombre de recrutements d’agents titulaires hospitaliers ? Évidemment, pour le Gouvernement, il n’en est pas question, puisque l’objectif est justement de supprimer des postes de fonctionnaires. C’est d’ailleurs en quoi cet article s’inscrit pleinement dans la logique de la révision générale des politiques publiques.

Outre le fait qu’elle a vocation à faire économiser des postes, cette disposition traduit également l’idéologie du Gouvernement qui consiste à banaliser le contrat dans la fonction publique et à dénaturer le statut. Or remplir une mission de service public n’est pas la même chose que servir les intérêts d’une entreprise privée. Banaliser le recours à des intérimaires, alors que ceux-ci sont traditionnellement employés pour des missions relativement courtes dans des entreprises très diversifiées, tend à ancrer dans les esprits que remplir une mission de service public est un emploi comme un autre.

Les intérimaires n’auront pas la préoccupation de satisfaire l’intérêt général, la recherche de l’efficacité sociale puisqu’ils n’auront pas vocation à rester dans la fonction publique. Et pourtant, pendant le court temps qu’ils y passeront, c’est bien la qualité du service public qui sera en jeu.

Nous sommes face à des intérêts totalement contradictoires. Vouloir imposer l’intérim nous semble donc simplement idéologique. Ce n’est d’ailleurs pas sans lien avec la volonté d’externaliser de plus en plus de missions de service public. C’est aussi dans la lignée de ce que préconise le rapport Silicani, qui propose de construire une fonction publique de métiers et vise à substituer la logique du marché à celle du service public.

M. le rapporteur n’a pas suivi la logique du Gouvernement. Il avait proposé un amendement de suppression, que la commission des lois a voté. Qu’en est-il aujourd’hui ? Allons-nous poursuivre le travail fait en commission…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Nous l’avons fait ce matin !

M. Hugues Portelli, rapporteur. Et vous n’étiez pas là.

Mme Josiane Mathon-Poinat.… ou bien y aura-t-il un changement ?

J’ose espérer que cet amendement tendant à supprimer l’article 10 sera adopté.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour présenter l’amendement n° 51.

M. Jean-Claude Peyronnet. Sur cette question dont nous avons longuement débattu et qui focalise l’attention, les arguments qui ont été opposés à notre rejet du recours à l’intérim sont assez curieux. On nous dit que, certes, c’est illégal, mais que, puisque cette pratique existe, il faut la faciliter. C’est un peu comme si le vol dans les voitures justifiait que l’on incite les automobilistes à bien mettre leurs sacs en vue et à laisser les portières et les vitres ouvertes ! (Protestations sur les travées de lUMP et de lUC-UDF.)

Une logique tout à fait différente peut être envisagée. On pourrait faire appel à des fonctionnaires de remplacement, comme cela se fait dans certaines grandes administrations. L’éducation nationale disposait, par exemple, d’un service de fonctionnaires tout à fait compétents qui étaient chargés de remplacer leurs collègues malades ou empêchés, mais je ne sais pas comment cela se passe actuellement avec les suppressions d’emplois… On peut aussi concevoir un système de mutualisation de fonctionnaires entre grands services de l’État, à l’image de ce qui se pratique dans les centres de gestion.

Enfin, j’aimerais savoir si un certain nombre de services publics sont exclus du recours à l’intérim. Il semble que non. En cas de pénurie, pourra-t-on recruter par intérim des enseignants ou des fonctionnaires de justice, comme les greffiers – je n’ose aller jusqu’aux procureurs ? Pourra-t-on recruter par intérim dans la police, ce qui serait encore plus risqué ? Certaines personnes employées dans des officines de surveillance se croiront tout à fait qualifiées pour intervenir dans ce domaine.

Quelles garanties aura-t-on en matière de formation, de qualification et de respect de la déontologie ? Aucune réponse n’est apportée. C’est pourtant une question majeure qui justifie notre critique du recours à l’intérim et notre demande de suppression de cet article.

M. le président. L’amendement n° 22, présenté par MM. Buffet, Courtois, Garrec, Saugey, Gélard, J. Gautier, Cléach, Jarlier et Balarello, Mme Troendle et MM. Fauchon, Zocchetto, Détraigne, Othily et Béteille, est ainsi libellé :

Remplacer le dernier alinéa du texte proposé par le V de cet article pour l’article L. 1251-60 du code du travail par deux alinéas ainsi rédigés :

« La durée totale du contrat de mission conclu au titre des 1°, 3° et 4° ne peut excéder dix-huit mois compte tenu, le cas échéant, du renouvellement. Cette durée est réduite à douze mois lorsque le contrat est conclu au titre du 2°. Elle est réduite à neuf mois lorsque le contrat est conclu dans l’attente de la prise de fonctions d’un agent ou lorsque son objet consiste en la réalisation de travaux urgents nécessités par des mesures de sécurité. Elle est portée à vingt-quatre mois lorsque la mission est exécutée à l’étranger.

« Le contrat de mission peut être renouvelé une fois pour une durée déterminée qui, ajoutée à la durée du contrat initial, ne peut excéder les durées prévues à l’alinéa précédent.

La parole est à M. François-Noël Buffet.

M. François-Noël Buffet. Cet amendement, comme l’a rappelé M. le rapporteur, ne remet pas en cause le recours à l’intérim dans la fonction publique, mais il vise à en encadrer les possibilités en calquant les conditions de ce recours sur celles qui existent dans le secteur privé. Il tend ainsi à limiter à dix-huit mois la durée du contrat de mission, y compris la période de renouvellement.

Ce dispositif nous paraît constituer un outil supplémentaire pour gérer des situations un peu exceptionnelles. Il nous semble de plus être un moyen de légaliser les pratiques qui – il faut bien le dire ? – existent en milieu hospitalier. Nous savons tous que les hôpitaux ont déjà recours à cet outil, hors cadre juridique.

Enfin, cet amendement vise à donner à la personne un statut beaucoup plus protecteur que celui que connaissent les vacataires au sein de nos collectivités ?

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La commission a émis, ce matin, un avis défavorable sur les amendements tendant à supprimer l’article 10…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Eh oui, puisqu’elle a adopté l’amendement n° 22, qui vise à encadrer le recours à l’intérim dans la fonction publique.

Je rappelle que nous nous sommes interrogés, monsieur le secrétaire d’État, sur les larges possibilités de recours à l’intérim dans la fonction publique. Nous souhaitions donc – en tout cas un certain nombre d’entre nous –, et ce dès la semaine dernière, non pas supprimer cette possibilité, mais l’encadrer d’une manière beaucoup plus restrictive, au moins en nous calant sur les règles applicables aux entreprises privées.

Monsieur le président, je demande le vote par priorité de cet amendement n° 22.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur ces amendements et sur la demande de priorité formulée par la commission ?

M. André Santini, secrétaire d’État. Le débat sur cette question a été très riche.

Il s’agit de donner aux collectivités et à l’État la faculté de répondre à un besoin urgent en cas d’absence d’un agent, à la suite d’un accident ou d’une maladie, d’un surcroît d’activité imprévisible ou pour faire face à un besoin ponctuel sans disponibilité humaine. C’est la continuité du service public qui est en cause.

Le Gouvernement souhaite donc rendre possible le recours à l’intérim dans les cas où cela paraît indispensable pour assurer le service public.

La situation paradoxale du secteur hospitalier a été évoquée. Le recours à l’intérim préviendra la reconstitution massive d’un volant d’emplois contractuels précaires. Les cas de recours sont énumérés de manière limitative dans le projet de loi et sont plus restreints que dans le secteur privé.

Les durées des contrats d’intérim sont très encadrées. Le projet de loi introduit un ordre de priorité entre le recours à des entreprises de travail temporaire ou aux centres de gestion. Ce n’est qu’après épuisement des offres de services d’un centre de gestion qu’une collectivité territoriale pourra faire appel à l’intérim privé. Le Gouvernement reste très attaché au rôle des centres de gestion.

Le Gouvernement a pris acte du retrait de l’amendement de la commission au profit de l’amendement n° 22 et émet un avis favorable sur la demande de vote par priorité de ce dernier.

M. le président. En application de l’article 44, alinéa 6, du règlement, la priorité est de droit.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote sur l’amendement n° 22.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Je regrette de ne pas avoir pu assister à la réunion de la commission ce matin. La tenue de réunions le mardi matin pose un véritable problème aux provinciaux, les horaires des trains ne leur permettant pas toujours d’être présents à temps. (Murmures sur diverses travées.) Certes, il faut faire avec !

Cela dit, l’amendement n° 22 va à l’encontre de ce que nous avions voté voilà deux semaines. Nous étions alors fort nombreux à assister à la réunion de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ce matin aussi !

Mme Josiane Mathon-Poinat. Nous nous étions prononcés sur l’amendement de suppression de M. Portelli, qui avait été adopté à une large majorité.

Maintenant, nous n’avons plus le choix, hélas ! Certes, la commission peut tout à fait demander un vote par priorité, mais c’est fort regrettable. Je tenais à m’élever contre ce procédé.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 22.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, les amendements nos 43 et 51 n’ont plus d’objet.

Je mets aux voix l’article 10, modifié.

(L’article 10 est adopté.)

Article 10
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Article 12

Article 11

Après l’article 14-1 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, il est inséré un article 14-2 ainsi rédigé :

« Art. 14-2. - Lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des agents non titulaires de droit public est reprise par une autre personne publique dans le cadre d’un service public administratif, cette personne publique propose à ces agents un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires.

« Sauf disposition législative ou réglementaire ou conditions générales de rémunération et d’emploi des agents non titulaires de la personne publique contraires, le contrat qu’elle propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les agents sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération.

« Les services accomplis au sein de la personne publique d’origine sont assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d’accueil.

« En cas de refus des agents d’accepter les modifications de leur contrat proposées à la suite du transfert, la personne publique procède à leur licenciement, dans les conditions prévues par les textes qui leur sont applicables. »

M. le président. L’amendement n° 17, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l’article 14-2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, remplacer les mots :

est reprise par

par les mots :

est transférée à

La parole est à M. le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d’État. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 17.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 45, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer le dernier alinéa de cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. L’article 11 prévoit la reprise des contrats de non-titulaires en cas de transfert d’activités entre personnes morales de droit public.

Nous avions déposé un amendement sur cet article tendant à permettre à la personne de droit public reprenant l’activité transférée de proposer la titularisation aux agents en CDD ou en CDI. Malheureusement, le couperet de l’article 40 de la Constitution est tombé ! Il n’est donc plus possible d’examiner cet amendement. C’est d’ailleurs ce qui a conduit ma collègue Josiane Mathon-Poinat à faire un rappel au règlement tout à l’heure.

Il est d’autant plus regrettable que nous n’ayons pas pu débattre de cet amendement que, depuis l’examen de l’article 9, il est question de contractualisation et donc de précarité dans la fonction publique.

Or la titularisation est non seulement un outil de lutte contre la précarité des agents, mais aussi un élément fondamental de la fonction publique et de son statut. Dans le cas de figure envisagé dans l’article 11, la titularisation des agents en CDI devrait être automatique. Si l’on décide de garder ces agents en raison de leurs compétences, pourquoi ne pas leur offrir la stabilité et les garanties du statut ?

Au lieu de cela, l’article 11 maintient dans la précarité les agents contractuels, et dispose en son dernier alinéa : « En cas de refus des agents d’accepter les modifications de leur contrat proposées à la suite du transfert, la personne publique procède à leur licenciement ».

Cette disposition n’a évidemment rien à voir avec la mobilité ni même avec le recrutement dans la fonction publique. Il s’agit ni plus ni moins de donner les moyens aux personnes publiques, lors de transferts d’activités, de se séparer d’un maximum de personnels, dans la logique gouvernementale d’économies budgétaires. De telles dispositions ne seraient pas acceptées en droit privé dans le cadre d’un transfert d’activités !

Telles sont les raisons pour lesquelles nous demandons la suppression du dernier alinéa de cet article.

M. le président. L’amendement n° 18, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l’article 14-2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, après les mots :

du transfert

insérer les mots :

d’activité

La parole est à M. le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de précision, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 45 ?

M. Hugues Portelli, rapporteur. Défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Santini, secrétaire d’État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 45 et un avis favorable sur l’amendement n° 18.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 45.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 18.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 11, modifié.

(L’article 11 est adopté.)