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Séance du 5 juin 2008 (compte rendu intégral des débats)

Article 11
Dossier législatif : projet de loi relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes
Article 13

Article 12

Dans le troisième alinéa de l'article L. 212-15 du même code, les mots : « ayant demandé à être auditionnées en application des articles L. 231-3, L. 231-12 ou L. 241-14 » sont remplacés par les mots : « avisées d'une audience publique, entendues en application de l'article L. 243-6 ».  – (Adopté.)

Article 12
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Article 14

Article 13

Dans le premier alinéa de l'article L. 222-6 du même code, les mots : « à titre définitif » sont supprimés.  – (Adopté.)

Article 13
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Article 15

Article 14

L'article L. 231-1 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 231-1. - Les comptables qui relèvent de la juridiction d'une chambre régionale des comptes sont tenus de lui produire leurs comptes dans les délais fixés par décret en Conseil d'État. »  – (Adopté.)

Article 14
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Article 16

Article 15

Dans l'article L. 231-2 du même code, les mots : « des articles L. 211-2 et L. 231-6 » sont remplacés par les mots : « de l'article L. 211-2 », et les mots : «, à titre provisoire ou définitif, » sont supprimés.  – (Adopté.)

Article 15
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Article 16 bis

Article 16

L'article L. 231-3 du même code est ainsi modifié :

1° Les deux premiers alinéas sont ainsi rédigés :

« La chambre régionale des comptes juge les comptes que lui rendent les personnes qu'elle a déclarées comptables de fait. Elle n'a pas juridiction sur les ordonnateurs, sauf ceux qu'elle a déclarés comptables de fait.

« Les personnes que la chambre régionale des comptes a déclarées comptables de fait sont tenues de lui produire leurs comptes dans le délai qu'elle leur impartit. » ;

2° Dans le troisième alinéa, les mots : « ou s'en saisit d'office » sont supprimés.  – (Adopté.)

Article 16
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Article 17

Article 16 bis 

I. - L'article L. 231-4 du même code est ainsi rétabli :

« Art. L. 231-4. - Les personnes déclarées comptables de fait rendent en deux exemplaires leurs comptes et les pièces justificatives à la chambre régionale des comptes qui transmet un exemplaire à l'ordonnateur de la collectivité concernée. 

« L'ordonnateur en informe l'organe délibérant qui fait connaître ses observations éventuelles à la chambre régionale des comptes dans le délai de trois mois, en joignant le compte rendu de ses débats.

« La chambre régionale des comptes peut juger les comptes des personnes qu'elle a déclarées comptables de fait à l'expiration du délai fixé à l'alinéa précédent. »

II. - L'article L. 1612-19-1 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

III. - Dans le deuxième alinéa de l'article L. 421-21 du code de la construction et de l'habitation, les références : « L. 1612-16 à L. 1612-18 et L. 1612-19-1 » sont remplacées par le mot et les références : « et L. 1612-16 à L. 1612-18 ».

M. le président. L'amendement n° 10, présenté par M. Saugey, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. Cet amendement a pour objet de maintenir la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier, sous le contrôle du juge administratif, l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait. J’en ai déjà exposé les raisons lors de la discussion générale.

À ce stade, il me semble important de rappeler les règles en vigueur, obscures dans la mesure où elles résultent, pour l’essentiel, de la jurisprudence de la Cour des comptes et du Conseil d’État.

La reconnaissance de l’utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait a pour objet de suppléer rétroactivement au défaut d’ouverture préalable de crédits.

Ce pouvoir n’appartient actuellement qu’à l’autorité budgétaire de la personne publique – Parlement pour l’État, assemblée délibérante pour une collectivité territoriale, organe délibérant pour un établissement public – ayant supporté les dépenses, qui l’exerce sous le contrôle du juge administratif.

Concrètement, la juridiction financière, lorsqu’elle constate une gestion de fait, demande au comptable de fait de produire les comptes de cette gestion afin qu’elle puisse les juger, à l’instar de ceux d’un comptable public.

Lorsque ces comptes ont été produits, le juge demande à l’autorité budgétaire concernée de statuer sur l’utilité publique des dépenses qui y figurent. En règle générale, le juge des comptes est lié par la décision de l’autorité budgétaire. Il ne lui appartient pas, pas plus qu’il n’appartient au comptable public, d’apprécier sa légalité. En particulier, il n’a pas à se prononcer sur le point de savoir si des dépenses dont l’utilité publique a été reconnue par l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale présentaient bien un intérêt local, et ce n’est pas toujours le cas.

M. Jacques Mahéas. Tout à fait !

M. Bernard Saugey, rapporteur. Une telle appréciation relève de la compétence des juridictions administratives si elles sont saisies.

Certes, le juge des comptes peut, et même doit, refuser d’allouer des dépenses dont l’utilité publique a été reconnue par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale lorsqu’elles ont donné lieu à une condamnation pénale définitive du comptable de fait.

À l’inverse, il peut – et doit – également allouer lui-même des dépenses dont l’utilité publique n’a pas été reconnue lorsque les dépenses étaient obligatoires ou conditionnées à la perception des recettes.

Toutefois, ces cas ne sont pas les plus fréquents. En effet, un grand nombre de dépenses exposées par les collectivités territoriales ne sont pas des dépenses obligatoires. Je pense, par exemple, à la construction de certains équipements, aux subventions versées à des associations ou à des interventions économiques.

Enfin, une fois la décision de l’autorité budgétaire rendue, la juridiction financière demeure compétente pour statuer, au vu des justifications qui lui sont produites, sur la réalité, la régularité des dépenses alléguées. Après avoir fixé la ligne de compte, elle peut constituer le comptable de fait en débet et le condamner à l’amende.

Ces règles, d’une grande complexité, méritent sans doute d’être revues.

Toutefois, si l’Assemblée nationale a supprimé la compétence des assemblées délibérantes locales pour apprécier l’utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, le texte qu’elle a adopté ne garantit en rien que la juridiction financière se contenterait, comme elle en a aujourd’hui l’obligation, de vérifier la réalité des dépenses alléguées sans se faire juge de leur légalité, voire, lorsque la question porte sur le point de savoir si les dépenses présentaient un intérêt local, de leur opportunité.

En outre, si le texte remet en cause une prérogative des élus locaux à l’égard des gestions de fait intéressant les finances locales, il laisse inchangé le pouvoir des parlementaires à l’égard des gestions de fait concernant les deniers de l’État, qui s’exercent dans le cadre de la loi de règlement. Cette dichotomie pose problème.

En conclusion, la question posée par les députés, certes pertinente, devrait faire l’objet d’un examen d’ensemble dans le cadre de la réforme annoncée des missions des juridictions financières et des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée. Nous comprenons, certes, la motivation de l’amendement, fondé sur le principe de libre administration des collectivités territoriales qui voudrait qu’aucune dépense ne soit considérée comme une dépense publique sans délibération de la collectivité. Pour autant, cet amendement suscite quelques réserves de notre part.

Il suscite des réserves juridiques, d’abord : l’appréciation par l’assemblée délibérante de la collectivité de l’utilité publique des dépenses qui ont été effectuées par cette même collectivité nous paraît ressortir à un système quelque peu déséquilibré.

Il suscite des réserves financières, ensuite : le principe du vote par l’assemblée délibérante des dépenses de la collectivité est purement formel dans le cas de la gestion de fait. En effet, les dépenses déjà effectuées le resteront et aucune dépense supplémentaire ne s’imposera aux collectivités puisque les dépenses seront supportées par les recettes de la gestion de fait et, à défaut, par le comptable de fait qui est mis en débet.

Il suscite des réserves par rapport à la Cour européenne des droits de l’Homme, enfin : les recours contre ces délibérations ralentissent la procédure et nous exposent évidemment aux critiques de cette cour.

Dans ces conditions, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Je voudrais soutenir devant vous la position défendue par M. Charles de Courson à l’Assemblée nationale.

En effet, tout en comprenant les propos de M. le rapporteur, il me semble déceler une grande pertinence dans l’argumentation de nos collègues députés. D’ailleurs, l’amendement de M. de Courson a été adopté à l’unanimité par l’Assemblée nationale.

Je rappelle que cet article 16 bis est destiné à supprimer l’article L.1612-19-1 du code général des collectivités territoriales, article stipulant que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales se prononcent sur le caractère d’utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, pour le remplacer par un article du code des juridictions financières prévoyant une procédure de recueil de l’avis des assemblées délibérantes.

Dans tous les cas, on recueille donc la position des communes, départements et régions. En l’état actuel des choses, la saisine des collectivités territoriales, compte tenu de l’enjeu induit, donne souvent lieu à recours devant le tribunal administratif, ce qui, naturellement, allonge et complique la procédure.

Je relève surtout un élément assez singulier par rapport aux droits des personnes. En effet, si la délibération reconnaît l’utilité publique des dépenses, elle ne lie pas le juge financier. À l’inverse, si la délibération de la collectivité territoriale se prononce contre l’utilité publique, la décision s’impose au juge financier, qui est contraint de mettre le comptable de fait en débet pour les sommes correspondantes.

Dès lors, projetons-nous dans des situations concrètes que chacun peut imaginer ; je pense, en particulier, aux cas d’alternance. On le sait, les élections donnent lieu à alternance dans la plupart des lieux, même s’il y a bien sûr quelques exceptions, comme cette assemblée… (Sourires.) Dans les collectivités territoriales, donc, l’alternance est fréquente.

Imaginez que, à la suite d’une alternance, une assemblée soit amenée à délibérer sur la gestion de fait d’un ancien maire ou président, et à se prononcer sur l’utilité publique de tel équipement contre lequel elle a fait campagne. Dès lors qu’elle prend une décision sur ce sujet, la juridiction est tenue de la suivre !

Je pense, comme M. le rapporteur, que le Sénat est le garant des droits des collectivités territoriales. Il est important que ces dernières puissent délibérer.

Je pense aussi que le Sénat est, plus encore, le garant du droit des personnes. Pour ma part, je trouve absolument impossible de maintenir dans une loi que la délibération de la collectivité se prononçant contre l’utilité publique de la dépense s’impose – j’insiste sur ce terme – au juge financier. Qu’elle donne un avis, très bien ! Elle donnera toujours un avis. Après quoi, le juge financier jugera en prenant en compte le droit de la personne et le point de vue de la collectivité territoriale.

Je vois donc une forte logique dans l’amendement de M. de Courson. S’il me fallait trouver un argument ultime pour contrer l’amendement n° 10 de M. le rapporteur et défendre la position de l’Assemblée nationale, je me rallierais à l’argumentation de M. Roger Karoutchi. N’avez- vous pas dit avec beaucoup de clarté, monsieur le secrétaire d’État, que l’argumentation de M. de Courson était « vraiment exceptionnelle » ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Ah ? C’est M. de Courson qui est exceptionnel ! (Sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur. Eh bien, monsieur le secrétaire d’État, considérons que c’est un argument subsidiaire…

Je n’en trouve pas moins la position de l’Assemblée nationale extrêmement claire. M. le rapporteur est, à juste titre, vigilant sur le fait qu’il ne faut pas ôter un droit aux collectivités. Mais dès lors que ces dernières pourront formuler un avis, il me semble que leurs prérogatives sont pleinement respectées.

M. le président. La parole est à M. Yves Détraigne, pour explication de vote.

M. Yves Détraigne. J’étais assez sceptique à l’égard de l’amendement de M. de Courson. Mais compte tenu du décodage que vient de nous en faire notre collègue Jean-Pierre Sueur – pour ma part, je n’y parviens pas toujours… –, je considère que ce texte a finalement du bon.

En effet, nous ne pouvons accepter cette dichotomie selon laquelle, lorsque l’avis des collectivités irait dans un sens, la décision ne lierait pas le juge financier, alors que, lorsque l’avis irait dans l’autre sens, la décision s’imposerait au juge financier.

Dès lors, si le décodage du texte de M de Courson auquel s’est livré notre collègue Jean-Pierre Sueur correspond bien à la réalité juridique, il convient alors de suivre son analyse, ce qui, hélas ! nous conduit à ne pas retenir l’amendement n° 10 défendu par M. le rapporteur.

M. le président. La parole est à M. René Garrec, pour explication de vote.

M. René Garrec. Je ne suis pas sûr d’avoir compris toute la teneur des propos de collègue Jean-Pierre Sueur.

Certes, s’agissant de l’intérêt collectif, il est clair, le système étant modifié, que le juge financier doit suivre la collectivité.

Ce que je ne comprends pas très bien, c’est lorsque vous dites que vous êtes pour la libre administration, car c’est constitutionnel.

L’intérêt de l’individu doit certes être protégé, mais il passe après l’intérêt général. Or que se passera-t-il si une personne ayant intérêt à agir face à telle ou telle position de la collectivité se tourne vers le juge administratif ? Il s’agit là d’une question intéressante qui, me semble-t-il, vous avait échappé, mon cher collègue.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. Je partage tout à fait l’avis de notre collègue René Garrec. En effet, un recours est toujours possible, quelle que soit la position prise.

Par ailleurs, le principe de libre administration des collectivités territoriales ne doit pas être remis en cause.

Telles sont les raisons pour lesquelles je maintiens cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Je voudrais apporter une précision à notre éminent collègue René Garrec.

Il est évidemment tout à fait clair que, dès lors que la personne en question, ou toute autre personne, souhaite saisir le tribunal administratif, cela est toujours possible.

En revanche, ce qui est choquant dans le système actuel, comme l’a dit M. Détraigne, c’est que, dès lors que la collectivité déclare qu’il n’y avait pas d’utilité publique, le comptable sera obligatoirement condamné par le juge financier.

Ce que je dis, c’est que la suppression de cette disposition, qui, soit dit en passant, est exactement l’objet de l’amendement de M. de Courson, ne porte pas atteinte à la libre administration des collectivités locales. Celles-ci pourront délibérer et émettre un avis sur l’utilité publique de tel ou tel équipement, tout en préservant le droit de la personne. De cette façon, la position de la collectivité sera un élément dans le dossier du juge.

Je prendrai un exemple. Le fait de construire un centre aquatique dans une commune alors qu’il en existe déjà un à trois kilomètres est-il d’utilité publique ? À cette question, telle municipalité peut, à une époque, répondre par l’affirmative et donc développer son projet. Or, selon le jeu de l’alternance, il peut fort bien arriver que cette municipalité laisse place à une autre municipalité qui, elle, aura fait campagne contre ce centre aquatique et qui se considérera en droit de délibérer que ce centre aquatique n’est pas du tout d’utilité publique, étant donné qu’il en existe déjà un à proximité.

Que la personne ayant pris la décision de réaliser ou simplement de proposer cet équipement soit derechef obligatoirement condamnée au vu d’une délibération portant sur l’utilité publique d’un projet – sujet sur lequel on peut légitimement débattre et avoir des points de vue différents –, il y a là quelque chose qui me paraît choquant au regard des droits de la personne.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Quand on affirme certaines choses, il faut les justifier !

J’ai beaucoup d’admiration pour Charles de Courson. Il est d’ailleurs tellement intelligent que je ne comprends que la moitié de ce qu’il propose… (Sourires.), surtout dans ce domaine dont il est un spécialiste ! Mais dois-je rappeler ici que le juge des comptes n’est pas lié par la décision de l’autorité budgétaire concernant les dépenses obligatoires ?

Quant à la déclaration d’utilité publique, elle relève du juge administratif et non pas du juge financier.

Pour faire un parallèle, quand il s’agit du Parlement, c’est le Parlement qui apprécie, et non pas le juge ! Je pense donc que l’on est en train de compliquer des choses qui sont relativement simples.

Par conséquent, l’article résultant de l’adoption de l’amendement de M. de Courson est peut-être intéressant, mais, à mon avis, il complique les choses et plongerait les différents juges dans des abîmes de perplexité.

C’est la raison pour laquelle il convient de le supprimer en votant l’amendement n° 10.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 10.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 16 bis est supprimé.

Article 16 bis
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Article 18

Article 17

Dans le second alinéa de l'article L. 231-9 du code des juridictions financières, après les mots : « son droit d'évocation et », sont insérés les mots : «, sur réquisition du ministère public, ».  – (Adopté.)

Article 17
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Article 19

Article 18

L'article L. 231-10 du même code est ainsi modifié :

1° Après le mot : « comptables », sont insérés les mots : « publics et les personnes qu'elle a déclarées comptables de fait » ;

2° Les mots : « et dans les réponses aux injonctions qui ont été formulées à leur encontre » et la référence : « L. 131-6, » sont supprimés.  – (Adopté.)

Article 18
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Article 20

Article 19

Le chapitre Ier du titre IV de la première partie du livre II du même code comprend les articles L. 241-1 à L. 241-6 ainsi que l'article L. 241-12 qui devient l'article L. 241-7, l'article L. 241-13 qui devient l'article L. 241-8 et l'article  L. 241-15 qui devient l'article L. 241-9.  – (Adopté.)

Article 19
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Article 21

Article 20

Le second alinéa de l'article L. 241-13 du même code est supprimé.  – (Adopté.)

Article 20
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Article 22

Article 21

Le chapitre II du titre IV de la première partie du livre II du même code est ainsi rédigé :

« CHAPITRE II

« Dispositions relatives aux activités juridictionnelles

« Art. L. 242-1. - I. - Les rapports d'examen des comptes à fin de jugement, ou ceux contenant des faits soit susceptibles de conduire à une condamnation à l'amende, soit présomptifs de gestion de fait, sont communiqués au représentant du ministère public près la chambre régionale des comptes.

« II. - Lorsque le ministère public ne relève aucune charge à son égard, le comptable concerné est déchargé de sa gestion par ordonnance du président de la formation de jugement ou d'un magistrat délégué à cette fin.

« Si aucune charge ne subsiste à son encontre au titre de ses gestions successives et s'il a cessé ses fonctions, quitus lui est donné dans les mêmes conditions.

« III. - Lorsque le ministère public relève, dans les rapports mentionnés au I, ou au vu des autres informations dont il dispose, un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, ou présomptif de gestion de fait, il requiert l'instruction de cette charge.

« La procédure est contradictoire. À leur demande, le comptable et l'ordonnateur ont accès au dossier.

« Les débats ont lieu en audience publique. Toutefois, le président de la formation de jugement peut, à titre exceptionnel et après avis du ministère public, décider que l'audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public si la sauvegarde de l'ordre public ou le respect de l'intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l'exige.

« Le délibéré des juges est secret. Le magistrat chargé de l'instruction et le ministère public n'y assistent pas.

« IV. - Les conditions d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État. »

M. le président. L'amendement n° 11 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le II du texte proposé par cet article pour l'article L. 242-1 du code des juridictions financières :

« II. - Lorsque le ministère public ne relève aucune charge à l'égard d'un comptable public, il transmet ses conclusions au président de la formation de jugement ou à son délégué afin qu'il rende une ordonnance déchargeant le comptable de sa gestion.

« Si aucune charge ne subsiste à son encontre au titre de ses gestions successives et s'il a cessé ses fonctions, quitus est donné au comptable public dans les mêmes conditions.

« Si, à l'issue d'un délai de deux ans à compter de la notification de l'examen des comptes, aucune charge n'a été relevée par le ministère public à son encontre et aucune ordonnance de décharge n'a déjà été rendue par le président de la formation de jugement ou son délégué, le comptable public est déchargé de sa gestion pour les comptes dont l'examen lui a été notifié. S'il a cessé ses fonctions au cours du dernier exercice contrôlé et si aucune charge ne subsiste à son encontre pour l'ensemble de sa gestion, il en est réputé quitte.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Favorable.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mahéas, pour explication de vote.

M. Jacques Mahéas. Étant donné qu’il s’agit d’une adaptation pour la chambre régionale des comptes des dispositions précédentes, le groupe socialiste s’abstiendra sur cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 12, présenté par M. Saugey, au nom de la commission, est ainsi libellé :

À la fin du premier alinéa du III du texte proposé par cet article pour l'article  L. 242-1 du code des juridictions financières, remplacer les mots :

il requiert l'instruction de cette charge

par les mots :

il saisit la formation de jugement

La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. Il s’agit également d’un amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 13, présenté par M. Saugey, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Dans la seconde phrase du dernier alinéa du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 242-1 du code des juridictions financières, après les mots :

et le

insérer les mots :

représentant du

La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur. C’est un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 13.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 21, modifié.

(L'article 21 est adopté.)