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Séance du 24 juin 2008 (compte rendu intégral des débats)

Articles additionnels après l'article 31
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République
Article 32

Articles additionnels avant l'article 32

M. le président. L'amendement n° 411, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 32, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le second alinéa de l'article 88-1 de la Constitution est supprimé.

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Nous souhaitons que le résultat du référendum irlandais du 12 juin dernier soit pris en considération. Il convient d’en tirer toutes les conséquences.

Cet amendement est clair et logique : dans la mesure où le traité de Lisbonne a été rejeté par un État membre de l’Union européenne, il ne peut pas entrer en vigueur. Par conséquent, le deuxième alinéa de l’article 88-1 de la Constitution, qui fait explicitement référence à un traité qui ne rentrera pas dans l’ordre juridique interne, est inopérant et doit être supprimé.

Pour mémoire, je rappelle que le deuxième alinéa de l’article 88-1 de la Constitution, modifié par la loi constitutionnelle du 4 février 2008, prévoit que la République « peut participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007 ».

Ces dispositions, sous couvert de lever l’ensemble des obstacles juridiques à la ratification du traité, visaient en fait à approuver le contenu même du traité avant que la représentation nationale ait autorisé sa ratification. Nous avions eu l’occasion de le souligner, en début d’année, au moment de la discussion du projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution : ces dispositions valident par avance le traité de Lisbonne.

Aujourd’hui, avec cet amendement, nous invitons le constituant à ne pas renouveler les erreurs passées et à actualiser immédiatement la Constitution française.

Faut-il rappeler que, alors que le traité établissant une constitution pour l’Europe a été repoussé, par référendum, le 29 mai 2005, la référence à ce traité est demeurée dans la Constitution, devenant lettre morte ? Oui, cette référence est restée inscrite dans notre Constitution, jusqu’à ce qu’un nouveau projet de révision constitutionnelle, dont l’article 1er prévoyait de remplacer les dispositions du deuxième alinéa de l’article 88-1, ait été adopté, au mois de février 2008.

Dès lors, à la suite du rejet du traité de Lisbonne par un État membre de l’Union européenne, l’occasion est offerte de ne pas réitérer la même erreur. Certes, le Gouvernement aurait pu éviter le problème, en amont, en notifiant expressément l’inapplicabilité de la loi constitutionnelle en cas de rejet du traité modificatif, mais, comme nous le savons, il ne l’a pas fait. Il pensait, en effet, qu’il ne prenait aucun risque à contourner la volonté du peuple français.

Cependant, c’était oublier que, même si vingt-six chefs d’État et de Gouvernement des pays membres de l’Union européenne avaient prévu de contourner la volonté de leurs citoyens, un État membre, l’Irlande, devait recourir au référendum, conformément à sa Constitution. On connaît le résultat, sans appel, de ce référendum. Il fait obstacle à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, escomptée au 1er janvier 2009.

La confusion du dernier sommet européen de Bruxelles confirme cette analyse. Faudra-t-il attendre le rejet du traité par un autre pays avant de convoquer un nouveau Congrès afin de supprimer le deuxième alinéa de l’article 88-1 ? Il faut redonner du sens et du sérieux à ce débat !

Aujourd’hui, comme en 2005, les mêmes causes doivent produire les mêmes effets : le deuxième alinéa de l’article 88-1 de la Constitution doit être supprimé. C’est la raison pour laquelle nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter l’amendement n° 411.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le processus de ratification du traité de Lisbonne n’est pas terminé. Ce traité n’est pas caduc pour l’instant ! Dix-neuf États l’ont ratifié ; un l’a rejeté ; sept doivent encore se prononcer.

M. Robert Bret. C’est la méthode Coué !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je fais simplement du droit, mon cher collègue ! Le Royaume-Uni a ratifié le traité le mercredi 18 juin.

Les dispositions liées à ce traité n’entreront en vigueur que si ce dernier entre en vigueur. Dans cette attente, il est nécessaire de les maintenir pour assurer la compatibilité entre notre loi fondamentale et le traité. La commission émet donc un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le traité de Lisbonne existe et entrera en vigueur à compter de janvier 2009.

M. Robert Bret. C’est ce que vous croyez !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Nous verrons bien !

M. Robert Bret. C’est tout vu !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Ce traité n’est pas remis en cause à ce jour et n’est pas en cours de renégociation. C’est pourquoi les dispositions issues de la loi constitutionnelle du 4 février 2008 demeurent pertinentes.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 411.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 410, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 32, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution est abrogé.

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Cet amendement relève du même esprit que le précédent.

Le droit international des traités est parfaitement clair. Aux termes de l’article 24, paragraphe 2, section 3, deuxième partie, de la Convention de Vienne du 23 mai 1969, « un traité entre en vigueur dès que le consentement à être lié par le traité a été établi pour tous les États ayant participé à la négociation ».

Pour entrer en vigueur, un traité européen, qui est un traité international, doit donc être ratifié à l’unanimité des États membres de l’Union européenne, sauf si tous les États membres ont décidé antérieurement, à l’unanimité, que ce traité pourrait être ratifié à la majorité.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit là de votre interprétation de la Convention de Vienne !

M. Robert Bret. Ce n’est pas une interprétation, c’est le texte !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Comme je l’ai déjà dit à plusieurs reprises, ce sont les États qui décident, et non la Convention !

L’avis de la commission est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 410.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Articles additionnels avant l'article 32
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République
Articles additionnels après l'article 33 ou après l’article 35

Article 32

L'article 88-4 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne.

« Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés à l'alinéa précédent, ainsi que sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

« Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes. »

M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, sur l’article.

M. Jean Bizet. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, cet article tend opportunément à renforcer le rôle des deux assemblées en matière européenne.

Il est à souligner qu’il y a vraiment, sur ce point, une nouvelle donne en Europe. Comme chacun le sait, le traité de Lisbonne prévoit un rôle accru pour les parlements nationaux dans le fonctionnement de l’Union ; il va même plus loin que le traité constitutionnel sur ce point. Cela correspond à la prise de conscience qu’il faut renforcer les liens entre la construction européenne et les citoyens.

À la fin de la semaine dernière, M. Haenel vous a remplacé, monsieur le président, à la conférence des présidents des parlements de l’Union. Il a pu constater qu’il y avait unanimité des présidents des parlements pour progresser de manière pragmatique dans le renforcement du contrôle exercé par les parlements nationaux, et ce sans attendre, soit dit pour répondre à M. Bret, que le processus de ratification du traité de Lisbonne soit sorti de l’ornière.

Le président de l’Assemblée nationale a résumé le sentiment général en déclarant, au cours de cette réunion, que les parlements nationaux devaient répondre sans attendre à la demande des citoyens de plus de démocratie et de proximité des décisions. M. Bernard Accoyer a d’ailleurs été chargé de faire des suggestions sur la manière dont les pays qui le souhaitent pourraient commencer à faire vivre par anticipation, dans la mesure du possible, les dispositions du traité de Lisbonne concernant les parlements nationaux.

Il y a un constat unanime sur le fait que les citoyens veulent avoir davantage voix au chapitre à travers leurs parlementaires. Nous devons répondre à cette aspiration.

L’article 32 du projet de loi va nous y aider, avec l’élargissement du champ des résolutions et l’amélioration du statut des délégations. J’espère que notre assemblée saura, le moment venu, donner toute sa portée à ces possibilités accrues d’expression et d’intervention. Il est dans l’intérêt de la construction européenne que les parlements nationaux jouent pleinement leur rôle, qui est en réalité complémentaire de celui du Parlement européen.

M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

L’amendement n° 132 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L’amendement n° 141 est présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I.- Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 88-4 de la Constitution, après le mot :

résolutions

insérer le mot :

européennes

II.- Rédiger comme suit le dernier alinéa du même texte :

« Au sein de chaque assemblée parlementaire est institué un comité chargé des affaires européennes. »

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 132.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Afin de distinguer les résolutions générales que le Parlement pourra adopter et les résolutions portant sur des documents européens, il est proposé de qualifier les secondes d’ « européennes ». La dénomination de « résolutions européennes » est d’ailleurs celle qui est déjà utilisée dans les règlements des assemblées.

La dénomination de « comité chargé des affaires européennes », qui avait été proposée par nos collègues Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, est préférable, quoi qu’en disent certains députés, à celle de « commission chargée des affaires européennes ».

En effet, il s’agit de faciliter l’identification de ces organismes qui occupent aujourd’hui une place essentielle dans chaque assemblée, en les distinguant des commissions permanentes et des commissions spéciales.

Cette distinction est justifiée par la différence de compétence entre le comité et les commissions. Elle se fonde également dans la différence de composition, puisque les comités sont composés de parlementaires qui appartiennent aux commissions.

Ce point est d’ailleurs fondamental pour l’efficacité du contrôle des assemblées en matière européenne, comme le souligne le rapport du comité Balladur. La double appartenance aux commissions et au comité favorise la diffusion de la culture européenne dans les assemblées et permet l’exercice par les membres du comité d’un rôle d’alerte auprès des commissions dont ils sont membres.

Les comités chargés des affaires européennes exerceront les compétences aujourd’hui confiées aux délégations, sans préjudice des compétences des commissions permanentes. En effet, les commissions permanentes doivent elles-mêmes exercer un contrôle de la politique européenne dans leurs domaines d’attribution. Leurs compétences législatives les amènent, en outre, à examiner les projets de loi de transposition du droit européen en droit interne.

Cette architecture est tout à fait claire !

Quant à ceux qui préconisent l’utilisation du terme « commission » parce que celui de « comité » serait en fait un anglicisme, je leur rappelle que committee n’est jamais que la traduction d’un mot français,…

M. Pierre Fauchon. Et le Comité de salut public ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … qui peut également signifier « commission ». Chacun comprendra parfaitement.

J’ai tenu à déposer cet amendement, en accord avec le président de la délégation pour l’Union européenne, M. Haenel, pour bien marquer les différences de compétence entre ce comité chargé des affaires européennes et les commissions permanentes ou les commissions spéciales de nos assemblées.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l’amendement n° 141.

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Nous partageons l’analyse ainsi que l’argumentation de M. Hyest.

Je voudrais simplement faire remarquer que les actuelles délégations aux affaires européennes fonctionnent de façon très satisfaisante, en parfaite coordination avec les commissions.

M. le président. Les quatre amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 93 est présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf.

L’amendement n° 293 rectifié est présenté par MM. Mercier, Amoudry et Biwer, Mme Dini, M. Fauchon, Mmes Férat, Gourault et Payet, MM. Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly, MM. Nogrix, J.L. Dupont, Dubois, Zocchetto et les membres du groupe Union centriste - UDF.

L’amendement n° 360 est présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

L’amendement n° 492 est présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Dans le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 88-4 de la Constitution, remplacer les mots :

est instituée une commission chargée

par les mots :

est institué un comité chargé

L’amendement n° 93 n’est pas soutenu.

La parole est à M. Michel Mercier, pour présenter l’amendement n° 293 rectifié.

M. Michel Mercier. Cet amendement participe du même esprit que celui qu’a défendu M. Hyest. Je le retire donc au profit au profit de l’amendement de la commission.

M. le président. L’amendement n° 293 rectifié est retiré.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour présenter l’amendement n° 360.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Afin de donner aux futures instances en question une véritable existence transversale, indépendante des commissions permanentes, il convient de modifier leur appellation actuelle. Le terme « commission » a tendance à créer la confusion avec les commissions permanentes.

Si nous devons constitutionnaliser ces organes, il convient de ne pas les confondre avec les commissions permanentes, dont le champ est plus spécifique et le travail d’une tout autre nature. Les commissions chargées des affaires européennes sont des organes distincts, au sein desquels siègent des élus appartenant à différentes commissions permanentes. Il y va du caractère transversal de leur activité. Le terme « comité » me paraît mieux refléter leur nature spécifique.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l’amendement n° 492.

M. Bernard Frimat. Cet amendement va dans le même sens.

Lors de la révision constitutionnelle de février 2005, le groupe socialiste du Sénat avait défendu un amendement tendant à renommer la délégation à l’Union européenne « comité chargé des affaires européennes ».

La majorité avait refusé notre proposition à l’époque. Nous sommes heureux de constater que la réflexion peut toujours progresser et que vous rejoignez la position que nous avions défendue en février 2005, chers collègues !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il n’y a que les idiots qui ne changent pas d’avis ! Souvent parlementaire varie !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si les amendements identiques de la commission des lois et de la commission des affaires étrangères sont adoptés, les deux autres amendements restant en discussion, qui vont dans le même sens, seront satisfaits.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Je suis pleinement d’accord avec M. le rapporteur et j’émets un avis favorable sur l’ensemble des amendements, étant entendu que celui de la commission satisfait tous les autres.

M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, pour explication de vote sur les amendements identiques nos 132 et 141.

M. Jean Bizet. Je me réjouis qu’il y ait enfin consensus pour changer le nom des délégations.

Le terme « comité », qui convenait à M. Haenel et à moi-même, figurait dans la rédaction initiale du texte. L’Assemblée nationale a préféré le mot « commission », qui me convenait également, et le Sénat entend désormais revenir au terme « comité ».

M. Jean Bizet. Pour paraphraser la formule célèbre d’un grammairien illustre, l’un ou l’autre me convient ou me conviennent. (Sourires.)

Certains craignent que, avec ce changement de nom, l’instance européenne du Sénat ne prenne trop d’importance. Je voudrais les rassurer : le comité chargé des affaires européennes n’aura pas pour modèle le Comité de salut public ! Je le dis à l’adresse de M. Fauchon… (Nouveaux sourires.)

En réalité, tout le monde est d’accord pour dire que l’instance européenne ne doit pas avoir de compétence législative. Les traités européens, comme les autres traités, doivent continuer à relever de la commission des affaires étrangères, et les projets de loi de transposition des directives européennes à relever de la commission compétente au fond.

En revanche, le comité devra faire en sorte que le Sénat joue pleinement son rôle européen. L’Europe traverse une passe difficile, qui montre une fois de plus la nécessité de rapprocher l’Union des citoyens. Les parlements nationaux doivent se rendre capables de contribuer à ce rapprochement. C’est l’objectif que nous devrons nous assigner lorsque nous aurons à réviser la loi sur les délégations pour l’Union européenne, ainsi que le règlement du Sénat.

Par ailleurs, le comité devra garder son originalité, qui tient au fait qu’il est composé de membres de toutes les commissions permanentes, de manière à conserver le caractère « transversal » qui caractérise les délégations.

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote.

M. Pierre Fauchon. En évoquant le Comité de salut public, tout à l’heure, j’ai simplement voulu rappeler que le mot « comité » existait dans notre langue, dans notre tradition et dans notre histoire.

Certains ont semblé considérer que la mémoire du Comité de salut public était marqué du sceau de l’infamie. Je signale cependant qu’il a organisé la résistance de la France à l’invasion étrangère avec un succès remarquable !

En outre, c’est le tribunal révolutionnaire, et non le Comité de salut public, qui a commis les excès que l’on connaît.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est exact !

M. le président. Merci pour cette leçon d’histoire, monsieur Fauchon !

Je mets aux voix les amendements identiques nos 132 et 141.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, les amendements nos 360 et 492 n’ont plus d’objet.

L’amendement n° 240, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 88-4 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Les résolutions s'imposent au Gouvernement.

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Nous avons apprécié ce débat sur l’appellation future de l’actuelle délégation aux affaires européennes.

Nous souhaitons nous atteler, quant à nous, à la résorption du déficit démocratique qui caractérise la construction européenne et qui, loin de se réduire, s’accentue toujours plus, comme l’actualité en témoigne !

Outre le fossé béant qui se creuse entre les dirigeants et les peuples européens, le contrôle exercé par le Parlement français sur l’activité communautaire du Gouvernement est au cœur de la problématique du déficit démocratique.

À l’échelon national, le transfert de compétences nationales au profit des institutions européennes entraîne mécaniquement une régression des pouvoirs législatifs et financiers de nos assemblées.

Or, dans le même temps, les gouvernements, au sein du Conseil des ministres, récupèrent des compétences nationales transférées en participant à l’élaboration des décisions européennes, tout en accusant Bruxelles de tous les maux.

À cet égard, le traité de Lisbonne, tout comme le traité établissant une Constitution pour l’Europe, semblait, à première vue, conférer des prérogatives nouvelles aux parlements nationaux et renforcer ainsi leur rôle dans le processus décisionnel communautaire.

Malheureusement, comme nous l’avons déjà dit, les prérogatives reconnues aux parlements nationaux sont absolument insuffisantes.

Les résolutions votées en vertu de l’article 88-4 de la Constitution n’ont aucun caractère contraignant. Elles traduisent de simples prises de position et demeurent donc d’ordre consultatif.

Par conséquent, à la suite de l’adoption d’une résolution, le Gouvernement n’a d’obligations que celles qu’il veut bien se donner. L’effet des résolutions dépend pour l’essentiel de la volonté du Gouvernement.

C’est pourquoi nous regrettons que les résolutions votées en vertu de la procédure inscrite à l’article 88-4 de la Constitution ne confient pas de mandat impératif au Gouvernement, comme tel est le cas au Danemark.

Notre amendement vise donc à inscrire explicitement dans notre Constitution que les résolutions votées en vertu de l’article 88-4 de la Constitution s’imposent au Gouvernement.

Nous souhaitons que ces résolutions aient le caractère d’un mandat impératif donné au Gouvernement, qui devra donc défendre la position de la majorité lors des délibérations bruxelloises.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’est ni souhaitable ni approprié de donner aux résolutions européennes la valeur d’injonction au Gouvernement. Cela n’est d’ailleurs pas possible.

De surcroît, c’est le dialogue, engagé le plus en amont possible, qui fera l’efficacité de notre participation aux débats dans l’Union européenne, et non le vote de résolutions s’imposant au Gouvernement. De toute façon, le droit d’injonction est contraire aux dispositions constitutionnelles.

L’avis de la commission est donc défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Ce projet de loi vise à étendre le droit de résolution à tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Il va plus loin que l’état actuel du droit. Je ne crois pas qu’il faille aller au-delà.

Le Gouvernement tient le plus grand compte des résolutions votées par le Parlement.

M. Robert Bret. Tu parles !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Il doit pouvoir garder une marge de manœuvre, indispensable à la réussite de toute négociation.

C’est pourquoi le Gouvernement ne souhaite pas que les résolutions adoptées s’imposent à lui et se déclare défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 240.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 291 rectifié, présenté par MM. Amoudry, Biwer et Fauchon, Mmes Férat et Payet, M. Merceron, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix, J.L. Dupont et C. Gaudin, est ainsi libellé :

Compléter le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 88-4 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Le règlement de chaque assemblée définit les modalités de sa participation à l'élaboration de la loi.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Je retire cet amendement.

M. le président. L’amendement n° 291 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 32, modifié.

(L'article 32 est adopté.)

M. le président. Je rappelle que l’article 33 a été examiné par priorité le lundi 23 juin au soir.