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Séance du 8 juillet 2008 (compte rendu intégral des débats)

Article additionnel après l'article 26
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de l'économie
Article 27 (début)

Article 26 bis

I. – Après le mot : « commerce », l'intitulé du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'urbanisme est ainsi rédigé : «, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet de projets d'aménagement commercial ».

II. – L'article L. 214-1 du même code est ainsi modifié :

1° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« À l'intérieur de ce périmètre, sont également soumises au droit de préemption visé à l'alinéa précédent les cessions de terrains d'une superficie comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés destinés à l'aménagement commercial. » ;

2° Dans la deuxième phrase de l'avant-dernier alinéa, les mots : « deux mois à compter de la réception de la » sont remplacés par les mots : « le délai de deux mois à compter de la réception de cette » ;

3° Le dernier alinéa est supprimé.

III. – La première phrase du premier alinéa de l'article L. 214-2 du même code est ainsi modifiée :

1° Les mots : « ou le bail commercial » sont remplacés par les mots : «, le bail commercial ou le terrain » ;

2° Après les mots : « préserver la diversité », sont insérés les mots : « et à promouvoir le développement ».

M. le président. La parole est à M. Thierry Repentin, sur l'article.

M. Thierry Repentin. L’article 27, qui constitue l’un des « plats de résistance » de ce projet de loi portant diverses dispositions d’ordre économique – car tel est bien l’intitulé qu’il aurait dû recevoir –, modifiera substantiellement les conditions dans lesquelles pourront, dans notre pays, s’installer les grandes surfaces.

Paradoxalement, on tente, à travers l’article 26 bis, d’apporter une réponse aux inquiétudes suscitées par l’article 27. En d’autres termes, nous sommes amenés à évoquer d’abord la solution à un problème que risque de poser l’article 27. Celui-ci procédant à une déréglementation, on essaie, avec l’article 26 bis, de rassurer les élus qui, sur l’ensemble du territoire, ont exprimé leurs craintes, en leur mettant entre les mains un nouvel outil de régulation : un nouveau droit de préemption en matière commerciale.

Quand on a le souci de légiférer juste, de légiférer vrai, il faut légiférer en créant des outils opérationnels. Or j’ai le sentiment, monsieur le secrétaire d’État, que ce nouveau droit de préemption en matière commerciale sera inopérant. En tout cas, il appelle de nombreuses interrogations de ma part.

L’expérience montre que, en matière de droit de préemption urbain, ou DPU, il faut en moyenne dix-huit mois pour que les textes d’application soient publiés.

De plus, le DPU s’appuie toujours sur un zonage défini dans un document d’urbanisme, et la jurisprudence est constante sur ce sujet : un maire ne peut pas mettre en place de DPU sur la totalité du territoire communal ; il ne peut le faire que pour des zones préalablement définies et en indiquant quel projet le justifie.

À supposer que nous adoptions le dispositif qui nous est soumis, pour qu’il soit opérant, il faudra donc que, après la parution du texte réglementaire correspondant, chacune des communes concernées modifie son plan local d’urbanisme, ou PLU, puis, par une délibération du conseil municipal, institue ce nouveau DPU, qui est un DPU spécifique. Or il faut savoir qu’à l’heure actuelle toutes les communes n’ont pas encore mis en place le DPU classique !

Supposons néanmoins que ce DPU soit institué. Il faudra ensuite, et ce ne sera pas la moindre des difficultés, que les maires trouvent l’argent pour être en mesure de préempter effectivement des terrains qui seraient visés par des implantations commerciales d’une surface comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés. Je vous laisse imaginer la situation ! Si, après une première préemption par la commune, l’investisseur commercial, très motivé, jette son dévolu sur un autre terrain, qu’adviendra-t-il ? La commune devra-t-elle préempter un deuxième terrain, puis, pourquoi pas, un troisième, voire un quatrième ? Avec quels fonds le fera-t-elle ?

Et si d’aventure la commune voisine n’a pas institué de DPU en matière commerciale, l’investisseur se tournera vers elle ! Réapparaîtra alors, et c’est assez paradoxal, une concurrence entre les communes qui auront mis en place le droit de préemption en matière commerciale et celles qui ne l’auront pas fait.

Par ailleurs, l’une des faiblesses du DPU proposé – et elle est de taille – est liée au fait qu’il impose au maire qui a préempté d’installer une surface commerciale sur le terrain concerné dans les douze mois qui suivent l’exercice de son droit. Mais au profit de qui ? Quel sera le nouvel investisseur commercial ? Or, si le maire ne satisfait pas à cette obligation, l’acheteur évincé redevient prioritaire : au bout d’un an, le maire pourra donc se retrouver face au même investisseur !

Enfin, dernière interrogation, pourquoi créer un droit de préemption spécifique en matière commerciale au lieu de rattacher cette nouvelle compétence au droit de préemption existant ? Cette dernière solution permettrait aux maires qui n’ont pas les moyens financiers nécessaires pour préempter eux-mêmes de déléguer l’exercice de ce droit à l’intercommunalité. Or, en l’état actuel du texte, une telle délégation n’est pas possible.

J’ai un peu le sentiment, monsieur le secrétaire d’État, que ce DPU a été créé « à la va-vite » pour répondre aux inquiétudes que suscitait l’article 27 chez les élus, et je regrette que nous soyons obligés d’examiner l’article 26 bis avant l’article 27, dans l’insécurité totale pour les élus.

M. le président. Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement no 792, présenté par M. Repentin, Mmes Bricq et Demontès, M. Godefroy, Mme Khiari, MM. Lagauche, Massion, Pastor, Raoul, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Repentin.

M. Thierry Repentin. À l’origine, il y avait une idée : augmenter le seuil des surfaces commerciales soumises à autorisation d’exploitation en le portant de 300 à 1 000 mètres carrés. Elle tombait bien, car, en juillet 2005, la France avait été mise en demeure de revoir la partie économique de son système d’implantations commerciales.

Une commission avait travaillé. Elle avait formulé des propositions. L’occasion était donc belle pour le Gouvernement de profiter de cette réforme attendue du cadre législatif pour faire passer son projet de dérégulation. Malheureusement, tout ne s’est pas passé comme prévu : les maires n’aiment pas être à ce point dépossédés de leurs moyens, a fortiori face à un secteur aussi puissant que la grande distribution. Vous avez donc dû, monsieur le secrétaire d’État, leur donner des gages.

Après examen par l’Assemblée nationale, la proposition de réforme qui nous est soumise est donc la suivante : l’article 26 bis élargit le droit de préemption des maires aux surfaces commerciales comprises entre 300 et 1 000 mètres carrés ; l’article 27 modifie le cadre général, nous y reviendrons ; et les articles 27 bis, 27 ter et 27 quater, comme pour donner bonne conscience à leurs auteurs, proposent des modifications à la marge du code de l’urbanisme…

Inutile de rappeler que l’on ne retrouve dans ce projet aucune des recommandations de feu la commission Dutreil : système local d’autorisation et intégration dans le droit de l’urbanisme. En conséquence, ce qu’il faut bien appeler un compromis trop vite élaboré risque de s’avérer catastrophique pour nos territoires. C’est ce que nous entendons vous démontrer dans les débats qui commencent.

Revenons donc à l’article 26 bis, qui élargit le droit de préemption créé par la loi Dutreil du 2 août 2005 pour l’étendre aux terrains d’une superficie comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés.

Quand ce droit de préemption commercial a été créé, il s’agissait de donner aux maires un outil pour prévenir les changements d’affectation commerciale dans les centres-villes. La préemption intervenait non pas sur les murs, mais bien sur les fonds. La philosophie était vraiment nouvelle : il s’agissait de maîtriser la nature des activités ; un délai d’un an était donné pour trouver une entreprise susceptible d’exploiter ladite activité. Les maires attendaient cette disposition – les décrets d’application ont pourtant mis deux ans à être signés !  Nous savons tous ici combien l’outil est important pour la préservation des commerces traditionnels dans nos centres-villes.

Fait curieux, vous nous proposez aujourd’hui un droit de préemption qui est, en fait, très « classique », mais vous l’inscrivez dans le cadre de ce droit de préemption spécifique, qui prévoit une rétrocession dans l’année.

Dès lors, plusieurs questions se posent : faudra-t-il, pour qu’il soit applicable, que les communes délimitent un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité étendu à leur périphérie, là où les terrains à bâtir restent les plus nombreux ? Vous savez que c’est impossible.

Ne risque-t-on pas d’encourager les stratégies d’optimisation financière, fiscale et patrimoniale des entreprises, avec des entreprises de plus en plus souvent locataires de leurs sites d’implantation ? Ce sera clairement une invitation à la spéculation foncière.

Qu’adviendra-t-il des communes qui auront préempté, mais qui ne trouveraient pas preneur dans le délai d’un an ?

Que dire, enfin, des cas de figure où les communes qui auraient préempté trouveraient preneur un an plus tard, en la personne du porteur initial du projet ? Est-ce concrètement tenable ? Non !

Le pire, c’est que vous nous vendez une réforme temporaire. Une dérégulation temporaire en quelque sorte : M. Copé aurait annoncé une loi avant un an pour rétablir un système plus harmonieux.

Le système proposé – vous l’admettez donc, vous aussi – soulève plus de questions qu’il n’apporte de solutions. En pratique, placé à cet endroit précis du code de l’urbanisme, cet article sera inapplicable et inefficace. C’est la raison pour laquelle nous vous proposons de le supprimer.

M. le président. L'amendement n° 793, présenté par M. Repentin, Mmes Bricq et Demontès, M. Godefroy, Mme Khiari, MM. Lagauche, Massion, Pastor, Raoul, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Après le deuxième alinéa de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Sont également soumises à ce droit de préemption les cessions de terrains, bâti ou non bâti, destinés à l'aménagement commercial. »

La parole est à M. Thierry Repentin.

M. Thierry Repentin. Cet amendement vise à rendre applicable un dispositif dont nous avons montré le caractère inopérant en l’état actuel du texte qui nous est soumis.

Nous vous proposons de faire en sorte que le droit de préemption prévu par l’article 26 bis – si d’aventure cet article n’était pas supprimé ! – soit intégré dans le droit normal du droit de préemption urbain et non considéré comme un droit d’exception.

En modifiant l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, vous redonnerez, en effet, sa pleine valeur à une idée qui n’est pas forcément mauvaise.

Le droit de préemption prévu aux articles L. 213 et suivants du code de l’urbanisme permet aux communes d’acheter des terrains. Très encadré par la loi mais aussi par la jurisprudence, ce droit de préemption est un outil de mise en œuvre du projet urbain, dans la limite du respect du droit de propriété.

En échange de l’augmentation du seuil de 300 à 1000 mètres carrés, vous avez vendu aux députés un système qui devait permettre aux élus locaux de limiter leur perte de contrôle sur les implantations commerciales. D’un côté, vous libéralisez, de l’autre, vous nous proposez un outil temporaire supposé aider les maires à maîtriser les implantations.

De fait, un droit de préemption sonne comme un moyen facile d’entraver la libre installation des entreprises, mais ce système suppose que les mairies aient la capacité financière de préempter et qu’elles fassent usage de leur droit, ce qui est assez rare compte tenu du contentieux très courant sur ce type d’opération.

Je ne reviendrai pas sur les multiples questions que pose le dispositif que vous nous proposez.

En revanche, je note que, placé à cet endroit du code de l’urbanisme, ce droit de préemption n’est pas transférable à la structure intercommunale. Or on sait très bien que l’implantation d’un hypermarché ou d’un supermarché a un impact considérable sur l’ensemble d’un bassin de vie. C’est à cette échelle que les décisions doivent être prises, ce sont les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes qui doivent pouvoir user de ce droit et pas seulement les communes, souvent démunies et peu outillées pour ces opérations d’ampleur.

D’autres propositions allant dans le sens d’un renforcement des outils locaux de maîtrise foncière et d’aménagement vous seront soumises au cours de ce débat, mais j’espère que vous admettrez avec nous le minimum, à savoir le nécessaire élargissement de l’objet du DPU classique, en lieu et place de votre système bancal et inapplicable.

M. le président. L'amendement n° 144, présenté par Mme Lamure, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Dans le second alinéa du 1° du II de cet article, remplacer les mots : d'une superficie

par les mots :

portant ou destinés à porter des commerces d'une surface de vente

II. - Dans le même alinéa, supprimer les mots :

destinés à l'aménagement commercial

La parole est à Mme Élisabeth Lamure, rapporteur.

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Cet amendement a pour objet de lever la double ambiguïté de la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, qui visait la superficie du terrain et non pas la surface de vente. Par ailleurs, elle semblait se limiter aux terrains à vocation exclusivement commerciale.

M. le président. L'amendement n° 487, présenté par Mmes Terrade, Beaufils et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après le premier alinéa du III de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Après les mots : « d'un an », sont insérés les mots : « renouvelable une fois ».

La parole est à Mme Odette Terrade.

Mme Odette Terrade. Cet amendement concerne le délai durant lequel la commune peut exercer son droit de préemption, que nous souhaitons porter à deux ans, au lieu d’un an.

Les services publics ne sont pas les seuls à avoir déserté les zones urbaines sensibles. Les commerces aussi fuient nos quartiers, où les besoins sont pourtant particulièrement importants, ainsi que nos campagnes et nos centres-villes. Et cette absence pèse sur la vie des habitants, surtout dans les quartiers où la population vieillit, où les jeunes couples qui s’y installent sont au bord du seuil de pauvreté, où l’augmentation du prix des carburants soit les empêche tout simplement d’utiliser une voiture, soit ne fait qu’augmenter le coût des achats.

Ainsi, ma collègue Marie-France Beaufils, maire de Saint-Pierre-des-Corps, m’a fait part d’une situation tout à fait particulière. Dans un quartier de sa ville, la Rabaterie, un grand groupe – Auchan, pour ne pas le nommer – possède un Atac en centre-ville. Il est également propriétaire d’une surface qu’il gérait jusqu’à récemment. De l’aveu d’une responsable régionale, il n’y aurait plus la place pour deux activités du même type dans la ville. Ce groupe peut ainsi, en proposant la vente de cette surface à un prix prohibitif, empêcher qu’une enseigne concurrente puisse s’y installer.

« La diversité commerciale constitue une nécessité permettant à chaque citoyen de contenter ses besoins notamment en matière de consommation, sans avoir à effectuer des démarches trop importantes ou des déplacements trop longs » : voilà ce que le secrétariat d’État chargé des PME affiche. Or ce que nous constatons dans nombre de nos communes rurales, de nos centres-villes et dans les quartiers sensibles, c’est bien une certaine forme de désertification.

Ce qui nous est proposé aujourd’hui à travers cet article 26 bis n’est que la suite de la loi votée en 2005 et du décret du 26 décembre dernier, qui précise la possibilité pour les communes d’exercer leur droit de préemption, en particulier pour les commerces.

Nombreux sont ceux qui considèrent que cet outil mis à la disposition des communes, intéressant puisque permettant un certain aménagement du territoire, est en revanche trop complexe, lourd et contraignant, en particulier pour les communes déjà fragilisées. En effet, devant les contestations potentielles, la décision du choix lors d’une rétrocession qui doit avant tout prendre en compte la fiabilité de l’activité, ainsi que sa pérennité potentielle, il va de soi que les villes moyennes et petites hésiteront à mettre en place ce nouveau droit de préemption. Les contraintes financières sont réelles, même si le FISAC, dont le fonctionnement est d’une redoutable complexité, nous le savons tous, peut être sollicité.

Une des contraintes majeures est la difficulté à mettre en œuvre le projet dans un délai d’un an, délai qui peut être suffisant dans certaines conditions, mais qui semble trop court la plupart du temps, surtout lorsqu’il s’agit de trouver un repreneur dans les métiers de l’alimentaire et les métiers de bouche.

Dès lors, au nom de tous ces maires qui se trouvent et se trouveront devant ce cas de figure, nous souhaitons que le code de l’urbanisme puisse donner une certaine latitude afin de mieux prévoir la continuité d’une activité commerciale vitale pour nos villes. Si nous faisons sauter ce verrou, les maires auront plus de visibilité et de sérénité pour mener à bien les projets utiles au développement commercial.

L’allongement d’une année supplémentaire nous semble donc une mesure tout à fait réaliste, propre à permettre un exercice réel de ce droit de préemption.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur l’amendement de suppression n° 792.

Le DPU est une possibilité qui est donnée au maire, mais qui ne l’oblige en rien. C’est donc un dispositif qui ne peut pas nuire.

Par ailleurs, la commission relève un léger paradoxe entre vos deux amendements, monsieur Repentin, puisque, dans le premier, vous proposez de supprimer l’article en disant que ce système est inopérant et, dans le second, vous proposez au contraire de l’inscrire dans le droit existant.

M. Thierry Repentin. Our le rendre applicable, justement !

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Quoi qu’il en soit, ce second amendement pose exactement le même problème que la rédaction initiale de l’Assemblée nationale puisqu’il vise les terrains et non les surfaces de vente.

La commission émet donc un avis défavorable, son propre s’inscrivant dans une logique différente qui lui paraît plus adaptée.

Quant à l’amendement n° 477, la commission émet un avis défavorable, car elle pense que la préemption des communes doit rester encadrée pour éviter toute dérive dans ce domaine.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Luc Chatel, secrétaire d'État. L’article 26 bis, qui est issu d’un amendement de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, plus précisément de son président, Patrick Ollier, est très important.

En effet, l’Assemblée nationale a tenu à placer le maire au cœur du dispositif d’aménagement économique et commercial de sa ville, sujet auquel, mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes certainement sensibles.

Vous aviez adopté, dans le cadre de la loi Dutreil, un amendement permettant la préemption pour les baux commerciaux ; il s’agissait notamment de lutter contre l’implantation, dans certains centres-villes, d’un trop grand nombre d’établissements bancaires, de mutuelles, qui chassent les commerces de bouche.

Monsieur Repentin, le décret d’application qui a été publié à la fin de l’année dernière a permis à un certain nombre de communes de délibérer sans modification de leur PLU, uniquement par des délibérations du conseil municipal, et de définir des périmètres dans lesquels elles peuvent préempter des baux commerciaux, ce qui leur permet d’émettre un avis sur l’installation de tel ou tel commerce. Le dispositif est donc opérationnel.

Comme l’a très bien indiqué Mme le rapporteur, l’Assemblée nationale a tenu à étendre ce dispositif aux terrains pour permettre aux maires, dans le cadre de l’assouplissement qui vous sera proposé à l’article 27 sur l’installation des surfaces commerciales, d’émettre un avis et éventuellement de proposer une offre alternative si le cas se présente.

Il ne s’agit pas d’une obligation qui est imposée au maire, il s’agit d’un outil supplémentaire qui est utile et qui leur permettra de jouer leur rôle en matière d’aménagement économique et local, avec une véritable souplesse puisqu’il suffit d’adopter une délibération au sein du conseil municipal.

Monsieur Repentin, vous comprendrez que le Gouvernement ne peut être favorable ni à l’amendement n° 792 de suppression de l’article, ni à l’amendement n° 793, parce qu’il considère que, placé à cet endroit précis, l’article 26 bis permet d’élaborer une procédure spécifique de nouvelles responsabilités des maires.

En revanche, il émet un avis favorable sur l’amendement de précision n° 144.

Enfin, il émet un avis défavorable sur l’amendement n° 487. En effet, l’Assemblée nationale a donné un délai d’un an aux mairies pour se prononcer en la matière. Il s’agit, nous semble-t-il, d’un délai raisonnable pour faire une offre alternative. Il ne convient pas non plus de mobiliser plus longuement ce type de terrains.

Par ailleurs, dans la mesure où nous prévoyons un financement des intérêts d’emprunt par le FISAC, le délai de deux ans serait décidément trop long.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 792.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 793.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 144.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 487.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’article 26 bis.

M. Pierre-Yves Collombat. Tout le monde doit être bien conscient que cet article, qui part d’un excellent sentiment et qui place le maire au cœur du dispositif – les maires ont beaucoup de cœur ! – sera totalement inefficace. En effet, comment des petites et moyennes communes, notamment, pourront-elles, à long terme, faire face à des engagements en matière de préemption pour installer d’autres commerces que ceux qui seront là et qui seront proposés par les grandes enseignes ?

C’est un article purement décoratif, qui permet de faire de la communication, mais qui sera parfaitement inopérant et qui laisse le problème en l’état.

M. le président. Je mets aux voix l'article 26 bis, modifié.

(L'article 26 bis est adopté.)