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Séance du 9 juillet 2008 (compte rendu intégral des débats)

Article 8
Dossier législatif : projet de loi relatif aux contrats de partenariat
Article 9

Article 8 bis

L'article 10 de la même ordonnance est ainsi modifié :

1° Dans le second alinéa, les mots : « que ses capacités techniques, professionnelles et financières sont suffisantes » sont remplacés par les mots : « qu'il dispose des capacités techniques, professionnelles et financières appropriées » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La communication à la personne publique d'une idée innovante, qui serait suivie du lancement d'une procédure de contrat de partenariat, peut donner lieu au versement d'une prime forfaitaire. »

M. le président. L'amendement n° 30, présenté par Mme Mathon-Poinat, M. Billout, Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer le 2° de cet article.

La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. Sur l’initiative de son rapporteur, le député UMP de Paris Claude Goasguen, la commission de l’Assemblée nationale a proposé d’introduire un système de prime : il prévoit une indemnisation des entreprises qui proposent un « projet innovant » à une personne publique, lorsque celle-ci utilise le concept proposé en contractant avec une autre entreprise.

Aux yeux du rapporteur, il s’agit notamment d’éviter qu’un compétiteur ne renonce à proposer une innovation de peur qu’elle ne soit reprise par la collectivité locale, alors même qu’il n’a pas remporté le marché.

Je voudrais faire une première remarque. C’est devenu une fâcheuse habitude pour le Gouvernement que de légiférer sur des concepts très marqués idéologiquement, mais indéfinissables juridiquement ou légalement.

À partir de quand un « concept » est il « innovant » ? Nul ne le sait, mais c’est désormais inscrit dans la loi. Cela laisse envisager toutes les dérives possibles et des débats juridiques sans fin pour savoir ce qu’a voulu dire le législateur...

Mais, surtout, cet article dégage une méfiance malsaine à l’égard des collectivités locales. Elles seraient ainsi soupçonnées de « voler » les idées innovantes et empêcheraient les entreprises d’exprimer leurs « talents » ?

Un tel manichéisme est à notre sens atterrant, mais surtout totalement infondé.

Selon la célèbre maxime de Lavoisier : « Rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme. »

M. Éric Doligé. Il n’y a que les communistes qui ne se transforment pas !

M. Michel Billout. Une idée innovante ne surgit pas de nulle part : elle est le fruit d’une longue collaboration entre différents acteurs, d’une évolution d’idées antérieures ; elle est parfois la transposition d’un concept dans un autre lieu ou dans un autre domaine, tant et si bien qu’il est toujours très complexe de savoir qui en est le réel « propriétaire ». C’est d’autant plus vrai en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire, où les professionnels font souvent des allers et retours entre public et privé au cours de leur carrière.

Mais, pour le Gouvernement, le problème est vite résolu : l’entreprise est propriétaire de l’idée, et la collectivité doit payer !

Le 2° de l’article 8 bis est caricatural dans le sens où il n’est l’expression que d’intérêts sectoriels : il s’agit de donner toujours plus de droits et de pouvoirs aux entreprises, au détriment du domaine public.

Si le Gouvernement veut récompenser les idées innovantes, qu’il commence alors par attribuer plus de crédits à la recherche !

M. Gérard Le Cam. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. La commission considère que le dispositif prévu dans le projet de loi est de nature à encourager le secteur privé à proposer des solutions novatrices aux personnes publiques, ce qui va plutôt dans le bon sens. Il ne crée pas de droit à indemnité, mais laisse la liberté d’appréciation aux personnes publiques concernées.

Partisans du maintien du 2° de l’article 8 bis, nous émettons donc un avis défavorable sur l’amendement n° 30.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Nous sommes défavorables à cet amendement.

Je rappellerai simplement que le Gouvernement fait des efforts considérables en matière de recherche. Si, tous ensemble, monsieur Billout, nous défendions un peu plus le crédit impôt recherche, nous serions en mesure de promouvoir l’innovation encore davantage !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 30.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 8 bis.

(L’article 8 bis est adopté.)

Article 8 bis
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Article 11

Article 9

L’article 11 de la même ordonnance est ainsi modifié :

1° Dans le d, les mots : « d’investissement, de fonctionnement et de financement » sont remplacés par les mots : « d’investissement - qui comprennent en particulier les coûts d’étude et de conception, les coûts annexes à la construction et les frais financiers intercalaires -, les coûts de fonctionnement et les coûts de financement - », et les mots : « les ouvrages ou équipements pour répondre à d’autres besoins que ceux de la personne publique contractante » sont remplacés par les mots : « le domaine, les ouvrages, équipements ou biens immatériels, à l’occasion d’activités étrangères aux missions de service public de la personne publique et qui ne leur portent pas préjudice » ;

2° Après le d, il est inséré un bis ainsi rédigé :

« d bis) Aux conditions dans lesquelles, en application de l’article L. 313-29-1 du code monétaire et financier, la personne publique constate que les investissements ont été réalisés conformément aux prescriptions du contrat ; »

3° Le est ainsi modifié :

a) Dans le premier alinéa, après le mot : « performance, », sont insérés les mots : « particulièrement en matière de développement durable, » ;

b) Le second alinéa est ainsi rédigé :

« Le titulaire du contrat de partenariat constitue, à la demande de tout prestataire auquel il est fait appel pour l’exécution du contrat, un cautionnement auprès d’un organisme financier afin de garantir au prestataire qui en fait la demande le paiement des sommes dues. Ces prestations sont payées dans un délai fixé par voie réglementaire ; ».

M. le président. L’amendement n° 16, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le second alinéa du b) du 3° de cet article :

« Le titulaire du contrat de partenariat constitue, à la demande de tout prestataire auquel il est fait appel pour l’exécution du contrat, une caution auprès d’un organisme financier afin de garantir au prestataire qui en fait la demande le paiement des sommes dues. En ce qui concerne la réalisation de travaux de construction, réhabilitation, rénovation ou maintenance d’ouvrages et équipements, une clause fait obligation au titulaire du contrat de partenariat de constituer cette caution pour toute entreprise à laquelle il confie un marché de travaux. La justification de cette caution est produite par le titulaire du contrat de partenariat au moment de la signature du marché ou du contrat avec l’entreprise à qui il fait appel. Tant qu’aucune caution n’a été fournie, l’entrepreneur peut surseoir à l’exécution du marché ; ».

La parole est à Mme Odette Herviaux.

Mme Odette Herviaux. Cet amendement s’inscrit dans une logique où prévalent des rapports contractuels équilibrés et une concurrence réelle.

En effet, nous le savons bien, les rapports risquent d’être déséquilibrés entre, d’un côté, les très grandes entreprises, c'est-à-dire l’une des majors, titulaires d’un contrat de partenariat, et, de l’autre, les petites entreprises souhaitant avoir accès à de tels contrats, quand bien même elles se regrouperaient. Les difficultés portent plus particulièrement sur la question de la caution.

Par crainte de ne pas être retenues, certaines petites entreprises pourraient être tentées de ne pas demander cette caution, au risque d’être confrontées à l’avenir à une situation difficile.

Pour éviter toute dérive, ce qui est toujours possible, il conviendrait donc de prendre trois mesures : le titulaire aurait l’obligation de fournir une caution ; la justification de cette caution devrait être produite au moment de la signature du marché ; il pourrait être envisagé d’aller jusqu’à surseoir à l’exécution du marché tant que cette justification n’a pas été apportée.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. Tout d’abord, une remarque de forme, je ferai observer qu’il aurait fallu parler en la matière de « cautionnement » et non de « caution ».

Sur le fond, les députés ont adopté un amendement qui tend à subordonner l’obligation de cautionnement à une demande du prestataire. La précision semble effectivement raisonnable.

Il n’est pas nécessaire de prévoir un cautionnement systématique, qui aurait pour effet de renchérir le coût de l’opération sans réelle utilité.

Le texte actuel est suffisamment équilibré, et la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Pour les mêmes raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 16.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 9.

(L’article 9 est adopté.)

Article 9
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Article 12

Article 11

Le I de l’article 13 de la même ordonnance est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Si le titulaire du contrat est autorisé à valoriser une partie du domaine de la personne publique dans le cadre du contrat de partenariat, cette dernière procède, s’il y a lieu, à une délimitation des biens appartenant au domaine public. La personne publique peut autoriser le titulaire à consentir des baux dans les conditions du droit privé, en particulier des baux à construction ou des baux emphytéotiques, pour les biens qui appartiennent au domaine privé et à y constituer tous types de droits réels à durée limitée. L’accord de la personne publique doit être expressément formulé pour chacun des baux consentis au titulaire du contrat de partenariat. Avec l’accord de la personne publique, ces baux ou droits peuvent être consentis pour une durée excédant celle du contrat de partenariat. »

M. le président. L’amendement n° 31, présenté par Mme Mathon-Poinat, M. Billout, Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. Depuis quelques semaines, nous recevons régulièrement dans nos permanences ou à notre bureau au Sénat la newsletter du Club des PPP. Ce courrier, réalisé par le groupe d’études parlementaire sur les PPP est sponsorisé par de grandes majors industrielles telles que Bouygues, Eiffage, Suez ou Veolia, par un certain nombre de grands groupes financiers, à l’image de la Caisse d’épargne, ou encore par le cabinet PricewaterhouseCoopers.

Il s’agit là purement et simplement d’une entreprise de lobbying, et ces groupes auraient tort de s’en priver, tant ce texte de loi répond à leurs exigences.

Ainsi, cet article 11 a pour unique objet de satisfaire les intérêts des groupes du BTP. Désormais, si le titulaire d’un contrat est autorisé à valoriser le domaine sur lequel l’ouvrage ou l’équipement est édifié, la personne publique peut procéder à une délimitation appartenant au domaine public. Autant dire que ce dernier a vocation à fortement diminuer dans les années à venir, ce qui représente d’ailleurs une occasion plutôt intéressante pour les entreprises privées !

Par ailleurs, aux termes de la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 11, il sera désormais possible au titulaire du contrat de consentir des baux commerciaux sur les biens appartenant au domaine privé de la personne publique. Cette rédaction est particulièrement ambiguë, ce qui augure bien mal de l’interprétation ou de l’utilisation qui pourra être faite par le partenaire privé.

Aussi bien sur le contenu que sur la forme, cet article nous paraît bien trop favorable aux titulaires des contrats, et ce au détriment de la personne publique. Nous en demandons donc sa suppression.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. La commission s’est montrée au contraire tout à fait favorable à cette possibilité de conclure des baux sur le domaine privé de la personne publique. L’Assemblée nationale l’a bien précisé, ils seront conclus avec l’accord exprès de la personne publique.

Par conséquent, nous sommes favorables à cette disposition et, partant, défavorables à l’amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Pour les mêmes raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous sommes favorables à cet amendement, car nous estimons qu’une telle extension du champ des PPP en dehors de son objet initial risque d’entraîner un certain nombre de dérives.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 31.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 11.

(L’article 11 est adopté.)

Article 11
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Article 13

Article 12

L’article 19 de la même ordonnance est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase, les références : « 26, 27 et 28 » sont remplacées par les références : « 25-1, 26 et 27 » ;

bis  La première phrase est complétée par les mots : « ainsi qu’aux organismes de droit privé ou public mentionnés à l’article L. 124-4 du code de la sécurité sociale » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Le chapitre III de la loi n°du relative aux contrats de partenariat leur est également applicable. » – (Adopté.)

Article 12
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Article additionnel après l’article 14

Article 13

L’article 25 de la même ordonnance est ainsi rédigé :

« Art. 25. - Le titre Ier ainsi que les articles 25-1, 26 et 27 de la présente ordonnance sont applicables aux pouvoirs adjudicateurs mentionnés aux 1° et 4° du I de l’article 3 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, aux entités adjudicatrices mentionnées à l’article 4 de ladite ordonnance ainsi qu’aux groupements d’intérêt public. Toutefois, le quatrième alinéa de l’article 9 de la présente ordonnance ne leur est pas applicable.

« Le chapitre III de la loi n°du relative aux contrats de partenariat leur est également applicable.

« Pour les contrats d’un montant supérieur à un seuil défini par décret, les entités adjudicatrices mentionnées à l’article 4 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics peuvent recourir à la procédure négociée avec publication d’un avis d’appel public à la concurrence, dans les conditions définies par le décret mentionné à l’article 12 de ladite ordonnance pour les entités adjudicatrices.

« Lorsque le montant du contrat est supérieur au seuil mentionné à l’alinéa précédent, ces entités adjudicatrices peuvent recourir à la procédure négociée définie au III de l’article 7 de la présente ordonnance. » – (Adopté.)

Article 13
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Article 15

Article additionnel après l’article 14

M. le président. L’amendement n° 2, présenté par M. Alduy, est ainsi libellé :

Après l’article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Les subventions versées dans le cadre des projets réalisés sous le régime de l’ordonnance n° 2004-599 du 17 juin 2004 précitée sont des subventions d’investissement. À ce titre elles ne sont pas directement liées au prix des opérations visées à l’article 266 du code général des impôts et dès lors sont exclues du champ d’application dudit article.

II. - La perte de recettes pour l’État résultant du I est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle au droit prévu aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement n’est pas soutenu.

CHAPITRE II

Dispositions modifiant le code général des collectivités territoriales

Article additionnel après l’article 14
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Article 16

Article 15

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 1414-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 1414-1. - I. - Le contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel une collectivité territoriale ou un établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet le financement, la construction ou la transformation, l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public.

« Il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée.

« II. - Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser.

« Il peut se voir céder, avec l’accord du cocontractant concerné, tout ou partie des contrats passés par la personne publique pouvant concourir à l’exécution de sa mission.

« La rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Elle est liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant.

« Le contrat de partenariat peut prévoir un mandat de la personne publique au cocontractant pour encaisser, au nom et pour le compte de la personne publique, le paiement par l’usager final de prestations revenant à cette dernière.

« III. - Lorsque la réalisation d’un projet relève simultanément de la compétence de plusieurs personnes publiques, ces dernières peuvent désigner par convention celle d’entre elles qui réalisera l’évaluation préalable, conduira la procédure de passation, signera le contrat et, éventuellement, en suivra l’exécution. Cette convention précise les conditions de ce transfert de compétences et en fixe le terme. » ;

2° Dans le dernier alinéa de l’article L. 1414-9, les mots : « ouvrages ou équipements » sont remplacés par les mots : « ouvrages, équipements ou biens immatériels » ;

3° Dans les ce, et k de l’article L. 1414-12, les mots : « ouvrages et équipements » sont remplacés par les mots : « ouvrages, équipements ou biens immatériels » ;

4° Dans les a, c et dans le dernier alinéa de l’article L. 1414-13, le mot : « ouvrages » est remplacé par les mots : « ouvrages, équipements ou biens immatériels » ;

5° Dans le troisième alinéa de l’article L. 1615-12, les mots : « l’équipement » sont remplacés par les mots : « l’ouvrage, l’équipement ou le bien immatériel ».

M. le président. L’amendement n° 17, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter le I du texte proposé par le 1° de cet article pour l’article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque l’opération en projet concerne la construction, la réhabilitation, la réutilisation, la rénovation ou la maintenance d’un bâtiment, la personne publique ne peut recourir au contrat de partenariat que si le montant de l’opération est supérieur à 50 millions d’euros hors taxes. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il n’aura échappé à personne que la seconde partie du texte, relative aux contrats passés par les collectivités territoriales, reprend pratiquement mot pour mot, à quelques exceptions près sur lesquelles nous reviendrons d’ailleurs, la première partie, qui porte, elle, sur les contrats passés par l’État.

Par conséquent, monsieur le président, nous pouvons considérer que nos amendements nos 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24 et 25 sont défendus, si vous en êtes d’accord, bien entendu ! (Exclamations amusées.)

M. le président. Monsieur Sueur, je suis très sensible à votre effort ! (Sourires.)

Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. Pour une fois, la commission est en effet d’accord avec M. Sueur, mais cela ne l’empêche pas d’émettre un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements ! (Nouveaux sourires.)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Même avis défavorable !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 17.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 18, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après le deuxième alinéa du II du texte proposé par le 1° de cet article pour l’article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le contrat de partenariat concerne la construction, la réhabilitation, la réutilisation ou la transformation d’un ou plusieurs bâtiments, la procédure de mise en concurrence visant à l’attribution du contrat ne peut s’effectuer que sur la base d’un projet résultant d’un concours d’architecture organisé préalablement par la personne publique à l’origine du contrat de partenariat. »

L’amendement n° 19, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter le II du texte proposé par le 1° de cet article pour l’article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :

« La gestion d’un service public ne peut être déléguée au titulaire d’un contrat de partenariat. »

Ces amendements ont été défendus.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 18.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 19.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 15.

(L’article 15 est adopté.)