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Séance du 25 novembre 2008 (compte rendu intégral des débats)

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. …de faire davantage s’il le souhaite. Si une collectivité fait plus, c’est très bien, mais elle ne doit pas ensuite reprocher à l’État de ne pas lui avoir assez transféré, car ce serait juridiquement faux.

M. François Marc. C’est l’autonomie sans la péréquation !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Le réajustement des ressources et la clarification des compétences sont attendus à la fois par les citoyens et par les élus. Certains d’entre vous l’ont souligné et je partage ce sentiment : notre système est devenu trop complexe et trop coûteux. Redondances et confusion des compétences sont une source d’inefficacité et d’illisibilité pour nos concitoyens, en particulier pour les maires des petites communes, comme je l’ai constaté, y compris dans ma circonscription.

De ce point de vue, le comité sur la réforme des collectivités territoriales, présidé par Édouard Balladur, va permettre d’examiner chacune des hypothèses d’organisation et d’attribution de compétences, et ce dans un esprit de pluralisme, à l’image de la composition de la commission, et dans un esprit d’ouverture.

Les débats de cet après-midi l’ont montré, la clarification des compétences devra aussi s’accompagner d’un réajustement des ressources (M. Louis Nègre opine) et d’une répartition des ressources en fonction des compétences de chacun.

Cela est devenu indispensable. L’autonomie financière des collectivités en dépend. N’oublions pas que l’État est aujourd’hui le premier contributeur de bien des budgets ; il est le premier contribuable de bien des collectivités, et en tout cas des communes. Comment voulez-vous acquérir une autonomie financière et une liberté lorsque vous n’êtes pas totalement maître de vos ressources ? C’est là le travail qu’il faudra faire ! Je vous le dis dès maintenant, ce ne sera pas facile. Les interventions des uns et des autres révèlent des intérêts contradictoires entre les différents niveaux de collectivités territoriales.

J’espère que la clarification des compétences permettra d’effectuer cet ajustement. Mais nous aurons sans doute encore de vastes discussions sur ce point. D’ailleurs, je ne crois pas qu’elles vous opposeront au représentant du Gouvernement, il me semble plutôt que le débat se tiendra parmi les membres de votre assemblée et qu’il reviendra alors au Gouvernement d’arbitrer, ce qui d’ailleurs ne me déplaît pas forcément.

Cette clarification, c’est l’objectif de la réforme de la fiscalité locale. Je souhaite, comme vous, que nous mettions en place un système fiscal plus simple, plus lisible et plus responsabilisant. De ce point de vue, je soutiens les positions défendues par MM. Doligé, Dallier et Brun.

J’ai entendu et apprécié les propositions de M. Fourcade notamment sur les exonérations de la taxe professionnelle. Cet élément devra faire partie de nos discussions.

La taxe professionnelle sera réformée afin de soutenir la compétitivité de nos entreprises et donc de nos territoires. Dès 2009, une mesure sera appliquée en ce sens : les nouveaux investissements seront exonérés. Je veux dire à MM. Brun et Gillot que ce soutien à notre économie sera intégralement compensé pour les collectivités territoriales.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Pendant combien de temps ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Il ne faut donc pas laisser croire que l’on ferait peser sur les collectivités territoriales cette mesure voulue par le Président de la République.

Il faut en être conscient, préparer l’avenir, ce n’est pas l’action d’un jour, ni l’action d’un homme ou d’une femme. Nous devons mettre en œuvre, dans la durée, un partenariat de confiance, pour reprendre un mot qui a notamment été employé par M. Mercier.

La modernisation, c’est d’abord travailler ensemble, en toute transparence et en toute confiance.

Cela implique de dire la vérité. Pour ma part, je m’y emploie, qu’elle soit agréable ou non. Mme Beaufils et M. Hervé évoquent la suppression des sous-préfectures ou du conseil juridique ou technique. Ce n’est pas exact ! (M. Edmond Hervé est dubitatif.) À preuve : j’ai rappelé devant cette assemblée, mais peut-être n’étiez-vous pas présent, que, comme gaulliste, je tiens à l’autorité de l’État sur le terrain. Or l’autorité de l’État sur le terrain, c’est notamment les sous-préfectures. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Je l’ai dit à plusieurs reprises, il n’y aura pas de disparition des petites sous-préfectures dans les territoires isolés, parce que j’attends des sous-préfets qu’ils apportent ce conseil juridique et technique indispensable en particulier aux maires des petites communes. En effet, ces derniers ne peuvent pas effectuer d’expertise juridique, notamment devant la complexité des codes comme le code des marchés publics. Il y a donc là un besoin.

Si on supprime certaines structures préfectorales, ce sera dans le cadre d’une réorganisation de la région parisienne. En effet, lorsqu’une sous-préfecture se situe à trois kilomètres à peine de la préfecture, il me paraît préférable de tout concentrer à la préfecture et, éventuellement, de conserver un bureau consacré à tel ou tel problème spécifique.

La confiance et la transparence impliquent aussi une meilleure association dans les instances de pilotage et de décision. C’est la raison pour laquelle nous avons mis en place, et pour la première fois dans notre histoire, ces instances de concertation et de décision avec les collectivités territoriales.

Monsieur Dubois, ces instances – notamment la Conférence nationale des exécutifs, la CNE, et la Commission consultative d’évaluation des normes, la CCEN, que j’ai installée le 9 octobre et qui a été créée grâce à un amendement de M. Lambert – vont être le cadre de ce dialogue, que je souhaite serein, confiant et transparent.

C’est là que nous pourrons examiner, monsieur le président Arthuis, monsieur le rapporteur général Marini, les éléments nécessaires à une véritable adéquation. Je suis tout à fait d’accord pour que toute modification de norme – je sais, en tant qu’élue locale leur coût direct ou indirect – soit confiée à cette commission. J’ai d’ores et déjà bloqué certains textes réglementaires.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Excellent !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Pour ma part, je souhaite donc que les textes législatifs créant des normes puissent être soumis préalablement. Je souhaite également que, dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne, une commission similaire d’évaluation du coût des normes soit instaurée au niveau européen, placée auprès de la Commission et du Parlement européens. En effet, aujourd’hui et de plus en plus, c’est l’Europe qui crée l’obligation de nouvelles normes coûteuses ! (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

Travailler ensemble, c’est également savoir établir un diagnostic commun. Nous pouvons parfois avoir des divergences sur les solutions mais il nous faut au moins des diagnostics communs. C’est pourquoi, au sujet du problème des emprunts des collectivités, j’ai tenu à réunir, avec Christine Lagarde, au ministère de l’intérieur, début novembre, les banques et les associations d’élus. Il me paraissait indispensable que nous sachions au moins ce qu’il en était.

Nous avons pu constater que, pour l’immense majorité, les collectivités territoriales ont contracté soit des emprunts à taux fixe, soit des emprunts à taux variable mais qui ne sont pas des emprunts à risque pouvant faire peser des menaces sur elles. Nous avons également pris un certain nombre de décisions.

Monsieur Nègre, cette réunion doit notamment déboucher sur l’élaboration d’une charte des bonnes pratiques à destination des banques et des collectivités. Nous avons également, dans des cas précis, demandé aux banques de renégocier les emprunts qui paraissaient les plus problématiques pour quelques collectivités en grande difficulté. (M. Louis Nègre applaudit.)

Enfin, et d’une façon plus générale, je souhaite améliorer l’information, notamment des assemblées délibérantes, sur les emprunts contractés en produits structurés. Là aussi, c’est une avancée majeure, qui permettra à chacun de mesurer les risques éventuellement pris.

Établir un diagnostic commun, c’est aussi un préalable à une réforme du Fonds de compensation pour la TVA. À la limite, la question du FCTVA n’était pas tellement mon problème. Mais j’ai écouté les reproches qui étaient faits sur le système actuel et j’ai demandé que soit établi en commun un diagnostic de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas. Il est dommage que certains n’aient pas accepté d’établir un tel diagnostic.

En tout cas, monsieur Brun, je peux vous assurer que les investissements déjà réalisés bénéficieront du concours de l’État, selon les mêmes règles qu’aujourd’hui.

Travailler ensemble, dans la confiance et la transparence, c’est également écouter les inquiétudes des élus locaux, inquiétudes qui peuvent tenir à certaines évolutions en cours, par exemple sur le RMI. Nous en discutions tout à l’heure.

Monsieur Gillot, le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion sera bien reconduit. J’y reviendrai dans quelques instants.

D’autres orateurs ont évoqué le RSA. Mais ce nouveau dispositif permettra de diminuer le nombre d’allocataires, en favorisant le retour à l’emploi.

Sur la compensation, j’ai ajouté la clause de révision. Voilà qui devrait faire disparaître certaines inquiétudes.

Par ailleurs, et je tiens à le rappeler, le prélèvement sur la Guadeloupe correspond strictement – j’y veillerai – aux sommes que celle-ci consacrait auparavant à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Même si nous ne sommes pas dans le dispositif constitutionnel que j’évoquais tout à l’heure, j’ai tenu à faire en sorte que les règles applicables soient les mêmes.

En outre, comme vous le savez, les crédits de la mission « Outre-mer » sont en progression de 16 %. L’accent est notamment mis sur le logement et les contrats avec les collectivités locales.

Mesdames, messieurs les sénateurs, plusieurs d’entre vous se sont exprimés sur la dotation de solidarité urbaine. Sur le principe, tout le monde convient qu’une réforme de ce dispositif s’impose. Mais dès qu’il s’agit de prendre des mesures concrètes, chacun commence à s’inquiéter des effets éventuels sur sa propre commune, et les positions varient alors fortement ! (Sourires.)

M. François Marc. C’est la preuve qu’il faut plus de péréquation !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Nous avons, il est vrai, besoin d’une réforme de la DSU. Il faut recentrer cette dotation sur ses objectifs initiaux en concentrant l’effort de solidarité sur les communes qui en ont le plus besoin.

Pourtant, – vous voyez que je vous ai écoutés avec attention – plusieurs élus, notamment M. Dallier, ont souligné qu’il leur serait difficile de réaliser un tel effort dès le mois de septembre 2009.

Pour ma part, je sais en quoi consiste l’élaboration d’un budget. Le travail de préparation commence bien en amont.

C'est la raison pour laquelle j’ai effectivement proposé une entrée plus progressive dans la réforme, ainsi qu’un certain nombre d’aménagements. Je remercie MM. Saugey, Brun et Nègre de m’en donner acte. D’ailleurs, ces aménagements ont été acceptés à l’unanimité par les associations d’élus.

Une première étape sera franchie dès 2009. Les 150 villes les plus en difficulté bénéficieront de l’essentiel de la progression de 70 millions d’euros, ce qui représente 6 % de plus que l’année dernière. Pour les autres communes, 2009 sera une année de transition. Ainsi, 327 communes appartenant à la première moitié des villes les plus défavorisées bénéficieront d’une augmentation de 2 % par rapport à l’année dernière, soit un taux supérieur à l’inflation. Les autres communes auront la garantie de percevoir une DSU dont le montant sera égal à celui de l’an dernier. Un amendement en ce sens a été adopté par l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, même s’il s’agit de sujets qui n’ont pas de conséquences financières, j’ai également écouté les élus locaux sur la question de l’immatriculation des véhicules – les départements sont très sensibles sur ce sujet – et sur les nouvelles procédures liées au passeport biométrique.

Comme cela a été souligné à juste titre, il est indispensable que nous ayons plus de prévisibilité et de lisibilité. Il s’agit là d’une nécessité pour toute personne en charge de la gestion d’une commune, ou même d’un ministère. La modernisation, c’est également cela.

C'était d’ailleurs la raison pour laquelle il était important que le « pouvoir d'achat » de la dotation globale de fonctionnement soit préservé.

Toujours dans un souci de prévisibilité, j’avais déjà annoncé l’an dernier une réforme du mode de calcul de la DGF. Il était ainsi envisagé de l’aligner sur l’inflation. Certes, j’avais précisé qu’il ne serait pas possible de procéder aux ajustements nécessaires en seulement quelques mois ; il n’était donc pas question de supprimer la moitié de la croissance qui était liée depuis plusieurs années à la progression de la DGF. Mais j’avais en même temps indiqué que la nouvelle règle s’appliquerait à compter du projet de loi de finances pour 2009.

Si nous avions aligné la progression de la DGF sur le taux d’inflation, elle serait de 1,5 % en 2009. Mais, grâce à la mesure que j’ai mentionnée tout à l’heure, la progression sera en fait de 2 %, ce qui représente 800 millions d’euros, soit 200 millions d’euros de plus que si nous nous étions alignés sur le taux d’inflation prévisionnel.

De même, – cela n’a pas été évoqué, mais je souhaite insister sur ce point parce qu’il me semble important pour un certain nombre de communes – l’indexation de la DGF permettra de prendre en compte les résultats du dernier recensement de la population. La DGF des collectivités locales dont la population a augmenté depuis cette date progressera en conséquence.

À présent, si vous me le permettez, mesdames, messieurs les sénateurs, j’aimerais revenir sur le vocabulaire utilisé par certains d’entre vous. Même si nous ne sommes pas là pour faire de la sémantique, le choix des mots peut avoir des conséquences. Il n’y a plus – je m’adresse tout particulièrement à MM. Dubois et Gillot – d’enveloppe normée. Il y a une enveloppe financière de l’État aux collectivités locales. Les mots ont un sens, et je vous demande de les utiliser avec précision.

Compte tenu de notre conception d’une société qui avance, et face à tous les défis qui sont les nôtres, la modernisation, c’est aussi plus de solidarité.

Le projet de loi de finances contient plusieurs mesures destinées à renforcer l’effort de solidarité au profit des collectivités les plus pauvres. Je me suis déjà exprimée sur la DSU ; je n’y reviens pas. Mais, en l’occurrence, je fais référence à l’ensemble des autres dotations de solidarité.

Monsieur Jarlier, compte tenu de leur mode de calcul, les dotations de solidarité seront les premières à bénéficier de la progression de la dotation globale de fonctionnement.

Les aménagements de la dotation forfaitaire des communes permettront d’augmenter de 107 millions d’euros les dotations de solidarité.

Le Comité des finances locales aura la possibilité d’augmenter encore davantage cet effort de solidarité, en modulant l’indexation de certaines composantes de la DGF.

En outre, et cela a été évoqué par plusieurs orateurs, de nouveaux dispositifs seront mis en place pour répondre aux problématiques particulières de certaines communes. Ainsi, les plus fragiles d’entre elles connaîtront une moindre baisse de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle.

De même, une dotation de développement urbain sera créée. Il s’agit d’une innovation. J’ai souhaité qu’un partenariat puisse être établi avec les 100 communes prioritaires, afin de les aider à financer des équipements ou des actions de première importance. Tel sera l’objet de cette dotation de développement urbain, qui s’élèvera à 50 millions d’euros par an.

Monsieur Nègre, vous m’avez interrogée sur cette dotation. Comme je viens de le souligner, elle a vocation à financer en priorité des investissements, par exemple pour la rénovation de quartiers, ou des opérations de fonctionnement qui se révéleraient essentielles pour la cohésion de la commune.

M. Dallier m’a posé une question sur la manière dont les critères seraient mis en œuvre. Grâce à l’adoption, à l’Assemblée nationale, d’un amendement soutenu par le Gouvernement, c’est le Conseil national des villes qui sera consulté pour déterminer les politiques prioritaires. Le préfet négociera ensuite la convention avec les villes concernées sur cette base.

En d’autres termes, le système n’est pas très différent de celui qui s’applique aujourd'hui pour l’attribution de la DGE. En l’occurrence, une commission départementale établit de manière transparente des priorités, que le préfet utilise ensuite pour répartir les attributions entre les communes. Nous pourrions, me semble-t-il, appliquer une méthode similaire.

Je voudrais également évoquer un élément important qui n’a pas été mentionné. Un fonds d’accompagnement d’un montant de 5 millions d’euros sera mis en place pour les communes concernées par les restructurations de défense. Je le précise d’emblée, l’objet de ce fonds sera de compenser non pas l’éventuel départ d’un régiment, mais le manque à gagner pour les commerces et la vie économique locale.

Tout à l’heure, j’ai précisé que les dotations actuelles nous permettaient de prendre en compte les augmentations de population constatées par le dernier recensement. Bien entendu, il y a également des communes qui perdent des habitants. Elles se retrouvent alors face à des difficultés, car elles doivent assurer l’entretien d’équipements prévus pour une population plus importante tout en perdant un certain nombre d’aides au niveau des impôts locaux. Je propose donc de les aider pendant la période qui sera nécessaire à l’adaptation progressive de leur budget. Nous pouvons, me semble-t-il, faire un tel geste, d’autant que les communes concernées se situent souvent dans des zones assez difficiles.

Monsieur Gillot, j’ai souhaité que le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion soit reconduit à hauteur de 500 millions d’euros en 2009, afin d’accompagner les départements dans la mise en place du revenu de solidarité active. Un certain nombre d’entre vous ont effectivement abordé cette question.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vos questions étaient nombreuses. J’espère avoir répondu à l’essentiel, sinon à la totalité, des interrogations qui ont été soulevées.

Plus de transparence, plus de responsabilité, plus de solidarité, tels sont les termes du partenariat de confiance que je propose aux élus locaux et au Parlement.

Encore une fois, il s’agit d’une politique qui intéresse tout l’État. Il n’est pas question que chacun agisse seul dans son coin. Il doit y avoir une véritable solidarité.

J’en suis convaincue, quelles que soient nos sensibilités politiques, nous avons tous la volonté de remettre la France sur les rails de la croissance et de la prospérité. Certes, nous pouvons diverger sur notre appréciation des moyens. Mais je pense, en tout cas j’espère, que nous voulons tous aider notre pays non seulement à sortir d’une situation aujourd'hui difficile, mais également à faire face à des défis auxquels le monde entier est confronté.

Cela nécessitera du courage. Pendant vingt ou vingt-cinq ans, nous n’avons pas pris les décisions qui s’imposaient. Je crois qu’il est temps de dire la vérité à nos concitoyens.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. C’est du moins ce que j’ai essayé de faire aujourd'hui. J’ai exprimé ma part de vérité, fondée sur des analyses. Et cette vérité, je vous la dois. À mon sens, c’est ainsi que doivent s’établir des relations responsables entre le Parlement et le Gouvernement.

La vérité, ce sont les chiffres que j’ai mentionnés. La vérité, ce sont également les difficultés rencontrées par nos collectivités locales. La vérité, c’est enfin notre volonté commune d’aider nos concitoyens à affronter les défis du monde contemporain. C’est grâce à cela qu’il existe un pays vers lequel se tournent les regards des personnes à la recherche d’un modèle pour la tolérance, la liberté, l’épanouissement des personnes et les valeurs. Ce pays, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est la France ! (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste. – Mme Nathalie Goulet applaudit également.)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

M. le président. Nous avons achevé le débat relatif aux recettes des collectivités territoriales.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq, sous la présidence de M. Guy Fischer.)

PRÉSIDENCE DE M. guy fischer

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée nationale.

Rappel au règlement

Débat sur les recettes des collectivités territoriales
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Article additionnel après l'article 9

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour un rappel au règlement.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce rappel au règlement est fondé sur l’article 30 du règlement du Sénat, relatif à l’organisation de nos travaux.

Nous avons engagé le débat sur la situation des collectivités locales, et force est de constater que le non-dit de ce débat, que nous nous efforçons de mettre au jour, consiste à présenter la facture aux collectivités locales et à leur demander de consacrer l’équivalent de 1 ou 2 milliards d’euros à la réduction du déficit budgétaire.

Tenus de présenter des budgets locaux en équilibre, les élus arbitreront, comme chacun sait, soit en augmentant les impôts, soit, malheureusement, en réduisant les coûts, ce qui impliquera ici le non-remplacement des départs à la retraite des fonctionnaires, là une concession de service public, ailleurs l’augmentation des tarifs d’accès du public.

Pendant ce temps, la crise continue, et Dexia essaie de se refaire une santé, après la baisse de plus de 16 milliards d’euros de sa capitalisation boursière depuis le début de l’année, en imposant aux collectivités territoriales des taux d’intérêt accrus sur les lignes de trésorerie, ainsi que sur les emprunts nouveaux.

Mais le Président de la République s’apprête, semble-t-il, en accord avec la Chancelière allemande, à publier dans le cadre d’une tribune à paraître demain dans un grand quotidien national des propositions qui tordent le cou à certaines des dispositions du présent projet de loi de finances.

Ainsi, les deux auteurs de cette tribune recommanderaient un assouplissement des critères de convergence européens, pouvant aller jusqu’à un glissement de dette et un déficit public susceptible d’atteindre 1  point de produit intérieur brut marchand.

Nous ne croyons pas que le Président de la République se soit subitement converti aux vertus de la relance par la dépense publique ou qu’il ait décidé d’adhérer aux thèses néo-keynésiennes, mais le fait est que ces propositions modifient notre cadre de réflexion.

Faisons donc en sorte qu’une part de ce déficit assumé en faveur de la croissance soit mobilisée pour les collectivités locales !

Adaptons clairement les concours budgétaires dévolus aux collectivités locales aux exigences de la relance de l’activité économique !

Les collectivités territoriales sont prêtes, dans les faits, à tout faire pour soutenir, par leur intervention, par leurs investissements, l’emploi local, l’activité, et contribuer ainsi à la nécessaire relance économique, qui apparaît de plus en plus comme le seul véritable moyen permettant de résoudre les difficultés présentes.

Ensemble, donc, prenons au mot les propositions présidentielles et modifions le contenu du projet de loi de finances pour 2009 ! Cela me semblerait tout à fait à l’ordre du jour.

M. le président. Madame Beaufils, je vous donne acte de votre déclaration.

Nous passons à la discussion des dispositions relatives aux recettes des collectivités territoriales.