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Séance du 25 novembre 2008 (compte rendu intégral des débats)

Rappel au règlement
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Article 9 bis (précédemment réservé)

Article additionnel après l'article 9

M. le président. L'amendement n° I-75, présenté par M. Miquel, Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le e du 1 du I de l'article 1641 du code général des impôts est supprimé.

II. - Le même article est complété par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Pour les frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non valeur, l'État perçoit 4 % du montant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Ce taux est maintenu à 8 % dans le cas où la taxe comporte une part variable incitative avec gestion d'un fichier d'usagers par les services fiscaux. »

III - Les conséquences financières résultant pour l'État des I et II ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Gérard Miquel.

M. Gérard Miquel. Cet amendement vise à diminuer de 50 % les frais d’assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeur prélevés par l’État pour la gestion de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

Ce point précis s’inscrit dans le thème plus large du prélèvement de l’État sur la fiscalité locale, prélèvement jugé depuis longtemps trop élevé.

En effet, notre collègue Michel Mercier a publié l’année dernière un excellent rapport d’information démontrant que sur l’ensemble des relations de trésorerie avec les collectivités territoriales l’État gagne 1 milliard d’euros.

L’État paierait ainsi plus de 2 milliards d’euros aux collectivités territoriales au titre des admissions en non-valeur et des dégrèvements ordinaires. Cependant, il prélève 4,5 milliards d’euros au titre des frais d’assiette et de recouvrement et pour dégrèvement et non-valeur. Or le coût réel pour l’État de ces opérations s’élève à 1 milliard d’euros seulement, soit un bénéfice net de 3,5 milliards d’euros. Au final, l’État gagne bien le milliard d’euros évoqué par Michel Mercier.

Par ailleurs, malgré la RGPP, la révision générale des politiques publiques, qui, selon vous, doit permettre de moderniser votre ministère et votre administration, ces taux restent curieusement inchangés.

Cette même RGPP entraîne la suppression de nombreux fonctionnaires dans les services fiscaux, ce qui oblige de nombreuses collectivités à payer des fonctionnaires pour faire le travail des services fiscaux. La ville de Dijon, par exemple, a recruté cinq personnes pour l’actualisation des bases.

Outre les prélèvements qu’elles subissent, les collectivités doivent donc elles-mêmes payer pour effectuer un travail que la disparition des services de l’État ne permet plus d’assurer.

Nous avons pris connaissance de la réponse de votre ministère, publiée dans le rapport spécial de notre collègue Pierre Jarlier sur le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».

Étrangement, nous constatons que le ministère met en avant non plus un bénéfice, mais un déficit de l’ordre de 150 millions d’euros sur la période 2001-2007.

Mais, dans ce calcul, le Gouvernement intègre le coût des prestations de conseil et la réévaluation du coût des recouvrements d’impôt locaux qui augmente, curieusement, même en période de RGPP.

Si l’on s’en tient au coût financier net du recouvrement, y compris la prise en charge des dégrèvements, l’État obtient bien un gain de 965 millions d’euros pour 2007 et de 431 millions d’euros sur la période 2001-2007.

En ce qui concerne la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, objet de notre amendement, la plupart des collectivités ayant institué la redevance d’enlèvement des ordures ménagères témoignent que les impayés dépassent rarement 2 % à 3 % et que le coût de gestion global de la redevance s’établit à environ 4 %.

Or le prélèvement des services fiscaux sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères a été augmenté artificiellement dans les années quatre-vingt de 4 % à 8 % – soit 3,6% plus 4,4 % – pour financer la réforme des bases locatives qui n’a finalement jamais eu lieu.

Or les coûts de la gestion des déchets ayant été triplés en vingt ans, il paraît normal de rétablir un niveau de prélèvement cohérent avec le coût réel des opérations réalisées par les services fiscaux.

Notre amendement prévoit néanmoins de maintenir le taux au niveau actuel pour le cas où les services fiscaux accepteraient d’assurer la gestion d’une taxe comprenant une part fixe et une part variable incitative.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Des amendements de ce type reviennent très régulièrement dans nos discussions budgétaires.

Il s’agit en effet, dans l’esprit des auteurs, de diminuer le prélèvement de l’État sur des produits de fiscalité locale au motif qu’ils ne correspondent pas à la réalité de la dépense engagée pour la prise en charge des frais directement concernés.

Cette question ne touche pas uniquement la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. En réalité, elle concerne l’ensemble des impôts locaux recouvrés par l’État.

Bien entendu, la mesure que vous proposez serait coûteuse.

Je me dois de rappeler les arguments qui avaient été développés l’an dernier par M. le ministre et qui sont régulièrement rappelés dans les rapports de la commission des finances.

Le poids global des dégrèvements et des admissions en non-valeur pris en charge par l’État a presque triplé entre 1992 et 2006, passant de 4,8 milliards d’euros à près de 13 milliards d’euros, alors que les recettes prélevées par l’État, en contrepartie, ont été portées de 1,3 milliard d’euros à un peu plus de 5 milliards d’euros sur la même période.

C’est donc en se situant à ce niveau global des dégrèvements et des prises en charge d’admissions en non-valeur que l’on peut se placer pour solliciter le retrait de votre amendement, faute de quoi la commission émettra un avis défavorable.

Au demeurant, la commission entendra le Gouvernement avec intérêt.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. C’est effectivement un amendement récurrent dans les débats budgétaires, comme l’a souligné M. le rapporteur général.

Le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères devrait atteindre plus de 5 milliards d’euros en 2008, soit une progression de 6 % par rapport à 2007.

On peut estimer que le coût de gestion augmente également, notamment en raison du recours croissant des communes à la TEOM, puisque 67 % des communes y ont eu recours en 2006, contre 50 % en 2000, ce qui représente un travail supplémentaire pour l’administration.

Sur cette question qui a tendance à être tous les ans un sujet de préoccupations et de discussions, d’une manière générale, les chiffres montrent que, en réalité et contrairement à une idée reçue, l’État équilibre les choses.

D’un côté, il perçoit des recettes. Ainsi, si l’on prend une période de cinq ans, plus significative qu’un calcul par année en raison des variations annuelles, entre 2001 et 2007, l'État a encaissé environ 5 milliards d’euros, dont la répartition est la suivante : 4,8 milliards d’euros au titre des principales taxes de fiscalité directe locale, dont la TEOM – ils se décomposent en 2 milliards d’euros pour les frais de dégrèvement et de non-valeur, que l’on néglige souvent, et 2,8 milliards d’euros pour les frais d’assiette eux-mêmes – et 0,2 milliard d’euros correspondant aux frais perçus sur les autres recettes locales, comme les droits de mutation à titre onéreux.

De l’autre côté, l’État dépense. Il a déboursé 5 milliards d’euros en moyenne entre 2001 et 2007. Cet équilibre n’est pas un hasard miraculeux. C’est la réalité. C’est pour cela d’ailleurs que nous avons ce type de taux de recouvrement. L’État dépense 4,7 milliards d’euros au titre des coûts d’assiette et de recouvrement et des dégrèvements ordinaires, dont 2,5 milliards d’euros au titre des dégrèvements ordinaires et des admissions en non-valeur. Ces dégrèvements ordinaires correspondent aux aléas liés à la vie de l’impôt, notamment les corrections d’impôts indûment versés à la suite d’un contentieux, les erreurs de calculs. Enfin, pour 2,1 milliards d’euros, l'État prend en charge les coûts de recouvrement des recettes locales.

Par ailleurs, l’État dépense 300 millions d’euros au titre du coût de trésorerie, puisqu’il avance la trésorerie aux collectivités locales par un versement mensuel.

Tout cela, évidemment, a un prix ! Le solde global, État-collectivités, est parfaitement équilibré : 5 milliards d’euros en recettes et 5 milliards d’euros en coût.

Nul ne peut dire aujourd'hui que l’État facture aux collectivités, au titre tant des frais de recouvrement que de couverture de l’impôt, des sommes indues.

M. le président. La parole est à M. Gérard Miquel, pour explication de vote.

M. Gérard Miquel. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, j’ai bien entendu vos explications sur ce sujet. Il est vrai que cet amendement est récurrent, puisque nous le retrouvons à chaque examen des projets de loi de finances.

Je préférerais, monsieur le ministre, que vous me répondiez non pas globalement, mais précisément sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Que coûte à l’État la gestion de cette taxe ? Il s’agit du prix d’un service. Vous le savez, nos concitoyens ont de plus en plus de difficulté à payer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, la taxe d’habitation, la taxe sur le foncier bâti quand ils sont propriétaires, l’eau, l’assainissement et les diverses redevances.

La situation de crise que nous traversons ne va pas arranger les choses. Les collectivités ont besoin, sur chacun de ces secteurs, d’arriver à la vérité des coûts afin d’optimiser la gestion de leurs services.

Si les dépenses de l’État équivalent aux recettes qu’il perçoit sur le service d’enlèvement des ordures ménagères, j’accepte facilement de retirer mon amendement. Mais je crois que tel n’est pas le cas.

Il nous faut bien arriver à vérifier quel est le véritable coût d’un service. En la matière, il me semble qu’il y a des gains à trouver pour diminuer, à due concurrence de ce que l’État nous rendrait en diminuant le prélèvement, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères qu’acquittent nos concitoyens.

C'est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-75.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article additionnel après l'article 9
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Article additionnel après l'article 9 bis

Article 9 bis

I. – L’article 279 du code général des impôts est complété par un l ainsi rédigé :

« l) Les remboursements et les rémunérations versés par les communes ou leurs groupements aux exploitants assurant les prestations de déneigement des voies publiques lorsqu’elles se rattachent à un service public de voirie communale. »

II. – Les pertes de recettes pour l’État résultant du I sont compensées à due concurrence par la création de taxes additionnelles aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. le président. L'amendement n° I-130, présenté par Mme Gourault, est ainsi libellé :

I. – À la fin du second alinéa du I de cet article, supprimer les mots :

lorsqu'elles se rattachent à un service public de voirie communale

II. - Pour compenser la perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - La perte de recettes résultant pour l'État de l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux prestations de déneigement des voies publiques qui ne se rattachent pas à un service public de voirie communale est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Mme Jacqueline Gourault. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale réservent le taux réduit de TVA aux prestations de déneigement effectuées pour les besoins de la gestion du service public de voirie communale.

Selon cette rédaction, seules les prestations de déneigement réalisées par les communes et leurs groupements sur les voiries leur appartenant devraient bénéficier du taux réduit de TVA, à l’exclusion des prestations réalisées sur les voies ne relevant pas de leur patrimoine.

Ainsi, notamment les communes qui assurent le déneigement de voiries appartenant au conseil général – il arrive souvent que des routes départementales traversent les communes et qu’elles soient gérées directement par les communes au titre de l’agglomération –, devraient acquitter deux taux de TVA différents pour des prestations de même nature selon qu’elles concernent des portions de voirie communale ou départementale.

L’amendement proposé a pour objet d’éviter cette distinction, car il s’agit en général de voiries traversant une commune.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement a pour objet d’étendre le dispositif de l’article, lequel prévoit que le taux de TVA réduit s’applique aux rémunérations versées par les communes aux exploitants assurant le déneigement de leurs voiries. Ce sujet a été traité dans plusieurs projets de loi de finances successifs, et nous en avons déjà amplement débattu.

Mme Jacqueline Gourault. Ça commence mal !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Chère collègue, vous souhaitez que ce même taux réduit s’applique à la commune, y compris lorsque la voie ne se rattache pas à un service public de voirie communale. Si j’ai bien compris votre intention, la disposition s’appliquerait à l’ensemble des prestations mises en œuvre par les communes.

M. Philippe Marini, rapporteur général. On suppose qu’une partie de la route qui traverse un village est sur voirie communale et une autre partie sur voirie départementale ou privée.

Mme Jacqueline Gourault. Départementale !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Soit !

Selon vous, dès lors que la commune traite le tout, il ne serait pas rationnel que seule la partie de la prestation effectuée sur le linéaire communal bénéficie du taux réduit et que le taux majoré soit appliqué sur le linéaire non communal.

Cet amendement vise à répondre à l’imbrication étroite entre voiries communales et voiries départementales. La complexité technique du sujet est telle que j’ai besoin de solliciter l’avis du Gouvernement. (Sourires.)

M. le président. Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Moi qui attendais de fonder mon avis sur celui de la commission ! (Nouveaux sourires.)

Le Gouvernement n’est pas favorable à cet amendement, et ce pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, l’année dernière, l’Assemblée nationale avait introduit un dispositif de taux réduit de TVA pour le déneigement de la voirie communale,…

M. Philippe Marini, rapporteur général. Absolument !

M. Éric Woerth, ministre. … sur l’initiative de Michel Bouvard, ….

M. Philippe Marini, rapporteur général. Exactement !

M. Éric Woerth, ministre. …. spécialiste en déneigement, notamment.

Si mes souvenirs sont exacts, le Sénat avait, in fine, supprimé la mesure. Vous vous étiez posé plusieurs questions. Pourquoi les communes ? Pourquoi pas les régions, les départements ou les intercommunalités ?

Au terme de ce débat, le Sénat avait décidé de ne retenir aucune proposition pour ne pas faire de jaloux.

Cette disposition a été réintroduite cette année par l’Assemblée nationale, et vous proposez de l’étendre, si je comprends bien, à la voirie départementale pour les travaux effectués par les communes pour le compte des départements.

M. Michel Mercier. Pas pour le compte des départements : c’est l’exercice des pouvoirs de police du maire !

Mme Jacqueline Gourault. Tout à fait !

M. Éric Woerth, ministre. Quoi qu’il en soit, le maire décide de déneiger une voirie qui n’est pas communale. Cette mesure a un coût d’environ 40 millions d’euros, qui viendrait directement dégrader le solde. En ces temps particulièrement difficiles, je suis enclin à ne pas souhaiter la dégradation du solde, sachant que nous faisons déjà le principal en prévoyant un déneigement à taux réduit pour les communes.

C’est la raison pour laquelle je suis défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est maintenant l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Il est question, depuis un certain temps, de simplification. Ce cas est relativement simple ! On dirait un sketch : une commune déneigera la voirie communale et s’arrêtera au milieu du chemin, c’est-à-dire à la partie départementale qu’il ne faudra pas déneiger. C’est l’absurdité totale !

Ce qui semble encore plus absurde, c’est que les fonctionnaires de Bercy aient réussi à chiffrer le coût de cette mesure : 40 millions d’euros ! Comment sont-ils arrivés à ce résultat ?

Je le dis franchement : je voterai des deux mains cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-130.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 9 bis, modifié.

(L'article 9 bis est adopté.)

Article 9 bis (précédemment réservé)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2009
Articles additionnels avant l’article 10

Article additionnel après l'article 9 bis

M. le président. L'amendement n° I-129, présenté par Mme Gourault et M. Jarlier, est ainsi libellé :

Après l'article 9 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Dans le k) de l'article 279 du code général des impôts, les mots : « lorsqu'elles se rattachent au service public de voirie communale » sont supprimés.

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Mme Jacqueline Gourault. Le Code général des impôts prévoit que le taux réduit de TVA s’applique, à compter du 1er janvier 2007, aux rémunérations versées par les communes ou leurs groupements aux exploitants assurant les prestations de balayage des caniveaux et voies publiques, lorsqu’elles se rattachent au service public de la voirie communale. (Sourires.) Ce sont des détails, mais en plein congrès des maires de France, ce sont des discussions très importantes !

Introduite par amendement parlementaire lors des débats en loi de finances pour 2006, cette mesure a été adoptée afin de mettre un terme à la distinction opérée jusqu’alors en matière de taux applicable aux prestations de balayage.

Lorsqu’elles étaient effectuées au titre du service de l’eau ou de l’assainissement, elles bénéficiaient du taux réduit, en vertu de l’article 279 b du code général des impôts, qui prévoit l’application du taux réduit pour les rémunérations versées par les communes et leurs groupements aux exploitants des services de distribution d’eau et d’assainissement. En revanche, lorsqu’elles étaient effectuées au titre du service de la voirie, elles devaient être soumises au taux plein.

Dans son principe, la mesure est légitime, car elle met fin à une situation source de distorsion de concurrence et d’erreur, donc de redressements. Toutefois, sa mise en œuvre soulève des difficultés en raison de la délimitation de son champ d’application.

La loi réserve, en effet, le taux réduit aux prestations de balayage effectuées pour les besoins de la gestion du service public de voirie communale. En sont donc exclues les prestations qui se rattachent au service public de voirie départementale.

Ainsi, les communes qui assurent le nettoyage des voiries appartenant au conseil général, par exemple dans le département du Rhône, et traversant leur agglomération doivent acquitter deux taux de TVA différents pour des prestations pourtant de même nature, selon qu’elles concernent les portions de voirie communale ou départementale.

Alors que la mesure adoptée en loi de finances pour 2006 avait pour objet de mettre un terme à la différence de taux applicable selon le service au titre duquel était effectuée la prestation, elle introduit une nouvelle distinction en fonction du propriétaire de la voirie qui n’existait pas dans le régime antérieur.

L’amendement proposé a pour objet de mettre un terme à cette distinction.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement paraît être de même inspiration que le précédent.

M. Adrien Gouteyron. Il est tout à fait symétrique !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cependant, il traite un cas de figure plus général, parce qu’il faut supposer que l’on balaie plus souvent que l’on ne déneige ! (Sourires.)

M. Michel Mercier. En Haute-Loire, non ! (Nouveaux sourires.)

M. Philippe Marini, rapporteur général. Certes, tout dépend de la situation géographique !

En tout état de cause, sur ce sujet également, la commission souhaiterait connaître l’avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement émet un avis défavorable.

Vous parliez de sketch, madame la sénatrice. Mais le problème résulte de l’enchevêtrement des compétences en matière de voiries, pas de l’enchevêtrement des taux de TVA !

Mme Jacqueline Gourault. Je suis d’accord avec vous !

M. Éric Woerth, ministre. En vérité, on ne devrait pas instaurer de taux réduit dans de tels cas ; ce serait la meilleure solution !

Initialement, l’Assemblée nationale et le Sénat ont voulu soulager les communes qui ont le plus de difficultés sur le plan financier – notamment les plus petites d’entre elles –, en leur accordant un taux réduit de TVA. Et, patatras ! On a mis le doigt dans l’engrenage et il faut maintenant distinguer le caniveau qui appartient à Pierre, les routes qui appartiennent à Paul et, demain, ce sera autre chose !

Une telle situation incite plutôt à mettre tout le monde au même taux, qu’il s’agisse d’une petite commune ou d’un département, qui a toujours besoin d’argent, bien sûr, mais qui est peut-être moins sensible à cette ponction.

J’aurais tendance à vous inviter à conserver les taux actuels pour les communes. Les compétences sont entrecroisées, c’est une réalité : cela fait partie de la vie de nos collectivités aujourd’hui !

M. le président. Quel est maintenant l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le ministre, êtes-vous en mesure de nous indiquer le coût de cet amendement ?

M. Christian Gaudin. Quarante-trois millions ! (Sourires.)

M. Éric Woerth, ministre. Deux milliards d’euros !... (Exclamations amusées.) Plus sérieusement, j’ignore le coût de ce dispositif : nous avons pu chiffrer la mesure « déneigement », mais je ne connais pas le coût de la mesure « caniveau » !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Par solidarité avec le Gouvernement et par souci de ménager le solde budgétaire, la commission est encline à solliciter le retrait de cet amendement.

M. Éric Woerth, ministre. On me communique un chiffrage à 30 millions d’euros !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Pourquoi est-ce moins cher que le déneigement ? Cela me semble peu logique : on balaie plus souvent ! (Sourires.)

M. Michel Mercier. Oui, mais c’est fait à la main ! (Nouveaux sourires.)

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission étant très partagée, elle s’en remet à nouveau à la sagesse du Sénat.

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Je ne vois pas comment on peut envisager ce problème d’un point de vue strictement domanial : cela ne tient pas debout ! Il faut uniquement prendre en compte les pouvoirs de police du maire, qui est compétent en agglomération, quelle que soit la nature de la voirie. Hors agglomération, selon la nature de la route, la compétence incombe soit au président du conseil général, soit à l’État.

Deux solutions sont envisageables : ou bien accorder le taux réduit pour toutes les voiries situées dans l’agglomération, ou bien reconnaître que le dispositif est excessivement complexe – ce qui est plutôt le cas – et le supprimer ! Mais il est absurde de vouloir garder un morceau de TVA à taux réduit pour un morceau de l’exercice des pouvoirs de police sur un morceau des voiries concernées ! Le montant de la taxe est incalculable, même pour un directeur du budget, car il ne va pas aller mesurer les voiries dans chaque commune : personne n’arrivera à établir une facture correcte !

Monsieur le ministre, soit vous supprimez ce taux réduit en déposant un amendement, soit Mme Gourault a raison et nous adoptons son amendement. Mais il faut choisir !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° I-129.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l’article 9 bis.