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Séance du 16 décembre 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean Faure, rapporteur. La question des relations entre les commandants de la gendarmerie et les préfets n'est pas nouvelle.

Il faut puiser parfois dans l’histoire pour retrouver un peu de sagesse dans nos débats.

En effet, Napoléon Ier, dans une note pour le ministre de la police, relevait déjà ceci, à propos d’une circulaire du ministre de l’intérieur de l'époque : « ce n’est pas en disant que la gendarmerie est un bras, un instrument, une dépendance qu’on honore un corps, qu’on le rend utile, et qu’on dit autre chose sinon qu’on a voulu l’injurier. Pesez ces différentes phrases ; elles n’ont aucun sens, il n’y a que des mots et une fausseté : c’est que la gendarmerie a cessé ses relations avec les préfets. Pas d’amphigouri. Il fallait dire en six lignes que les capitaines de gendarmerie doivent rendre compte de ce qui se passe aux préfets. Une circulaire ainsi faite eût été simple, précise, mais inutile ; car il n’entre pas dans la tête de ne pas rendre compte aux préfets. »

Tirant les conséquences du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l’intérieur, le projet de loi prévoit de placer formellement les commandants locaux des services de police et d’unités de la gendarmerie sous l'autorité des préfets.

Cette disposition a pu susciter des appréhensions au regard du principe hiérarchique, qui constitue un élément essentiel du caractère militaire de la gendarmerie.

Une autre interrogation tient au partage des zones de compétences entre la police et la gendarmerie. En effet, il ne faudrait pas que cette disposition se traduise par la possibilité pour le représentant de l’État de disposer indistinctement des deux forces. À l’évidence, cela conduirait à l’utilisation d’unités de la gendarmerie pour renforcer les forces de police dans les grandes agglomérations, où le taux de criminalité est statistiquement plus élevé, au détriment de la sécurité des zones rurales et périurbaines.

C’est la raison pour laquelle la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a souhaité encadrer ce dispositif de trois manières.

Tout d’abord, il nous a semblé utile de circonscrire sans ambiguïté le champ d’application de cette disposition au maintien de l’ordre public et à la police administrative, la police judiciaire relevant de l’autorité judiciaire.

Ensuite, en parlant des « responsables locaux des services de police et des unités de la gendarmerie nationale », le projet de loi laisse la porte ouverte à des interprétations divergentes quant au niveau hiérarchique.

L’expression « responsables locaux des services et unités » est interprétée très largement comme désignant, pour la police nationale, le directeur départemental de la sécurité publique et, pour la gendarmerie nationale, le commandant de groupement.

Toutefois, pour un lecteur non averti, un commandant de brigades territoriale peut être également considéré, au sens littéral, comme un responsable local d’une unité de la gendarmerie nationale.

Si une telle lecture devait être un jour retenue, elle permettrait aux préfets de s’adresser directement aux commandants de brigades, sans respecter la chaîne hiérarchique.

Afin de prévenir tout risque de dérives, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées propose de substituer à l’expression « responsables locaux » celle de « responsables départementaux », qui correspond à l’échelon hiérarchique de la gendarmerie.

Enfin, afin de préserver le principe hiérarchique, il nous a semblé préférable de garder la formulation actuelle d’après laquelle les commandants « lui rendent compte de l’exécution et des résultats de leurs missions » plutôt que l’expression « sont placés sous son autorité ».

Nous ne voulons pas remettre en cause le rôle de direction et de coordination du préfet, représentant de l’État dans le département en matière de sécurité. Notre préoccupation porte sur le respect du principe hiérarchique qui est consubstantiel au statut militaire de la gendarmerie.

Je sais, madame le ministre, que nous avons une divergence sur ce point. C'est la raison pour laquelle la commission souhaite rectifier l’amendement n° 8 afin de présenter une formule de compromis ainsi rédigée: « Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l’exécution et des résultats de leurs missions en ces matières. »

Mme la présidente. Je suis donc saisie de l'amendement n° 8 rectifié, présenté par M. Faure, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I.- La seconde phrase du quatrième alinéa du III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est ainsi rédigée :

« Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions en ces matières. »

II.- La seconde phrase du dernier alinéa du III de l'article L. 6112-2 du code général des collectivités territoriales, du dernier alinéa du II de l'article L. 6212-3 du même code, du dernier alinéa du II de l'article L. 6312-3 du même code et du dernier alinéa du III de l'article L. 6412-2 du même code est ainsi rédigée :

« Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions en ces matières

III. - La seconde phrase du troisième alinéa de l'article 2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française est ainsi rédigée :

« Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions en ces matières

IV. - La seconde phrase du dernier alinéa du I de l'article 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure est ainsi rédigée :

« Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions en ces matières. »

La parole est à Mme la ministre, pour défendre les sous-amendements nos 65, 64 et 63.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Compte tenu de la nouvelle rédaction proposée par M. le rapporteur, à laquelle le Gouvernement est favorable, je retire les sous-amendements nos 65, 64 et 63.

Mme la présidente. Les sous-amendements nos 65, 64 et 63 sont retirés.

L'amendement n° 26, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

I. -  La seconde phrase du quatrième alinéa du III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est ainsi rédigée :

« Dans ces matières, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. »

II. -  La seconde phrase du dernier alinéa du III de l'article L. 6112-2 du code général des collectivités territoriales, du dernier alinéa du II de l'article L. 6212-3 du même code, du dernier alinéa du II de l'article L. 6312-3 du même code et du dernier alinéa du III de l'article L. 6412-2 du même code est ainsi rédigée :

« Dans ces matières, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. »

III. -  La seconde phrase du troisième alinéa de l'article 2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française est ainsi rédigée :

« Dans ces matières, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. »

IV. -  La seconde phrase du dernier alinéa du I de l'article 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure est ainsi rédigée :

« Dans ces matières, les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur ont été fixées. »

Cet amendement est assorti de trois sous-amendements, présentés par le Gouvernement.

Le sous-amendement n° 68 est ainsi libellé :

I. - Au début du second alinéa du I de l'amendement n° 26, ajouter les mots :

Dans le respect du statut militaire pour ce qui concerne la gendarmerie nationale,

II. - En conséquence, procéder au même ajout au début des seconds alinéas des II, III et IV de l'amendement n° 26.

Le sous-amendement n° 67 est ainsi libellé :

I. - Dans le second alinéa du I de l'amendement n° 26, supprimer les mots :

Dans ces matières,

et remplacer les mots :

et des résultats des missions qui leur ont été fixées

par les mots :

de ces missions 

II. - En conséquence procéder aux mêmes modifications dans les seconds alinéas des II, III et IV de l'amendement n° 26.

Le sous-amendement n° 66 est ainsi libellé :

I. - Dans le second alinéa du I de l'amendement n° 26, remplacer le mot :

départementaux

par le mot :

territoriaux

II. - En conséquence, procéder à la même substitution dans les seconds alinéas des II, III et IV de l'amendement n° 26.

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour défendre l’amendement n° 26.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. Madame la présidente, je retire cet amendement au profit de l'amendement n° 8 rectifié.

Mme la présidente. L'amendement n° 26 est retiré, et les sous-amendements nos  68, 67 et 66 n’ont donc plus d’objet.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements nos 40 et 46 ?

M. Jean Faure, rapporteur. Je demande aux auteurs des amendements tendant à supprimer l’article 3 de bien vouloir les retirer au bénéfice de l’amendement n° 8 rectifié, qui présente une rédaction de compromis.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. L’autorité du préfet est parfaitement compatible avec le respect du statut militaire et le principe d’obéissance hiérarchique. Ce partage entre le commandement hiérarchique et l’autorité d’emploi apparaît dans plusieurs textes existants relatifs à la gendarmerie. J’émets donc un avis défavorable sur ces deux amendements, qui ne se justifient pas.

Par ailleurs, comme je l’ai déjà indiqué, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 8 rectifié.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 40 et 46.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour explication de vote sur l’amendement n° 8 rectifié.

M. Jean-Louis Carrère. À cette heure-ci, je ne vais pas protester, puisque la commission a eu la gentillesse de me transmettre l’amendement n° 8 rectifié. Je constate toutefois que la situation est telle qu’elle peine à nous faire distribuer à temps les amendements qu’elle propose !

La commission, même si elle admet l’autorité du préfet, tente de défendre au maximum la hiérarchie de la gendarmerie dans la prise de décision : cela l’honore. L’amendement n° 8 rectifié ne correspond pas à ce que nous souhaitions, mais il traduit une évolution positive ; c'est la raison pour laquelle nous ne voterons pas contre. (Exclamations ironiques sur les travées de lUMP et au banc des commissions.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l'article 3 est ainsi rédigé.

Article 3 (suite)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la gendarmerie nationale
Article additionnel après l’article 3 (interruption de la discussion)

Article additionnel après l’article 3

Mme la présidente. L'amendement n° 27, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le deuxième alinéa du III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions est ainsi modifié :

1° Après le mot : « police judiciaire » sont insérés les mots : « et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance » ;

2° Les mots : « la prévention de la délinquance et » sont supprimés.

II. - Le premier alinéa du III de l'article L. 6112-2 du code général des collectivités territoriales, le premier alinéa du II de l'article L. 6212-3 du même code, le premier alinéa du II de l'article L. 6312-3 du même code et le premier alinéa du III de l'article L. 6412-2 du même code sont ainsi modifiés :

1° Après le mot : « police judiciaire » sont insérés les mots : « et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance » ;

2° Les mots : « la prévention de la délinquance et » sont supprimés.

III. - Le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française est ainsi modifié :

1° Après le mot : « police judiciaire » sont insérés les mots : « et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance » ;

2° Les mots : « la politique de prévention de la délinquance et » sont supprimés.

IV. - Le premier alinéa du I de l'article 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, est ainsi modifié :

1° Après le mot : « police judiciaire » sont insérés les mots : « et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance » ;

2° Les mots : « la prévention de la délinquance et » sont supprimés.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. La commission des lois profite de ce que l'article 3 du projet de loi modifie l'article 34 de la loi de 1982 pour coordonner cet article avec la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Cette dernière a confié au maire, sur le territoire de sa commune, la mission d'animer et de coordonner la mise en œuvre de la politique de prévention de la délinquance.

À Paris, cette politique est désormais co-animée et mise en œuvre par le préfet de police et le maire. Or, l'article 34 de la loi du 2 mars 1982, qui dispose que le représentant de l'État anime et coordonne la politique de prévention de la délinquance, n'a pas été modifié pour tenir compte de ces évolutions législatives. En conséquence, la commission des lois vous propose de saisir l'occasion de ce projet de loi pour y remédier.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean Faure, rapporteur. Favorable, madame la présidente.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Favorable également, madame la présidente.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour explication de vote.

M. Jean-Louis Carrère. Cet amendement de coordination avec la loi relative à la prévention de la délinquance cherche utilement à préserver le rôle du maire. Cette disposition n’a de sens que si l’on accepte politiquement le rôle dévolu au préfet par la loi de mars 2007, ce qui n’est pas notre cas.

Toutefois, nous ne nous opposons pas à l’adoption de cet amendement, même si nous trouvons regrettable d’être emportés dans cette spirale.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 27.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 3.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Article additionnel après l’article 3 (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la gendarmerie nationale
Discussion générale

11

Dépôt d’un projet de loi rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 11 décembre 2008

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2008.

(Dépôt enregistré à la présidence le 12 décembre 2008 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 11 décembre 2008)

Le projet de loi sera imprimé sous le n° 134, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

12

Dépôt de propositions de loi

Mme la présidente. J’ai reçu de M. Alain Dufaut une proposition de loi tendant à modifier le fonctionnement des groupes d’élus.

La proposition de loi sera imprimée sous le n° 136, distribuée et renvoyée à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

J’ai reçu de MM. Dominique de Legge et François Zocchetto une proposition de loi visant à instaurer une imposition forfaitaire sur les lignes de chemin de fer à grande vitesse concédées.

La proposition de loi sera imprimée sous le n° 137, distribuée et renvoyée à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

J’ai reçu de M. Alex Türk une proposition de loi tendant à rendre publics les avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés sur les projets de loi.

La proposition de loi sera imprimée sous le n° 139, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

13

Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution

Mme la présidente. J’ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs.

Ce texte sera imprimé sous le n° E-4172 et distribué.

J’ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes de qualité et de sécurité des organes humains destinés à la transplantation.

Ce texte sera imprimé sous le n° E-4173 et distribué.

J’ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (Refonte).

Ce texte sera imprimé sous le n° E-4174 et distribué.

14

Dépôt de rapports

Mme la présidente. J’ai reçu de M. Philippe Marini un rapport fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2008 (n° 134, 2008-2009).

Le rapport sera imprimé sous le n° 135 et distribué.

J’ai reçu de M. Philippe Marini, rapporteur pour le Sénat, un rapport fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2009.

Le rapport sera imprimé sous le n° 138 et distribué.

15

Dépôt d'avis

Mme la présidente. J’ai reçu de M. Alain Vasselle un avis présenté au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2008 (n° 134, 2008-2009).

L’avis sera imprimé sous le n° 140 et distribué.

J’ai reçu de Mme Catherine Morin-Desailly et M. Michel Thiollière un avis présenté au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2008 (n° 134, 2008-2009).

L’avis sera imprimé sous le n° 141 et distribué.

16

Ordre du jour

Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 17 décembre 2008 :

À quinze heures :

1. Suite de la discussion du projet de loi (n°499, 2007-2008) portant diverses dispositions relatives à la gendarmerie nationale (urgence déclarée).

Rapport (n° 66, 2008-2009) de M. Jean Faure, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Avis (n° 67, 2008-2009) de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale.

À vingt et une heures trente :

2. Examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2009.

Rapport (n° 135, 2008-2009) de M. Philippe Marini, rapporteur pour le Sénat.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 17 décembre 2008, à zéro heure vingt-cinq.)

La Directrice

du service du compte rendu intégral,

MONIQUE MUYARD