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Séance du 19 février 2009 (compte rendu intégral des débats)

Mme Christine Boutin, ministre. Il ne faut pas tout mélanger !

Mme Odette Terrade. J’ignore quelles seront les conséquences pour les ensembles locatifs concernés par cette opération de grande envergure, qui est destinée à utiliser l’argent du logement social au profit des aventures capitalistiques. En effet, c’est bien à cela que le FSI servira ! Avouez que les faits sont déjà là.

Avec cette loi, un patrimoine social important sera dissous et un nombre croissant de foyers seront exclus de l’accès au logement.

Madame la ministre, quand quelques spécialistes du droit budgétaire semblent s’indigner de voir 70 % des ménages en situation de demander un logement social, il faut les ramener à la raison !

Nous sommes dans un pays où, grâce aux politiques de déflation du coût du travail et de déperdition du pouvoir d’achat des retraites et des pensions, 50 % des foyers ne paient pas l’impôt sur le revenu. Au demeurant, ce chiffre augmentera peut-être encore après les annonces formulées par le Président de la République hier soir.

Dans ces conditions, le fait que 20 % des 50 % de foyers restants soient éligibles à l’accès au logement social n’a rien de scandaleux. Cela procède même de la logique et de la mixité sociale.

Cantonner le droit d’accès au logement social aux ménages non imposables, par exemple, revient de fait à stigmatiser le logement HLM et la population qui y réside.

Les gens souffrent non pas d’une ségrégation entre ménages très pauvres et ménages modestes ou moyens, mais d’une insuffisance de logements sociaux et de discriminations d’accès au logement privé, discriminations fondées sur les ressources, mais à l’envers !

Aucune réponse acceptable n’est apportée aux véritables questions. Pourquoi, en France, construit-on si peu de logements sociaux en 2009 ? Pourquoi continue-t-on de réaliser des programmes de logements défiscalisés à la rentabilité de plus en plus incertaine ?

Au demeurant, alors que notre pays continue d’être l’une des premières puissances économiques du monde et semblerait, sous certains aspects, mieux résister à la crise que d’autres, comment ne pas interpréter ce projet de loi comme un nouveau recul en matière d’exercice du droit au logement ?

J’en veux pour preuve les dispositions relatives à la grande exclusion du droit au logement, touchant les sans domicile fixe, les sans-abri et les victimes de l’habitat insalubre et indigne.

Passons sur le fait que l’État reporte une partie de la charge du traitement de la question sur l’Agence nationale pour l’habitat et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, qui ont tellement de moyens et de trésorerie pour y faire face, comme nous l’avons vu... Et revenons à l’essentiel. (M. Pierre Hérisson manifeste son impatience.)

Les dispositifs prévus aux articles 23 à 24 quinquies du projet de loi ne visent que quelques objectifs précis.

Premier objectif, assimiler l’hébergement d’urgence au logement, ce qui constitue un recul évident de la législation.

Une procédure de droit au logement opposable, dite « procédure DALO », peut conduire à l’attribution d’une place dans une structure d’hébergement, ce qui éteindra la procédure mise en œuvre par tout demandeur.

Deuxième objectif, après une telle confusion organisée, permettre aux communes ne se conformant pas aux exigences de construction de structures d’accueil de se libérer à moindres frais de leurs obligations, en appréciant le nombre des places disponibles dans le bassin couvert par l’intercommunalité à laquelle elles adhèrent.

En clair, ne nous faisons pas de soucis : quelques communes résidentielles adhérant à une structure intercommunale comprenant d’autres villes plus populaires s’étant déjà conformées à leurs obligations pourront continuer de s’exonérer du moindre effort ! Pour prendre un exemple rapide, les centres d’accueil pour sans-abri, c’est bien pour Vénissieux ou Vaulx-en-Velin, mais, du coup, ces structures deviendront inutiles pour les communes du Mont d’Or !

Et j’en viens au cas spécifique de l’Île-de-France. Dans cette région, la crise du logement, cette lutte antagonique et permanente entre ceux qui cherchent un toit et ceux qui tiennent les clés – les premiers sont nettement plus nombreux –, on sait ce que cela veut dire !

Étrangement, notons tout de même que la région capitale est aussi celle où la proportion des ménages dont les ressources excèdent les plafonds HLM est la plus importante.

Moins les gens ont accès au logement social, plus la situation du logement est tendue. Dans ce cas, les loyers prennent, comme le foncier ou les prix de vente, une teneur spéculative !

Bref, l’Île-de-France est en tête, et de très loin, en matière de mise en œuvre de la procédure DALO.

Et comme le nombre de dossiers DALO est aussi élevé que les possibilités d’y répondre sont faibles, le projet de loi, de manière obligeante, vient autoriser qu’on réponde aux demandes de relogement, et même d’hébergement, en sollicitant, en tant que de besoin, l’ensemble des disponibilités qui existent dans les huit départements de la région.

Demain, avec cette loi, un ménage mal logé à Pantin et dont l’un des membres travaille à Neuilly-sur-Seine pourra, si besoin est, être relogé par exemple à Étampes ou à Provins, toute proposition susceptible de répondre au mieux à l’attente exprimée !

Quel sens donne-t-on au droit au logement opposable dans une telle démarche ?

N’y a-t-il pas, madame la ministre, travestissement, pour ne pas dire perversion, du dispositif qui avait été adopté en janvier 2007, à une époque propice à toutes les promesses électorales ?

Par souci de concision (Marques d’ironie sur les travées de lUnion centriste et de lUMP), je n’ai consacré que peu de temps à l’exposé des dispositions du texte qui nous est soumis, au terme de la réunion de la commission mixte paritaire.

Au nom de mon groupe, j’ai indiqué notre refus d’une politique du logement tournant le dos au respect du droit au logement et dans laquelle l’occupation des lieux et la gestion fiscale et financière des biens priment sur la situation des occupants.

D’ailleurs, ce n’est pas une politique du logement. Ce n’est rien d’autre qu’une soumission constante et assumée aux exigences de rentabilité du marché immobilier et aux règles de l’économie de marché même, dans ce qu’elle a de plus barbare et de plus inique.

Le logement n’est pas une marchandise, et les luttes multiformes qui se mènent depuis des années sur cette question le montrent chaque fois avec plus d’éclat.

Le jour où la politique du logement menée par ce gouvernement sera à la fois républicaine, en respectant les principes d’égalité et de justice sociale, et sociale, en luttant contre les discriminations dont souffrent les plus vulnérables en la matière, nous voterons peut-être en faveur du texte soumis à notre approbation.

Pour l’heure, ce n’est pas le cas, quand bien même l’urgence appelle à ne plus perdre de temps pour répondre aux besoins sociaux.

Nous voterons contre le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire,…

M. Charles Revet. C’est une erreur !

Mme Odette Terrade. … texte d’un projet de loi dont le titre est manifestement trompeur. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)

M. le président. Madame Terrade, je vous remercie de la concision de votre propos : vous n’avez parlé que vingt-deux minutes, alors que vous auriez pu intervenir quarante-cinq minutes ! (Sourires.)

La parole est à M. Jean Arthuis.

M. Jean Arthuis. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, rassurez-vous, comme Mme Terrade, je ferai un effort de concision. (Rires.)

Madame la ministre, je voudrais vous interroger sur les diligences que vous allez prendre à propos du zonage des constructions de logements locatifs privés.

Tout d’abord, je voudrais vous exprimer notre préoccupation en ces temps de difficultés économiques et de nécessité de relance. Il est clair que le secteur du bâtiment contribue puissamment au maintien de l’emploi. Le levier est considérable. Par conséquent, toute modification des politiques d’aides ou d’incitations de nature fiscale nécessite une attention toute particulière.

Pour répondre aux besoins actuels, sans doute faudrait-il construire entre 400 000 et 500 000 logements. Pour 2008, lorsqu’on dressera le bilan, on sera probablement légèrement en deçà de 370 000 constructions neuves. Veillons donc à ne pas freiner cet élan.

Il y a nécessité de revoir nos dispositifs. La loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat, dite « loi Robien », a certainement suscité des dérives. On a vu ici et là des investisseurs s’égarer dans des programmes de construction ne répondant pas aux besoins de nos concitoyens.

Madame la ministre, nous vous avons suivie et nous allons voter le présent projet de loi.

Je le rappelle, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour l’année 2008, nous avons institué un dispositif tendant à recentrer les aides fiscales afin que ce nouveau dispositif puisse se substituer d’ici à un an au système en vigueur, notamment aux dispositions prévues par la loi Robien.

Nous avons eu connaissance d’un premier projet de répartition géographique, de recentrage. Or, madame la ministre, cette première esquisse suscite des inquiétudes et des protestations. Nous voudrions donc être sûrs que les critères retenus ne se limiteront pas à l’état des stocks de logements non occupés.

Il y a eu des dérives. Il y a eu des bévues. Il y a eu des investissements qui ne correspondaient pas à l’attente de la population.

M. Dominique Braye, rapporteur. C’est très peu par rapport à l’ensemble !

M. Jean Arthuis. Je pourrais mentionner des exemples très précis. Je m’en dispenserai ce matin par souci de concision.

Madame la ministre, je voudrais m’assurer que le Gouvernement aura des considérations plus subtiles que l’état des stocks. Nous devons évidemment être très attentifs à toutes les dispositions fiscales, qui faussent bien souvent le marché. On a vu des porteurs de projet placer auprès d’investisseurs de bonne foi des programmes immobiliers qui ne correspondaient pas au marché, et ce en raison de l’intérêt fiscal. Alors, ne commettons pas les mêmes erreurs. Mais de grâce, madame la ministre, ne vous en tenez pas à l’état des stocks actuels ! Il y a des logements qui, je le crains, auront du mal à trouver des occupants, car ils étaient totalement inadaptés par rapport aux attentes de la population.

Par conséquent, toutes les précisions que vous pourrez nous apporter à ce sujet apaiseront les craintes et couperont court aux protestations, à mes yeux justifiées, des professionnels. (Très bien ! et applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Christine Boutin, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je ne voudrais pas allonger les débats.

Je souhaite simplement remercier les différents orateurs et rappeler quelques éléments, sans esprit de provocation. Il me semble utile de mentionner quelques chiffres incontestables et incontestés, notamment sur la volonté du Gouvernement de répondre au déficit du logement.

En 2008, donc pendant une période de crise, 110 000 logements sociaux ont été construits. Et, en 2000, donc pendant une période de croissance, 40 000 logements sociaux seulement ont été financés par l’État ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques. Exactement !

Mme Christine Boutin, ministre. Même si je ne souhaite pas entrer dans des polémiques stériles, je tenais à souligner ce point.

M. Charles Revet. Il faut effectivement le rappeler !

Mme Christine Boutin, ministre. Par ailleurs, certains d’entre vous ont émis des observations sur le nombre d’amendements. Ainsi que je l’ai indiqué à plusieurs reprises, que ce soit en première lecture au Sénat, à l’Assemblée nationale ou ce matin même, lorsque j’ai salué l’excellence des travaux menés par les deux assemblées et par la commission mixte paritaire, j’ai moi-même été parlementaire pendant un certain nombre d’années avant de devenir ministre. Comme vous, j’ai parfois trouvé que le Gouvernement n’était pas suffisamment à l’écoute de nos propositions d’enrichissement des textes.

M. Charles Revet. Ça, c’est vrai !

Mme Christine Boutin, ministre. Ma volonté, en tant que ministre, a été de tenir compte des observations émises sur toutes les travées, de façon à enrichir le texte du Gouvernement par les propositions des parlementaires, dans la mesure où ces dernières n’étaient pas contraires à la philosophie du Gouvernement.

Sans doute est-ce là une nouvelle méthode, mais c’est ainsi que je conçois ma responsabilité ministérielle. Et je tiens à vous remercier, mesdames, messieurs les sénateurs, des enrichissements que, conjointement avec les députés, vous avez apportés au texte.

S’agissant de la dernière partie du projet de loi visant plus particulièrement l’exclusion, certains d’entre vous ont laissé entendre qu’aucune disposition de mon texte initial n’était consacrée à la lutte contre l’exclusion.

Je ne peux absolument pas laisser passer cela ! Vous connaissez tous mon engagement personnel depuis des années en faveur des populations fragiles que constituent les exclus. Compte tenu des excellentes relations que j’entretiens avec le député Étienne Pinte, j’ai confié à ce dernier, en accord avec le Premier ministre, une mission sur l’exclusion, lui laissant ensuite le soin d’intégrer dans ce projet de loi le bénéfice de son travail, plutôt que de me parer moi-même des plumes du paon. Telles sont les raisons de l’enrichissement du texte sur ce point.

Je vous adresse une nouvelle fois tous mes remerciements, mesdames, messieurs les sénateurs, pour tout le travail que vous avez accompli afin de permettre à ce projet de loi d’être un véritable texte de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion. (Applaudissements sur les travées de lUMP, ainsi que sur certaines travées de l’Union centriste.)

Enfin, je remercie M. Arthuis de sa question, qui me permet d’apaiser des inquiétudes au sujet du zonage.

La loi prévoit un recentrage des zones. Pour procéder à la définition des périmètres à recentrer, un document technique de travail a été adressé à la fédération des promoteurs.

Je vous le dis solennellement, mesdames, messieurs les sénateurs, cette liste ne constitue en rien une note d’analyse technique du ministère du logement. Dès que j’aurai arrêté ma position sur un projet de zonage, je soumettrai ce dernier aux associations d’élus locaux concernés et à tous ceux qui se sont manifestés, et vous êtes nombreux à l’avoir fait.

À l’évidence, pour mener notre réflexion, il fallait s’appuyer sur une liste, car on ne travaille pas dans l’abstrait. Mais je regrette que celle qui a été établie ait tétanisé un grand nombre de professionnels qui, la croyant définitive, ont alerté leurs sénateurs, leurs députés ou leurs maires.

Je le répète donc très officiellement, il s’agit pour l’instant uniquement d’un document de travail. Vous le savez tous, notre objectif n’est évidemment pas de restreindre la construction, mais bien de l’encourager ! (Applaudissements sur les travées de lUMP et de l’Union centriste.)

M. Jean Arthuis. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Pour répondre brièvement à Jean Arthuis, j’indique simplement que la proportion de logements inadaptés au marché est faible, notamment dans le secteur privé. En effet, on estime à environ 5 000 le nombre de logements relevant du régime « Robien » qui ne sont ni loués ni vendus et qui seront difficiles à vendre compte tenu de leur inadaptation par rapport au marché local.

Ils ont néanmoins soulevé une vague médiatique, alors que leur nombre est beaucoup plus faible à l’heure actuelle qu’il ne l’a été dans les années quatre-vingt-dix.

En tout état de cause, je suis d’accord avec vous, tout devrait être parfait, mais nous sommes sur terre…

M. Dominique Braye, rapporteur. Que cela ne nous empêche cependant pas de voir le nombre de logements produits et occupés, et les incidences positives sur l’activité du bâtiment.

Sachons donc nous montrer vigilants, mais, selon l’expression consacrée, ne jetons pas le bébé avec l’eau du bain ! (Sourires.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, d'une part, aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement ; d'autre part, étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, le Sénat statue d'abord sur les amendements, puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

CHAPITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES À LA MOBILISATION DES ACTEURS

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion
Article 1er bis

Article 1er

I. - À l'intitulé du chapitre V du titre IV du livre IV, à l'article L. 441-12, au troisième alinéa de l'article L. 445-1 et aux articles L. 445-2, L. 445-3 et L. 445-7 du code de la construction et de l'habitation et au II bis de l'article 1388 bis du code général des impôts, les mots : « convention globale de patrimoine » et « convention globale » sont remplacés par les mots : « convention d'utilité sociale ».

bis. - Après l'article L. 411-8 du code de la construction et de l'habitation, il est inséré un article L. 411-9 ainsi rédigé :

« Art. L. 411-9. - Les organismes d'habitations à loyer modéré élaborent un plan stratégique de patrimoine qui définit leur stratégie pour adapter leur offre de logements à la demande dans les différents secteurs géographiques où ils disposent d'un patrimoine, en tenant compte des orientations fixées par les programmes locaux de l'habitat. Le plan comprend une analyse du parc de logements existants selon sa qualité, son attractivité et son positionnement sur les marchés locaux de l'habitat. Il définit l'évolution à moyen et long termes des différentes composantes de ce parc, ainsi que les choix d'investissement et de gestion qui en résultent. Il présente les perspectives de développement du patrimoine de l'organisme. »

II. - L'article L. 445-1 du même code est ainsi modifié :

1° Les premier et deuxième alinéas sont ainsi rédigés :

« Avant le 31 décembre 2010, les organismes d'habitations à loyer modéré concluent avec l'État, sur la base du plan stratégique de patrimoine mentionné à l'article L. 411-9 et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat, une convention d'utilité sociale d'une durée de six ans renouvelable.

« Les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un programme local de l'habitat et les départements sont associés, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État, à l'élaboration des dispositions des conventions d'utilité sociale relatives aux immeubles situés sur leur territoire. Ils sont signataires des conventions d'utilité sociale conclues par les organismes qui leur sont rattachés et peuvent l'être pour les organismes disposant d'un patrimoine sur leur territoire. » ;

2° Sont ajoutés six alinéas ainsi rédigés :

« La convention d'utilité sociale comporte des indicateurs permettant de mesurer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique des organismes mentionnés au présent article ont été atteints. Ces indicateurs sont définis par décret en Conseil d'État. Dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements, la convention prévoit également un dispositif de modulation du supplément de loyer de solidarité selon des seuils et des modalités définis par décret en Conseil d'État.

« Si un organisme d'habitations à loyer modéré n'a pas adressé un projet de convention d'utilité sociale au représentant de l'État du département de son siège avant le 30 juin 2010, le ministre chargé du logement peut lui retirer une ou plusieurs des compétences mentionnées aux articles L. 421-1 à L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3, pendant une durée qui ne peut excéder cinq ans. Le ministre chargé du logement peut en outre, pour la même durée, majorer la cotisation due par cet organisme en vertu de l'article L. 452-4, dans une proportion qui ne peut excéder le quintuple du montant initialement dû.

« Si, au cours de la durée de la convention, le représentant de l'État signataire de la convention constate que l'organisme n'a pas respecté les engagements définis par la convention, il le met en demeure de présenter ses observations et, le cas échéant, de faire des propositions permettant de remédier aux manquements constatés dans un délai d'un mois.

« Si cet examen de la situation de l'organisme démontre que celui-ci a gravement manqué, de son fait, à ses engagements, le représentant de l'État propose au ministre chargé du logement de prononcer une pénalité à son encontre.

« Le montant de cette pénalité, proportionné à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et leur degré de réalisation ainsi qu'à la gravité des manquements, ne peut excéder 100 € par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu.

« La pénalité est recouvrée au bénéfice de la Caisse de garantie du logement locatif social, dans les conditions prévues à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 452-5. »

III. - L'article L. 445-2 du même code est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « ainsi qu'à » sont remplacés par les mots : «, qui tiennent compte des engagements fixés par les accords mentionnés aux articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2, ainsi que celles relatives à » ;

2° Après la première phrase du premier alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Il précise les actions d'accompagnement menées, en lien avec les associations d'insertion, en faveur des personnes mentionnées au II de l'article L. 301-1, notamment celles occupant les logements ayant bénéficié des financements prévus au II de l'article R. 331-1. » ;

2° bis  Le sixième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Pour l'établissement de la première convention d'utilité sociale, l'organisme peut déroger au présent alinéa. » ;

3° À la seconde phrase du dernier alinéa, le mot : « douzième » est remplacé par le mot : « sixième ».

IV. - L'article L. 445-4 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La convention d'utilité sociale peut prévoir, à titre expérimental, pour sa durée, un dispositif permettant de moduler les loyers en fonction des revenus des locataires nonobstant les plafonds de loyers fixés par les conventions conclues en application de l'article L. 351-2 ou résultant de la réglementation en vigueur. Ces loyers ne peuvent excéder une part des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. Le minimum et le maximum de cette part sont déterminés par décret en Conseil d'État. »

V. - La seconde phrase du second alinéa du II de l'article 1388 bis du code général des impôts est complétée par les mots : « ainsi qu'aux impositions établies au titre de l'année 2010 lorsqu'une convention a été conclue ou renouvelée en 2009 ».