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Séance du 3 mars 2009 (compte rendu intégral des débats)

Procédure d'indemnisation en cas de calamités agricoles

M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul, en remplacement de M. Didier Guillaume, auteur de la question n° 421, adressée à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche.

M. Daniel Raoul. Monsieur le ministre, mon collègue Didier Guillaume, qui est retenu dans la Drôme pour des raisons que chacun devine, m’a demandé de le suppléer.

Il souhaitait attirer l’attention de M. le ministre de l’agriculture et de la pêche - qui me fait l’honneur d’être présent, contrairement à d’autres ministres, je le souligne – sur les procédures d’indemnisation en cas de calamités agricoles.

En effet, à la suite du gel exceptionnel du printemps 2008, les arboriculteurs drômois sinistrés ont déposé des demandes d’indemnisation au titre des calamités agricoles auprès de la direction départementale de l’agriculture et de la forêt.

Certains d’entre eux ont vu leur demande rejetée au motif qu’ils étaient indemnisés par une assurance privée souscrite pour se prémunir du risque de perte d’exploitation consécutive à des événements climatiques.

Il faut préciser ici que de plus en plus d’agriculteurs, d’ailleurs encouragés par vous, monsieur le ministre, souscrivent des assurances individuelles ayant pour objet de couvrir une perte de récolte. Cela nous ramène au débat que nous avons eu dans cet hémicycle sur une proposition de loi de nos collègues du groupe RDSE.

Or l’indemnisation liée à ces contrats est parfois très largement inférieure à la compensation financière que ces arboriculteurs auraient reçue de l’État au titre des calamités agricoles s’ils n’avaient pas été assurés à titre individuel, ce qui est un comble.

Ainsi, un arboriculteur drômois ayant versé 9 000 euros de cotisation annuelle à son assureur a été indemnisé par celui-ci pour le gel du printemps 2008 à hauteur de 47 000 euros alors que, sans assurance, il aurait perçu 62 500 euros au titre des calamités agricoles et aurait, de plus, évidemment économisé 9 000 euros de cotisation d’assurance.

Dans la Drôme, ce sont une quarantaine d’arboriculteurs qui sont dans ce cas pour avoir été en fait trop prudents ou avoir suivi vos conseils, monsieur le ministre !

Alors que le ministère de l’agriculture encourage le monde agricole à une généralisation de l’assurance récolte, n’y a-t-il donc pas là une anomalie lorsqu’un agriculteur assuré est pénalisé par rapport à un autre agriculteur non assuré ?

Lors de la réforme de la politique agricole commune, vous avez profité de la souplesse que vous offrait l’article 68 du règlement de Commission européenne, anciennement article 69, pour cibler quelque 100 millions d’euros à destination des calamités climatiques et 40 millions d’euros pour ce qui concerne les risques sanitaires, si je ne me trompe.

Je demande donc que la situation de ces arboriculteurs drômois pénalisés soit réexaminée, afin que, au minimum, l’indemnité pour calamité agricole complète l’indemnisation versée par l’assureur et qu’il y ait une égalité de traitement vis-à-vis de ces arboriculteurs qui ont été très largement touchés par le gel du printemps 2008.

Je n’oublie pas que vous avez fait des propositions allant dans ce sens en utilisant l’article 68. J’espère que vous rassurerez ces arboriculteurs.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche. Je vous remercie, monsieur Raoul, de vous être fait l’interprète de M. Didier Guillaume sur cet important sujet.

Ne vous étonnez pas que je sois présent aussi souvent que je le peux pour répondre personnellement aux questions qui me sont adressées. J’ai en effet beaucoup de respect pour la Haute Assemblée et je n’oublie pas non plus que j’ai eu l’honneur de siéger sur ces travées pendant un certain temps.

Vous évoquez la situation des arboriculteurs drômois touchés par le gel de printemps en 2008. Sachez que je me suis rendu sur place dans les heures qui ont suivi cet événement et que j’ai pu mesurer la détresse de ces professionnels, dont les exploitations ont également été touchées, pratiquement au même moment, par la grêle et la tempête, parfois aussi par la sharka.

Face à la situation de véritable désespérance dans laquelle se trouvaient certains d’entre eux, je me suis engagé à ce que le Fonds national de garantie des calamités agricoles, le FNGCA, prévoie une dotation très importante en leur faveur.

Votre question concerne plus particulièrement les arboriculteurs qui étaient couverts par un contrat d’assurance multirisque et qui, de ce fait, n’ont pas pu bénéficier des indemnisations du Fonds national de garantie des calamités agricoles. Or, dans certains cas, vous l’avez dit, l’indemnisation versée par leur assurance s’est avérée inférieure à l’indemnisation publique à laquelle ils auraient pu prétendre s’ils n’avaient pas souscrit d’assurance, en raison notamment des clauses librement et contractuellement choisies.

Vous avez indiqué que ces agriculteurs avaient suivi mes conseils. On doit à la vérité de préciser que ces contrats ont été souscrits avant que je ne sois nommé ministre, mais il est exact que, depuis deux ans, j’ai encouragé la souscription de ces contrats d’assurance et j’essaie de trouver un moyen de mieux mutualiser les risques.

Cette situation exceptionnelle s’explique par la conjonction de plusieurs facteurs.

D’abord, le caractère forfaitaire de l’indemnisation du FNGCA ne permet pas de prendre en compte les spécificités de chaque situation personnelle.

Ensuite, l’indemnisation du FNGCA est calculée sur l’ensemble des pertes déclarées par l’exploitant sur les cultures reconnues sinistrées au titre des calamités, tandis que, dans le dispositif assurantiel, les pertes directement liées à l’événement climatique en cause sont clairement déterminées et font seules l’objet d’une indemnisation.

Enfin, le taux d’indemnisation par le FNGCA des pertes liées au gel de printemps en 2008 a été exceptionnellement majoré, comme je m’y étais engagé, de dix points. Ce niveau exceptionnel de l’indemnisation publique contribue à expliquer qu’elle ait pu, dans certains cas, dépasser l’indemnisation versée par l’assurance.

La couverture des exploitants contre les aléas climatiques constituant pour moi une priorité, les exploitants concernés ont été identifiés – vous avez parlé d’une quarantaine – et leur situation fait l’objet d’un examen attentif. Nous essayons de trouver une solution équitable et juridiquement viable pour chacun d’entre eux. Je souhaite en effet que l’on ne décourage pas les agriculteurs de s’assurer.

Il est vrai que le système actuel d’assurance n’est pas parfait, et l’on en voit d’ailleurs les limites dans ce cas précis. Je donne d’ailleurs un coup de chapeau aux arboriculteurs, qui sont parmi les exploitants les plus fragiles, qui ont eu le mérite d’y recourir.

C’est la raison pour laquelle la loi de finances pour 2009 a créé un premier système de mutualisation supplémentaire et d’assurance récolte. En outre, comme je m’y étais engagé, j’ai annoncé la semaine dernière, au nom du Gouvernement, dans le cadre de la révision de la politique agricole commune, une provision de 100 millions d’euros à partir de 2010 pour prendre en charge une partie des primes d’assurance. Cela pourra aller jusqu’à 65 % des primes d’assurance selon les types d’exploitation, notamment les plus difficilement assurables, afin que l’assurance devienne attractive et couvre ce type de risque.

En attendant, pour ce qui concerne les arboriculteurs, nous maintiendrons le Fonds national de garantie des calamités agricoles tant que nous ne serons pas sûrs que le système assurantiel est vraiment attractif. Nous sommes donc dans une période de transition.

En fait, ce que j’ai voulu faire à travers ce bilan de santé dans le prolongement du budget de 2009, c’est créer un système généralisé d’assurance aussi bien pour les récoltes que pour les risques sanitaires, qui se multiplient. Tout le monde connaît en effet les drames liés à la fièvre catarrhale ovine. Nous avons donc provisionné 40 millions d’euros pour un fonds d’indemnisation des risques sanitaires. Toujours dans cette même optique, nous avons ouvert la voie, dans la perspective d’une plus grande réforme à venir de la PAC, à des systèmes d’assurance revenus ou chiffre d’affaires.

Je m’engage à ce que les cas que M. Guillaume avait évoqués dans sa question et dont vous vous êtes fait l’écho, monsieur Raoul, soient examinés individuellement. Dans cette période de transition, nous allons faire monter en puissance un système de généralisation de l’assurance récolte grâce aux nouvelles mesures de réorientation des crédits de la PAC, qui sera effectif en 2010.

M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul.

M. Daniel Raoul. Monsieur le ministre, je prends acte de votre engagement d’examiner le cas de la quarantaine d’arboriculteurs qui se sont assurés et qui, de ce fait, ont été pénalisés.

Ainsi que vous l’avez vous-même admis, ces quelques cas vont à rebours de votre volonté de voir les agriculteurs recourir à un système d’assurance. Il est certain que, si ces cas n’étaient pas réglés, les arboriculteurs, qui sont effectivement les exploitants les plus fragiles, ne se trouveraient guère incités à emprunter la voie de l’assurance dans laquelle vous les invitez à s’engager.

conditions d'emprunt des collectivités territoriales

M. le président. La parole est à M. Louis Nègre, auteur de la question n° 435, adressée à Mme la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

M. Louis Nègre. Ma question concerne les conditions d’emprunt actuellement offertes aux collectivités locales.

Malgré le plan de sauvetage adopté en octobre dernier et les garanties apportées au système bancaire, les élus, plus particulièrement les maires des villes moyennes, s’interrogent sur la trop grande différence existant entre le taux de refinancement interbancaire de la Banque centrale européenne, qui est aujourd'hui de 2 % – il devrait, semble-t-il, être prochainement ramené à 1,5 % – et les taux proposés actuellement par les principaux établissements prêteurs aux emprunteurs locaux.

Alors que, voilà six mois, il était possible d’obtenir, pour des prêts « simples », à taux fixe ou à taux variable, des marges sur encours de quelques dizaines de points de base au-dessus de l’Euribor – de l’ordre de 70 points de base –, un niveau bien supérieur – de 150 à 200 points de base – est aujourd’hui proposé aux collectivités. La crise des liquidités a certes bousculé beaucoup de certitudes, mais y a tout de même là un paradoxe quand on sait que, au cours de la même période, l’Euribor à un an a baissé de 60 %, passant de 5,5 % à 2,2 %.

Faute, pour les décideurs locaux, d’obtenir des prêts à des taux raisonnables, ceux-ci risquent de se réfugier dans l’attentisme, d’où la menace d’un grippage des efforts d’investissements demandés aux collectivités et, finalement, de la relance.

Faut-il envisager la mise en place d’une agence publique de financement pour le secteur public local, comme il en existe en Suède, au Danemark, en Norvège, en Finlande ou encore aux Pays-Bas ?

Afin que nous puissions boucler nos projets pour 2009 dans des conditions optimales, je souhaite savoir quelles mesures le Gouvernement compte prendre vis-à-vis des banques pour opérer les profonds changements qui sont indispensables dans ce domaine ?

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services. Monsieur le sénateur, vos préoccupations relatives à l’accès au crédit et aux conditions d’emprunt des collectivités territoriales sont partagées par le Gouvernement.

En effet, dans le contexte actuel, il est primordial de ne pas entraver l’investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements, qui représente plus des deux tiers de l’investissement public global. Toutefois, s’il revient au Gouvernement de veiller au bon accès au crédit des collectivités territoriales, c’est naturellement à elles seules que revient le choix de leur mode de financement.

Comme vous le savez, le Gouvernement s’est fortement engagé à soutenir le crédit à l’économie, notamment aux collectivités locales. À cet égard, je vous rappelle les mesures qui ont d’ores et déjà été mises en œuvre pour répondre à ce besoin de financement.

La loi de finances rectificative pour le financement de l’économie du 16 octobre 2008 a mis en place la Société de financement de l’économie française, qui a permis de lever des fonds sur les marchés avec la garantie de l’État. Ces financements sont ensuite distribués aux établissements de crédit en contrepartie d’engagements de prêts aux agents économiques, notamment aux collectivités territoriales. À ce jour, ce sont ainsi 33 milliards d’euros qui ont été prêtés aux banques pour qu’elles financent l’économie.

Le Gouvernement a en outre ouvert spécifiquement au mois de novembre 2008 une enveloppe exceptionnelle de 5 milliards d’euros de prêts sur fonds d’épargne à destination des collectivités territoriales afin d’assurer le financement de leurs investissements sur la fin de l’année 2008.

Vous le voyez, le Gouvernement met en place des moyens, mais cela serait insuffisant si l’on ne s’assurait pas qu’ils sont bien utilisés au financement de l’économie. La progression des encours de crédit aux collectivités locales est dès lors l’indicateur suivi par le Gouvernement pour évaluer la contribution des banques au financement de l’économie.

En contrepartie des dispositifs mis en œuvre pour soutenir le crédit à l’économie, les banques se sont engagées à augmenter leurs encours de crédit à l’économie de 3 % à 4 % en rythme annuel. Vous le savez, Christine Lagarde a mis en place un observatoire du crédit, dont le rôle est de vérifier chaque mois que les banques respectent leurs engagements en matière de prêts à l’économie.

Les derniers chiffres disponibles montrent que le crédit aux collectivités locales est aujourd’hui le secteur d’activité le plus dynamique, avec une croissance des encours de prêts aux collectivités territoriales de 4,9 % entre septembre et décembre 2008, contre 1,4 % tous crédits confondus. Il est donc clair que les collectivités locales profitent de leur bon profil de risque et conservent un bon accès au crédit.

S’agissant plus particulièrement de l’évolution des marges bancaires, elle reste à ce stade difficile à apprécier, et cela pour plusieurs raisons.

Il faut tout d’abord rappeler que les collectivités territoriales ont, en raison d’une forte concurrence entre les réseaux bancaires, bénéficié jusqu’à une période récente de conditions de prêts favorables, caractérisées par des marges relativement faibles sur les prêts à taux fixe ou à taux variable.

Plus généralement, la fixation des marges par les banques résulte de plusieurs facteurs qui tiennent non seulement aux conditions financières supportées lors des opérations de refinancement, aux politiques commerciales des différents réseaux bancaires, mais également à la situation financière de chaque emprunteur.

Il est donc délicat de tirer des conclusions définitives des conditions de prêts actuellement pratiquées par les banques, d’autant que les collectivités territoriales ont recours de manière limitée à l’emprunt – à hauteur de 25 % environ – pour financer leurs investissements.

Ces conditions de financement se retrouvent dans le niveau des intérêts supportés par les collectivités territoriales. Ils représentent en effet 4 % de leur budget de fonctionnement, ce qui, vous en conviendrez, n’est pas excessif.

La création d’une agence publique de financement du secteur public local, qui recourrait par exemple elle-même aux marchés financiers et qui serait chargée d’apporter des financements aux collectivités territoriales, ne saurait constituer une voie exclusive pour répondre à la demande immédiate des collectivités territoriales. Il convient de rappeler à cet égard le bon déroulement des émissions obligataires menées sous l’égide de l’Association des communautés urbaines de France ces dernières années, sans qu’il ait été besoin de recourir à une telle agence.

Il reste que la question que vous soulevez est importante. Le Gouvernement demeure donc très attentif à l’évolution de la situation. Si d’aventure cette situation se dégradait, nous examinerions de près vos suggestions.

M. le président. La parole est à M. Louis Nègre.

M. Louis Nègre. Monsieur le secrétaire d'État, je me réjouis de l’effort réalisé par le Gouvernement et je me félicite que les encours auprès des collectivités locales aient augmenté de manière substantielle par rapport à ceux des prêts qui sont consentis à d’autres catégories d’agents économiques.

Cela dit, le problème que l’on constate sur le terrain tient à l’importance du différentiel par rapport à l’Euribor, puisqu’on est passé, en quelques mois, d’une marge de 70 points de base à une marge se situant entre 150 et 200 points, alors même que le Gouvernement a fait un effort exceptionnel en faveur des banques, ainsi que tout le monde le reconnaît. C’est là une situation que les élus locaux ont du mal à comprendre !

régime fiscal des loueurs de meublés non professionnels (lmnp) et professionnels (lmp) et résidences réservées aux personnes âgées

M. le président. La parole est à M. Rémy Pointereau, auteur de la question n° 436, adressée à Mme la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

M. Rémy Pointereau. La modification au 1er janvier 2009 du régime fiscal applicable aux loueurs de meublés non professionnels, les LMNP, et loueurs de meublés professionnels, les LMP, risque de pénaliser les zones rurales, d’autant que les dispositions de la nouvelle loi Scellier excluent les communes classées en zone C, c’est-à-dire la majorité des communes rurales, du bénéfice d’une réduction d’impôt.

Cette révision du régime fiscal est susceptible d’empêcher la réalisation de résidences spécialisées pour l’accueil des seniors, dont le besoin est important dans les départements ruraux.

En effet, depuis le 1er janvier 2009, le régime fiscal de ces loueurs a été modifié, et la réduction d’impôt calculée sur le prix de revient des logements serait réservée aux seuls établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, les EHPAD, résidences d’étudiants, résidences de tourisme et résidences d’affaires, ce qui exclut désormais les résidences pour les seniors

De même, la loi Scellier, qui aménage les dispositifs dits « Robien » et « Borloo », ne permettrait de réserver le bénéfice d’une réduction d’impôts de 25 % qu’aux communes des zones A, B1, B2, à l’exclusion de la zone C.

Or les projets de résidence pour les seniors portés par des investisseurs privés offrent de nombreux avantages : la possibilité donnée aux personnes âgées de ne pas être déracinées ni contraintes à la solitude tout en étant logées dans un cadre agréable, adapté, leur offrant des services dont elles peuvent avoir besoin ; la possibilité de créer ou de conserver des emplois ou des petits commerces de proximité dans nos communes rurales.

Depuis le 1er janvier, les nouveaux textes semblent ainsi exclure les résidences pour les seniors de certains avantages fiscaux et les investisseurs auront certainement tendance à se désengager de projets qui ne sont plus rentables du fait de ces modifications fiscales.

Le monde rural en subira les conséquences et les projets de résidences pour les seniors se déplaceront obligatoirement des petites communes vers les communes les plus peuplées, ce qui entraînera le déplacement des personnes âgées et le déclin démographique et économique des communes déjà les moins peuplées.

C’est le cas dans mon département où, du fait de ce nouveau texte, un promoteur semble renoncer à son projet de réaliser, sur un terrain qu’il avait acquis dans une commune rurale de 600 habitants, une résidence pour les seniors, avec commerces, médecin, pharmacien.

Je souhaiterais savoir ce que le Gouvernement compte faire pour permettre aux porteurs de projets de résidence en faveur des seniors de bénéficier des mêmes dispositions fiscales que celles qui sont attribuées aux investisseurs d’autres types de résidences.

J’aimerais également connaître les raisons qui justifient l’exclusion des communes de la zone C du bénéfice du nouveau dispositif de défiscalisation.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services. Monsieur Pointereau, je connais votre attachement au monde rural et je comprends votre inquiétude. Je voudrais néanmoins souligner que les réformes qui ont été adoptées en loi de finances par le Parlement et que vous avez mentionnées n’ont pas remis en cause les dispositions fiscales de soutien à l’investissement privé. Plusieurs mécanismes fiscaux permettent d’ores et déjà de favoriser la réalisation de résidences-services pour les personnes âgées.

Tout d’abord, le régime de la location meublée professionnelle constitue toujours une incitation puissante au financement, notamment en ce qui concerne les résidences pour les seniors. Certes, ce régime est désormais réservé aux investisseurs qui agissent réellement en professionnels. Comme vous le savez, un certain nombre de dérives ont conduit le législateur à réserver ce bénéfice aux investisseurs professionnels, mais cela n’a pas pour effet d’amoindrir les avantages attachés à ce régime, lesquels demeurent inchangés : imputation du déficit sur le revenu global ; amortissement de l’investissement.

Je voudrais également rappeler que le régime applicable aux loueurs de meublés professionnels n’est pas réservé à certaines zones et s’applique sur tout le territoire ; il n’est pas non plus réservé à certains types de résidences.

Le régime de la location meublée non professionnelle n’est pas davantage zoné. Le régime d’amortissement continue de s’appliquer à ces investissements : cela est normal s’agissant de biens dont le produit de la location est imposé selon le régime des bénéfices industriels et commerciaux.

En revanche, la nouvelle réduction d’impôt votée par le législateur dans la loi de finances pour 2009 complète le régime d’amortissement pour certains investissements seulement. Le législateur a choisi de réserver le bénéfice de cette réduction d’impôt à quelques investissements ciblés : les établissements d’accueil des personnes les plus fragiles, les établissements de soins, les logements affectés à l’accueil familial salarié, les résidences avec services pour étudiants et les résidences de tourisme.

Trois types de résidences accueillant des seniors peuvent bénéficier de la réduction d’impôt.

Il s’agit, tout d’abord, des établissements de services sociaux et médicosociaux qui accueillent des personnes âgées et qui leur apportent une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale.

Il s’agit, ensuite, des logements affectés à l’accueil familial salarié, qui comprennent des logements destinés à la fois aux personnes âgées accueillies, mais aussi à l’accueillant familial et à son remplaçant. Ces structures doivent êtres gérées par un groupement de coopération sociale ou médicosociale.

Il s’agit, enfin, des établissements de santé ayant pour objet de dispenser des soins de longue durée, comportant un hébergement destiné à des personnes n’ayant pas leur autonomie de vie et dont l’état nécessite une surveillance médicale constante ainsi que des traitements d’entretien.

Dès lors qu’elles correspondent à l’un des types d’établissements que je viens d’énoncer, les résidences pour personnes âgées peuvent bénéficier de la réduction d’impôt.

La construction de résidences-services destinées aux personnes âgées sera également encouragée au travers du nouveau dispositif de réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif, adopté à l’initiative de MM. Carrez et Scellier lors de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2008.

En effet, s’agissant de ces résidences, les modalités d’application qui prévalaient pour les dispositifs « Robien » et « Borloo » pourront être reconduites dans le cadre de ce nouveau dispositif. Pour autant que le bailleur soit distinct de la personne fournissant le service, ce type d’investissement pourra bénéficier de la réduction d’impôt.

Contrairement au régime du loueur en meublé, professionnel ou non, qui s’applique sur l’ensemble du territoire français, le législateur a clairement souhaité que la réduction d’impôt « Carrez-Scellier » soit réservée à certaines zones sous tension du territoire, afin d’éviter les effets de sur-construction dans certaines zones. Il y va de la protection des investisseurs particuliers contre des investissements qu’ils ne parviendraient pas à rentabiliser.

Vous le savez, monsieur le sénateur, nous devons veiller à éviter les dérives que l’on a pu constater dans la construction d’un certain nombre de résidences sur nos territoires ruraux. Le dispositif global que je viens de vous décrire est de nature, me semble-t-il, à nous prémunir contre des difficultés de ce type.

M. le président. La parole est à M. Rémy Pointereau.

M. Rémy Pointereau. Votre réponse ne me satisfait que partiellement, monsieur le secrétaire d’État.

Il est tout de même paradoxal que la résidence senior que je mentionnais soit installée dans une ZRR, une zone de revitalisation rurale. Plutôt que de prévoir des mesures dérogatoires pour une série de projets, il serait préférable de revoir complètement le dispositif des ZRR, qui ne répond plus aux besoins du milieu rural. La lecture qui en est faite n’est pas tout à fait la même sur le terrain et à Bercy. Une refonte du système permettrait de couvrir l’ensemble des besoins en milieu rural et simplifierait beaucoup la situation.