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Séance du 6 mai 2009 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Léonce Dupont

vice-président

Secrétaires :

Mme Michelle Demessine,

M. François Fortassin.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente-cinq.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour un rappel au règlement.

M. Guy Fischer. Mon intervention porte sur l’organisation de nos travaux.

Je tiens, au nom du groupe CRC-SPG, à m’élever une nouvelle fois contre les conséquences désastreuses de la révision constitutionnelle, votée à l’arraché en juillet dernier, sur les conditions du travail parlementaire et sur la démocratie parlementaire elle-même.

On a dit et répété que cette révision allait améliorer les droits du Parlement.

M. Charles Gautier. Que nenni !

M. Guy Fischer. Or, que constate-t-on ? Confusion croissante, éparpillement et renforcement du fait majoritaire.

Les sénateurs de mon groupe avaient mis en garde sur le fait que cette réforme détournait de fait le Parlement de sa mission première : faire la loi. L’inflation législative perdure et la précipitation devient la règle.

Le travail en commission n’améliore ni la transparence ni les droits de l’opposition. Cela donne peut-être à la majorité la possibilité de s’ajuster, mais cela ne permet sans doute pas à la société d’être mieux informée ni aux groupes d’opposition, aux groupes minoritaires, de peser.

Les conditions d’examen du projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires en sont un exemple caricatural : quatre jours et deux nuits consacrés à l’examen de ce texte en catimini, hors la présence du public et des journalistes !

Vous me direz qu’il suffit de rendre publics les travaux de la commission. Mais au nom de quoi remplaceraient-ils la séance plénière ? Le travail en commission, c’est moins de pluralisme, c’est la majorité qui impose !

L’examen par la commission du texte sur l’hôpital s’est achevé cette nuit, à deux heures quarante-cinq. Nous avons donc travaillé deux jours et deux nuits, le Gouvernement étant omniprésent, ce qui nous a donné le sentiment d’être sous l’œil de M. Sarkozy !

M. Jean-René Lecerf. L’œil de Moscou !

M. Guy Fischer. Non, mon cher collègue, l’œil de M. Sarkozy !

Le texte de la commission, qui remanie profondément le projet de loi, devra être amendé avant demain, seize heures. Ce n’est pas sérieux ! Cela empêche tout débat avec les partenaires sociaux à partir du nouveau texte, cela rend impossible toute concertation de groupe.

L’exposé des motifs de la proposition de résolution de M. Larcher modifiant le règlement du Sénat est pourtant clair : « Le groupe de travail a également mis l’accent sur la nécessité de publier les rapports des commissions le plus en amont possible de la séance plénière. C’est pourquoi la première réunion de la commission – le vote du rapport amendé – devrait se tenir en principe, sauf dérogation accordée expressément par la conférence des présidents, en fonction des contraintes de calendrier, au moins deux semaines avant le jour de la séance plénière. »

Il n’y avait, en l’occurrence, aucune contrainte de calendrier, puisque nous disposons du texte voté par l’Assemblée nationale depuis deux mois. Or les groupes ont moins de vingt-quatre heures pour amender le texte de la commission. Ce n’est pas acceptable !

Je demande donc – cela sera réaffirmé en conférence des présidents, ce soir – que le délai limite pour le dépôt des amendements sur le texte de la commission soit reporté au lundi 11 mai, à dix-sept heures.

Notre second souhait s’adresse cette fois au Gouvernement, mais il pourrait être relayé unanimement par tous les sénateurs : il faut lever l’urgence sur ce texte pour permettre aux députés de se saisir d’un projet de loi modifié de manière importante.

Si cette urgence n’est pas levée, c’est le principe même de la navette ainsi que le respect des assemblées parlementaires qui sont remis en cause.

M. le président. Monsieur Fischer, je vous donne acte de votre rappel au règlement.

Je précise que la commission des affaires sociales, qui a effectué un énorme travail avec l’examen de quelque 1 400 amendements, a tenu à publier le texte adopté, titre par titre, au fur et à mesure de ses délibérations, et l’a notamment communiqué aux groupes.

3

Dépôt d’un rapport et d’un texte d’une commission

M. le président. J’informe le Sénat que la commission des affaires sociales a déposé le rapport et le texte qu’elle a élaborés sur le projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires.

M. le président du Sénat a donc reçu de M. Alain Milon un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires (n° 290, 2008-2009).

Le rapport sera imprimé sous le n°380 et distribué.

M. le président du Sénat a également reçu le texte de la commission des affaires sociales, toujours sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires (n° 290, 2008-2009).

Le texte sera imprimé sous le n°381 et distribué.

Acte est donc donné de ces deux dépôts.

4

Dépôt d’un rapport en application d’une loi

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. André-Claude Lacoste, président du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire, le rapport sur l’état de la sûreté nucléaire et la radioprotection en France en 2008, établi en application de l’article 7 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

Acte a été donné du dépôt de ce rapport, qui a, par ailleurs, fait l’objet d’une présentation, le 7 avril 2009, aux membres de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques et sera transmis à la commission des affaires économiques.

Ce document sera disponible au bureau de la distribution.

5

 
Dossier législatif : proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile
Discussion générale (suite)

Entrée sur le territoire français au titre de l'asile

Adoption d’une proposition de loi

(Texte de la commission)

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile, présentée par M. François-Noël Buffet (Proposition de loi n°263, rapport et texte de la commission nos 329 et 330).

Dans la discussion générale, la parole est à M. François-Noël Buffet, auteur de la proposition de loi.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile
Articles additionnels avant l'article 1er

M. François-Noël Buffet, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui a pour objet de transférer le contentieux des décisions relatives à l’entrée sur le territoire au titre de l’asile des tribunaux administratifs à la Cour nationale du droit d’asile.

La procédure créée en 1982 a pour but d’autoriser ou de refuser l’admission sur le territoire national des étrangers qui, dépourvus d’une autorisation d’entrée, sollicitent l’asile à nos frontières.

Cette décision d’admission, précédemment prise par le ministre de l’intérieur, relève aujourd’hui de la compétence du ministre de l’immigration ; celui-ci se prononce en fonction de l’avis rendu par le directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, l’OFPRA, sur le caractère manifestement infondé ou non de la demande d’asile formulée à la frontière.

Cet avis, qui porte sur le caractère manifestement infondé ou non de la demande d’asile à la frontière, doit être clairement distingué de l’examen à proprement parler de la demande d’asile formulée par l’étranger, laquelle relève de l’OFPRA, sous le contrôle de la Cour nationale du droit d’asile.

Avant l’entrée en vigueur de la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, les recours contre les refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile étaient dépourvus d’effet suspensif, ce que la Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt Gebremedhin du 26 avril 2007, a jugé contraire aux articles 3 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

À la suite de cette décision, la loi du 20 novembre 2007 a introduit dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le CESEDA, une disposition prévoyant un recours en annulation suspensif de quarante-huit heures contre le refus d’entrée sur le territoire, le magistrat saisi étant, lui, tenu de statuer dans un délai de soixante-douze heures.

Dans le cadre de cette même loi, la Commission des recours des réfugiés a été renommée « Cour nationale du droit d’asile », afin de mieux affirmer le caractère juridictionnel de cette institution et, surtout, de renforcer son autonomie budgétaire par rapport à l’OFPRA, dont elle dépendait jusqu’alors, car il y avait un budget unique. Cela a donc permis une clarification particulièrement nécessaire compte tenu de la nature de ce contentieux.

Des dispositions ont été adoptées afin, d’une part, de rattacher la CNDA au Conseil d’État et, d’autre part, de permettre à la Cour de disposer de dix magistrats permanents.

La présente proposition de loi s’inscrit dans ce mouvement général de réforme.

En ma qualité de rapporteur de la loi du 20 novembre 2007, j’avais alors préconisé le transfert du contentieux des refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile des tribunaux administratifs à la CNDA, et ce dans un souci de simplification et de rationalisation.

La CNDA étant la juridiction spécialisée en matière d’asile, il m’avait alors semblé plus cohérent de lui confier les recours contre les décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile.

Cette piste de réforme est d’ailleurs devenue l’une des propositions émises par la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration, présidée par M. Pierre Mazeaud.

Dans son rapport de juillet 2008, cette commission avait, en effet, relevé « l’intérêt d’unifier le contentieux des demandeurs d’asile sur un juge spécialisé, plus qualifié en la matière que le juge administratif de droit commun ».

La présente proposition de loi que je vous soumets aujourd’hui tend à mettre en œuvre ce transfert de compétence.

Le contentieux des refus d’entrée sur le territoire relèverait désormais de la compétence de la CNDA, dont la décision ne serait pas susceptible d’appel mais pourrait uniquement faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État.

À l’heure actuelle, les décisions prises par les tribunaux administratifs en cette matière sont bien, quant à elles, susceptibles d’appel dans les quinze jours devant la cour administrative d’appel, mais cet appel est dépourvu de caractère suspensif.

Le présent texte autorise le recours à la visioconférence en cas de nécessité tenant, bien sûr, à l’éloignement géographique. Des audiences dites « foraines » pourront être organisées en zone d’attente.

Enfin, cette proposition de loi prévoit le droit pour les demandeurs de recourir à un interprète, de se faire assister par un avocat, ainsi que la possibilité, pour le magistrat chargé de statuer, de le faire par ordonnance.

Tels sont les objets de cette proposition de loi.

Je me réjouis que la commission des lois ait repris ces dispositions.

Les modifications introduites sur l’initiative de notre rapporteur, Jean-René Lecerf, dont je souhaite saluer le travail, ont pour but, d’une part, d’allonger le délai de recours, d’autre part, de simplifier les exigences pesant sur les requêtes et, enfin, de mieux marquer la différence entre le contentieux de l’asile à la frontière et l’examen des demandes au fond.

Je suis intimement convaincu que ces modifications vont dans le bon sens, car elles renforcent indéniablement les garanties offertes aux demandeurs d’asile à la frontière. En effet, soumettre ce contentieux à des magistrats qui connaissent parfaitement une matière aussi particulière que le droit relatif à l’asile est absolument nécessaire et constitue, pour les demandeurs, une garantie supplémentaire quant à l’examen de leur situation.

Je remercie tous ceux qui ont contribué à l’élaboration de ce texte et je me réjouis qu’il puisse être examiné aujourd'hui par la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi de notre collègue François-Noël Buffet relative au transfert du contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile apparaît, dans une première analyse, comme mettant en œuvre d’utiles mesures de simplification et de rationalisation.

Cependant, l’extrême sensibilité aux questions d’immigration et d’asile dans notre pays ainsi que l’équilibre particulièrement délicat issu de nos législations successives en ces matières nous invitent à une vigilance de chaque instant, d’autant plus que les opinions des différentes personnalités entendues par votre rapporteur sur cette réforme se sont révélées assez contrastées.

Au risque de la répétition, mais sans craindre la contradiction, je rappellerai tout d’abord, après mon collègue François-Noël Buffet, que la procédure de l’asile à la frontière, créée en 1982, a pour objet d’autoriser ou non à pénétrer sur le territoire français les étrangers qui se présentent aux frontières aéroportuaires, ferroviaires ou maritimes démunis des documents requis et demandent à y être admis au titre de l’asile. Elle est distincte de la procédure de reconnaissance du statut de réfugié et ne préjuge en aucun cas de l’issue de celle-ci.

C’est le ministre de l’immigration qui est seul compétent pour prendre la décision d’entrée en France – il a sur ce point succédé en 2008 au ministre de l’intérieur –, après avis de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui procède à l’audition de l’étranger, l’avis de l’OFPRA ayant lui-même succédé en 2004 à celui du ministre des affaires étrangères. Le CESEDA précise que « l’étranger […] peut être maintenu dans une zone d’attente […] pendant le temps strictement nécessaire […], s’il est demandeur d’asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n’est pas manifestement infondée ».

Avant l’entrée en vigueur de la loi du 27 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, les recours contre les refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile étaient dépourvus d’effet suspensif, ce que la Cour européenne des droits de l’homme, dans une décision Gebremedhin du 26 avril 2007 a jugé contraire aux articles 3 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

À la suite de cette jurisprudence, la loi du 20 novembre 2007 a introduit dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile une disposition prévoyant un recours en annulation suspensif de quarante-huit heures contre le refus d’entrée sur le territoire, le magistrat saisi étant tenu de statuer dans un délai de soixante-douze heures.

Dans le cadre de cette même loi, la Commission des recours des réfugiés, juridiction administrative chargée du contrôle des décisions de l’OFPRA relatives au refus ou à l’octroi du statut de réfugié, avait été renommée, François-Noël Buffet l’a indiqué, « Cour nationale du droit d’asile », afin de mieux affirmer le caractère juridictionnel de cette institution et, surtout, de renforcer son autonomie budgétaire par rapport à l’OFPRA, dont elle dépendait jusqu’alors. Il était d’ailleurs pour le moins paradoxal qu’un organisme juridictionnel dépende, sur le plan financier, d’un établissement public soumis à son contrôle…

Des dispositions ont donc été adoptées afin, d’une part, de rattacher la CNDA au Conseil d’État et, d’autre part, de permettre à la Cour de disposer de dix magistrats permanents.

Notre collègue François-Noël Buffet, en qualité de rapporteur du texte devenu la loi du 20 novembre 2007, avait, dès cette époque, préconisé le transfert du contentieux d’entrée sur le territoire au titre de l’asile du tribunal administratif de Paris à la CNDA. Cette proposition avait été reprise par la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique de l’immigration, présidée, je le rappelle, par Pierre Mazeaud, dont le rapport de juillet 2008 relevait que ce transfert de compétence « aurait l’intérêt d’unifier le contentieux des demandeurs d’asile sur un juge spécialisé, plus qualifié en la matière que le juge administratif de droit commun ».

C’est donc cette réforme que la présente proposition de loi vise à mettre en œuvre.

Votre rapporteur et la commission des lois se sont d’abord interrogés sur les avantages et les inconvénients de ce transfert afin d’en apprécier le bien-fondé, avant d’en examiner les différentes modalités et de proposer de renforcer sur certains points les garanties offertes aux demandeurs d’asile à la frontière.

Trois griefs essentiels ont été exprimés à l’égard de cette réforme.

Tout d’abord, la compétence de la Cour nationale du droit d’asile priverait l’étranger d’une possibilité d’appel dans la mesure où ses décisions ne peuvent faire l’objet que d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. On peut répondre en faisant observer le caractère très théorique en ce domaine de l’actuelle possibilité de recours devant la cour administrative d’appel contre les jugements du tribunal administratif de Paris dans la mesure où cet appel ne comporte aucun effet suspensif.

Ensuite, le risque a été évoqué de voir la CNDA, lorsqu’elle sera ultérieurement saisie de la décision de l’OFPRA sur la qualité de réfugié, liée par sa décision initiale relative à l’entrée sur le territoire au titre de l’asile. Il s’agit cependant de deux contentieux bien distincts : l’un portant sur le caractère manifestement infondé de la demande d’entrée sur le territoire formulée à la frontière, l’autre, sur l’appréciation portée au fond sur cette demande d’asile par l’OFPRA.

Enfin, l’on pourrait légitimement s’inquiéter des conséquences de cette charge de travail supplémentaire pour la CNDA sachant que ses délais moyens de traitement des recours ont augmenté depuis 2003. Cependant, et sur la base vraisemblable de 1 000 recours annuels supplémentaires environ, la hausse du contentieux total de la Cour ne dépasserait pas 5 %. En outre, la Cour a réalisé ces dernières années un effort important d’assainissement du stock des dossiers les plus anciens. Surtout, un amendement a été adopté par notre assemblée, sur l’initiative de François-Noël Buffet, lors de l’examen de la loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, dont l’objet est de permettre le recrutement de magistrats administratifs ou judiciaires à titre permanent pour assumer les fonctions de président de section au sein de la Cour nationale du droit d’asile.

Pour toutes ces raisons, la commission partage le sentiment que l’expérience et la spécialisation des magistrats de la CNDA les rendraient plus aptes à juger en urgence du caractère manifestement infondé ou non des demandes d’asile à la frontière et considère qu’aucun argument dirimant ne s’y oppose.

La proposition de loi modifie également sur deux points les procédures en vigueur.

D’une part, elle maintient la possibilité de recourir à la visioconférence en supprimant la possibilité pour l’étranger de s’y opposer, mais en posant des conditions plus strictes. La visioconférence ne pourrait être en effet utilisée qu’« en cas de nécessité tenant à l’éloignement géographique de la zone d’attente. » La Cour nationale du droit d’asile siégeant à Montreuil, en Seine-Saint-Denis, cette condition exclut la visioconférence s’agissant des étrangers maintenus dans les zones d’attente des aéroports de Roissy ou d’Orly, qui représentent 97 % des requérants. En outre, la salle d’audience dans laquelle se trouverait l’étranger serait la salle d’un tribunal ; il ne pourrait s’agir d’une salle spécialement aménagée dans la zone d’attente.

D’autre part, la proposition de loi ouvre la possibilité pour les magistrats de la CNDA de tenir des audiences foraines dans une salle d’audience spécialement aménagée dans la zone d’attente. Mme Martine Denis-Linton, présidente de la CNDA, a indiqué à votre rapporteur son souhait de pouvoir utiliser la salle située à Roissy.

Enfin, la commission a estimé opportun, à l’occasion de cette unification du contentieux relatif à l’asile, de renforcer les garanties offertes aux demandeurs d’asile à la frontière. Trois amendements importants ont ainsi été notamment adoptés.

Le premier porte de quarante-huit heures à soixante-douze heures le délai dans lequel l’étranger peut demander l’annulation de la décision de refus d’entrée.

De nombreux interlocuteurs de votre rapporteur ont déploré la brièveté du délai de quarante-huit heures et souligné les difficultés, en particulier les week-ends, pour déposer un recours recevable. Sans assistance, les étrangers débarquant pour la plupart à Roissy et ne comprenant pas toujours le français sont largement incapables de déposer un tel recours. Or, durant les week-ends, l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, l’ANAFé, n’a pas les moyens d’assurer une permanence. Je rappelle que c’est déjà sur l’initiative du Sénat et de sa commission des lois que ce délai avait été porté de vingt-quatre heures à quarante-huit heures.

Le deuxième amendement revient sur l’exigence d’une requête motivée, qui paraît lourde pour une procédure en urgence et dont la suppression permettrait peut-être de donner une plus grande place à l’oralité des débats et de diminuer les risques que bien des requêtes soient écartées par la voie d’ordonnances.

Dans un troisième amendement, votre commission propose de fixer au juge un cadre minimal pour apprécier la notion de « demande manifestement infondée ». Sans être exhaustif, ce cadre éviterait une dérive vers un examen plus approfondi, assimilable à celui du bénéfice du statut de réfugié. Or nous insistons bien sur le fait qu’il ne s’agit pas du même contentieux.

Signalons enfin que j’avais réfléchi au dépôt d’un autre amendement, auquel j’ai finalement renoncé, visant à transférer du ministre au directeur général de l’OFPRA la décision de refus d’entrée en France au titre de l’asile.

Dans la mesure où le ministre chargé de l’immigration – hier, le ministre de l’intérieur – suit aujourd’hui l’avis de l’OFPRA dans 100 % des cas, cette réforme aurait eu pour avantage à la fois d’économiser une partie des moyens humains alloués à cette tâche et de lever les éventuelles suspicions quant à une interférence du ministre chargé de l’immigration avec l’exercice du droit d’asile en France. Il aurait cependant été nécessaire de préserver la compétence du ministre dans le cas où la présence de l’étranger sur le territoire français constituerait une menace pour l’ordre public.

Toutefois, ce transfert posait également des difficultés de principe importantes quant au risque de remise en cause de l’indépendance de jugement de l’OFPRA en matière d’asile, la décision de refus d’entrée au titre de l’asile relevant d’abord du droit au séjour en France, et quant à l’étendue de la compétence du directeur général de l’OFPRA. Mais cette proposition mérite peut-être une réflexion supplémentaire, monsieur le ministre. C’est pourquoi je me suis permis de l’évoquer en conclusion.

Quoi qu’il en soit, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d’adopter la proposition de loi de François-Noël Buffet ainsi rédigée. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, monsieur Buffet, mesdames, messieurs les sénateurs, le préambule de la Constitution de 1946 nous le rappelle, « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République », et ce principe de valeur constitutionnelle guide, comme la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, l’action des pouvoirs publics dans le domaine de la protection des droits de l’homme.

Notre pays est fidèle à sa tradition d’accueil ; il constitue un refuge pour les femmes, les hommes et les enfants que des persécutions ou des menaces graves chassent de leur pays d’origine.

À toutes celles et tous ceux qui, parfois, contestent notre action, je tiens à rappeler quelques éléments de nature à souligner le rôle exemplaire de la France et l’importance des efforts consentis au titre de la solidarité nationale.

Notre pays est le premier pays européen en termes de demandeurs d’asile – 42 299 demandeurs d’asile en 2008, réexamens et mineurs accompagnants compris, soit une hausse de 20 % par rapport à l’année précédente, ce qui est important – et le troisième dans le monde, derrière les États-Unis et le Canada.

L’an passé, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides a admis sous sa protection 11 141 personnes, répondant ainsi favorablement à 36 % des demandes. Peu de pays sont aussi généreux !

Le ministère dont j’ai la responsabilité consacre plus de 300 millions d’euros, c'est-à-dire plus de la moitié de son budget, au financement de la politique d’asile.

Derrière ces chiffres, il y a une réalité, celle du soutien accordé aux demandeurs d’asile.

Dans notre pays, les demandeurs d’asile bénéficient d’un hébergement. Ainsi, 196 millions d’euros sont versés chaque année aux centres d’accueil pour demandeurs d’asile, les CADA. Le nombre total de places a augmenté de plus de 30 % entre 2004 et 2008, s’établissant aujourd’hui à 20 410 places, et la création de 1 000 nouvelles places est programmée entre 2010 et 2012.

Par ailleurs, 30 millions d’euros sont consacrés à l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile et 12 millions d’euros sont versés aux centres provisoires d’hébergement, les CPH, pour les demandeurs qui ont obtenu le statut de réfugié, mais qui doivent être accompagnés pour faciliter leur insertion dans la société française.

L’accompagnement des demandeurs d’asile représente encore 30 millions d’euros versés au titre de l’allocation temporaire d’attente, l’ATA, 3 millions d’euros pour leur accompagnement social et plus de 1,5 million d’euros au titre des subventions octroyées aux associations qui leur viennent en aide.

L’accompagnement des demandeurs d’asile, c’est enfin, pour le ministère de la santé et des sports, le bénéfice de la couverture maladie universelle, la CMU, ou de l’aide médicale de l’État, l’AME.

La politique de la France en matière d’asile se déploie également dans le champ communautaire avec le double objectif, mentionné dans le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, adopté le 16 octobre 2008 pendant la présidence française de l’Union européenne, d’une plus grande solidarité et d’un plus haut niveau de protection.

Ce sont ces objectifs que la France défend dans les discussions en cours sur la refonte des instruments juridiques applicables dans le domaine de l’asile, ce qu’il est convenu d’appeler, dans le jargon européen, le « paquet asile ».

Nous visons notamment l’instauration, si possible en 2010, et au plus tard en 2012, d’une procédure d’asile unique, avec des garanties et des statuts communs pour les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Sur le court terme, la création, en 2009, d’un bureau européen d’appui en matière d’asile est en bonne voie. Cette structure à vocation opérationnelle, qui était l’un des objectifs du Pacte européen, permettra d’aider les pays de l’Union européenne confrontés à une forte pression migratoire. La création d’un bureau européen d’appui traduit l’un des axes forts de la politique européenne en matière d’asile consistant à poursuivre, sur le terrain, les efforts d’harmonisation réalisés en droit.

La politique européenne de la France dans le domaine de l’asile vise aussi à une meilleure répartition de la « charge du fardeau ».

Après avoir accueilli, au titre de la solidarité internationale et en relation avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, le HCR, des ressortissants irakiens appartenant à des minorités menacées dans leur pays, la France s’apprête à accueillir, au mois de juillet prochain, 80 personnes ayant obtenu à Malte le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, au-delà de ses aspects techniques et juridiques que M. le rapporteur vient d’analyser parfaitement dans son excellente présentation, la réforme qui vous est aujourd’hui présentée répond aux mêmes finalités que celles qui sous-tendent les réalisations qui viennent d’être rappelées. Il s’agit, à chaque fois et dans la mesure du possible, d’améliorer l’accueil et la prise en charge des demandeurs d’asile.

La proposition de loi de M. Buffet soumise à votre examen vise à unifier le contentieux de l’asile, aujourd’hui malheureusement éclaté, au sein de la juridiction administrative, entre les tribunaux administratifs et la Cour nationale du droit d’asile, la CNDA.

Cette réforme fait partie, comme vous l’avez souligné, des recommandations émises dans le rapport intitulé Pour une politique des migrations transparente, simple et solidaire présenté en 2008 par la commission placée sous la présidence de Pierre Mazeaud, mais elle avait déjà été identifiée, en 2007, comme une piste d’amélioration de notre dispositif juridique par votre sénateur François-Noël Buffet, auteur de la présente proposition de loi, dont je veux saluer ici la très grande expertise sur l’ensemble des questions relatives à l’asile et à l’immigration.

Comme il le souligne, le système actuel n’est pas satisfaisant. Le dépôt d’une demande d’asile est normalement subordonné à la présence du demandeur sur le territoire national. Toutefois, tous les demandeurs d’asile ne disposent pas des documents et visas exigés par les textes pour entrer en France. Dans ce cas, le demandeur est maintenu en zone d’attente, le temps de déterminer si sa demande n’est pas « manifestement infondée », ainsi que l’ont indiqué M. Buffet et M. le rapporteur.

Cet examen, conduit sous le sceau de l’évidence, doit être succinct ; il est mené par l’OFPRA, qui transmet son avis au ministre chargé de l’immigration, à qui il appartient d’autoriser ou non le demandeur à entrer sur le territoire. Dois-je préciser à celles et ceux qui craindraient l’arbitraire que ces avis, qui ne lient pas juridiquement l’autorité administrative, sont, en pratique, toujours suivis ? Je le dis et je le redis avec force, à l’instar de ce que faisait mon prédécesseur, je suis systématiquement les avis émis par l’OFPRA. Il n’y a pas d’exemple contraire !

En cas de rejet, la décision ministérielle peut être aujourd’hui contestée devant le président d’un tribunal administratif. Après la réforme visant à donner un caractère suspensif au recours, le nombre des requêtes, formées pour l’essentiel par les étrangers maintenus dans les zones d’attente de Roissy et d’Orly, s’est établi en 2008 à 1 048. Toutefois, lorsque l’OFPRA se prononce sur le fond de la demande d’asile présentée par un étranger admis à séjourner sur notre territoire, ses décisions de refus ne peuvent être contestées que devant la Cour nationale du droit d’asile, qui a succédé en 2007 à la Commission des recours des réfugiés, la CRR.

La réforme qui vous est proposée doit permettre à la CNDA, juridiction spécialisée, plus qualifiée en la matière que le juge administratif de droit commun, d’examiner l’ensemble des requêtes concernant l’asile. Notre dispositif y gagnera en cohérence, en lisibilité et en crédibilité.

M. le rapporteur a parfaitement répondu aux inquiétudes qui ont pu se manifester à l’annonce de cette réforme importante : une compétence renforcée n’entraîne pas nécessairement un examen plus sélectif des demandes ; elle en permet, en revanche, un traitement plus sûr et plus crédible.

L’économie de la réforme a été très clairement exposée par l’auteur de la proposition de loi ainsi que par M. le rapporteur ; mais nous aurons sans doute l’occasion d’y revenir. Je me contenterai donc d’indiquer ici que les caractéristiques essentielles de la procédure n’ont pas été substantiellement modifiées – procédure d’urgence, juge unique, recours suspensif –, si ce n’est pour améliorer le délai de recours, qui a été porté de quarante-huit à soixante-douze heures, une amélioration approuvée par la commission des lois et à laquelle je souscris.

Cette avancée – car il s’agit bien d’une avancée ! – me paraît, en revanche, ôter toute justification à la suppression de la mention prévoyant la motivation de la requête, qui figure aujourd’hui dans le code. C’est le seul point sur lequel le Gouvernement se démarque légèrement de l’excellent travail de M. le rapporteur. Par conséquent, il vous proposera un amendement à l’article 1er de la proposition de loi et, par coordination, un autre à l’article 5, visant à réintroduire dans le texte cette règle générale de procédure contentieuse.

Le transfert à la CNDA du contentieux de l’asile à la frontière sera mis en œuvre au plus tard en 2011, mais l’allongement du délai de recours pourra entrer en vigueur sans tarder, ainsi que vous l’avez souhaité.

Cette réforme s’accompagne enfin d’un renforcement et d’une professionnalisation accrue de la Cour nationale du droit d’asile.

Ainsi, l’examen de la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a permis au Sénat, au mois de mars dernier, de procéder à la création de 10 postes de juge permanent au sein de la CNDA.

J’ai la profonde conviction que ce transfert du contentieux apparaîtra très rapidement comme une évidence non seulement à l’ensemble des personnes participant à l’accueil et à l’accompagnement des demandeurs d’asile, mais, au-delà, à toutes celles qui pensent que la France doit continuer de traiter correctement celles et ceux qui demandent, au nom de la liberté, l’asile à la République française parce qu’ils sont pourchassés dans leur pays. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)