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Séance du 2 juin 2009 (compte rendu intégral des débats)

Articles additionnels après l'article 20
Dossier législatif : proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat
Article 21 bis

Article 21

Irrecevabilités

I. - L'article 45 du Règlement est ainsi rédigé :

« Art. 45. - 1. - La commission des finances contrôle la recevabilité financière des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution. Les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en distribution.

« 2. - Il est procédé selon les mêmes règles à l'encontre d'un amendement contraire à l'une des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

« 3. - La commission des affaires sociales examine la recevabilité des amendements déposés au regard de l'article L.O. 111–3 du code de la sécurité sociale.

« 4. - Tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever en séance une exception d'irrecevabilité fondée sur l'article 40 de la Constitution, sur une des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ou sur l'article L.O. 111–3 du code de la sécurité sociale. L'irrecevabilité est admise de droit et sans débat si elle est affirmée par la commission des finances ou la commission des affaires sociales.

« 5. - Lorsque la commission n'est pas en état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur l'irrecevabilité de l'amendement, l'article en discussion est réservé. Quand la commission estime qu'il y a doute, son représentant peut demander à entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement qui dispose de la parole durant cinq minutes. Si le représentant de la commission estime que le doute subsiste, l'amendement et l'article correspondant sont réservés et renvoyés à la commission. Dans les cas prévus au présent alinéa, si la commission ne fait pas connaître ses conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat, l'irrecevabilité sera admise tacitement.

« 6. - Dans le cas prévu au premier alinéa de l'article 28 ter, le président de la commission saisie au fond se prononce sur la recevabilité des amendements et sous-amendements au regard de l'article 40 de la Constitution et de l'article L.O. 111–3 du code de la sécurité sociale.

« 7. - L'irrecevabilité tirée de l'article 41, premier alinéa, de la Constitution peut être opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat à une proposition ou à un amendement avant le commencement de sa discussion en séance publique. Lorsqu'elle est opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat en séance publique, la séance est, s'il y a lieu, suspendue jusqu'à ce que le Président du Sénat ou, selon le cas, le Gouvernement, ait statué, si l'irrecevabilité est opposée à une proposition ; si elle est opposée à un amendement, la discussion de celui-ci et, le cas échéant, celle de l'article sur lequel il porte, est réservée jusqu'à ce que le Président du Sénat ou, selon le cas, le Gouvernement ait statué.

« 8. - Dans tous les cas prévus à l'alinéa précédent, il n'y a pas lieu à débat. Le Président du Sénat peut consulter le président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale ou un membre du Bureau de cette commission désigné à cet effet. L'irrecevabilité est admise de droit lorsqu'elle est confirmée par le Président du Sénat ou, selon le cas, par le Gouvernement. S'il y a désaccord entre le Président du Sénat et le Gouvernement, le Conseil constitutionnel est saisi à la demande de l'un ou de l'autre et la discussion est suspendue jusqu'à la notification de la décision du Conseil constitutionnel, laquelle est communiquée sans délai au Sénat par le Président. »

II. - Les alinéas 3 à 4 de l'article 48 du Règlement sont remplacés par huit alinéas ainsi rédigés :

« 3. - Les amendements sont recevables s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, en première lecture, s'ils présentent, s'agissant de dispositions additionnelles, un lien, même indirect, avec le texte en discussion.

« 4. - Sauf dispositions spécifiques les concernant, les sous-amendements sont soumis aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements. En outre, ils ne sont recevables que s'ils n'ont pas pour effet de contredire le sens des amendements auxquels ils s'appliquent.

« 5. - À partir de la deuxième lecture, la discussion des articles ou des crédits budgétaires est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées n'ont pas encore adopté un texte ou un montant identique.

« 6. - En conséquence, il ne sera reçu, au cours de la deuxième lecture ou des lectures ultérieures, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. De même est irrecevable toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion.

« 7. - Il peut être fait exception aux règles édictées ci-dessus pour assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou procéder à la correction d'une erreur matérielle.

« 8. - La commission saisie au fond est compétente pour se prononcer sur la recevabilité des amendements et des sous-amendements dans les cas prévus au présent article.

« 9. - La commission saisie au fond, tout sénateur ou le Gouvernement, peut soulever à tout moment de la discussion en séance publique, à l'encontre d'un ou plusieurs amendements, une exception d'irrecevabilité fondée sur le présent article. L'irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu'elle est affirmée par la commission au fond.

« 10. - Dans les cas autres que ceux visés au présent article et à l'article 45, la question de la recevabilité des amendements ou sous-amendements est soumise, avant leur discussion, à la décision du Sénat. Seul l'auteur de la demande d'irrecevabilité, un orateur d'opinion contraire, la commission - chacun d'eux disposant de cinq minutes - et le Gouvernement peuvent intervenir. Aucune explication de vote n'est admise. »

III. - En conséquence, les alinéas 10, 11 et 11 bis de l'article 42 du Règlement sont supprimés.

M. le président. Je suis saisi de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 61, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. L’article 21 vise à étendre considérablement la pratique des irrecevabilités, donc à permettre à la majorité de remettre discrètement en cause le droit d’amendement, ce que nous ne saurions accepter. Nous proposons donc la suppression de cet article.

M. le président. L'amendement n° 60 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant le 1 du texte proposé par le I de cet article pour l'article 45 du Règlement, ajouter un alinéa ainsi rédigé :

Tout amendement peut être présenté par son auteur en séance publique.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Considérant que le droit d’amendement est imprescriptible, nous demandons que les sénateurs puissent systématiquement présenter leurs amendements en séance publique. Il appartiendra alors au Gouvernement ou au président du Sénat de déclarer un amendement irrecevable.

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

I. Après la première phrase du 1 du texte proposé par le I de cet article pour l'article 45 du Règlement, insérer une phrase ainsi rédigée :

La décision d'irrecevabilité, écrite et motivée, est transmise à l'auteur de l'amendement dans les plus brefs délais.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement a pour objet d’instaurer un peu de transparence dans l’utilisation qui est faite de l’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution.

Je ne reviendrai pas sur les situations, pour le moins cocasses, dans lesquelles nous avons pu nous trouver en raison de l’application à géométrie variable de cette irrecevabilité, car cela a été souligné à maintes reprises.

Il aurait fallu supprimer cet article lors de la révision constitutionnelle. Nous étions nombreux à le souhaiter, y compris le président de la commission des finances.

Nous devons aujourd’hui faire avec. La moindre des choses serait de savoir exactement pourquoi un amendement est déclaré irrecevable autrement que par une simple expression semblable à celle qui m’a été opposée : « Votre amendement a pour conséquence d’augmenter les charges de l’État ».

Nous voulons savoir pourquoi, comment, bref, nous voulons des explications plus claires.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. On ne va pas rouvrir le débat !

Mme Alima Boumediene-Thiery. II n’y a rien de plus frustrant que de se voir couper l’herbe sous le pied sans comprendre les raisons qui amènent le président d’une commission à invoquer l’article 40 sur un amendement qui avait par ailleurs été accepté.

J’irai même plus loin : l’article 40 est devenu un instrument de filtrage des amendements de l’opposition avant même leur discussion au fond. J’en ai fait la malheureuse expérience.

C’est la raison pour laquelle nous proposons que la décision d’irrecevabilité soit écrite et, surtout, qu’elle soit motivée, c’est-à-dire circonstanciée. La moindre des choses, lorsqu’on subit le couperet de l’article 40, est de connaître les raisons qui ont motivé l’irrecevabilité.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela aggrave les charges publiques ou diminue les recettes.

M. le président. L'amendement n° 29 rectifié, présenté par MM. Charasse, Chevènement, Mézard et Vall, est ainsi libellé :

I. - Au début du 3 du texte proposé par cet article pour l'article 45 du Règlement, ajouter les mots :

Sous réserve du 1,

II. - À la fin du 4 du même texte, supprimer les mots :

ou la commission des affaires sociales

III. - À la fin du 5 du même texte, remplacer les mots :

l'irrecevabilité sera admise tacitement

par les mots :

l'amendement est mis en discussion et aux voix

La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Nous en revenons en effet à l’article 40 de la Constitution.

Lorsque deux autorités du Sénat ne parviennent pas à se mettre d’accord, l’une déclarant un amendement recevable, l’autre pas, le règlement considérait jusqu’à présent que l’irrecevabilité l’emportait. C’est ce que j’appelle la règle de l’irrecevabilité tacite.

Comme le président Arthuis l’a rappelé tout à l’heure, ces dispositions ont été introduites à une époque où le Sénat n’appliquait pratiquement pas l’article 40. Il n’y avait pas le même contrôle de recevabilité a priori au Sénat que celui qui a existé à l’Assemblée nationale dès les premiers jours de la Ve République.

Dans la mesure où l’on considérait qu’il était exceptionnel que l’article 40 soit invoqué sur un amendement, l’irrecevabilité tacite était opposable sans problème à l’auteur de l’amendement.

Mais, comme l’a également rappelé le président Arthuis, le Conseil constitutionnel impose désormais au Sénat une application a priori aussi stricte de l’article 40 qu’à l’Assemblée nationale.

Dès lors, on ne peut plus en rester à l’irrecevabilité tacite. Si deux autorités ont une opinion différente sur un amendement, que l’un juge irrecevable aux termes de l’article 40 et l’autre non, le doute doit profiter à l’auteur de l’amendement.

C’est la raison pour laquelle je propose de modifier le texte proposé par l’article 21 pour l’article 45 du règlement en prévoyant qu’au terme du terme des réflexions et des discussions entre les deux autorités, si le désaccord subsiste, l’amendement est mis aux voix. Le doute profite donc à l’auteur de l’amendement, sous réserve de l’appréciation ultérieure, s’il intervient, du Conseil constitutionnel.

M. le président. L'amendement n° 62, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer la seconde phrase du cinquième alinéa (6) du II  de cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. La proposition de résolution retient le principe de l’interdiction, en deuxième lecture, des amendements et articles additionnels remettant en cause, directement ou indirectement, des articles ou des crédits budgétaires déjà votés ou sans relation directe avec une disposition restant en discussion.

Cette modification du règlement s’appuie sur la seule jurisprudence du Conseil constitutionnel, puisque la Constitution ne prévoit pas de restriction du droit d’amendement en deuxième lecture. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 19 janvier 2006, a renforcé la règle de « l’entonnoir », selon laquelle les dispositions adoptées par les deux assemblées ne peuvent plus être remises en cause par l’une ou l’autre chambre.

Cette règle constitue une atteinte inacceptable au droit d’amendement, et sa transcription dans notre règlement dans sa version la plus stricte tend à limiter encore davantage le droit d’amendement au cours de la procédure législative.

Les sénateurs sont ainsi, me semble-t-il, privés du droit de défendre leur position…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ils l’ont déjà défendue !

Mme Éliane Assassi. … et leurs propositions en deuxième lecture, ce qui appauvrit de surcroît le débat parlementaire.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Oh là là !

Mme Éliane Assassi. Lors de la révision constitutionnelle, la majorité sénatoriale avait déjà affirmé sa volonté de ne retenir que la seule jurisprudence du Conseil constitutionnel, rejetant la proposition de l’Assemblée nationale qui prévoyait que, sous réserve des articles 40 et 41 de la Constitution, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

La modification prévue par la proposition de résolution pour l’article 48 de notre règlement a pour seul fondement la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, qui est contraire à la volonté du Constituant,…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Non, non !

Mme Éliane Assassi. … ce dernier n’ayant pas inscrit de restriction au droit d’amendement en deuxième lecture dans la Constitution.

J’y insiste : le droit d’amendement est un droit fondamental et ne peut être restreint, même en deuxième lecture. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’alinéa 6 du nouvel article 48 du règlement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. Je serai bref, ayant déjà répondu lors l’examen de précédents amendements aux questions ici posées.

S’agissant tout d’abord de l’amendement n° 61, l’article 21 définit le régime des irrecevabilités. Celles-ci peuvent parfois paraître contraignantes mais elles sont aussi un facteur de qualité de la loi et du débat législatif. La commission émet donc un avis défavorable.

En ce qui concerne l’amendement n° 60 rectifié, nous ne faisons ici qu’appliquer la jurisprudence du Conseil constitutionnel : l’irrecevabilité financière définie à l’article 40 de la Constitution présente un caractère absolu. Un amendement irrecevable au titre de l’article 40 ne doit pas être adopté. Dès lors, défendre un tel amendement en séance ne présente aucun intérêt. Aussi, la commission émet un avis défavorable.

Pour ce qui est de l’amendement n° 4, notre règlement dispose que l’irrecevabilité est admise de droit lorsqu’elle est affirmée par la commission des finances ou par la commission des affaires sociales, selon le cas. La décision n’a donc pas à être motivée : elle se déduit de la lecture des textes. Toutefois, dans la pratique, les auteurs des amendements pourront obtenir toutes précisions auprès des commissions concernées, mais cela ne relève pas du règlement.

Les I et II de l’amendement n° 29 tendent à réduire les prérogatives de la commission des affaires sociales en matière de contrôle de la recevabilité sociale ; cela ne saurait être retenu. En l’occurrence, il appartient en effet à la commission des affaires sociales, et non pas à la commission des finances, d’effectuer ce contrôle. Quant au III de cet amendement, il supprime l’irrecevabilité financière ou sociale tacite lorsque la commission des finances ou la commission des affaires sociales ne fait pas connaître ses conclusions avant la fin du débat. Cette irrecevabilité tacite peut effectivement paraître surprenante, mais le groupe de travail sur la réforme du règlement n’a pas souhaité la remettre en cause. Dès lors, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.

Enfin, sur l’amendement n° 62, le nouvel alinéa 6 de l’article 48 du règlement reprend précisément la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l’entonnoir. Je rappelle que les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent à tous, y compris au Sénat. Par conséquent, je ne puis qu’émettre un avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 61.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 60 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote sur l'amendement n° 4.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Il me semblait que toute réponse négative devait être motivée.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. On a déjà eu ce débat !

Mme Alima Boumediene-Thiery. Une loi relative à l’accès aux documents administratifs dispose que tout refus ou toute réponse négative doit être motivé. Aussi, je ne comprends pas ce refus de motivation.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Nous avons déjà débattu de l’article 40 pendant une heure et demie avant la suspension !

M. Pierre-Yves Collombat. Non, une heure !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Une bonne heure, monsieur Collombat !

M. Yvon Collin. C’est un article qui le mérite !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Le motif de l’irrecevabilité est simplement que l’amendement tend à diminuer les ressources publiques ou à aggraver les charges publiques. Que voulez-vous dire de plus ? Donc, le présent amendement ne servirait à rien. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’exclame.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur l'amendement n° 29 rectifié.

M. Michel Charasse. Monsieur le président, quelle que soit la révérence que j’aie pour M. le rapporteur, je ne suis absolument pas convaincu par ses explications, et je ne cherche pas à jouer, dans cette affaire, une commission contre une autre ; loin de moi cette idée !

Pour que nos collègues voient bien de quoi il s’agit, je voudrais vous lire la disposition concernée : « Lorsque la commission n'est pas en état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur l'irrecevabilité de l'amendement, l'article en discussion est réservé. » Cela, c’est clair ! « Quand la commission estime qu'il y a doute, son représentant peut demander à entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement qui dispose de la parole durant cinq minutes. Si le représentant de la commission estime que le doute subsiste » – la question est donc particulièrement compliquée –, « l'amendement et l'article correspondant sont réservés et renvoyés à la commission. Dans les cas prévus au présent alinéa, si la commission ne fait pas connaître ses conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat, l'irrecevabilité sera admise tacitement. » Cela n’est plus possible, mes chers collègues, à partir du moment où l’article 40 est appliqué strictement. Si, après toute une journée, toute une séance, au terme d’une série de séances très longues, le président de commission concerné – et je ne joue pas, monsieur Gélard, l’un contre l’autre – n’est pas en état de se prononcer avec certitude, je demande, pour ma part, que le doute profite à l’auteur de l’amendement.

Sur cette affaire d’article 40 – les interventions qui viennent d’avoir lieu sont très claires –, une espèce de mini-procès, qui n’est pas pénal, naturellement, est intentée à l’auteur de l’amendement, accusé de faire une proposition contraire à la Constitution. Il se défend, il argumente et, finalement, cela ne sert à rien, puisque, de toute manière, on peut ne pas répondre à son argumentation, attendre que le temps passe et, à la fin, laisser l’irrecevabilité frapper l’auteur de l’amendement.

J’attire vraiment l’attention du Sénat sur cette atteinte, que je trouve très grave, au droit d’amendement. Si l’on n’est pas capable, en tant que juge de la recevabilité – rassurez-vous, mes chers collègues, cela n’arrive pas tous les jours – de prendre une décision parfaitement claire, l’amendement doit être mis aux voix. C’est le sens de mon amendement, et je ne peux pas suivre notre rapporteur.

Par ailleurs, je n’ai pas enlevé la commission des affaires sociales, elle n’est pas citée dans ce texte.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Si, si !

M. Michel Charasse. Non ! Où est-elle citée au paragraphe 5 du texte proposé pour l’article 45 ?

M. Nicolas About. C’est l’irrecevabilité sociale !

M. Patrice Gélard, rapporteur. Voilà !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Je voudrais préciser une chose. Le cas de cette décision tacite ne s’est jamais présenté jusqu’à présent. C’est un cas d’école, qui pourra peut-être se produire une fois en dix ou vingt ans.

Par conséquent, laissons faire les choses, comme le groupe de travail l’a proposé. Il est inutile de chercher plus loin. Nous n’avons pas touché à cela pour l’instant. Je propose que nous en restions là, car nous ne savons où nous irions, dans la mesure où il s’agit d’un cas d’école.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Le texte proposé pour l’article 45 du règlement parle, au 1, de la commission des finances ; au 2, « il est procédé selon les mêmes règles » ; au 3, est évoquée « la commission des affaires sociales » ; au 4, est évoqué « tout sénateur… » ; au 5, les dispositions que je viens de lire s’appliquent en facteur commun à la commission des finances et à la commission des affaires sociales. Je n’essaie pas d’éliminer la commission des affaires sociales d’une manière ou d’une autre.

M. Nicolas About. Si, au II de votre amendement !

M. Michel Charasse. Eh bien, dans ce cas-là, ne conservons que le III de mon amendement !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 29 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 62.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 21.

(L'article 21 est adopté.)