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Séance du 29 juin 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. Philippe Adnot. Cet amendement est très proche de celui que vient de présenter M. de Montgolfier, à la différence près que le nôtre est dépourvu d’effet rétroactif : seuls les fonds constitués à compter de l’entrée en vigueur de la loi seraient concernés.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. L’amendement n° 8 vise purement et simplement à supprimer la réduction d’ISF accordée au titre de la souscription au capital des PME, ce qui est évidemment contraire à la position de la commission des finances. Tous les orateurs ont souligné l’utilité de ce dispositif, qui constitue une aide précieuse pour les PME.

En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

On comprend bien la logique de l’amendement n° 2 rectifié : l’objectif est de ne pas offrir un avantage compétitif aux holdings, dont la constitution donne lieu à un certain nombre d’abus, sur lesquels Mme la ministre pourra sans doute nous apporter des éclaircissements et qui méritent d’être sanctionnés. Cependant, dans l’immédiat, il ne semble pas utile de bouleverser l’économie générale du dispositif en modifiant les règles en cours d’année. S’il était adopté, cet amendement créerait un régime hybride, puisque le taux de réduction d’ISF serait intermédiaire entre le taux actuel et celui qui est applicable aux fonds communs de placement. Cela changerait assez fondamentalement le dispositif issu de la loi TEPA.

En conséquence, la commission demande à l’auteur de cet amendement de bien vouloir le retirer.

L’amendement n° 3 rectifié tend à octroyer aux organismes contrôlés par les chambres consulaires ou les collectivités territoriales le droit d’être mandataires sociaux de holdings, actuellement réservé aux seules personnes physiques. Cette disposition très intéressante ne nous semble pas contraire à l’esprit de la loi et permettrait d’avoir recours à l’investissement local avec le soutien des collectivités. La commission se demande toutefois si, en l’état, elle ne ferait pas peser sur ces dernières ou sur les organismes visés une trop grande responsabilité. En conséquence, elle souhaiterait que le Gouvernement nous dise si cette mesure pose un problème particulier.

L’amendement n° 4 rectifié bis vise à sanctionner financièrement tout à la fois le représentant légal d’une holding et les contribuables concernés en cas d’abus de droit. J’ai moi-même essayé de travailler sur un tel dispositif. C’est extrêmement complexe, dans la mesure où la notion d’abus de droit est d’un maniement très délicat. La commission souhaiterait entendre l’avis du Gouvernement sur cet amendement, qui va dans le sens d’un partage de responsabilité.

L’amendement n° 7 rectifié a pour objet de rendre éligibles au dispositif les investissements en quasi-fonds propres. Il existe aujourd’hui un réel problème d’accès aux fonds propres pour les PME, ainsi que l’a souligné, notamment, M. René Ricol. Avec cet amendement, on sort néanmoins du dispositif de la loi TEPA, dans lequel le taux élevé d’imputation sur l’ISF constituait le corollaire de la prise de risques liée à l’investissement direct en capital. L’investissement en quasi-fonds propres étant peut-être moins risqué, la mesure s’écarte de la volonté exprimée par le législateur. Je ne sais pas s’il est utile de bouleverser en cours d’année le dispositif.

Ayant signifié ses réticences, la commission attend que le Gouvernement l’éclaire sur cette question de fond.

Enfin, l’amendement n° 5 rectifié pourrait être retiré au profit de l’amendement n° 13 rectifié déposé par M. Arthuis et moi-même et dont M. Adnot a indiqué qu’il a quasiment le même objet, à la différence qu’il vise aussi les fonds existants.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 8, qui vise à supprimer la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune prévue par le dispositif faisant l’objet de la proposition de loi. Celui-ci nous paraît de nature à renforcer les fonds propres des entreprises et a d’ores et déjà permis de mobiliser au profit des petites et moyennes entreprises plus de 1 milliard d’euros.

Je reconnais volontiers que son coût fiscal, qui atteint quelque 660 millions d’euros, n’est pas négligeable. Toutefois, dans la mesure où il s’agit de renforcer les fonds propres des entreprises, de soutenir leur activité et, par conséquent, de favoriser l’emploi, on ne peut qu’être favorable à une disposition de ce type.

L’amendement n° 2 rectifié vise à abaisser de 75 % à 50 % le taux d’imputation des souscriptions au capital sur l’ISF en cas d’investissement via une société holding. Cette proposition témoigne de votre persévérance, monsieur Adnot, puisque vous aviez déjà déposé un amendement similaire lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009. Faisant preuve de la même persévérance, le Gouvernement reste hostile à cette suggestion.

Les redevables de l’ISF, selon qu’ils investissent directement au capital des PME ou via des fonds spécialisés, ne supportent pas les mêmes risques, ceux-ci étant mutualisés dans le second cas. Par ailleurs, la liquidité des fonds et des holdings n’est pas non plus équivalente. Ces deux considérations justifient donc parfaitement l’existence d’un avantage fiscal différencié.

J’attire également votre attention sur un élément essentiel : pour que les redevables puissent bénéficier de la réduction d’ISF, les holdings sont tenues de réaffecter immédiatement les sommes collectées au capital des petites et moyennes entreprises cibles, alors que les fonds d’investissement disposent d’un certain délai pour atteindre le pourcentage requis d’investissement au capital de petites et moyennes entreprises.

Enfin, je comprends que vous vouliez pénaliser l’utilisation abusive des holdings, également dénoncée par d’autres intervenants, mais je ne pense pas que votre proposition constitue une bonne méthode à cette fin. Il serait néfaste, à mon sens, de traiter de la même manière toutes les holdings, « bonnes » ou « mauvaises ». J’estime que l’arsenal fiscal contient déjà des outils permettant de poursuivre des agissements qui seraient abusifs, que ce soit sur le fondement de l’abus de droit ou sur celui de la fraude à la loi. Je m’en expliquerai ultérieurement, mais j’ai déjà eu l’occasion de répondre à une question écrite que vous aviez posée sur ce sujet, dont vous êtes un spécialiste.

J’ai essayé une fois de plus, peut-être sans succès, de vous convaincre de la justesse de certains de nos arguments, monsieur le sénateur. Quoi qu’il en soit, l’avis du Gouvernement est défavorable.

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur l’amendement n° 3 rectifié, qui vise à permettre à une personne morale contrôlée par des organismes consulaires ou des collectivités locales d’être mandataire social de holding ISF.

Lors de l’élaboration du dispositif « ISF-PME », monsieur Adnot, vous aviez vous-même soutenu l’idée que les mandataires devaient être des personnes physiques. C’est d’ailleurs dans cet esprit que le texte initial du Gouvernement avait été modifié. Je suggère que nous nous en tenions à cette doctrine, d’autant que le mécanisme est en place depuis à peine un an et que nous ne disposons encore que de peu d’informations sur son fonctionnement. Il faudra aussi examiner de manière plus approfondie les questions de responsabilité qu’a soulevées M. le rapporteur et qui me paraissent tout à fait déterminantes dès lors que l’on implique des collectivités locales ou des personnes morales telles que les chambres consulaires dans le rôle de mandataire social de ce type de sociétés.

Je propose donc que nous reprenions ce débat ultérieurement, lors de l’examen du projet de loi de finances, de façon à éclairer ces questions de responsabilité.

Par ailleurs, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 1 rectifié. En effet, il vise à renforcer l’information en ajoutant un certain nombre de contraintes particulières, ce qui permettra de mieux encadrer les pratiques des holdings ISF et de rendre celles-ci comptables des informations qu’elles communiquent. Nous pourrons ainsi mieux distinguer les « bonnes » holdings des « mauvaises ».

En ce qui concerne l’amendement n° 4 rectifié bis, le Gouvernement partage évidemment votre souci, monsieur Adnot, d’éviter les abus. Je salue votre constance en la matière.

Toutefois, je ne pense pas qu’il soit nécessaire de modifier la législation sur ce point comme vous suggérez de le faire. En effet, l’administration fiscale dispose déjà de procédures lui permettant de lutter contre les montages frauduleux. C’est d’ailleurs le sens de la réponse que j’avais donnée le 17 juillet 2008 à une question écrite que vous aviez posée.

Ainsi, les montages financiers qui auraient pour seul objet d’utiliser le dispositif « ISF-PME » afin d’effectuer des investissements sans risque et de contourner le plafond d’investissement négocié avec la Commission européenne peuvent évidemment être remis en cause sur le fondement de la fraude à la loi.

Je vous indique, à cet égard, que j’ai demandé à mes services d’examiner ces montages et ces projets d’investissements avec la plus extrême attention. Si nous constations, malgré ce rappel à la loi, que le marché ne s’était pas assaini, les services de contrôle agiraient et des remises en cause seraient effectuées dans le cadre des procédures existantes. Des contrôles fiscaux ont d’ores et déjà été lancés s’agissant de la première génération de holdings, pour lesquelles un premier exercice est clos.

Je rappelle par ailleurs qu’en cas d’abus de droit, toutes les parties à l’acte ou à la convention qui en est l’instrument sont tenues solidairement, avec le redevable de la cotisation d’impôt, au paiement de l’intérêt de retard et de la majoration des 80 % acquittables. Le contribuable redevable n’est donc pas seul concerné.

Sur votre initiative, des mesures anti-abus sont récemment venues compléter les dispositions relatives aux holdings. Désormais, ces dernières ne doivent pas compter plus de cinquante associés ou actionnaires et ne doivent avoir pour mandataires sociaux que des personnes physiques. En outre, elles ne peuvent ni accorder de garanties en capital à leurs associés ou actionnaires ni organiser de mécanisme de sortie automatique au bout de cinq ans. Grâce à l’amendement, présenté par M. de Mongolfier, relatif aux informations complémentaires qui devront être fournies, nous disposerons d’un certain nombre d’éléments qui permettront d’exercer tous les recours possibles, à l’égard de toutes les parties concernées.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. En effet, c’est important !

Mme Christine Lagarde, ministre. En ce qui concerne l’amendement n° 7 rectifié, vous proposez, monsieur Adnot, que soient pris en compte, pour le calcul des quotas d’investissement au capital de PME des fonds de capital-risque éligibles au dispositif « ISF-PME », non seulement les apports en capital, mais aussi les apports en quasi-fonds propres, tels que les souscriptions d’obligations convertibles ou remboursables en actions.

M. le rapporteur a souhaité connaître l’avis du Gouvernement à cet égard et m’a vivement invitée à clarifier la distinction entre fonds propres et quasi-fonds propres, ce que je fais bien volontiers.

Je rappelle que pour être éligibles au dispositif « ISF-PME », les fonds de capital-risque doivent satisfaire à deux quotas d’investissement : d’une part, un quota d’investissement au capital de PME de moins de cinq ans, fixé par la loi à 20 % pour les FIP et à 40 % pour les FCPI et les FCPR ; d’autre part, un quota d’investissement au capital de PME éligibles, librement fixé par le fonds dans son prospectus et qui s’établit, en pratique, entre 60 % et 80 % du total. Ce quota sert de base de calcul de la réduction d’ISF des souscripteurs, dont les versements ne sont pris en compte que dans la limite de ce pourcentage.

Vous voyez donc que, dans ces deux cas, seuls sont visés les investissements en capital, conformément à la raison d’être de ce dispositif, qui est bien de renforcer les fonds propres des petites et moyennes entreprises. Les souscriptions par conversion ou remboursement en actions d’obligations souscrites à l’origine ou acquises auprès de précédents porteurs sur le marché obligataire ne peuvent être assimilées à des investissements en numéraire, du fait de leur nature particulière, liée à une logique d’emprunt.

En revanche, dès lors que ces souscriptions sortent de cette logique, c’est-à-dire à partir de la levée d’option ou au terme du contrat d’émission, elles peuvent être prises en compte.

Le principe est donc simple : non aux obligations convertibles ou remboursables en actions tant qu’elles restent des obligations, mais oui à ces mêmes titres dès lors qu’ils perdent leur nature d’obligations, c’est-à-dire à compter de la date de leur conversion ou de leur remboursement en actions.

Cette précision figure déjà dans l’instruction administrative qui commente le dispositif « ISF-PME ». Sous le bénéfice de cette instruction et des explications que je viens de vous fournir, je vous demanderai de bien vouloir retirer votre amendement.

Enfin, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 13 rectifié, qui vise à préciser le point de départ du dispositif et à raccourcir les délais fixés. Cela nous paraît constituer un véritable progrès par rapport à la situation actuelle, compte tenu de la nécessité, pour de nombreuses petites et moyennes entreprises, de trouver de façon rapide et efficace des fonds propres supplémentaires.

Je me joins à M. le rapporteur pour demander à M. Adnot de bien vouloir se rallier à l’amendement n° 13 rectifié, dont la rédaction me semble supérieure à celle de l’amendement n° 5 rectifié.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote sur l’amendement n° 8. (M. le président de la commission des finances s’exclame.)

M. Thierry Foucaud. Je ne comprends pas votre réaction, monsieur Arthuis. Cet hémicycle ne sert-il pas à discuter ?

M. le président. Vous avez déjà discuté de toutes ces questions en commission, mais poursuivez…

M. Thierry Foucaud. Laissez-moi tout de même répondre aux observations que M. le rapporteur et Mme la ministre ont faites sur notre amendement n° 8 ! On pourrait croire, à les entendre, que nous nous opposons au financement des PME. Or c’est tout le contraire, mais nous pensons qu’elles doivent être financées d’une autre manière.

En effet, selon nous, la question posée par M. Arthuis à travers sa proposition de loi peut être formulée ainsi : comment rendre moins voyant et plus admissible l’avantage fiscal découlant de l’article 16 de la loi TEPA ? Or, de notre point de vue, il convient de financer les efforts d’investissement de nos PME en leur fournissant des ressources peu coûteuses, ce qui ne sera nullement le cas avec la présente proposition de loi, car qui dit investissement en capital dit espoir de dividendes.

L’adoption de notre amendement permettrait de rouvrir l’indispensable débat sur le financement des PME, que, pour notre part, nous envisageons de la façon suivante : crédits bancaires à faibles taux et renforcement des fonds propres par affectation prioritaire du résultat d’exploitation au report à nouveau, c'est-à-dire à l’investissement matériel, à l’effort de recherche et à l’emploi.

C’est de cette manière que nous avancerons, même s’il convient d’exiger un effort de la part des établissements de crédit, en particulier sur les taux d’intérêt pratiqués, que le taux actuel du marché interbancaire devrait leur permettre de consentir sans difficulté majeure.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 8.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Monsieur Adnot, l'amendement n° 2 rectifié est-il maintenu ?

M. Philippe Adnot. Non, je le retire, monsieur le président, en signe de bonne volonté !

Toutefois, madame la ministre, je ne peux pas accepter l’explication que vous avez donnée : il est faux de dire qu’il est plus risqué de passer par une holding que par un fonds d’investissement. Aujourd’hui, passer par une holding, c’est au contraire choisir la voie de la facilité, sans courir aucun risque.

En choisissant de maintenir cet avantage compétitif d’une importance considérable, vous allez encore augmenter la part des investissements effectués par le biais de ces holdings. Des secteurs comme celui de la production d’électricité à partir de l’énergie solaire en Espagne feront le plein de capitaux, tandis que l’effet sera nul en France en termes d’emploi !

Je regrette donc que vous continuiez à privilégier ce qui est le plus coûteux pour les finances publiques, au détriment des mesures les plus efficaces pour assurer des investissements sur notre territoire.

Néanmoins, je retire mon amendement.

M. le président. L'amendement n° 2 rectifié est retiré.

M. Philippe Marini. Je le reprends, monsieur le président !

M. le président. Il s’agit donc de l’amendement n° 2 rectifié bis.

Vous avez la parole pour le présenter, mon cher collègue.

M. Philippe Marini. Si je reprends, au moins pour quelques instants, l’amendement de M. Adnot, c’est parce que ce débat s’est déjà tenu à plusieurs reprises dans cet hémicycle.

Vous avez dit, madame la ministre, que M. Adnot faisait preuve de constance ; je crois qu’il n’a pas tort. En effet, la loi de 2007 a bien créé deux situations, avec, d’un côté, des investissements directs, et, de l’autre, des investissements intermédiés.

La commission des finances du Sénat s’est efforcée de maintenir ce dispositif dans sa logique initiale, autant que faire se pouvait et en évitant que les professionnels ne créent des outils destinés à être en quelque sorte « standardisés » et offerts à un très large public. Nous avons eu l’occasion, à différentes reprises, de le cadrer autant que possible.

Il n’en reste pas moins que les holdings nous posent un sérieux problème, car il s’agit d’un investissement qui est à la fois direct et intermédié : il n’est pas véritablement direct, car on acquiert des parts de la holding qui elle-même possède des participations, et il s’agit donc bien d’une intermédiation professionnelle, mais il ne prend pas non plus place dans un véhicule d’épargne comme un fonds commun de placement dans l’innovation, une société de capital-risque ou encore un fonds commun de placement à risque.

Nous sommes donc confrontés à une situation ambiguë, devant laquelle M. Adnot tâtonne en essayant de trouver un moyen de s’attaquer aux aspects critiquables de ce phénomène. Il considère ainsi que, comme il s’agit d’un investissement dans une société qui elle-même va prendre des participations, c’est le taux de l’investissement intermédié – 50 % – et non pas celui de l’investissement direct – 75 % – qui doit s’appliquer.

Madame la ministre, compte tenu de la réponse que vous m’avez faite, je ne m’étendrai pas davantage. Cela étant, nous aborderons de nouveau ce sujet ultérieurement. J’ignore ce qu’il adviendra de la présente proposition de loi et quand elle sera examinée par l’Assemblée nationale. Je ne suis même pas certain qu’il soit bien opportun de revenir tous les mois ou presque sur la question de l’ISF et des PME. On pourrait l’éviter, mais dès lors que nous avons été saisis d’une telle proposition de loi, la question que pose M. Adnot a toute sa légitimité. C’est pourquoi je me suis permis de reprendre son amendement, fût-ce temporairement, dans l’espoir de faire vivre le débat sur ce sujet.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Il était nécessaire, à mon sens, d’adresser un message aux différents acteurs quant au bon usage des dispositions de la loi TEPA relatives à la réduction de l’impôt de solidarité sur la fortune par la souscription de parts au capital de PME. M. Adnot a eu raison de soulever ce problème, mais les abus peuvent survenir tout autant lors de l’intermédiation d’une holding que dans le cas d’un investissement direct. Madame la ministre, la vigilance de vos services revêtira donc une importance déterminante.

Incontestablement, toute structure peut être détournée de son objet, y compris les holdings. Les dérives doivent être contenues, c’est pourquoi nous prévoyons de mieux encadrer les rémunérations et, comme le propose M. le rapporteur, d’établir la transparence, afin d’éviter par exemple que des commissions aux intermédiaires s’élevant parfois à 4 % des montants investis puissent être déduites de l’impôt de solidarité sur la fortune.

Monsieur Marini, le signal que nous adressons ainsi aux contribuables souhaitant user de cette faculté de réduire leur impôt de solidarité sur la fortune est quelque peu comparable à celui que nous avons envoyé aux paradis fiscaux : il s’agit, dans l’un et l’autre cas, de maintenir les intéressés dans la voie de la bonne conduite.

Tout à l’heure, Mme la ministre a déclaré que les investissements sans risque feraient l’objet de poursuites. Si l’on estime qu’un investissement en Espagne dans la production d’électricité à partir de l’énergie solaire assorti de garanties de rémunération ne comporte aucun risque, alors la réduction d’impôt qui s’y attache est manifestement abusive. Une telle démarche devra être poursuivie, combattue et sanctionnée.

Ces quelques considérations devraient être de nature à apaiser vos craintes, monsieur Adnot.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. Effectivement, en matière d’abus, dans le cas d’un tarif réglementé pour le rachat de l’électricité produite, le contribuable concerné peut faire l’objet d’un redressement.

Je voudrais indiquer à M. Marini que le débat entre intermédiation et investissement direct n’est plus d’actualité puisque, en limitant à cinquante le nombre d’associés, on se rapproche d’un mécanisme d’investissement direct intuitu personae, alors que certaines holdings pouvaient jusqu’à présent faire appel à un très grand nombre de souscripteurs. Une distinction doit donc être établie entre les fonds qui peuvent faire appel public à l’épargne et les holdings, ces structures devant devenir quelque peu marginales.

M. le président. Monsieur Marini, l'amendement n° 2 rectifié bis est-il maintenu ?

M. Philippe Marini. Compte tenu de l’initiative qu’a prise la commission des finances de limiter à cinquante le nombre maximal d’associés, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 2 rectifié bis est retiré.

Monsieur Adnot, l'amendement n° 3 rectifié est-il maintenu ?

M. Philippe Adnot. Madame la ministre, j’ai décidé de déposer cet amendement après avoir reçu des responsables de chambres consulaires ayant mis en place des véhicules d’investissement de proximité. La loi votée en décembre a supprimé cette possibilité à compter du mois de juin.

Comme vous l’avez souligné, madame la ministre, je suis persévérant, mais je sais aussi être souple ! Bien sûr, je préfère que les mandataires sociaux de holdings ISF soient des personnes physiques, mais si l’on a l’assurance que l’investissement ne quittera pas le territoire et profitera bien à des entreprises en développement, un peu plus de souplesse serait souhaitable.

Cela dit, madame la ministre, si vous me promettez que nous aborderons de nouveau cette question lors de l’examen du prochain projet de loi de finances, je veux bien retirer mon amendement.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre. Étant moi aussi persévérante, monsieur Adnot, je vous réitère l’offre que je vous ai faite tout à l’heure de revenir sur votre proposition lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010.

M. Philippe Adnot. En ce cas, je retire l’amendement.

M. le président. L'amendement n° 3 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Monsieur Adnot, l'amendement n° 4 rectifié bis est-il maintenu ?

M. Philippe Adnot. La commission m’a transmis le texte qui confirme que le souscripteur du fonds et son gestionnaire sont solidaires dans la sanction.

Je retire mon amendement, monsieur le président, mais ce débat n’aura pas été inutile, car désormais ce point est connu de tous.

M. le président. L'amendement n° 4 rectifié bis est retiré.

Retirez-vous aussi l’amendement n° 7 rectifié, monsieur Adnot ?

M. Philippe Adnot. Oui, monsieur le président, tout en demandant à Mme la ministre d’étudier, d’ici à l’examen du prochain projet de loi de finances, la possibilité d’élargir le champ des actifs éligibles aux quasi-fonds propres. Ce serait une mesure utile, car l’ouverture et la sortie du capital sont souvent difficiles pour les PME.

M. le président. L'amendement n° 7 rectifié est retiré.

La parole est à M. Philippe Adnot, pour explication de vote sur l'amendement n° 13 rectifié.

M. Philippe Adnot. Si l’amendement n° 13 rectifié est adopté, l’amendement n° 5 rectifié deviendra sans objet.

J’approuve l’intention des auteurs de l’amendement de raccourcir les délais dont disposent les fonds pour respecter leurs contraintes d’investissements, mais la mesure proposée est rétroactive et son champ s’étend à tous les fonds de placement. Son adoption affecterait toute l’industrie du capital-risque, les fonds d’investissement, tous ceux qui font la croissance de notre pays. Cela aurait de graves conséquences, c’est pourquoi je ne voterai pas cet amendement. Je suggère à mes collègues de lui préférer l’amendement n° 5 rectifié.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 13 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'amendement n° 5 rectifié n'a plus d'objet.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)