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Séance du 7 juillet 2009 (compte rendu intégral des débats)

Article 2
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte
Article 3 bis

Article 3

Le second alinéa de l'article 26 de la même loi organique est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« Les compétences transférées et l'échéancier des transferts font l'objet d'une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès.

« La loi du pays relative au transfert des compétences visées aux 1°, 1° bis, 2° et 3° du III de l'article 21 est adoptée au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début du mandat du congrès commençant en 2009.

« La loi du pays relative au transfert des compétences visées aux 4° et 5° du III de l'article 21 est adoptée au plus tard le dernier jour de la deuxième année suivant le début du mandat du congrès commençant en 2009. »

Mme la présidente. L'amendement n° 21, présenté par M. Loueckhote, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« L'État apporte à la Nouvelle-Calédonie un concours technique et une aide à la formation pour l'exercice des compétences transférées en application de l'alinéa précédent. »

La parole est à M. Simon Loueckhote.

M. Simon Loueckhote. J’expliquais voilà quelques instants toutes les difficultés que les autorités et administrations calédoniennes rencontreront pour assumer les nouvelles compétences qui doivent leur être transférées.

Par cet amendement, il s’agit simplement de préciser que « l’État apporte à la Nouvelle-Calédonie un concours technique et une aide à la formation » pour qu’elle puisse assumer ses nouvelles compétences.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Christian Cointat, rapporteur. Cet amendement est satisfait par le texte, qui comprend des dispositions allant dans le sens souhaité par M. Loueckhote. Toutefois, étant donné l’importance des transferts de compétences, qui sont de surcroît irréversibles, toutes les précautions paraissent nécessaires.

Comme à l’article précédent, où il était utile d’apporter une précision supplémentaire, la commission des lois estime que cet amendement renforce un dispositif qu’il est préférable d’inscrire dans la loi organique.

La commission émet donc un avis favorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. Cet amendement est effectivement satisfait par l’article 12 du projet de loi organique.

Le Gouvernement se range à l’analyse du rapporteur et s’en remet à la sagesse du Sénat.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 21.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'article 3.

M. Bernard Frimat. La manière dont nous travaillons à présent vide le débat en séance publique de son contenu quand la commission est parvenue à un accord. Nous pouvons ainsi passer très rapidement sur des points importants. En l’occurrence, il s’agit d’un point essentiel, qui a été rappelé par M. Christian Cointat et qui concerne à la fois l’article 1er et l’article 3.

En adoptant le texte de la commission, qui modifie la vision initiale du projet de loi organique, nous parvenons à une solution pragmatique qui tient compte des difficultés matérielles et techniques du transfert de compétences. L’aide apportée par l’État, prévue par l’amendement de Simon Loueckhote, s’inscrit dans cette perspective – qui peut le plus peut le moins.

Dès lors qu’en 2014 toutes les compétences non régaliennes auront été transférées, dans la stricte application de la lettre et de l’esprit des accords de Nouméa, la commission valide la distinction entre celles qui seront transférées dans les six mois, c’est-à-dire avant le 30 novembre 2009, et celles qui le seront dans les deux ans. De l’avis exprimé par la quasi-totalité des différents partenaires, un certain temps est nécessaire pour affiner le contenu, les tenants et les aboutissants du transfert.

La position du rapporteur nous ayant semblé tout à fait judicieuse, nous la soutenons.

M. Charles Revet. Très bien !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 3, modifié.

(L'article 3 est adopté.)

Article 3
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Article 4

Article 3 bis (nouveau)

L'article 38 de la même loi organique est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV. - La Nouvelle-Calédonie est consultée pour avis par le haut-commissaire, en application des dispositions du 2 du I de l'article 133, sur les programmes de l'enseignement du second degré, après le transfert effectif de cette compétence. »

Mme la présidente. L'amendement n° 31, présenté par M. Loueckhote, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« V. - Le président du gouvernement est consulté par le haut-commissaire sur les décisions par lesquelles les fonctionnaires d'État qui concourent à l'exercice des compétences visées au 2° du III de l'article 21 ne sont plus assujettis à une règle de limitation de la durée du séjour. »

La parole est à M. Simon Loueckhote.

M. Simon Loueckhote. Il s’agit ici d’associer la Nouvelle-Calédonie, par l’intermédiaire du chef de son administration – en l’occurrence le président du gouvernement –, aux décisions par lesquelles les fonctionnaires de l’État dans l’enseignement du second degré sont reconnus résidents et ne sont donc plus assujettis à une limitation de séjour.

Je précise qu’il s’agit d’une simple consultation qui ne lie en aucune façon l’État. Par ailleurs, nous savons que de telles modalités sont déjà appliquées en Polynésie française.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Christian Cointat, rapporteur. Monsieur Loueckhote, nous ne pouvons malheureusement pas vous suivre sur ce point.

L’autorité, dans la fonction publique, ne doit pas être diluée. En Polynésie française, de tels transferts ont été réglés par des conventions locales. Je suggère donc à M. Loueckhote, qui est aussi membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, de résoudre cette question dans le cadre des compétences calédoniennes, par le biais de conventions passées avec l’État. Ce n’est pas l’objet de la loi organique. En outre, cette proposition poserait d’importantes difficultés et provoquerait sans doute des réactions de mécontentement de la part des fonctionnaires concernés.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission est défavorable à cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie n’a pas à statuer sur des situations individuelles. Nous partageons l’analyse du rapporteur et nous émettons un avis défavorable.

Mme la présidente. Monsieur Loueckhote, l'amendement n° 31 est-il maintenu ?

M. Simon Loueckhote. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 31 est retiré.

Je mets aux voix l'article 3 bis.

(L'article 3 bis est adopté.)

Article 3 bis
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Article 5

Article 4

Le I de l'article 47 de la même loi organique est ainsi modifié :

1° Après le 2°, il est inséré un 3° ainsi rédigé :

« 3° La réglementation en matière de placement des demandeurs d'emploi. » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les provinces peuvent avec l'accord du congrès exercer par délégation des compétences en matière de transport maritime. »

Mme la présidente. L'amendement n° 44, présenté par M. Cointat, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le dernier alinéa de cet article :

« Le congrès peut également déléguer aux autorités de la province, à leur demande, l'exercice des compétences en matière de transport maritime. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Christian Cointat, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 44.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)

Article 4
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(Non modifié)

Article 5

Article 5
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Article 6 (Texte non modifié par la commission)

(Non modifié)

Après l'article 54 de la même loi organique, il est créé un article 54-1 ainsi rédigé :

« Art. 54-1. - La Nouvelle-Calédonie et les provinces participent au financement de l'établissement public d'incendie et de secours. Les conditions d'organisation et de fonctionnement de l'établissement prévoient une représentation de ces collectivités en rapport avec leur participation. » – (Adopté.)

CHAPITRE II

Modalités de transfert des compétences

(Non modifié)
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Article 6 bis (Nouveau)

Article 6

(Non modifié)

L'article 55 de la même loi organique est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, les mots : «  Le montant de cette compensation est déterminé par référence à celui des dépenses annuelles effectuées par l'État, à la date du transfert, au titre de ces compétences ; il évolue » sont remplacés par les mots : « Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'État, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxe et fonds de concours, constatées sur une période de dix ans précédant le transfert de compétences. Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. Les droits à compensation prévus au présent alinéa évoluent » ;

2° Le deuxième alinéa est complété par les mots : « Les modalités d'actualisation des dépenses de l'État visées au présent alinéa sont fixées par décret. » ;

3° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le transfert des personnels ouvre droit à compensation. Les fractions d'emploi ne pouvant donner lieu à transfert après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés donnent également lieu à compensation financière. »

Mme la présidente. L'amendement n° 23, présenté par M. Loueckhote, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

...° La deuxième phrase du dernier alinéa est ainsi rédigée :

« Présidée par un représentant élu des collectivités territoriales, elle est composée paritairement de représentants de l'État et des représentants de chaque catégorie de collectivité concernée. » 

La parole est à M. Simon Loueckhote.

M. Simon Loueckhote. Par homologie avec les dispositions de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales introduites à l’article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales, il est proposé de modifier la composition de la commission consultative d'évaluation des charges prévue à l'article 55 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Cette demande a été formulée par les membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie, à l'unanimité.

Nous demandons que la commission consultative d’évaluation soit présidée non par un représentant de l’État mais par un représentant des collectivités locales.

Contrairement à l’argument qui nous avait été opposé, il a été rappelé en commission qu’il y avait eu un précédent en métropole.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Christian Cointat, rapporteur. Il s’agit d’un point important, que j’aborde avec un certain embarras car pour les transferts de compétences prévus dans les lois dites « Raffarin » il existait effectivement une commission nationale présidée par un élu. Le dispositif que propose notre collègue Loueckhote est donc calqué sur un précédent. Certes, les compétences à transférer ne sont pas les mêmes, mais elles sont extrêmement importantes. Surtout, leur transfert sera irréversible. On pourrait donc considérer que ce qui a été fait dans le cadre des lois Raffarin pourrait être également fait pour la Nouvelle-Calédonie.

La question se pose de savoir s’il est opportun pour la Nouvelle-Calédonie que la commission consultative d’évaluation des charges ne soit pas présidée par le président de la chambre territoriale des comptes, qui est, par nature, une autorité à la fois neutre, indépendante et objective.

C'est la raison pour laquelle la commission des lois s’en remet, avec beaucoup de sagesse me semble-t-il, à l’avis du Gouvernement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. Monsieur le rapporteur, nous considérons que, pour éviter les conflits d’intérêt, il serait préférable que la commission consultative d’évaluation des charges ne soit pas présidée par une personne impliquée dans la gestion de l’une ou l’autre des compétences transférées. Un magistrat de la chambre territoriale des comptes apporte à cet égard la double garantie de la neutralité et de la compétence.

Pour cette raison, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Monsieur Loueckhote, l'amendement n° 23 est-il maintenu ?

M. Simon Loueckhote. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 23 est retiré.

Je mets aux voix l'article 6.

(L'article 6 est adopté.)

Article 6 (Texte non modifié par la commission)
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Article additionnel après l'article 6 bis

Article 6 bis (nouveau)

Après l'article 55 de la même loi organique, il est inséré un article 55-1 ainsi rédigé :

« Art. 55-1. - Par dérogation aux dispositions de l'article 55, et pour ce qui concerne la compensation des charges correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la Nouvelle-Calédonie peut exercer dans les matières énumérées aux 2° et 3° du III de l'article 21, le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxe et fonds de concours, constatées sur la période comprise entre 1998 et 2007.

« Sans préjudice du droit à compensation des charges d'investissement mentionné à l'alinéa précédent, l'État assure, jusqu'à leur terme, le financement des opérations de réalisation des lycées qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif.

« À compter du transfert effectif de la compétence en matière de construction de lycées, le président du gouvernement transmet au haut-commissaire, pendant la période de mise à disposition globale prévue à l'article 59-1, le programme prévisionnel d'investissement relatif aux lycées arrêté par le congrès. Sur la base de ce programme prévisionnel, le haut-commissaire arrête la liste des établissements que 1'État s'engage à pourvoir des postes nécessaires. »

Mme la présidente. L'amendement n° 42, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 55-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, remplacer les mots :

dans les matières énumérées aux 2° et 3° du III de l'article 21

par les mots :

en matière d'enseignement public du second cycle du second degré 

II. - Rédiger comme suit le deuxième alinéa du même texte :

« Sans préjudice du droit à compensation des charges d'investissement mentionné à l'alinéa précédent, une convention entre l'État et la Nouvelle-Calédonie fixe la liste des opérations de constructions dans le second cycle du second degré public qui, une fois le transfert de compétence devenu effectif, font l'objet d'une participation financière de l'État.  

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. Le Gouvernement est sensible aux observations formulées par ses partenaires, notamment par le congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il est également soucieux de répondre à la préoccupation de la commission des lois, qui a souhaité que les garanties inscrites dans le relevé des conclusions du Comité des signataires de l’accord de Nouméa trouvent une traduction dans la loi organique.

La formulation adoptée est conforme à l’engagement du Gouvernement, qui est d’accompagner financièrement la Nouvelle-Calédonie pour les projets en cours. Toutefois, elle nous paraît susceptible de créer une incertitude préjudiciable au transfert effectif de la compétence en matière de lycées. Elle peut en effet inciter à un certain attentisme, qui, au final, conduirait à reporter de manière excessive le transfert de la compétence.

Le Gouvernement propose donc une formule visant à atteindre le même objectif, c'est-à-dire l’accompagnement financier par l’État des travaux de construction, pour une enveloppe qui est estimée à l’équivalent du coût d’un lycée neuf.

L’État, vous le noterez, consent un effort important. La base de la compensation – nous en étions convenus ainsi – permet de financer un lycée neuf. La convention apportera une ressource supplémentaire qui ne sera pas défalquée de la dotation de compensation comme cela est le cas en général pour les opérations poursuivies par l’État.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Christian Cointat, rapporteur. Je comprends très bien la position du Gouvernement. D’ailleurs, si j’étais à votre place, madame la secrétaire d’État, je ferais exactement la même chose. Or je n’y suis pas.

Vous l’avez dit tout à l’heure, il faut réussir les transferts. J’ai la profonde conviction que si nous voulons que tout se passe bien en Nouvelle-Calédonie, il faut en effet les réussir. Transférer l’éducation nationale à la Nouvelle-Calédonie – tout l’enseignement du second degré –, c’est énorme. Il faut donc aider la Nouvelle-Calédonie à réussir et aider les Calédoniens à prendre ce dispositif à bras-le-corps. Or, on le sait, ils ne pourront pas y arriver sans une aide substantielle de l’État.

Ce que vous proposez – une convention – est parfait en théorie. Toutefois, comme je suis par nature quelqu’un d’extrêmement prudent, non pas méfiant – cela pourrait sembler péjoratif – mais interrogateur, je me demande ce que l’on va y faire figurer.

Le texte qui vous est présenté par la commission des lois a pour avantage de rendre inutile une convention, car tout y est. Il offre donc des garanties. Les lycées du Mont Dore, de Pouembout, ainsi que le lycée principal de Nouméa y sont inclus. Nous sommes donc sûrs que l’assiette est convenable. Peut-être les Calédoniens trouveront-ils que ce n’est pas assez – si tel est le cas on pourra alors leur dire qu’ils exagèrent –, mais au moins leur donne-t-on des garanties, ce qui ne serait pas le cas avec une convention. Or nous ne disposons pas de six mois pour organiser le transfert des compétences, nous n’avons que jusqu’au 30 novembre ! Nous avons donc intérêt à soutenir dès maintenant les Calédoniens et à leur assurer qu’ils auront les moyens de prendre en charge les compétences transférées.

Telles sont les raisons pour lesquelles, madame le secrétaire d’État, je ne peux pas, à mon grand regret, émettre un avis favorable sur votre amendement.

Mme Catherine Tasca. Très bien !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 42.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 6 bis.

(L'article 6 bis est adopté.)

Article 6 bis (Nouveau)
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Article 7

Article additionnel après l'article 6 bis

Mme la présidente. L'amendement n° 24, présenté par M. Loueckhote, est ainsi libellé :

Après l'article 6 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 55 de la même loi organique, il est inséré un article 55-2 ainsi rédigé :

« Art. 55-2 - Par dérogation aux dispositions de l'article 55, et pour ce qui concerne la compensation des charges correspondant au transfert des services qui participent à l'exercice des compétences mentionnées aux 2° et 3° du III de l'article 21,  le droit à compensation est égal aux dépenses constatées au titre de l'année précédant le transfert effectif des agents après l'exercice du droit d'option, selon les modalités prévues aux articles 59-1 et 59-2. Ce droit à compensation évolue chaque année selon les modalités fixées par le décret mettant fin à la mise à disposition globale et gratuite mentionnée au I de l'article 59-1. » 

La parole est à M. Simon Loueckhote.

M. Simon Loueckhote. Les personnels concernés par le processus de transfert de l'enseignement du second degré public et de l'enseignement privé feront dans un premier temps l'objet d'une mise à disposition globale et gratuite, puis, dans un second temps, d'une mise à disposition individuelle, avec un droit d'option.

Au cours de cette seconde phase, selon le dispositif arrêté en concertation entre l'État et la Nouvelle-Calédonie et acté par le Comité des signataires de l'accord de Nouméa, les personnels qui disposent d'un droit d'option ont vocation à intégrer progressivement les effectifs de la Nouvelle-Calédonie. Ainsi la compensation des charges résultant de ces transferts de personnels devra-t-elle s’effectuer au fur et à mesure des intégrations de personnels.

Ce mécanisme, conçu sur mesure pour la Nouvelle-Calédonie, est sui generis. Il suppose que les modalités de calcul de la compensation soient adaptées en conséquence par le décret qui mettra fin à la première phase de mise à disposition globale et fixera les modalités de transferts de services et de personnels.

Il vous est donc proposé, comme l'a demandé le congrès de la Nouvelle-Calédonie, d'introduire dans la loi cette possibilité, qui n’alourdira pas les charges de l'État.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Christian Cointat, rapporteur. La commission des lois est un peu embarrassée car elle n’est pas certaine que cet amendement soit véritablement favorable à la Nouvelle-Calédonie. En effet, l’extension progressive du nombre de personnels pourrait être moins favorable à la Nouvelle-Calédonie que la dotation globale de fonctionnement.

Là encore, je ferai donc preuve d’une très grande sagesse, madame la secrétaire d’État : je m’en remets à l’avis du Gouvernement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, secrétaire d'État. La première partie de l’amendement concernant le calcul de la dotation est satisfaite par la rédaction actuelle du texte. Toutefois, la dernière phrase de l’amendement ne peut être retenue, car elle introduit une évolution du droit à compensation différente de celle qui est retenue pour la dotation globale de compensation. Pour cette raison, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Monsieur Loueckhote, l'amendement n° 24 est-il maintenu ?

M. Simon Loueckhote. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 24 est retiré.