Séance du 28 janvier 2010

compte rendu intégral des débats

Mme la présidente. L'amendement n° 379, présenté par MM. Collombat, Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 42

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Les travaux de la commission ont permis d’éviter que, contrairement à ce qui était prévu dans le texte initial, les métropoles ne deviennent de quasi-départements.

Nous considérons que seule la compétence « transport scolaire » pourrait être transférée du département vers la métropole, ce qui est déjà souvent le cas. En effet, dans les grandes villes, qui offrent des transports réguliers et des dessertes cadencées, le transport scolaire se fait généralement non pas au moyen de transports spéciaux, mais par le biais des lignes régulières. C’est pourquoi il n’est pas rare que les départements aient, par convention, transféré aux villes le transport scolaire dans les périmètres urbains. Nous souhaitons que ces transferts se poursuivent dans le même esprit.

En revanche, les routes départementales ne nous semblent pas devoir automatiquement relever de la compétence des métropoles. En effet, en raison de la continuité géographique, les départements sont souvent mieux placés que les métropoles pour gérer rationnellement les itinéraires. En revanche, cela n’exclut nullement que, par convention, une ville et un département s’entendent pour confier la gestion de certains itinéraires importants à la métropole. Là encore, les principes du volontariat et de la négociation nous semblent devoir être retenus, plutôt que la contrainte.

Mme la présidente. L'amendement n° 175, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 43 à 45

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-François Voguet.

M. Jean-François Voguet. Les alinéas 43 à 45, dont nous demandons la suppression par cet amendement, ouvrent la possibilité aux métropoles d’exercer, en lieu et place du département, un ensemble de compétences qui relèvent de celui-ci.

L’alinéa 44 permet ainsi aux métropoles d’exercer les compétences de l’action sociale attribuées au département. Ce faisant, la définition et la mise en œuvre de la politique d’action sociale et de prévention sont retirées au département dans les faits, puisqu’il ne pourra plus les conduire, les coordonner et les harmoniser sur l’ensemble de son territoire.

Qui, à l’avenir, définira la politique d’action sociale et de prévention ? Est-ce le département, comme les lois de décentralisation lui en confient la responsabilité, ou la métropole ?

De plus, compte tenu du texte qui nous est soumis, telle ou telle politique relèvera, selon les lieux, du département ou de la métropole. En termes de lisibilité des responsabilités de chaque niveau de collectivité, on ne peut guère faire plus compliqué.

Par l’alinéa 45, vous entendez transférer la compétence « collège » du département à la métropole, et réduisez ainsi le champ de responsabilités du département. De ce fait, vous augmentez ses coûts de gestion et renforcez aussi ceux de la métropole. En matière de réduction des dépenses, le fait d’organiser ainsi les doublons ne peut être plus éloigné de votre objectif.

Aux termes des alinéas 44 et 45, c’est l’essentiel des compétences du département que vous transférez, et vous vous apprêtez à lui supprimer sa clause de compétence générale. Là où il existe des métropoles, il ne restera plus que des départements croupions. Vous n’aurez alors plus qu’à les faire disparaître au profit de la région, à moins que vous ne décidiez de les fusionner avec des départements limitrophes.

Enfin, avec l’alinéa 46, vous créez les conditions de la prédominance des métropoles dans le domaine du développement économique, au détriment des autres territoires des départements.

La concentration devient donc un objectif, ce qui est pourtant contraire à l’aménagement du territoire.

Aussi, pour toutes ces raisons, qui nous semblent d’évidence, nous demandons la suppression des alinéas organisant le transfert des compétences des départements vers les métropoles.

Mme la présidente. L'amendement n° 521 rectifié bis, présenté par MM. Collin, Alfonsi, Baylet, Charasse et Chevènement, Mme Escoffier, MM. Fortassin, Tropeano et Plancade et Mme Laborde, est ainsi libellé :

Alinéa 46

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. À mon sens, il n’est pas pertinent de remettre en cause la capacité de chaque échelon territorial à agir pour l’aménagement et le développement économique de son territoire.

Chaque niveau de collectivité doit pouvoir conserver une capacité d’action pour créer et développer des zones d’activités, soutenir le tissu économique ou favoriser l’insertion professionnelle.

Pour ces raisons, il n’est pas souhaitable que les métropoles concentrent seules les compétences d’aménagement économique.

Par cet amendement, nous souhaitons supprimer les dispositions prévoyant des conventions obligatoires de transfert de compétences dans les dix-huit mois suivant la demande de la métropole. En effet, à défaut de signature, ces compétences seraient transférées de plein droit.

J’ajouterai, pour terminer, que ces dispositions contredisent deux principes : le principe de la libre administration des collectivités territoriales, mais aussi celui de la non-tutelle d’une collectivité sur une autre.

Mme la présidente. L'amendement n° 177, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 47 à 50

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Claude Danglot.

M. Jean-Claude Danglot. Vous l’aurez compris, nous ne sommes pas favorables en l’état à ce projet de loi qui procède à la création des métropoles, structures géantes aux pouvoirs exorbitants.

En effet, ces structures de coopération intercommunale que vous souhaitez créer disposeraient, à côté des compétences traditionnelles des établissements publics de coopération intercommunale, notamment la culture, l’urbanisme ou le développement économique, de compétences certes facultatives, mais qui touchent au cœur des compétences des communes, des départements ou des régions.

Il s’agit, en particulier pour les départements, des compétences dans le domaine de l’action sociale, de la construction de collèges, ou encore en matière de développement économique, qui constituent le cœur des compétences des départements. Ces compétences peuvent ainsi être transférées aux métropoles, faisant de cet échelon de véritables collectivités territoriales, en lieu et place des communes et des départements.

Si l’on ajoute à ce constat que des communes peuvent être obligées de se fondre au sein de ces métropoles du fait de la méthode de la majorité qualifiée que vous instituez pour leur création mais également pour le transfert des compétences, on peut légitimement affirmer qu’à la nécessaire libre administration des collectivités locales, principe constitutionnellement reconnu, vous substituez la loi du plus fort et la mise sous tutelle des collectivités. Nous ne pouvons le tolérer !

L’objectif de cette réforme, nous l’avons tous compris, est bien de casser tous les liens de proximité entre les élus et les citoyens. Pour cela, la création de la métropole est utilisée afin de transformer les communes et les départements en coquilles vides, sans compétences, alors même que ce sont elles qui assument le lien de proximité et qui, prioritairement, sont comptables devant la population des politiques menées sur leur territoire.

Ainsi, quand les dispositions de ce texte permettent de manière mécanique le transfert des services des collectivités, communes ou départements, à la métropole sans autre forme de procédure, nous ne pouvons y souscrire au regard de toutes les craintes que nous venons de vous exposer, avec, au passage, le risque d’explosion des services publics et du statut de la fonction publique territoriale.

Concernant les compétences optionnelles, une simple convention passée entre le département et la métropole sur le transfert de ces compétences ne peut légitimer une telle démarche qui reste profondément antidémocratique.

Tel est le sens de cet amendement de suppression.

Mme la présidente. L'amendement n° 176 rectifié ter, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 47, première phrase

Remplacer les mots :

ainsi que

par les mots :

et après avis des comités techniques paritaires

La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. Comme nous l’avons souvent dit, l’article 5 de ce projet de loi entend régler, en un seul article, hypertrophié et confus, l’ensemble des questions relatives aux compétences, notamment à leur transfert au profit des métropoles.

D’ailleurs, répétons-le encore une fois, ce projet de loi comporte trop de transferts automatiques – de compétences, de fonctionnaires, de propriétés – et ce en faisant trop souvent peu de cas des règles juridiques normalement applicables !

Comme nous l’avons dit précédemment, nous considérons que seuls les transferts de compétences effectués à la suite d’une convention passée entre la commune ou le département, d’une part, et la métropole, d’autre part, sont acceptables dans le cadre de ce projet de loi.

Cependant, même en cas de transfert de compétences que nous qualifierons de « conventionnel », nous estimons que celui-ci ne peut pas avoir pour conséquence d’entraîner automatiquement un transfert des personnels des communes ou des départements vers la métropole.

Cet amendement prévoit que les éventuels transferts de personnels d’un département vers une métropole devront être précédés de l’avis des « comités techniques paritaires » compétents.

Les comités techniques paritaires, créés dans la fonction publique d’État à la Libération pour y introduire le paritarisme, ont ensuite été étendus aux autres fonctions publiques : la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Aujourd’hui, ils se déclinent à différents niveaux tant dans la fonction publique d’État que dans la fonction publique territoriale où ils sont institués auprès des régions, des départements, des communes et de leurs groupements ou de leurs établissements publics comptant plus de cinquante agents.

Le comité technique paritaire est l’instance que l’administration employeur doit obligatoirement consulter avant de prendre toute décision relative à l’organisation et au fonctionnement des services, qu’il s’agisse notamment de la répartition des services ou des méthodes et évolution des techniques de travail. Ils doivent aussi être consultés sur les questions relatives à l’hygiène et à la sécurité des agents, lorsqu’il n’existe pas de comité d’hygiène et de sécurité.

Puisque les transferts d’agents prévus dans ce projet de loi auront nécessairement des conséquences sur l’organisation des services concernés, nous estimons que les comités techniques paritaires doivent obligatoirement être consultés. Il faudra d’ailleurs recueillir l’avis de deux comités techniques paritaires : celui du lieu où l’agent exerçait ses fonctions et celui du lieu où il sera amené à les exercer, puisque ces deux services subiront une réorganisation.

Notez enfin qu’il ne s’agit pas ici uniquement de défendre un principe car ces « transferts » risquent d’avoir de nombreuses conséquences sur les agents concernés : changements de lieu de travail, de métier, incidences sur le déroulement des carrières, pertes d’avantages, etc. Ces consultations préalables aux transferts permettront au moins de mieux les organiser.

C’est la raison pour laquelle nous vous demandons d’adopter cet amendement.

Mme la présidente. L'amendement n° 522 rectifié bis, présenté par MM. Charasse, Collin et Baylet, Mme Escoffier, MM. Fortassin, Mézard, Tropeano et Plancade, Mme Laborde et M. Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 49, première phrase

Remplacer les mots :

du présent III, les fonctionnaires territoriaux exerçant leurs fonctions

par les mots :

du présent III, les fonctionnaires territoriaux strictement nécessaires à l'exercice des compétences transférées et exerçant notamment leurs fonctions

La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. Cet amendement a pour objet d’apporter des précisions quant au personnel transféré.

Les communes ne doivent pas être dépouillées de tout ou partie de leur personnel, même si ce dernier n’est que partiellement employé à l’exercice des compétences transférées. L’intercommunalité ne doit pas avoir à recruter des agents nouveaux et à dédoubler des emplois permanents.

Cette argumentation vaut également pour l’amendement n° 562 rectifié.

Mme la présidente. L'amendement n° 562 rectifié, présenté par MM. Charasse et Collin, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 49

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Aucun emploi territorial permanent titulaire ou contractuel, à temps complet ou à temps partiel, ne peut être créé dans les trois ans suivant ce transfert, en remplacement des agents transférés en vertu du présent article.

« Les créations d'emplois nouveaux doivent être justifiées exclusivement par l'augmentation des besoins des services existants ou par la création de nouveaux services.

Cet amendement a été défendu.

L'amendement n° 613 rectifié bis, présenté par Mme Gourault et MM. Deneux, Détraigne et Zocchetto, est ainsi libellé :

Alinéa 51, quatrième phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le représentant de l’État dans le département propose au président du conseil général et au président du conseil de la métropole, dans le délai d’un mois, un projet de convention précisant l'étendue et les conditions financières de ce transfert ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont transférés à la métropole.

Cet amendement n'est pas soutenu.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Madame la présidente, je dépose un amendement reprenant exactement le libellé de l’amendement n° 613 rectifié.

Mme la présidente. Je suis donc saisie d’un amendement n° 713, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, et qui est ainsi libellé :

Alinéa 51, quatrième phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le représentant de l'État dans le département propose au président du conseil général et au président du conseil de la métropole, dans le délai d'un mois, un projet de convention précisant l'étendue et les conditions financières de ce transfert ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont transférés à la métropole.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Il s’agit d’une clarification rédactionnelle qui paraît tout à fait opportune. C’est pourquoi la commission des lois a repris l’amendement de Mme Gourault.

Mme la présidente. L'amendement n° 179, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 51, dernière phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Par cet amendement, nous souhaitons que les présidents du conseil général et du conseil de la métropole soient obligatoirement saisis par le représentant de l’État lorsque celui-ci propose son projet de convention pour les compétences en matière de développement économique.

Nous refusons votre disposition selon laquelle le ministre chargé des collectivités territoriales peut établir cette convention dans les cas où ces deux présidents n’ont pas signé la convention présentée par le représentant de l’État dans le délai qui leur est imparti.

Il s’agit d’une convention qui concerne en premier lieu le président du conseil général et le président du conseil de la métropole, il nous apparaît donc totalement injustifié de les tenir à l’écart.

Nous voulons, au contraire, que ces compétences fassent l’objet d’un accord pour les éventuels transferts de compétences qui peuvent avoir lieu entre ces deux autorités. Si une convention ne peut être établie, le préfet peut alors proposer une convention mais les présidents du conseil général et du conseil de la métropole doivent toujours fournir leur aval. Le ministre ne doit en aucun cas intervenir par le biais d’une convention.

C’est pourquoi nous demandons la suppression de la disposition prévoyant l’intervention du ministre.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’amendement n° 524 rectifié bis est contraire à la position de la commission qui a retenu le transfert de compétences départementales à la métropole de plein droit ou par voie conventionnelle pour en favoriser l’essor. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 381 renvoie à la procédure conventionnelle les compétences départementales en matière de transports scolaires et de voirie qui, aux termes du projet de loi, seront transférées de plein droit à la métropole. Il est contraire au dispositif retenu par la commission, qui souhaite donner aux métropoles la capacité de coordonner la gestion de leur périmètre. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 174 est contraire à la position de la commission qui a retenu le transfert de plein droit à la métropole des compétences départementales en matière de transports scolaires et de voirie. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 520 rectifié bis est contraire au dispositif retenu par la commission d’un EPCI très intégré pour favoriser la coordination et l’harmonisation des politiques et des services publics à l’échelle de son territoire. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 379 prévoit la suppression du transfert de plein droit à la métropole de la voirie départementale. Il est contraire à la position de la commission, qui a souhaité conforter les compétences de la métropole et lui donner les moyens de gérer son territoire. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 175 est contraire à la position de la commission qui a retenu le transfert conventionnel des compétences départementales en matière d’action sociale et de collèges. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 521 rectifié bis prévoit la suppression du transfert, par voie de convention, des compétences du département en matière de développement économique. La maîtrise par la métropole d’un bloc de compétences économiques apparaît décisive pour le développement et l’attractivité de son territoire. L’avis est défavorable.

L’amendement n° 177 vise à supprimer les dispositions régissant les transferts des services départementaux correspondant aux compétences transférées par voie conventionnelle ainsi que celles qui permettent la mutualisation des services. L’avis est défavorable.

Concernant l’amendement n° 176 rectifié ter, les questions d’organisation des services relèvent des comités techniques paritaires. L’avis est favorable.

Sur l’amendement n° 522 rectifié bis, seuls seront transférés les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans le service ou la partie de service correspondant à la compétence transférée. Ce format sera précisé par la convention conclue entre la métropole et le département, qui pourra donc faire respecter ces dispositions. La commission demande le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

L’objectif de l’amendement n° 562 rectifié est louable. La commission a, dans le même esprit, choisi la voie de la mutualisation des services pour mieux gérer les moyens humains des collectivités. Elle émet un avis favorable.

Enfin, concernant l’amendement n° 179, la convention réglant le transfert de plein droit du département à la métropole en cas d’échec de la procédure conventionnelle doit pouvoir être signée afin de permettre la mise en œuvre de cette compétence. C’est pourquoi il convient de retenir l’intervention en dernier lieu du ministre chargé des collectivités territoriales à défaut de signature dans le délai fixé. L’avis est défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Pour permettre au Sénat d’avoir le temps de statuer ce soir sur ces amendements, j’indique simplement que le Gouvernement émet un avis favorable sur les amendements n^os 176 rectifié ter, 562 rectifié et 713 et un avis défavorable sur les dix autres amendements.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 524 rectifié bis.