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Séance du 19 mai 2010 (compte rendu intégral des débats)

Article 1er bis A (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
(Non modifié)

Article 1er bis

Article 1er bis
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Article 2

(Non modifié)

Après le mot : « peuvent », la fin du premier alinéa de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme est ainsi rédigée : « créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d’aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. » – (Adopté.)

(Non modifié)
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
(Non modifié)

Article 2

Article 2
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Articles additionnels après l'article 2 (début)

(Non modifié)

Les trois derniers alinéas de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser toute opération d’aménagement au sens du présent code. Elles sont également compétentes pour réaliser des études préalables, procéder à toute acquisition et cession d’immeubles en application des articles L. 221-1 et L. 221-2, procéder à toute opération de construction ou de réhabilitation immobilière en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l’article L. 300-1, ou procéder à toute acquisition et cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux dans les conditions prévues au chapitre IV du titre Ier du livre II du présent code. Elles peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le présent code et agir par voie d’expropriation dans les conditions fixées par des conventions conclues avec l’un de leurs membres.

« Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres.

« Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l’article L. 225-1 du même code, d’au moins deux actionnaires.

« Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales. » – (Adopté.)

(Non modifié)
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Articles additionnels après l'article 2 (fin)

Articles additionnels après l'article 2

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 3 est présenté par M. Repentin.

L'amendement n° 4 rectifié est présenté par MM. Braye et Jarlier.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Lorsqu'elles interviennent pour réaliser des opérations de logement social, les sociétés publiques locales et les sociétés publiques locales d'aménagement sont soumises aux dispositions du titre VIII du livre IV du code de la construction et de l'habitation ainsi modifié :

1° L'intitulé du titre VIII du livre IV est complété par les mots : « et aux sociétés publiques locales » ;

2° Le chapitre premier du titre VIII du livre IV est ainsi modifié :

a) Son intitulé est ainsi rédigé : « Dispositions relatives aux sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux » ;

b) Avant l'article L. 481-1, il est inséré une division ainsi intitulée :

« Section 1

« Dispositions générales » ;

c) Après l'article L. 481-7, il est inséré une division ainsi intitulée :

« Section 2

« Dispositions relatives à la mobilité des locataires » ;

d) Les articles L. 482-1 à L. 482-4 deviennent respectivement les articles L. 481-8 à L. 481-11 ;

3° Le chapitre II du titre VIII du livre IV est ainsi rédigé :

« Chapitre II

« Dispositions relatives aux sociétés publiques locales

« Art. L. 482-1. - Les sociétés publiques locales sont agréées par le ministre chargé du logement en vue d'exercer une activité de construction ou de gestion de logements sociaux, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

« En cas d'irrégularités graves ou de fautes graves de gestion commises par une société agréée en application de l'alinéa précédent, ou en cas de carence de son conseil d'administration ou de son conseil de surveillance, le ministre chargé du logement peut retirer cet agrément. Le retrait est prononcé après avoir mis les dirigeants de la société en mesure de présenter leurs observations dans le délai d'un mois. Les décisions prises sont communiquées au conseil d'administration ou au conseil de surveillance et au directoire de l'organisme, dès sa plus proche réunion.

« Dans les six mois qui suivent le retrait de son agrément, la société doit céder son patrimoine conventionné à un organisme d'habitations à loyer modéré, ou à une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, ou à une autre société publique locale agréée ou à un organisme agréé au titre de l'article L. 365-2.

« Art. L. 482-2. - Les dispositions du présent code applicables aux sociétés d'économie mixte le sont pour les sociétés publiques locales agréées. »

La parole est à M. Thierry Repentin, pour présenter l’amendement n° 3.

M. Thierry Repentin. Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous me dire si, au vu de cet amendement, vos services ont analysé les répercussions de l’intervention des sociétés publiques locales, les SPL, dans le domaine du logement social ? Ces sociétés, qui pourraient être autorisées à réaliser des opérations de logement social, seront-elles bien soumises aux mêmes contraintes de gestion et de dévolution du patrimoine que tous les autres organismes produisant aujourd’hui du logement social dans notre pays ? Un doute subsiste à cet égard.

Ainsi, ces sociétés devront-elles respecter les règles d’attribution des logements construits ? En effet, il ne faudrait pas que des maires puissent créer, avec une SPL, leur propre outil en matière de logement social et allouer les logements à qui ils souhaitent sans passer par les commissions d’attribution. Dans ce domaine, les sociétés de logement, vous le savez, doivent aujourd’hui respecter des règles de transparence et d’équité vis-à-vis de nos concitoyens.

Par ailleurs, lorsqu’une SPL viendra à disparaître, le patrimoine construit restera-t-il dans le champ du logement social, comme c’est la règle pour tous les organismes de logements sociaux ? Au travers du texte qui nous est proposé, je ne sais pas si tel est le cas.

Enfin, et ce sera ma dernière question, monsieur le secrétaire d’État, vos services ont-ils vérifié que le dispositif que nous examinons est eurocompatible ? L’Union européenne n’a pas aujourd'hui une vision très positive et pragmatique du logement social. Elle tente de remettre en cause les aides nationales en faveur de la construction de logements sociaux. Elle ne les tolère aujourd’hui que parce que le dispositif est très encadré, qu’il s’agisse notamment des plafonds de ressources et des règles d’attribution.

M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, pour présenter l'amendement n° 4 rectifié.

M. Dominique Braye. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la présente proposition de loi, qui vise à doter les collectivités locales d’un nouvel outil d’intervention pour réaliser des « prestations intégrées », prévoit la création de SPL et le renforcement des SPLA créées par la loi de 2006 portant engagement national pour le logement. Comme vient de le souligner Thierry Repentin, cette proposition de loi, telle qu’elle est actuellement rédigée, pose de réelles difficultés dans le domaine du logement social, la construction et la gestion de logements sociaux entrant de fait dans le champ d’activité potentielle de ces structures.

Tout d’abord, la proposition de loi introduit une inégalité de traitement entre acteurs ayant les mêmes missions. Si les SPL et les SPLA peuvent intervenir en tant qu’opérateurs en matière de logement social, le principe d’égalité de traitement impose qu’elles se voient appliquer les mêmes obligations que celles qui pèsent sur les organismes d’HLM, les SEM et les organismes à but non lucratif titulaires de l’agrément « maîtrise d’ouvrage » ou de l’agrément « intermédiation locative et gestion locative sociale ».

Ensuite, la proposition de loi est contradictoire avec les orientations de la politique gouvernementale tendant à concentrer les acteurs du logement social. Tous les efforts en direction du monde HLM – efforts ô combien importants ! même s’ils donnent peu de résultats, j’en conviens – visent aujourd’hui à encourager et à favoriser la coopération et le regroupement des organismes d’HLM, donc la réduction du nombre d’intervenants – on en compte plus de neuf cents à ce jour –, afin de promouvoir la mutualisation des moyens et de dégager des fonds propres. À cet égard, je compte sur le président de l’Union sociale pour l’habitat pour œuvrer dans ce sens et pour accroître la performance des bailleurs sociaux.

Ainsi convient-il de prévoir, dès la création des SPL – et le renforcement des SPLA –, que l’intervention de ce nouvel acteur dans le champ du logement social devra être également soumise à la délivrance d’un agrément, garantissant la capacité à l’encadrer, dans ce domaine particulièrement sensible, vous en conviendrez, et qui met en jeu d’importants crédits d’État.

Je tiens à rappeler à M. le président de la commission des lois, à M. le rapporteur ainsi qu’à M. le secrétaire d’État que le Conseil de modernisation des politiques publiques a demandé au ministre en charge du logement de procéder à la restructuration du réseau des organismes de logement social pour aller vers la constitution de groupes structurés et professionnels, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Or, force est de le reconnaître, d’un point de vue politique il est difficile de forcer le monde HLM à se restructurer alors que, en parallèle, on permet l’émergence, sans aucun contrôle, d’opérateurs potentiellement concurrents. Les messages adressés à la profession doivent être cohérents. L’argument du verrou réglementaire n’est inversement pas crédible, car les bailleurs sociaux, vous le savez, anticiperont immédiatement en étendant les financements des prêts locatifs à usage social, les PLUS, et des prêts locatifs aidés d’intégration, les PLAI, aux SPL.

D’un point de vue juridique, les SPL pourront avoir accès aux financements des prêts locatifs sociaux, les PLS, lesquels sont ouverts, je le rappelle, à tous les opérateurs. Leur actionnariat étant public, il est très probable que si demain une SPL intentait un recours pour obtenir le financement d’une opération en logement social – PLUS ou PLAI –, elle obtiendrait gain de cause en s’appuyant sur le double argumentaire suivant : d’abord, la directive « Services » impose aux États membres d’accorder les mêmes avantages à des opérateurs réalisant des missions de services publics identiques ; ensuite, son statut est à mi-chemin entre celui des offices et celui des sociétés d’économie mixte et impose logiquement qu’elle bénéficie des mêmes droits.

Selon nous, il y a là tout l’arsenal juridique pour faire condamner l’État, monsieur le secrétaire d’État, en vertu de normes supérieures au décret que vous ne manquerez pas de prendre, à ouvrir les financements PLUS et PLAI aux SPL.

Aussi, pour vous protéger, monsieur le secrétaire d’État, pour protéger l’État et ceux qui vont voter cette proposition de loi, il nous semble impérieux que les SPL et les SPLA qui seraient amenées à intervenir dans le domaine du logement social soient soumises à l’agrément du ministre du logement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur ces deux amendements identiques.

Nous considérons que, en l’état, les sociétés publiques locales n’auront pas la possibilité de réaliser des logements sociaux. L’article R. 331-14 du code de la construction et de l’habitation  – je l’ai évoqué dans la discussion générale – liste en effet de manière très exhaustive les organismes pouvant avoir accès à ces subventions et à ces prêts. Les SPL n’en font pas partie. Cela ne signifie pas que cette liste ne peut pas être modifiée pour permettre aux SPL d’entrer dans le jeu du logement social, mais, en l’état, elles n’y ont strictement aucun intérêt. En outre, elles ne peuvent obtenir ni les agréments nécessaires, ni les concours financiers de l’État, ni les prêts de la CDC, contrairement aux organismes agréés aujourd’hui.

Telle est la réponse claire que je souhaitais apporter à cette question importante et légitime.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Je partage l’avis de M. le rapporteur.

Les amendements nos 3 et 4 rectifié visent à instituer une procédure d’agrément préalable délivré par le ministre en charge du logement pour les SPL chargées d’exercer une activité de construction ou de gestion de logements sociaux afin de réguler la création d’organismes nouveaux dans ce secteur d’activité.

S’il me paraît bon de soumettre ces sociétés aux règles applicables à ce secteur d’activité, j’observe toutefois que les sociétés d’économie mixte locales, dont le capital est par essence mixte, ne sont aujourd’hui pas soumises à cette contrainte. Dès lors, il peut sembler surprenant de conditionner l’activité des seules SPL à un tel agrément alors que leur capital est à 100 % public. Il y a là une incohérence qui pose problème.

Monsieur Repentin, je vous confirme, après expertise, que, concernant le secteur du logement, aucun problème ne se pose en termes de compatibilité avec les textes européens.

Aussi, je souhaiterais que ces deux amendements soient retirés.

M. le président. Monsieur Repentin, l'amendement n° 3 est-il maintenu ?

M. Thierry Repentin. Monsieur le secrétaire d’État, selon notre analyse, les sociétés d’économie mixte locales n’ont effectivement pas besoin d’un agrément préalable du ministre du logement. Cela étant, elles sont soumises aux dispositions du code de la construction et de l’habitation, soit à un certain nombre de règles très précises en termes de fonctionnement. Elles sont par exemple obligées de mettre en place des commissions d’attribution. L’agrément préalable du ministre du logement pour les SPL impliquerait qu’elles seraient soumises, elles aussi, à cette obligation.

Sur le fond, je ne suis pas convaincu par l’analyse de vos services, d’autant plus que M. le secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme, que j’ai interrogé hier, m’a lui-même fait part de sa perplexité quant à l’application de cette loi.

Cela étant dit, la commission et le Gouvernement ayant émis un avis défavorable, je ne maintiendrai pas mon amendement, car il ne sera pas adopté. Mais je prends date pour l’avenir : nous aurons l’occasion de revenir sur cette question notamment lors de l’examen de textes portant sur les collectivités locales, puisque vous serez alors au banc du Gouvernement.

M. le président. L'amendement n° 3 est retiré.

Monsieur Braye, l'amendement n° 4 rectifié est-il maintenu ?

M. Dominique Braye. Monsieur le rapporteur, j’ai été surpris par vos propos : vous m’avez répondu comme si je n’avais pas développé d’argumentation. Il me semble pourtant avoir avancé une argumentation fondée. Je vous ai démontré que, au nom du principe de la hiérarchie des normes, la directive « Services » s’appliquera, malgré la législation française existante. Si vous m’avez écouté, monsieur le rapporteur, vous ne m’avez pas entendu. Monsieur le secrétaire d’État le sait, mon analyse juridique est la bonne, j’en suis quasiment persuadé. Je tenais à ce qu’il en soit pris acte par le Sénat.

Aucun amendement n’ayant été adopté par notre assemblée, je ne prolongerai pas les débats au-delà de ce que tout le monde souhaite. Aussi, je retire mon amendement, monsieur le président, tout en priant vivement M. le secrétaire d’État de bien vouloir étudier la question qu’il soulève de façon un peu plus approfondie, afin de permettre l’adoption d’une telle disposition, qui serait de nature à garantir sérieusement le système.

M. le président. L'amendement n° 4 rectifié est retiré.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Le paradoxe serait d’en venir à inciter les sociétés publiques locales à concurrencer les organismes d’HLM. Or c’est exactement ce que vous êtes en train de faire !

Si des SPL souhaitent un jour conduire des opérations de logement social – des SEM se sont aussi lancées dans ce type de projets –, elles devront être agréées selon certaines conditions, ce qui n’est pas le cas aujourd'hui. Elles seront soumises aux mêmes règles que les autres organismes si elles veulent accéder aux financements accordés au logement social.

Renoncez à insérer une telle disposition, mes chers collègues. N’incitez pas ceux qui voudraient concurrencer les organismes constructeurs et gestionnaires de logements sociaux à se lancer dans ce type d’activité.

Il me semble naturel de soulever cette question et d’exprimer une telle préoccupation par le biais de vos amendements. Mais, honnêtement, les amendements aboutiraient à dire : « Si vous voulez faire du logement social, il faut que vous rentriez dans le système ! ». Je considère – et je pense que c’est aussi l’esprit qui a animé les auteurs des amendements initiaux – que les sociétés publiques locales n’ont pas vocation à intervenir dans ce domaine. Les sociétés publiques locales ont beaucoup d’autres missions à remplir que de concurrencer les organismes d’HLM qui, depuis longtemps, font bien ce travail. En fin de compte, il pourrait y avoir une tentation, et il ne faut en aucun cas pousser les gens à la tentation…

M. Jean-Louis Carrère. Il y en a tout de même qui renoncent !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. car on ne sait jamais comment cela se termine.

M. Jean-Louis Carrère. Parfois, on le sait !

M. le président. La parole est à M. François Rebsamen.

M. François Rebsamen. Je remercie le président de la commission des lois pour son explication à laquelle j’aimerais réagir brièvement.

Avec les SPL, c’est un partenariat public-public, impliquant des collectivités locales, qui va se constituer sur un périmètre déterminé. Ce serait effectivement une curieuse tentation pour les collectivités locales qui créent une société publique locale d’aménagement de concurrencer leurs propres sociétés d’HLM sur le territoire sur lequel elles opèrent.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Évidemment !

M. François Rebsamen. Pas plus que les SEM ne le font actuellement, et pourraient le faire demain. J’essaie de fournir quelques éléments d’explication.

J’ai moi-même créé une SPLA il y a deux ou trois ans. Elle mène des activités d’aménagement et, bien évidemment, elle confie à des organismes d’HLM la construction de logements sociaux sur le territoire concerné. Si vous le permettez, je voudrais souligner, monsieur Dominati, que les entreprises locales se félicitent de la création des SPLA.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Oui !

M. François Rebsamen. Il existe de nombreux dispositifs dont on ne parle pas, je pense notamment au « Small Business Act ». La rapidité d’action des SPL est la bienvenue dans la perspective d’une relance de l’activité économique sur un territoire. Je crois que nous allons les voir fleurir et c’est un très bon signe pour l’économie !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Bien sûr !

M. François Rebsamen. C’est pourquoi j’en remercie, vous me le permettez, d’un geste amical, notre éminent collègue Daniel Raoul.

M. le président. La parole est à M. Dominique Braye.

M. Dominique Braye. Je voudrais intervenir brièvement car j’ai été un peu interpellé par la réaction du président de la commission des lois.

Vous savez, pour avoir des idées, il n’est pas nécessaire de les soumettre. Il y a déjà des gens qui ont des idées, mon cher collègue ! Il ne suffit pas qu’elles soient émises dans la Haute Assemblée pour que les gens aient des idées et préparent leur mise en œuvre. On ne vit manifestement pas dans le même monde ! La Seine-et-Marne doit être un département idyllique où les mauvaises idées n’existent pas… En tout cas, il y a déjà des gens qui se préparent à intervenir dans le domaine du logement social et c’est pourquoi j’attire l’attention de M. le secrétaire d’État.

Monsieur Rebsamen, si tout le monde est persuadé – et je m’en excuse auprès de mon collègue Thierry Repentin – que les bailleurs sociaux font tous le meilleur travail au meilleur prix, il n’y a pas de problème. Pourtant, je peux vous donner un certain nombre d’exemples qui montrent que ce n’est pas tout à fait le cas et que des élus pourraient être tentés, afin de remettre de l’ordre dans l’activité de leur propre bailleur social, d’inciter à un certain nombre d’actions.

On est dans un monde où la réalité prime et où l’on veut économiser l’argent public, monsieur le secrétaire d’État. Le devoir des élus locaux – on nous le dit du matin au soir et vous avez bien raison de le rappeler – est d’optimiser l’emploi de l’argent public, mais encore faut-il leur en donner les moyens. Même sans ces moyens, il y a déjà des gens qui, par ces SPL, se préparent à agir dans le domaine du logement social.

Aussi, il vaudrait mieux que vous garantissiez le dispositif, car la réponse à l’emporte-pièce faite par M. le rapporteur me paraît osée.

M. le président. Les autres dispositions de la proposition de loi ne font pas l’objet de la deuxième lecture.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée définitivement.)

M. le président. Mes chers collègues, avant d’aborder le point suivant de l’ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures vingt, est reprise à seize heures vingt-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Articles additionnels après l'article 2 (début)
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Commission mixte paritaire

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution.

Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l’article 12 du règlement.

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