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Séance du 19 mai 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Marc Daunis.

M. Marc Daunis. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette discussion générale touche à sa fin, l’essentiel a été évoqué, je dirai cependant quelques mots, d’abord pour féliciter notre éminent collègue et ami Daniel Raoul : nous l’attendions, il l’a fait ! (Sourires.)

Fort de son expérience parlementaire, nourri par la pratique des responsabilités d’élu local, il nous présente une proposition de loi qui pourrait apparaître modeste – à son image –, mais elle se compose de quelques articles extrêmement utiles et très attendus.

Il ne s’agit pas d’un texte révolutionnaire ; il ne bouleversera pas les codes ; il ne passionnera sans doute pas les médias, il est constructif.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Marc Daunis. Mais pour les élus locaux et pour l’action de nos collectivités, quelle satisfaction et quelle facilité !

Tout en rendant hommage à son auteur, je sais aussi, mes chers collègues, que cette proposition de loi est l’aboutissement d’une démarche consensuelle entre la majorité et l’opposition, cela a été rappelé. Encore bravo, cher Daniel Raoul ! (M. Daniel Raoul fait mine de jouer du violon.)

Au-delà du clin d’œil, si ce texte obtient le soutien unanime de nos deux assemblées, c’est d’abord, me semble-t-il, parce qu’il repose sur un principe simple : le pragmatisme au service d’une volonté politique structurée.

Reconnaissons que cet esprit peut nous faire parfois défaut, nous législateurs, inventeurs permanents du droit devant l’éternité.

Oui, le pragmatisme est bien la marque de fabrique de ce texte.

Au-delà de l’adaptation juridique liée à la jurisprudence communautaire, la création des SPL dans notre pays répond, en effet, à un besoin vital pour l’administration de nos territoires.

Il s’agit également d’une démarche pragmatique fondée sur l’observation et la comparaison internationale.

Cet instrument nous permettra d’appliquer pleinement le droit communautaire, tout en respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales.

À ce propos, il est un peu lassant et irritant d’entendre des groupes privés ou des fédérations professionnelles faire part de leurs inquiétudes de non-concurrence, là où la concurrence joue toujours de façon parfaite et à l’encontre des élus locaux. Ces derniers sont un peu fatigués de recevoir des leçons d’intérêt général émanant de groupes privés, car les élus locaux sont les premiers porteurs de l’intérêt général.

Par ailleurs, ces sociétés publiques locales existent déjà dans la plupart des autres pays européens, et plus particulièrement en Allemagne, puisque l’on en dénombre 16 000 au total dans les États constituant l’Union européenne.

Dans tous ces pays, les collectivités territoriales disposent déjà d’un tel outil dans leur arsenal juridique. Ce n’était pas le cas de la France, c’est aujourd'hui, je l’espère, quasiment fait.

Il s’agit, enfin, d’une démarche pragmatique fondée sur l’expérimentation, dans notre pays, des SPLA.

Le statut des sociétés publiques locales d’aménagement, constituées à titre expérimental pour une durée de cinq ans, est consolidé grâce à ce texte.

Dans un passé récent, il y a environ cinq ans, en tant que conseiller régional et président de la SEM d’aménagement de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, j’ai pu ainsi modestement contribuer à la mise en place de cette expérimentation. Notre région avait d’ailleurs été l’une des toutes premières collectivités à transformer une SEM en SPLA. À l’époque, les partenaires habituels de la SEM, c'est-à-dire les sociétés qui construisaient les lycées ou celles qui effectuaient les opérations du contrat de plan, et non pas les partenaires institutionnels, avaient exprimé leur satisfaction car ils craignaient que des délais supplémentaires ne se rajoutent à la réactivité dont ils bénéficiaient avec cette société d’économie mixte régionale ou qu’une internalisation en régie, par exemple, ne modifie les délais de paiement de leurs prestations.

C’est pourquoi je suis un peu étonné de certaines remarques, qui visent éventuellement, au travers de tel ou tel amendement, à restreindre le champ d’intervention des SPL ou, au contraire, à essayer à tout prix de réintroduire une certaine rigidité malgré la sécurité tout à fait suffisante, me semble-t-il, apportée par cette proposition de loi. D’autant plus que nous avons, d’une part, le recul de l’expérimentation, qui a déjà quatre ans, et, d’autre part, la possibilité, si nous constatons ici ou là telle ou telle fragilité, de pouvoir adapter notre dispositif législatif, comme cela a été précisé par M. le secrétaire d'État et par M. le rapporteur.

Pour une fois que nous faisons quelque chose de simple, pourrions-nous en rester là et ne pas alourdir le dispositif de façon inutile ?

M. Marc Daunis. En conclusion, il s’agit d’une initiative heureuse, notre vote sera enthousiaste, et conforme, je l’espère, car ce texte est très attendu ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG. – Mme Anne-Marie Escoffier et M. André Villiers applaudissent également.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de la nouvelle rédaction de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

En conséquence, sont irrecevables les amendements remettant en cause les articles adoptés conformes ou les articles additionnels qui sont sans relation directe avec les dispositions restant en discussion.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Article 1er bis A (Texte non modifié par la commission)

Article 1er

(Non modifié)

Le livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un titre III ainsi rédigé :

« Titre III

« Sociétés publiques locales

« Art. L. 1531-1. – Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général.

« Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres.

« Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l’article L. 225-1 du même code, d’au moins deux actionnaires.

« Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du présent livre. »

M. le président. L’amendement n° 5, présenté par M. P. Dominati, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer les mots :

ou toutes autres activités d’intérêt général

La parole est à M. Philippe Dominati.

M. Philippe Dominati. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je voudrais à mon tour m’associer à l’hommage rendu à notre collègue Daniel Raoul, qui a su profiter de la conjoncture et du retour de l’État dans l’économie qu’elle suscite pour déposer cette proposition de loi. Ce texte, qui a fait l’unanimité, a pour objet d’inscrire ce phénomène dans la pratique : il constitue en réalité une solution proposée au Gouvernement pour déroger aux principes qui régissent la passation des marchés publics.

C’est une inquiétude forte qui s’exprime : nous n’avons pas affaire à de vagues déclarations corporatistes. Une initiative parlementaire intéressante a été prise visant à introduire la souplesse que requièrent des circonstances exceptionnelles – je me souviens de la discussion, dans sa première version, de la proposition de loi – et à permettre aux collectivités territoriales de réaliser des économies.

Finalement, pourtant, ce qui était à l’origine une bonne idée, une idée simple, débouche sur un mécanisme susceptible d’entraîner un contentieux important parce qu’il remet en cause des principes forts, tel celui de la liberté d’entreprendre, tels ceux auxquels doit obéir la passation des marchés publics.

Mes chers collègues, en cette année où, pour la première fois, la dépense publique de la France représente 56 % de son PIB, dans une conjoncture où le Gouvernement dénonce les dérapages des collectivités territoriales, on instaurerait un régime d’exception pour faciliter le passage dérogatoire des marchés publics, évidemment au détriment de la libre entreprise, évidemment au détriment d’une certaine contractualisation entre les entrepreneurs et les collectivités territoriales ? (Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) C’est d’une certaine façon le retour de l’entreprise publique dans sa version municipale !

M. Philippe Dominati. Les sociétés d’économie mixte avaient été créées à l’occasion d’une réforme menée par M. Mauroy : c’est un retour en arrière ! (Mêmes mouvements.)

On entend beaucoup de louanges sur cette initiative, qui part d’un très bon sentiment… Pour ma part, je fais partie des parlementaires qu’elle préoccupe. Que se passera-t-il pour les entrepreneurs, surtout les plus petits d’entre eux, qui ont passé des marchés avec des collectivités territoriales ? Qu’adviendra-t-il lors du renouvellement de leurs contrats ou de la redéfinition des prestations demandées ? En réalité, avant même que ne soit parvenue à son terme l’expérimentation engagée, nous ouvrons à chaque SEM, à chaque collectivité territoriale – et l’on en connaît le nombre ! –, la possibilité de s’affranchir de plusieurs règles en matière de marchés publics.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Elles ne vont pas se transformer en entreprises !

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Dominati.

M. Philippe Dominati. Monsieur le président, j’ai certes dépassé le temps de parole qui m’était imparti pour présenter l’amendement n° 5, mais, si vous m’y autorisez, je poursuivrai cette intervention pour défendre également l’amendement n° 6, qui relève du même principe.

M. le président. Volontiers, mon cher collègue !

M. Philippe Dominati. Ainsi, je n’aurai pas besoin de reprendre la parole tout à l’heure. (Marques de satisfaction sur les travées du groupe socialiste.)

M. Charles Gautier. Ça vaudra mieux, si c’est pour dire la même chose !

M. le président. J’appelle donc également en discussion l'amendement n° 6, présenté par M. P. Dominati, et qui est ainsi libellé :

Alinéa 6

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Afin d'assurer le respect de ces exigences, la mise en œuvre ainsi que les modalités de réalisation des activités confiées à ces sociétés font systématiquement l'objet d'un contrat entre celles-ci et les collectivités actionnaires.

Veuillez poursuivre, monsieur Dominati.

M. Philippe Dominati. J’ai présenté jusqu’ici le contexte général dans lequel s’insèrent mes deux amendements.

Le premier, l’amendement no 5, vise à restreindre le champ d’application de la future loi en en modifiant l’article 1er, dont je propose de supprimer la notion vague que recouvrent les mots « toutes autres activités d’intérêt général ». La conserver, ce serait laisser planer le doute sur la pratique, mais surtout ouvrir la porte à des contentieux ultérieurs.

Le second amendement, qui porte le numéro 6, a pour objet que soit clairement définie par contrat la prestation que la SPL fournira à la collectivité.

À travers ces deux amendements, ce sont donc des garde-fous que j’invite à poser en faisant appel aux principes qui régissent actuellement les liens entre le secteur public et le secteur privé. Je sais parfaitement qu’en ce moment le Gouvernement est très sensible à l’apologie du « tout-privé »… (Rires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. Daniel Raoul. Beau lapsus !

M. Philippe Dominati. … je veux dire bien sûr du « tout-public » ; pour autant, je pense qu’il nous faut être très prudents quand il y va de principes essentiels pour une économie telle que la nôtre aujourd’hui.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur ces deux amendements.

L’amendement n° 5, qui vise à supprimer la mention « ou toutes autres activités d’intérêt général », reviendrait en fait à restreindre, à cantonner les capacités d’action des SPL. J’ajoute que je ne vois pas en quoi la définition des compétences des SPL qui figure à l’article 1er de la proposition de loi serait de nature à inquiéter les petites entreprises.

M. Jacques Mézard, rapporteur. Dans tous les départements, ces sociétés publiques locales leur permettront, au contraire, de développer leur activité. Que de très grandes entreprises, dans certains secteurs d’activité de service public, soient préoccupées, on peut le comprendre.

M. Marc Daunis. Et voilà !

M. Jacques Mézard, rapporteur. Pour ce qui est des SPL, non seulement elles ne viendront pas concurrencer les petites entreprises, mais, bien évidemment, elles continueront de faire appel à elles, voire les solliciteront encore davantage.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Évidemment !

M. Jacques Mézard, rapporteur. Je ne vois donc pas où est l’antagonisme contre lequel tend à lutter ce premier amendement.

L’amendement n° 6 vise la question de la contractualisation. Mais les SPL exerceront leur activité selon les procédures habituelles de contractualisation ! Le régime dérogatoire porte uniquement sur les obligations concurrentielles, et ce dans le cadre très strict du respect du droit communautaire.

Il me semble que tous les garde-fous et toutes les sécurités utiles sont en place. La commission a donc émis, je le répète, un avis défavorable sur ces deux amendements.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Monsieur Dominati, je souhaiterais que vous retiriez vos amendements,…

M. Marc Daunis. Très bien !

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. … faute de quoi j’en demanderai le rejet.

Pour ce qui est de l’amendement n° 5, plutôt que de tenter de restreindre le champ d’intervention des sociétés publiques locales à tel ou tel domaine – solution qui, je le rappelle, n’avait pas été retenue, il y a un an, par votre assemblée –, il me paraît préférable de sécuriser leur mode de contrôle. Je vous confirme qu’en la matière celui-ci sera effectué au cas par cas, par le biais, bien sûr, du contrôle de légalité. Le champ d’application des SPL sera donc encadré par ce contrôle, ce qui, me semble-t-il, répond à votre souhait.

Quant à l’amendement n° 6, monsieur le sénateur, j’attire votre attention sur le fait que, même en l’absence de contrat, le contrôle de légalité trouvera à s’exercer au travers des délibérations que les collectivités actionnaires seront tenues d’adopter pour confier à une SPL quelque mission que ce soit. Par ailleurs, les préfets seront en mesure de vérifier, encore une fois au cas par cas, le respect des critères de contrôle comparables.

M. le président. Monsieur Dominati, les amendements nos 5 et 6 sont-ils maintenus ?

M. Philippe Dominati. Monsieur le secrétaire d’État, votre réponse ne me satisfait guère, car vous n’avez pas apporté les précisions qui m’auraient permis de retirer ces amendements.

Pour autant, le débat continue sur cette procédure extrêmement compliquée, et j’aurai l’occasion de m’exprimer de nouveau en défendant un autre amendement. Les choses peuvent donc évoluer d’ici au vote final.

Dans l’instant, monsieur le président, je retire ces deux amendements.

M. le président. Les amendements nos 5 et 6 sont retirés.

L’amendement n° 1, présenté par MM. Houel et Bécot, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Un contrat ne peut être conclu entre une collectivité territoriale et une société publique locale pour l’une des opérations visées au deuxième alinéa de l’article L. 1531-1 du présent code, que si l’initiative privée s’est avérée défaillante. Cette situation ne peut résulter que de l’absence de réponse des entreprises privées aux consultations lancées pour cet objet.

La parole est à M. Michel Houel.

M. Michel Houel. Monsieur le président, je serai très bref : je retire cet amendement, ainsi que l’amendement n° 2, déposé à l’article 1er bis A.

En effet, M. le rapporteur a indiqué tout à l’heure qu’il nous appelait à voter les articles sans modification : mes amendements ne pourront donc qu’essuyer des refus de la part de notre assemblée, où ce texte recueille une belle unanimité, et j’en suis ravi.

Permettez-moi néanmoins, mes chers collègues, de vous faire entendre une autre « petite musique ». Comme vous, je suis un élu local depuis de nombreuses années, et je n’ai pas été habitué à passer des marchés sans faire appel à la concurrence.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il ne s’agit pas de cela !

M. Michel Houel. Aussi, aujourd’hui, je ne comprends pas.

J’insisterai cependant sur un point, même s’il peut paraître marginal. Les communes ont longtemps eu la possibilité de passer sans mise en concurrence des commandes n’excédant pas 4 000 euros. Ce seuil a ensuite été porté à 20 000 euros : c’était merveilleux ! Même si, personnellement, j’avais demandé qu’il soit fixé à 28 000 euros, j’estimais que 20 000 euros permettaient déjà de travailler de façon correcte. Et voilà qu’aujourd’hui ce seuil est de nouveau ramené à 4 000 euros, et ce alors que les SPL pourront passer des marchés de un ou plusieurs millions d’euros sans aucune publicité ni appel à concurrence ! Je crains très sincèrement que les élus locaux qui appliqueront ce dispositif n’aillent au-devant de contentieux, et les propos tenus par les orateurs qui sont intervenus dans la discussion générale ne m’ont convaincu.

Aussi, je retire mes amendements, mais je ne voterai pas cette proposition de loi, sur laquelle je m’abstiendrai.

M. le président. L’amendement n° 1 est retiré.

Je mets aux voix l’article 1er.

(L’article 1er est adopté.)

Article 1er (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Article 1er bis

Article 1er bis A

(Non modifié)

I. – Après les mots : « établissement public », la fin du b de l’article L. 1411-12 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigée : « ou à une société publique locale sur lesquels la personne publique exerce un contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres services et qui réalisent l’essentiel de leurs activités pour elle ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui contrôlent la société, à condition que l’activité déléguée figure expressément dans les statuts de l’établissement ou de la société ; ».

II. – Le chapitre Ier du titre Ier du livre IV de la première partie du même code est complété par un article L. 1411-19 ainsi rédigé :

« Art. L. 1411-19. – Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs groupements se prononcent sur le principe de toute délégation de service public à une société publique locale, le cas échéant après avoir recueilli l’avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l’article L. 1413-1. Elles statuent au vu d’un rapport qui présente le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer la société publique locale délégataire. »

III. – Après les mots : « établissement public », la fin du b de l’article 41 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques est ainsi rédigée : « ou à une société publique locale sur lesquels la personne publique exerce un contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres services et qui réalisent l’essentiel de leurs activités pour elle ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui contrôlent la société, à condition que l’activité déléguée figure expressément dans les statuts de l’établissement ou de la société ; ».

IV. – Après l’article 47 de la même loi, il est rétabli un chapitre V ainsi rédigé :

« Chapitre V

« Contrôle exercé par les assemblées locales sur les délégations de service public confiées à des sociétés publiques locales

« Art. 48. – Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs groupements se prononcent sur le principe de toute délégation de service public à une société publique locale. Elles statuent au vu d’un rapport qui présente le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer la société publique locale délégataire. »

M. le président. L’amendement n° 7, présenté par M. P. Dominati, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Philippe Dominati.

M. Philippe Dominati. Cet amendement a pour objet de consolider l’esprit de la proposition de loi en supprimant un ajout apporté par l’Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous obtiendriez l’inverse !

M. Philippe Dominati. Il est en effet un point que je ne comprends pas. Il me semble qu’en réalité, par le biais de cette proposition de loi, nous profitons du droit communautaire et des dérogations qu’il autorise pour officialiser celles-ci dans le droit national et les rendre permanentes. C’est la collectivité territoriale qui, par la composition du capital, conférera son caractère dérogatoire à la société, et non l’aspect « in house » – je ne sais pas si c’est de l’angevin ou du corrézien… (Sourires.) Je ne comprends donc pas la confusion qui s’est installée sur ce point – pour autant que je l’aie compris ; mais, si je me trompe, M. le président de la commission des lois aura certainement l’amabilité de me corriger.

Quoi qu’il en soit, cet article m’inquiète beaucoup, car je pense qu’il suffira à provoquer la remise en cause totale du texte – il est vrai que cela aurait l’avantage de corriger les imperfections que j’ai eu l’occasion de souligner précédemment ! –, et c’est pourquoi mon amendement vise à le supprimer.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. Je crois que l’amendement va à l’encontre du but que son auteur annonce.

L’Assemblée nationale a inséré cet article additionnel afin de sécuriser encore davantage les dispositions de la proposition de loi en renforçant le contrôle préalable des élus. C’est pour cette raison qu’elle a prévu une délibération sur le principe de toute délégation de service public à une SPL, sur la base d’un rapport détaillant les caractéristiques des prestations attendues de la société publique locale.

C’est article a donc pour objet, au contraire, de sécuriser le dispositif par rapport à la jurisprudence communautaire. Il apporte une garantie supplémentaire et, mon cher collègue, va dans le sens que vous semblez souhaiter.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Même avis défavorable que M. le rapporteur.

En effet, monsieur le sénateur, la formulation retenue a été parfaitement validée par la Commission, puisque celle-ci, au vu de cette disposition, a décidé en novembre dernier de classer la procédure qu’elle avait elle-même engagée. L’article 1er bis A n’est donc pas contraire à l’esprit du droit communautaire et apporte toute sécurité à l’égard de Bruxelles.

M. le président. Monsieur Dominati, l’amendement n° 7 est-il maintenu ?

M. Philippe Dominati. Monsieur le secrétaire d’État, vous vous avancez, me semble-t-il, car la Commission a reculé sur l’application et face à l’incertitude juridique, compte tenu du caractère dérogatoire du dispositif. La Commission attend de connaître l’évolution de la jurisprudence. Nous, nous sommes en train d’inscrire dans le droit français du « dérogatoire permanent » ! Cet article fragilise très probablement le droit français de façon durable.

Cela étant dit, je retire mon amendement, monsieur le président. Nous verrons ce qu’il adviendra.

M. le président. L’amendement n° 7 est retiré.

L'amendement n° 2, présenté par MM. Houel et Bécot, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Le contrat de délégation de service public ne peut être conclu entre la collectivité territoriale et la société publique locale que si l'initiative privée s'est avérée défaillante. Cette situation ne peut résulter que de l'absence de réponse des entreprises privées aux consultations lancées pour cet objet.

Cet amendement a été retiré.

Je mets aux voix l'article 1er bis A.

(L'article 1er bis A est adopté.)