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Séance du 12 juillet 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères. Il y a aussi de la démagogie ! Chacun se veut le grand défenseur des journalistes !

M. Richard Yung. Non, non ! Pourquoi ne pas préciser qu’il s’agit, entre autres, des journalistes et des humanitaires, dont vous avez fait partie, monsieur le ministre ? Cela n’aurait pas modifié l’économie du texte !

J’en viens à la question des moyens. Vous l’avez dit, l’une de nos grandes difficultés vient du fait que nous votons des lois, mais pas des moyens. Malgré tous vos efforts, qui sont grands, monsieur le ministre, nous observons la diminution permanente des moyens de votre ministère, et notamment de l’action culturelle. Cette dernière sert particulièrement de variable d’ajustement lors des discussions budgétaires.

Bien sûr, les crédits augmentent, en 2011, de 4,5 %. Toutefois, nous le savons, ces augmentations ne sont pas directement consacrées à l’outil diplomatique ; elles correspondent à des modifications de structures et servent à alimenter nos contributions aux organismes internationaux. Le budget des affaires étrangères sert de boîte à lettres : les crédits y entrent et en ressortent aussitôt.

À ma connaissance, la baisse moyenne des crédits dans le domaine culturel a été de 10 % de 2005 à 2008, de 13 % en 2009 et de 11 % en 2010. Si mes informations sont justes, le nombre de postes consacrés à l’action culturelle continuera de baisser en 2011, sauf avis contraire de votre part, monsieur le ministre.

Nous qui visitons en permanence les consulats, les ambassades et les services culturels, nous connaissons bien les difficultés qui y sont rencontrées. Bien sûr, nous avons de grandes idées ! La France fait toujours de grandes déclarations universelles, sur la paix dans le monde ou les droits de l’homme. Mais la personne en poste au centre culturel de Bobo-Dioulasso ne dispose pas des 150 euros nécessaires pour monter une exposition de photographies, par exemple, sur les ponts romains dans la France gallo-romaine. Telle est la réalité !

Malgré les réformes de structures, ce sera toujours, in fine, la pauvreté ! Nous n’échapperons pas, un jour ou l’autre, j’en suis persuadé, au débat sur l’universalité du réseau. Je pense à cet égard aux tensions qui règnent actuellement au sein du ministère des affaires étrangères. Plusieurs de mes collègues ont d’ailleurs cité la tribune libre d’Alain Juppé et Hubert Védrine, qui, à ma connaissance, ne sont pas de dangereux agitateurs trotsko-communistes.

Pour faire plaisir au président de Rohan, je vais conclure mon propos en indiquant que nous exprimerons sur ce texte un vote d’abstention positive. (Exclamations ironiques sur les travées de lUMP.)

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères. C’est toujours de l’abstention !

M. le président. La parole est à M. Didier Boulaud.

M. Didier Boulaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voici un projet de loi qui tombe fort à propos, je veux dire qu’il est politiquement très opportun. Non pas que son contenu soit bouleversant, au contraire, mes collègues ont déjà évoqué les doutes et les incertitudes qu’il suscite, ainsi que ses carences, notamment en termes de moyens.

Toutefois, il est opportun d’en parler au vu de la tempête qui secoue votre ministère, monsieur le ministre.

Des vents mauvais vous ont récemment privé de votre secrétaire d’État chargé de la coopération et de la francophonie, Alain Joyandet. Auparavant, vous vous étiez vu enlever, du jour au lendemain, votre secrétaire d’État chargée des droits de l’homme, Mme Rama Yade, priée d’aller faire du sport ailleurs. Plus tôt au cours du quinquennat de M. Sarkozy, un autre de vos secrétaires d’État, Jean-Marie Bockel, avait fait les frais du retour en force d’une certaine politique africaine en manque de rupture. Et je ne parlerai pas du très médiatisé départ de l’ambassadeur de France à Dakar, un ami ou un ancien ami à vous, qui a quitté avec bruit et fureur son poste africain. Je n’oublie pas non plus le collaborateur de votre ministère chargé naguère des questions religieuses, un ambassadeur qui attend depuis plus de six mois près de son téléphone qu’on veuille bien faire appel de nouveau à ses compétences.

On peut se demander si travailler auprès de vous serait devenu un métier à risques.

M. Bernard Kouchner, ministre. Sûrement !

M. Didier Boulaud. Si le sujet n’était pas si sérieux, je pourrais dire que tout cela ressemble peu ou prou aux récentes péripéties de l’équipe de France de football...

Mme Nathalie Goulet. Ah non ! Quand même pas !

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères. Il n’y a pas eu de grève ! (Sourires.)

M. Didier Boulaud. Mais je ne pousserai pas la comparaison, tant les choses sont graves.

Deux anciens ministres des affaires étrangères, et non des moindres, viennent de dénoncer fortement et à juste titre « l’affaiblissement sans précédent des réseaux diplomatiques et culturels » de la France. Vous devriez les écouter, monsieur le ministre.

Il est vrai que le budget de votre ministère n’a jamais été à la hauteur – je vous le dis tout de suite parce que je connais vos arguments pour les avoir lus –, y compris sous des gouvernements de gauche. Vos moyens n’ont jamais été pléthoriques, loin de là, mais, malgré tout, avec un petit budget, les personnels du Quai, tous les personnels, arrivaient à faire fonctionner une machine présente partout dans le monde et chargée d’une très haute mission. Or la situation actuelle est très grave, sans commune mesure avec le passé !

D’amputations en réductions de crédits, ce ministère se trouve confronté aujourd’hui à une nouvelle saignée. La RGPP, la révision générale des politiques publiques, s’acharne depuis plusieurs mois sur les fonctionnaires du ministère ; en supprimant trois emplois sur quatre départs en retraite, vous allez bientôt toucher l’os !

Ce traitement de choc permettra-t-il de réaliser des économies ? Même pas, ou alors à la marge ! Ce sont des économies qui vont nous coûter fort cher en termes de présence de la France, d’action diplomatique, bref de politique extérieure.

Les coûts pour notre pays d’une telle politique aveugle et injuste se font déjà sentir, en France et à l’étranger, et ce n’est pas ainsi que remontera le moral de nos concitoyens, 71 % d’entre eux estimant que la France est en déclin, malgré les atouts dont elle dispose.

Comment faire vivre la politique extérieure française si l’on persiste à dégrader l’outil diplomatique ? Comment développer une politique d’influence précise et opportune si l’on réduit la voilure de nos ambitions internationales ? Comment faire vivre la culture française à l’extérieur en créant des coquilles vidées de leurs moyens financiers ?

Qui fait vraiment la politique étrangère de la France ? Serait-ce, comme on l’entend ici ou là, le secrétaire général de l’Élysée ?

L’Élysée a recréé, rénové, élargi le domaine réservé, véritable plaie démocratique sur le flanc de la Ve République.

Monsieur le ministre, vous êtes coresponsable de cette situation et le Président de la République, le Premier ministre et votre collègue de Bercy ont eux aussi leur part de responsabilité !

De grâce, ne nous dites pas, comme vous le faites dans l’édition du 9 juillet dernier du journal Le Monde, que les crédits augmentent, parce que ce n’est pas vrai !

Les crédits du programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l’État » ont baissé de 10 % entre 2005 et 2008, de 13 % en 2009 et de 11 % en 2010. Voilà la vérité !

Regardons l’avenir : le plan de rigueur fait peser une lourde contrainte sur le budget de votre ministère, déjà étique. Selon nos informations, dans le cadre de la programmation triennale des finances publiques 2011-2013, les crédits diminueront de 5 % en 2011, de 7 % en 2012 et de 9 % à 10 % en 2013, par rapport à la loi de finances pour 2010.

Les réductions d’effectifs, malgré toutes vos dénégations, vont se poursuivre et même s’accélérer. Certes, les fonctionnaires titulaires seront peut-être épargnés, mais, en revanche, les contractuels et les fonctionnaires détachés seront directement concernés.

Je le répète, nous sommes à la limite de la rupture ; encore quelques dizaines de suppressions de postes et ce sont des dizaines d’établissements, consulats, services culturels et même ambassades qui devront fermer !

Monsieur le ministre, les parlementaires que nous sommes se rendent aussi dans les postes à l’étranger. Nous parlons beaucoup avec les personnels de tous rangs et de tous grades et nous n’entendons pas tout à fait les mêmes paroles que celles que vous tentez de nous faire accroire.

Le malaise est profond. Certes, il n’est pas récent et vous n’en êtes probablement pas seul comptable. Mais ce malaise est durable et il s’aggrave sous votre responsabilité, car, hélas pour vous ! c’est vous qui êtes en ce moment chargé de porter l’estocade.

Attention ! Nous perdons pied au moment même où nos principaux amis et néanmoins concurrents sur la scène internationale font des efforts considérables pour accroître leur influence culturelle et, donc, politique.

Et que dire de la situation de l’aide publique au développement ! En la matière, la France se déshonore en ne tenant pas ses promesses ; le Gouvernement et vous-même allez être obligés d’expliquer pourquoi notre pays ne peut pas tenir ses engagements. M. Sarkozy avait annoncé que, en 2010, nous consacrerions 0,51 % de notre revenu national brut à l’aide publique au développement. Il avait même promis 0,7 % à l’horizon 2015 ! En réalité, avec un coup de rabot par-ci, un coup de rigueur par-là, l’APD de la France, dans les deux prochaines années, n’atteindra même pas le niveau, déjà très bas, de 2008, elle sera à peine à 0,36 %. Là aussi, les masques tombent, les paroles s’envolent et le roi est nu !

D’ailleurs, vous l’avez-vous-même confirmé, monsieur le ministre, si j’en crois le Bulletin quotidien du 18 juin : « La situation n’est pas bonne » et le Président Nicolas Sarkozy va devoir procéder à des arbitrages « pour des choses que je ne peux pas accepter ». En matière d’aide au développement, « nous en sommes cette année à 0,46 % du PIB alors qu’on devrait être à 0,7 %, chiffre qu’on n’atteindra jamais si on continue comme cela ». Après les États-Unis, disiez-vous, « on était le deuxième » pays « pour l’aide au développement. L’année prochaine, ça va régresser, on en sera à 0,41 % du PIB ». Vous poursuiviez : « C’est une période extraordinairement compliquée » et « j’ai honte de penser à quel niveau nous sommes par rapport aux organisations internationales. »

Alors, monsieur le ministre, je vous demande d’écouter ceux qui vous disent qu’il faut cesser d’affaiblir l’appareil diplomatique. Et si vous ne pouvez accepter les mesures qui s’annoncent, n’est-il pas temps de vous remémorer la désormais célèbre formule de notre collègue Jean-Pierre Chevènement, que je n’aurai pas l’outrecuidance de rappeler devant la Haute Assemblée ?

Vous pouvez multiplier les réformes – certaines nécessaires –, développer la création d’instituts et d’agences, mais, monsieur le ministre, sans moyens, c’est la politique extérieure de la France qui étouffe à petit feu.

Je vous poserai une dernière question. Depuis le départ précipité de votre collègue Alain Joyandet, vous avez aussi la redoutable mission de superviser très directement Audiovisuel extérieur de la France, AEF. Ne craignez-vous pas, monsieur le ministre, dans cette période un peu trouble, l’apparition d’un nouveau conflit d’intérêts ? Allez-vous pouvoir exercer toute votre autorité sur ce secteur clé de notre politique extérieure ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Robert Hue applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Kouchner, ministre. Monsieur le président, permettez-moi de répondre brièvement à M. Boulaud.

Monsieur le sénateur, Alain Joyandet n’exerçait aucune tutelle sur AEF, qui est une holding avec à sa tête un président. Aussi, il est faux d’affirmer que je pourrais être confronté à un quelconque conflit d’intérêt puisque AEF n’entre pas dans le champ de mes attributions, à quelque titre que ce soit.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Didier Boulaud. Dont acte !

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

La parole est à M. le président de la commission des affaires étrangères.

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Au moment de conclure ce débat, je me réjouis que les commissions des affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat, au terme d’un dialogue avec le Gouvernement, soient parvenues à trouver un accord sur ce texte dont j’ai la faiblesse de penser qu’il est important et nécessaire.

Notre collègue Françoise Laborde a mis en doute l’opportunité de cette réforme en l’absence de tout moyen. Elle est finalement la meilleure disciple de l’humoriste Alfred Jarry, qui disait : « Pourquoi remettre au lendemain ce qu’on peut faire après-demain ? » (Sourires.)

On ne peut prétendre que cette réforme était indispensable et urgente et, dans le même temps, réclamer qu’elle soit renvoyée aux calendes grecques, faute de moyens ! Certes, on peut toujours souhaiter plus de moyens, mais je rappelle que la conjoncture contraint toutes les économies occidentales à réduire leurs dépenses budgétaires. Nous aussi, nous devrons évidemment modérer nos ambitions, aussi légitimes soient-elles.

Il est exact, monsieur Boulaud, que le ministère des affaires étrangères a vu ses moyens singulièrement réduits depuis des années, ce que nous regrettons profondément. En l’occurrence, vous n’avez pas le monopole des regrets. La démonstration de ces deux anciens ministres, dont je me garderai bien de critiquer l’argumentation, aurait été beaucoup plus convaincante s’ils n’avaient pas fait remonter à vingt-cinq ans le déclin du soutien au ministère des affaires étrangères. À ma connaissance, ces deux éminentes personnalités ont exercé leurs responsabilités après cette date, et leurs critiques auraient eu plus de poids si les moyens du ministère s’étaient accrus lorsqu’ils étaient en fonction. L’objectivité m’oblige à dire que tel n’a pas été le cas.

La réforme n’attend pas les moyens qui doivent l’accompagner ; il était urgent de réformer l’action extérieure de l’État pour lui permettre d’être plus efficace, et c’est ce que nous avons fait. Toujours est-il que nous ne pouvons qu’espérer que, un jour, le ministère des affaires étrangères pourra consacrer à la diffusion de notre culture des moyens beaucoup plus importants que ceux dont il dispose à l’heure actuelle. Cependant, il faut donner acte à M. le ministre d’être parvenu à obtenir, en dépit de la situation contrainte que nous connaissons, un accroissement des crédits destinés aux établissements dont nous avons voté la création, de telle sorte que ceux-ci disposent d’un minimum de moyens.

Monsieur Yung, un débat existe en effet entre le statut d’établissements publics à caractère administratif et le statut d’établissements publics à caractère industriel et commercial. Si, pour notre part, nous avons fait le choix d’établissements publics à caractère industriel et commercial, c’est avant tout parce qu’ils permettront d’améliorer la situation existante. Aujourd’hui, les statuts des personnels travaillant pour l’action culturelle à l’étranger se caractérisent par une très grande hétérogénéité (M. Richard Yung opine.), et je ne suis pas du tout certain que le système associatif qui a cours actuellement leur assure une très grande sécurité. Alors que certains de ces personnels ne sont titulaires que de contrats à durée déterminée, nous pourrons à l’avenir leur proposer des contrats, certes de droit privé, mais à durée indéterminée.

En outre, à vouloir fonctionnariser à l’excès la culture et à vouloir faire de tous ses agents des fonctionnaires,…

M. Richard Yung. Je n’ai pas dit cela !

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères. … nous rigidifierions le système, nous empêcherions cette indispensable mobilité. Dans le monde où nous vivons, il faut pouvoir circuler, il faut pouvoir bouger, il faut de la souplesse, et la culture française pâtirait de statuts contraignant ses agents à occuper toujours les mêmes fonctions. C’est vrai, il faut un minimum de formation, il faut pouvoir s’immerger dans la durée, mais il ne faut pas « s’encroûter » pendant des années dans la même fonction et dans le même poste, au risque que l’action culturelle en souffre.

Enfin, certains affirment que la création des EPIC aura pour conséquence une « marchandisation » de la culture. Quel procès ! Lorsque nous avons débattu de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, nous avons aussi été accusés de vouloir « marchandiser » l’Université. Or, mes chers collègues, quels sont ceux d’entre vous qui, exerçant des responsabilités locales, ne s’emploient pas à trouver des ressources extérieures, ne font pas appel au mécénat pour développer un certain nombre d’entreprises culturelles ? Tous, vous le faites, et vous le ferez plus encore à l’avenir.

La forme juridique de l’EPIC nous offrira une plus grande souplesse et nous permettra de dégager des moyens supplémentaires.

Pour l’ensemble de ces raisons, nous voterons sans hésiter ce texte, qui constitue un véritable progrès. Néanmoins, j’exprimerai un regret : lors de l’examen de ce projet de loi en commission, chacun de ses articles a été voté à l’unanimité ; aussi, je regrette que, pour des raisons politiques – soyons francs –, cette même unanimité ne se retrouve pas en séance publique. Que certains ne veuillent pas voter un texte au motif qu’il émane de la majorité n’empêchera pas celle-ci de l’adopter avec un certain plaisir. (Applaudissements sur les travées de lUMP. – M. Jean Boyer applaudit également.)

M. Didier Boulaud. Peut-être pourriez-vous, vous aussi, voter de temps à autre les textes présentés par l’opposition !

M. le président. Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, d’une part, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ; d’autre part, étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, le Sénat statue d’abord sur les éventuels amendements puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

projet de loi relatif à l’action extérieure de l’état

Titre Ier

DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS CONTRIBUANT À L’ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

Chapitre Ier

Dispositions générales

Discussion générale (suite)
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Article 2

Article 1er

Les établissements publics contribuant à l’action extérieure de la France ont pour mission de promouvoir la présence et l’influence de la France à l’étranger et de participer à l’action extérieure de l’État, notamment par la mise en œuvre à l’étranger d’actions culturelles, de coopération et de partenariat et par la gestion de moyens nécessaires à cette action.

Ces établissements publics sont placés sous la tutelle de l’État. Ils sont créés par un décret en Conseil d’État qui précise leurs missions et leurs modalités d’organisation et de fonctionnement.

Une convention pluriannuelle conclue entre l’État, représenté par les ministres concernés, et chaque établissement public contribuant à l’action extérieure de la France, représenté par le président de son conseil d’administration, définit, au regard des stratégies fixées, les objectifs et les moyens nécessaires à la mise en œuvre de ses missions. Le projet de convention est transmis par le Gouvernement, avant sa signature, aux commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ces commissions peuvent formuler un avis sur ce projet de convention dans un délai de six semaines.

Au titre de leurs missions, ces établissements publics peuvent contribuer aux travaux d’instituts indépendants de recherche, en leur assurant le concours d’agents publics placés auprès de ces établissements par l’État.

Pour l’accomplissement de leurs missions, ces établissements peuvent disposer de bureaux à l’étranger qui peuvent faire partie des missions diplomatiques. Là où ils ne disposent pas de bureaux, ils font appel aux missions diplomatiques. Leur action à l’étranger s’exerce sous l’autorité des chefs de mission diplomatique, dans le cadre de la mission de coordination et d’animation de ces derniers et sans préjudice des particularités de leur action relevant des dispositions du code monétaire et financier.

Article 1er
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Article 4

Article 2

Les établissements publics contribuant à l’action extérieure de la France sont administrés par un conseil d’administration.

Le conseil d’administration comprend :

1° Deux députés et deux sénateurs désignés par les commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat ;

2° Des représentants de l’État ;

3° Des personnalités qualifiées désignées par l’État ;

4° Des représentants élus du personnel.

Le conseil d’administration des établissements publics qui reçoivent le concours de collectivités territoriales et d’organismes partenaires pour accomplir leurs missions comprend des représentants de ces collectivités et organismes.

Les établissements publics contribuant à l’action extérieure de la France ne sont pas soumis aux dispositions du chapitre Ier du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

...................................................................................................

Article 2
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Article 4 bis

Article 4

Par dérogation au II des articles 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, peuvent ne pas donner lieu à remboursement les mises à disposition de fonctionnaires auprès des établissements publics contribuant à l’action extérieure de la France en vue d’y exercer des missions d’intérêt public dans les deux années qui suivent la création de ces établissements publics ou, ultérieurement, pour une durée qui ne peut excéder six mois.