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Séance du 13 septembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour présenter l'amendement n° 4.

M. Guy Fischer. L’article 1er ne nous convainc absolument pas. Il faut dire, monsieur le ministre, que les mesures que vous proposez pour réduire la dette sociale sont loin d’être suffisantes et, surtout, loin d’être justes.

En effet, le recours au FRR pour combler une partie des déficits sociaux nous apparaît comme une très mauvaise décision, car ces sommes manqueront inévitablement en 2020, quand les effets du pic démographique se feront le plus sentir – le président Jean Arthuis ne me contredira pas !

Autrement dit, les 33 milliards d’euros que vous détournez – car c’est bien d’un détournement d’actifs qu’il s’agit – manqueront au financement des retraites de nos enfants. En 2018, vous aurez beau jeu de crier encore une fois au non-financement des régimes de retraite et d’imposer une nouvelle réforme retardant toujours plus l’âge de départ à la retraite ou même de nous faire changer de type de régime en instaurant, par exemple, les comptes notionnels.

M. Jean Arthuis. Excellent système : on devrait le mettre en place maintenant !

M. Guy Fischer. Depuis quelque temps, un nouvel argument surgit à droite : contrairement aux prévisions des économistes, le choc démographique de 2020, qui justifiait que l’on réformât les retraites, n’aura pas lieu. Il est d’ailleurs curieux que, en se fondant sur des données objectives et précises, tout le monde puisse se tromper d’une décennie ou apporter des réponses radicalement opposées !

À cet égard, il est intéressant de se replonger dans les débats de 2003, et nous avons sans doute été nombreux à le faire, mes chers collègues, dans la perspective de la réforme des retraites. On y apprend en effet bien des choses ! Je ne résiste pas à la tentation de vous citer une phrase prononcée à l’époque par M. Fillon : « On sait que le besoin de financement des régimes de base du privé et du public est chiffré par le conseil d’orientation des retraites à 43 milliards d’euros en 2020. »

Cela atteste au moins deux réalités : le pic démographique aura bien lieu en 2020 et, en siphonnant aujourd’hui le FRR, vous allez accroître les difficultés financières en 2020. Mais surtout, la réforme de 2003 n’a pas permis, contrairement à ce qu’affirmait alors M. Fillon, « un financement à 100 % de la réforme ».

Cela ne nous rassure pas pour l’avenir, car la réforme de 2003 et celle qui est actuellement en discussion à l’Assemblée nationale ont en commun de faire peser l’immense majorité des efforts sur les salariés. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, on ne peut que craindre pour l’avenir.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales. J’ai bien entendu les arguments développés à la fois par M. Cazeau et par M. Fischer. Je leur répondrai simplement : à situation exceptionnelle, mesure exceptionnelle.

M. Cazeau considère qu’il y a un décalage entre la position que je défends en commission et celle que je finis par adopter en séance publique, et cela le contrarie.

Mme Raymonde Le Texier. Vous aussi, vous êtes contrarié !

M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Mon cher collègue, il est vrai que, au regard des engagements qui ont toujours été les miens et compte tenu de la situation exceptionnelle que connaît le pays, j’ai accepté la proposition du Gouvernement. Je vous le demande : qui aurait pu imaginer il y a deux ans que nous aurions à subir cette crise financière venue des États-Unis et dont la France n’est évidemment pas le seul pays à souffrir ?

Nous ne pouvons pas non plus laisser filer la dette indéfiniment ni accepter que l’ACOSS demeure dans cette situation. Il fallait donc bien prendre des mesures.

Le chemin que, à l’invitation du Gouvernement, nous empruntons pour parvenir à l’objectif que, les uns et les autres, nous voulons atteindre est certes différent de celui que vous proposez. Si la commission des affaires sociales a majoritairement accepté de suivre le Gouvernement, c’est parce que ce dernier a lui-même accepté de prendre en compte les deux amendements que j’ai présentés et que je n’ai eu de cesse de défendre devant le groupe de travail spécifique présidé par M. Baroin.

Ainsi, nous introduisons dans le projet de loi organique des dispositions visant à nous assurer que la CADES bénéficiera dans le temps de recettes permettant de couvrir ses besoins de financement. M. Patrice Ract-Madoux nous a rappelé que ce montant s’établissait à 0,26 point de CRDS. À défaut, cette somme devrait être comblée par l’abandon de niches sociales ou fiscales. Demain, ce sera peut-être cette voie ou une augmentation de la CRDS qui sera choisie.

Quoi qu’il en soit, nous veillerons à la réalité de ces ressources, notamment, chaque année, lors de l’examen du PLFSS. La prolongation de quatre années est uniquement liée à la dette de crise, soit 34 milliards d’euros.

Pour ce qui concerne le FRR, le Gouvernement a pris des mesures qui permettront d’atteindre l’équilibre à partir de 2018. La seule question que nous devons nous poser – je la poserai au moment de l’examen du projet de loi portant réforme des retraites et du PLFSS, puisque je suis chargé des équilibres financiers – est la suivante : que se passera-t-il après cette date ?

Il est en effet du devoir du Gouvernement de ne pas se contenter de dire que tout est réglé jusqu’à 2018 : il doit nous donner de la visibilité au-delà de cette échéance. Avons-nous aujourd’hui suffisamment d’éléments garantissant à nos concitoyens que les déficits ne reprendront pas après 2018 et que la CADES ne sera pas à nouveau sollicitée ? Il ne s’agit pas là de faire de procès à quiconque : nous voulons simplement obtenir une totale transparence.

Mes chers collègues, tout en comprenant vos préoccupations et vos attentes, nous ne pouvons vous suivre. Je le répète, la mesure qui est prise est exceptionnelle et tient compte d’une situation exceptionnelle. Je suis donc au regret d’émettre un avis défavorable sur vos amendements de suppression de l’article 1er.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Henri de Raincourt, ministre. Dans la mesure où le projet de loi organique est issu des travaux du Gouvernement, je vois mal comment celui-ci pourrait être favorable à la suppression de l’article 1er.

C’est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable.

M. Guy Fischer. Quel argument !

Mme Catherine Procaccia. Bravo pour la concision, en tout cas !

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 2 et 4.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par M. Fischer, Mmes David et Pasquet, M. Autain, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 3 et 4

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Guy Fischer.

M. Guy Fischer. La commission des affaires sociales a adopté un amendement du rapporteur général tendant à créer ce qu’il appelle lui-même une « clause de garantie ». Selon lui, celle-ci est censée permettre le respect de la règle constitutionnelle de non-report de la dette sociale sur les générations futures.

Évidemment, personne n’est favorable à ce que l’on transmette aux générations futures les déficits qui grèvent actuellement les comptes sociaux. C’est précisément la raison pour laquelle, à chaque PLFSS, notre groupe propose de revenir sur les exonérations et exemptions de cotisations sociales qui réduisent les recettes des comptes sociaux et qui les plongent chaque année un peu plus dans le rouge. Je rappelle qu’elles s’élèvent à 45 milliards d’euros !

Selon le rapporteur général, les deux alinéas que nous entendons supprimer prévoient en réalité « que, chaque année, la loi de financement devra assurer le respect de la règle d’affectation des recettes nécessaires au remboursement des dettes sociales » et que « si les recettes affectées par le Gouvernement ne permettent pas le respect de cette règle, il faudra que la loi de financement prévoie une augmentation […] de la CRDS. »

Après avoir plaidé chaque année – sans succès ! –pour une hausse de la CRDS, notre rapporteur général, qui ne manque pas de ténacité, propose tout simplement d’inscrire dans une loi organique le principe de l’automaticité de la hausse de la CRDS chaque fois que l’État n’apportera pas les ressources nécessaires. Quand on connaît le manque de détermination du gouvernement actuel et de sa majorité à apporter à la sécurité sociale tous les moyens dont elle a besoin, autant dire que cela revient à avaliser une hausse annuelle et non limitée dans le temps de la CRDS !

La question est sérieuse puisque, selon la tautologie énoncée à l’article 46 de la Constitution, les lois organiques sont les lois auxquelles la Constitution confère un tel caractère. Or elles ont, dans la hiérarchie des normes, une valeur supra-législative et infra-constitutionnelle, c’est-à-dire que le juge constitutionnel, saisi de l’irrecevabilité d’une loi, est en droit de l’analyser au regard des principes et objectifs des lois organiques. Cela revient presque à leur conférer une valeur constitutionnelle.

Mes chers collègues, tout cela ressemble à s’y méprendre à l’inscription dans la Constitution – et l’on sait que le Gouvernement pourrait un jour être tenté de faire une telle proposition – de l’interdiction du principe des déficits publics, ce à quoi nous sommes opposés.

La CRDS présente d’ailleurs une caractéristique qui plaît beaucoup à M. Jégou : Dans la mesure où son assiette est très large, une hausse relativement limitée de son taux dégage une hausse importante de son produit. Cela ne peut évidemment que séduire un expert financier comme M. Jégou…

Agir ainsi, c’est décider de rendre automatique l’augmentation du transfert du financement de la sécurité sociale des entreprises – on dédouanerait pratiquement ces dernières, comme le prône la droite – vers les ménages, qui supportent seuls, ou presque, le poids de la CRDS.

Maintenir cette mesure, c’est décider une augmentation automatique des prélèvements sur les foyers. Nicolas Sarkozy, qui disait ne pas vouloir augmenter les impôts, trahit donc une nouvelle fois ses engagements. Nous n’en sommes guère étonnés, car nous savons qu’il avance le visage masqué. Cela dit, il ne s’agit en fait que d’une demi-trahison puisque tout le monde a compris que sa promesse ne valait que pour les riches et les puissants. D’ailleurs, la CRDS demeure incluse dans le bouclier fiscal, ce qui est scandaleux.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Je ne vous surprendrai pas, monsieur Fischer, en vous disant que la commission a émis un avis défavorable.

Je rappelle que le produit de la CRDS n’est pas uniquement assis sur les salaires. La contribution touche également les produits financiers et le capital.

Vous considérez que l’automaticité pourrait résulter du fait que le Gouvernement ne prévoit pas d’autres recettes que celles provenant de la CRDS. Or, vous le savez bien, la commission des affaires sociales était favorable à une augmentation de cette contribution. Nous pensions qu’il s’agissait de la moins mauvaise des solutions.

Le Gouvernement a choisi une autre voie. Il nous appartiendra de veiller à ce que le financement des différentes branches proposé par le Gouvernement – à travers la CRDS ou les niches sociales ou fiscales, comme l’a dit tout à l’heure M. Baroin – soit juste et équilibré. Rendez-vous est donc pris lors de l’examen des prochains PLFSS.

Pour nous, l’essentiel est de ne pas allonger indéfiniment la durée de vie de la CADES. Dès que nous aurons meilleure fortune, nous ramènerons cette dernière à sa durée de vie initiale. En outre, il convient de garantir ses recettes et d’éviter que le Gouvernement ne soit tenté de se laisser aller à une fuite en avant face à la dette sociale.

Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il nous faudra également prendre les mesures qui s’imposent afin de nous engager encore un peu plus loin dans la réforme structurelle des dépenses des différentes branches de la sécurité sociale.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Henri de Raincourt, ministre. Adopter cet amendement reviendrait à supprimer une disposition introduite par la commission des affaires sociales du Sénat, dont l’objectif, je le rappelle, est de s’assurer que le Gouvernement respectera bien le plan de financement initial. Je pense qu’un tel respect est déjà une exigence du projet de loi organique. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a accepté la proposition de la commission des affaires sociales.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale comprendra bien une clause de garantie assurant à la CADES, année après année, des recettes équivalentes à 0,26 point de CRDS. Je dis « équivalentes », car vos préoccupations, monsieur Fischer, qui sont partagées par tous les sénateurs, rejoignent celles qui ont été exprimées par le Gouvernement et par le Président de la République. Notre intention, François Baroin l’a dit cet après-midi devant la Haute Assemblée, est bien d’affecter à la CADES le rendement d’autres niches.

Pour toutes ces raisons, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Fischer, acceptez-vous de retirer cet amendement, ainsi que le Gouvernement vous y a invité ?

M. Guy Fischer. En soutenant cet amendement, monsieur le président, j’ai exprimé une conviction : je ne le retire donc évidemment pas.

M. le président. La parole est à M. Jean Arthuis, pour explication de vote.

M. Jean Arthuis. J’ai été, comme toujours, très intéressé par les propos du président. Fischer. J’ai bien noté qu’il exprimait une conviction. En l’écoutant, je me demandais toutefois si sa conviction n’était pas fondée sur une illusion politiquement extrêmement correcte.

Il suspecte le Gouvernement de vouloir faire peser la charge fiscale sur les seuls foyers, sur les ménages. Notre collègue pense qu’il faut répartir cette charge entre les entreprises et les ménages.

Mais, cher collègue, à l’heure de la globalisation de l’économie, pensez-vous qu’il y ait un seul impôt payé par les entreprises qui ne se retrouve pas dans le prix demandé au consommateur ? Aussi longtemps, naturellement, que les entreprises restent sur le territoire national… Car nous savons bien que nombre d’entre elles s’exilent précisément pour échapper à ces charges de production.

Ne pourriez-vous envisager de faire évoluer la base de votre conviction, monsieur Fischer, en acceptant de croire que l’impôt, quel que soit le transit, est toujours payé par les foyers fiscaux, par les citoyens ? Nous serions alors en mesure d’avoir ensemble un vrai débat.

Il est en effet politiquement très correct de dire : « Je fais payer les entreprises. » Mais c’est une illusion, car vous retrouverez forcément le poids de l’impôt dans le prix demandé au consommateur. Le Gouvernement lui-même, quelquefois, cède à ce sophisme, par exemple lorsqu’il nous dit qu’une taxe carbone eût été payée en partie par les entreprises. Moi, je dis que la partie payée par les entreprises aurait en définitive été payée par les ménages.

Alors, si nous voulons progresser, arrêtons de nous raconter des histoires. C’est pour cela, monsieur Fischer, que vous auriez sans doute dû retirer votre amendement. (Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Jean-Paul Virapoullé applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Je connais bien cette argumentation du président Arthuis : il la déploie régulièrement et, depuis quelque temps, chaque projet de loi de finances nous donne l’occasion d’avoir des échanges à ce sujet. Mais il ne me convainc pas.

M. Jean Arthuis. Pas encore !

M. Guy Fischer. Le débat sur les retraites nous permettra de reprendre ce débat, mais pour notre part, nous dirons à quelle iniquité la réforme proposée va conduire.

Nous pensons que la majeure partie des dépenses – 85 % – sera supportée par les salariés. Permettez-moi, monsieur Arthuis, d’illustrer mon propos d’un exemple qui ne manquera pas de vous faire réfléchir – mais je suis sûr que le fait ne vous a pas échappé puisque vous êtes contre les prélèvements. Il faut savoir que, aux termes du projet de loi portant réforme des retraites, les fonctionnaires vont voir le taux de cotisation salariale passer de 7,85 % à 10,55 % en dix ans, ce qui représente au total une hausse de près de 35 % !

Je vous défie de me citer, dans n’importe quelle catégorie socioprofessionnelle, des hausses de taux de cotisation aussi importantes. C’est un véritable matraquage !

M. Jean Arthuis. Comment les syndicats ont-ils pu accepter des taux de cotisation aussi élevés dans le privé ? Ce sont pourtant les mêmes syndicats !

M. Guy Fischer. Je ne suis absolument pas d’accord, mais nous en reparlerons lors du débat sur la réforme des retraites.

J’en viens à mon explication de vote, qui portera à la fois sur l’amendement, sur l’article 1er, le plus important du texte, et donc sur l’ensemble du projet de loi organique.

Tout d’abord, vous avez fait le choix de rendre automatique l’augmentation des prélèvements sociaux sur les foyers les plus modestes puisque les foyers les plus riches demeureront protégés par le bouclier fiscal. C’est dire que, avec cette mesure, nous voyons la continuation de la politique de classe qui est menée depuis le début du mandat de M. Nicolas Sarkozy à la présidence de la République.

J’ajoute que les alinéas 3 et 4 de l’article 1er nous semblent profondément contraires à nos textes fondamentaux et plus précisément à l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui dispose expressément : «Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »

En inscrivant dans une loi organique, à laquelle une loi ordinaire ne peut déroger, une disposition rendant automatique – à proportion du déficit – la hausse de la CRDS, qui est un prélèvement de nature fiscale mais dont l’objet est social, vous privez les citoyens de la possibilité de déterminer la quotité, l’assiette et la durée dudit prélèvement.

Dans ces conditions, il est de notre devoir de voter contre une telle disposition.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 2 bis (nouveau)

Article 2

Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° L’article L.O. 111-3 est ainsi modifié :

a) Aux 1°, 2° et 3° du B et au 3° du C du V, après le mot : « financement », sont insérés les mots : «, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit » ;

b) Le 2° du VIII est complété par les mots : «, et du tableau patrimonial mentionné au II de l’article L.O. 111-4 » ;

2° L’article L.O. 111-4 est ainsi modifié :

a) (nouveau) Le I est complété par une phrase ainsi rédigée : « La prévision de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour les quatre années à venir repose sur des hypothèses de construction explicitées prenant en compte les perspectives d’évolution des dépenses et les mesures nouvelles identifiées. » ;

b) Le II est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ce rapport présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. » ;

c) (nouveau) Après la troisième phrase du 7° du III, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Elle fournit des éléments précis sur l’exécution de l’objectif national au cours de l’exercice clos et de l’exercice en cours ainsi que sur les modalités de construction de l’objectif pour l’année à venir en détaillant, le cas échéant, les mesures correctrices envisagées. » ;

3° À l’article L.O. 111-6, les mots : « jour férié » sont remplacés par le mot : « dimanche » ;

4° Au dernier alinéa de l’article L.O. 111-7, les mots : « d’urgence » sont remplacés par le mot : « accélérée ».

M. le président. La parole est à M. Jacky Le Menn, pour explication de vote sur l'article.

M. Jacky Le Menn. Le projet de loi organique relatif à la dette sociale ne précise aucun des choix du Gouvernement sur le contenu des nouvelles recettes octroyées dans cet article à la CADES. Il faudra attendre le PLFSS de 2011, voire celui de 2012 pour les connaître. Ce n’est pas sérieux !

En tout état de cause, cette situation est hautement préoccupante dans la mesure où le report des décisions sur ce sujet risque de rendre le traitement de cette dette plus douloureux et présente de sérieuses incertitudes.

Le choix de modifier la loi organique ne devrait intervenir qu’en discutant franchement des conditions de transfert de ressources nouvelles à la CADES. Cela marquerait la détermination des pouvoirs publics à conserver un horizon raisonnable pour le remboursement des dettes que provoqueront les déficits en cours de formation.

Pour l’heure, c’est le flou qui prédomine.

Le Gouvernement s’est farouchement opposé à une augmentation du taux de la CRDS, que certains membres de la majorité jugent pourtant inéluctable.

Vous avez également annoncé le transfert des actifs du Fonds de réserve des retraites à la CADES dans le cadre de la réforme des retraites. Mais cela ne sera pas suffisant.

Aussi envisagez-vous désormais de mettre en place des taxes ciblées et, surtout, de raboter ou de supprimer certaines niches sociales. Nous sommes aujourd’hui en mesure de les identifier : la taxation des complémentaires santé et des contrats d’assurance vie, notamment.

En clair, vous avez décidé de faire payer les ménages au travers d’impôts indirects qui ne disent pas leur nom : ce seront bien les assurés sociaux qui, en définitive, mettront la main à la poche, via l’augmentation de leurs cotisations et la baisse de la rémunération de leur épargne.

M. le président. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)

Article 2
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Article 3

Article 2 bis (nouveau)

Le I de l’article 3 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale est ainsi rédigé :

« I. - La caisse est administrée par un conseil d’administration composé de quatorze membres, comprenant :

« - une personnalité choisie en raison de sa compétence, nommée par décret, président ;

« - le président et le vice-président du conseil d’administration de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale ou leur suppléant, désigné au sein dudit conseil ;

« - les présidents du conseil de la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, du conseil d’administration de la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés et du conseil d’administration de la caisse nationale des allocations familiales ou leur suppléant, les vice-présidents desdits conseils ;

« - le président du conseil d’administration de la caisse nationale du régime social des indépendants ou son suppléant, désigné parmi les vice-présidents dudit conseil ;

« - le président du conseil d’administration de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole ou son suppléant, le premier vice-président dudit conseil ;

« - deux représentants du ministre chargé de l’économie et des finances ou leurs suppléants, nommés par arrêté du ministre chargé de l’économie et des finances ;

« - deux représentants du ministre chargé de la sécurité sociale ou leurs suppléants, nommés par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ;

« - un représentant du ministre chargé du budget ou son suppléant, nommés par arrêté du ministre chargé du budget ;

« - un représentant du conseil de surveillance du fonds de réserve pour les retraites ou son suppléant, choisis par le président dudit conseil parmi les représentants des assurés sociaux ou des employeurs et travailleurs indépendants. » – (Adopté.)