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Séance du 30 septembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

Article 9
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité
Article 9 bis (Nouveau)

Articles additionnels après l’article 9

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 277, présenté par M. Poniatowski, au nom de la commission de l'économie, est ainsi libellé :

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l'article 30-1 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières est ainsi modifié :

1° A la seconde phrase du premier alinéa, les mots : «, jusqu'au 31 décembre 2010 » sont remplacés par les mots : « jusqu'à la date de mise en place effective du dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, » ;

2° A la dernière phrase du deuxième alinéa, les mots : « à compter du 1er janvier 2011 » sont remplacés par les mots : « à compter du lendemain de la mise en place effective du dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique ».

La parole est à M. le rapporteur.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. Je souhaiterais, par courtoisie, et avec votre accord, madame la présidente, proposer à Philippe Adnot de présenter son amendement avant que je ne présente mien.

Mme la présidente. L'amendement n° 16, présenté par M. Adnot, est ainsi libellé :

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l'article 30-1 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières est ainsi modifié :

1° À la seconde phrase du premier alinéa, les mots : « jusqu'au 31 décembre 2010 » sont remplacés par les mots : « jusqu'à la date de mise en place effective du dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique et au plus tard le 30 juin 2011 » ;

2° À la dernière phrase du deuxième alinéa, les mots : « à compter du 1er janvier 2011 » sont remplacés par les mots : « après le 30 juin 2011 ».

La parole est à M. Philippe Adnot.

M. Philippe Adnot. Je remercie M. le rapporteur de son élégance.

Il convient d’éviter qu’il existe un espace sans réglementation après l’abandon du système actuel et avant que la loi NOME n’entre en application, compte tenu du temps qui va s’écouler d’ici à son adoption définitive et des délais qu’implique la publication des décrets qui devront être pris. Il s’agit donc de faire en sorte que le système actuel soit maintenu jusqu’à la date probable de mise en œuvre de la loi NOME.

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur, je vous donne à nouveau la parole pour présenter l’amendement n° 277 et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 16 ?

M. Ladislas Poniatowski. L’amendement n°°277 a le même objet que l’amendement n° 16. La seule différence réside dans le fait que, au lieu d’arrêter la date butoir du 30 juin 2011, mon amendement précise que le système actuel sera prolongé « jusqu’à la date de mise en place effective du dispositif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique ». Je ne voudrais pas mettre la France, ni son gouvernement, en difficulté au regard des exigences européennes.

J’espère que Mme la secrétaire d’État considérera que mon amendement, tel qu’il est libellé, répond bien à cette préoccupation.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. L’amendement présenté par M. le rapporteur vise à faire en sorte qu’il n’y ait pas d’interruption entre le dispositif du TARTAM et celui de l’ARENH, et je comprends cette préoccupation, qui est légitime.

Je ne peux que rappeler l’engagement du Gouvernement à tout mettre en œuvre pour présenter les textes d’application de ce projet de loi NOME avant la fin de l’année.

Je suggère à M. Adnot de se rallier à l’amendement n° 277, sur lequel je m’en remets à la sagesse du Sénat.

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote sur l’amendement n° 277.

M. Daniel Raoul. Vous le savez, nous n’avons aucun doute quant aux difficultés que va soulever l’application de cette loi. C’est votre affaire et, sur cet amendement, nous nous abstiendrons.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 277.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 9, et l'amendement n° 16 n'a plus d'objet.

Articles additionnels après l’article 9
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Article 10

Article 9 bis

L’article 43-1 de la même loi est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Celui-ci est aussi chargé de recommander des solutions aux litiges entre les gestionnaires des réseaux publics de distribution et les utilisateurs raccordés en basse tension pour une puissance électrique inférieure ou égale à 36 kVA ou les consommateurs de gaz naturel consommant moins de 30 000 kWh par an. » ;

2° Au deuxième alinéa, après les mots : « secteur de l’énergie et », sont insérés les mots : « des contrats de raccordement conclus entre un consommateur final ou un fournisseur pour le compte de ce dernier et un gestionnaire de réseau public de distribution d’électricité ou de gaz naturel permettant la formation des contrats de fourniture précités » et après le mot : « fournisseur », sont insérés les mots : « ou du gestionnaire de réseau ».

Mme la présidente. L'amendement n° 35 rectifié, présenté par MM. Beaumont, Pierre et Fouché, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. René Beaumont.

M. René Beaumont. L'article 9 bis, introduit par la commission de l'économie, élargit le champ de compétence du médiateur national de l'énergie aux litiges entre gestionnaires de réseaux de distribution et petits consommateurs, ainsi qu’aux litiges nés des contrats de raccordement.

Or l'article 7 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie a déjà confié au comité de règlement des différends et des sanctions – CORDIS – de la Commission de régulation de l'énergie le traitement des différends entre gestionnaires et utilisateurs des réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité.

L'extension des compétences du médiateur national de l’énergie prévue par l'article 9 bis pourrait donc conduire à un conflit de compétences avec le CORDIS. C'est pourquoi le présent amendement vise à supprimer ledit article.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. La commission est favorable à cet amendement, car il convient en effet d’éviter les conflits de compétences entre le CORDIS et le médiateur.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 35 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 9 bis est supprimé.

Par ailleurs, l'amendement n° 91 rectifié, présenté par MM. Courteau, Raoul, Botrel, Bourquin, Daunis, Guillaume et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Rainaud, Repentin, Teston, Bérit-Débat, Berthou et Besson, Mme Bourzai, MM. Guérini, Jeannerot, Mazuir, Sergent et les membres du groupe Socialiste et apparentés, n’a plus d’objet.

Je précise que cet amendement était ainsi libellé :

Compléter cet article par quatre alinéas ainsi rédigés :

3° Après le troisième alinéa, sont insérés trois alinéas ainsi rédigés :

« Les dispositions qui précèdent sont également applicables aux contrats conclus par :

« - les non-professionnels ;

« - les professionnels et les entreprises employant moins de cinquante personnes et dont le chiffre d'affaires ou le bilan annuel n'excède pas dix millions d'euros. »

Article 9 bis (Nouveau)
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Article 11

Article 10

(Suppression maintenue)

Article 10
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Article 11 bis A (Nouveau)

Article 11

(Non modifié)

Le III de l’article 20 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :

« À titre dérogatoire, un report de cinq ans pour la mise en œuvre du plan de constitution des actifs définis au II est accordé à un exploitant nucléaire si les deux conditions suivantes sont remplies :

« 1° Les charges mentionnées au I, à l’exclusion de celles liées au cycle d’exploitation, évaluées en euros courants sur la période allant de la date de publication de la présente loi à 2030 sont inférieures à 10 % de l’ensemble des charges mentionnées au I du présent article, à l’exclusion de celles liées au cycle d’exploitation, évaluées en euros courants ;

« 2° Au moins 75 % des provisions mentionnées au premier alinéa du II, à l’exclusion de celles liées au cycle d’exploitation, sont couvertes au 29 juin 2011 par des actifs mentionnés à ce même II.

« Jusqu’au 29 juin 2016, la dotation moyenne annuelle au titre des actifs susmentionnés doit être positive ou nulle, déduction faite des décaissements au titre des opérations de démantèlement en cours et des dotations au titre des charges nouvelles ajoutées au passif des fonds dédiés. »

Mme la présidente. La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sur l'article.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Avec cet article 11, nous abordons la question de la gestion durable des matières et déchets radioactifs. Il est en effet ici proposé de reporter de cinq ans le délai de mise en œuvre par les exploitants du plan de constitution des actifs dédiés au démantèlement des installations nucléaires.

Est donc également ici en jeu la sûreté nucléaire, et c’est à ce titre que je souhaite vous faire part, madame la secrétaire d’État, des inquiétudes suscitées par la décision du Gouvernement de diminuer les moyens accordés à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, l’IRSN, et de créer une redevance qui lui serait versée directement par les exploitants nucléaires.

L’IRSN est un établissement public à caractère industriel ou commercial qui exerce quatre grandes missions : une mission d’appui aux pouvoirs publics dans les domaines de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et du contrôle des matières nucléaires, sujet qui nous occupe avec cet article 11 ; une mission de surveillance radiologique de l’environnement et de la population ; une mission d’expertise, d’étude, de mesure et de recherche effectuée à la demande d’organismes français ou étrangers ; enfin, une mission de recherche afin que l’expertise repose sur les meilleures connaissances scientifiques.

Le rôle de l’IRSN est donc très important et il se trouve confronté à une charge de travail croissante qui nécessiterait plus de moyens humains et financiers. Or c’est exactement le contraire qui est prévu !

En effet, le contrat d’objectifs 2010-2013 passé entre l’État et l’IRSN prévoit une diminution de 30 millions d’euros de la subvention de l’État, qui passerait de 243 millions à 213 millions d’euros. Cette baisse des moyens – on peut s’en étonner et même s’en inquiéter quand le Gouvernement entend développer l’énergie nucléaire en France – va toucher directement le budget de l’expertise en sûreté nucléaire : celui-ci sera presque réduit de moitié, puisque les 30 millions d’euros en question seront en totalité ponctionnés sur le budget de l’expertise, qui est actuellement d’environ 80 millions d’euros.

Pour compenser une partie de ce désengagement, le Gouvernement a prévu la création, par décret, d’une redevance payée par les industriels du nucléaire lorsque ceux-ci présentent des dossiers que l’IRSN doit analyser pour rendre son avis à l’Autorité de sûreté nucléaire. Cette décision, prise dans la plus grande précipitation et au seul motif d’afficher une baisse des dépenses publiques, suscite la plus vive inquiétude des personnels de l’IRSN. Comment pourrait-il en être autrement ?

Cette redevance est, en effet, en contradiction avec l’un des principes fondateurs de l’IRSN, créé notamment pour rendre l’expertise indépendante de tout exploitant. Or, avec l’instauration d’une telle relation entre l’IRSN et les exploitants, on peut craindre à terme l’existence de pressions sur le travail de cet institut et une dérive du système dans la mesure où l’on fait entrer l’expertise en sûreté nucléaire dans le domaine marchand. D’ailleurs, l’Autorité de sûreté nucléaire a rendu un avis négatif sur le projet de redevance.

Pour le Gouvernement, on voit bien sûr tout l’intérêt « budgétaire » d’une telle décision. Il semble d’ailleurs que ce soit là la seule raison qui ait motivé cette décision. En effet, si, dans le précédent contrat d’objectifs, il était prévu de rechercher de nouveaux modes de financement et si, en conséquence, l’idée de créer une redevance avait été envisagée – parmi d’autres, comme celle de créer l’équivalent d’une nouvelle taxe sur les installations nucléaires de base –, il s’agissait alors de trouver un financement supplémentaire pour l’expertise, afin de réduire les délais de traitement des dossiers déposés par les exploitants. Cette idée était dans l’air, mais sans avoir été complètement développée et encore moins finalisée. Or Bercy, dans sa traque aveugle des dépenses publiques, a « sauté » sur l’idée pour la dénaturer.

Résultat : pour l’IRSN, c’est l’effet inverse de ce qui avait été envisagé qui se produit. Au lieu d’une augmentation de ses moyens, elle voit son budget d’expertise amputé de 30 millions d’euros, avec une compensation seulement partielle, et grâce à une redevance !

Quid de l’efficacité de l’IRSN avec un budget moindre et non pérenne, couplé au risque de la perte de son indépendance ?

Comble de l’histoire, il est aujourd’hui demandé aux services de l’IRSN d’estimer et de mettre au point eux-mêmes, dans l’urgence et la précipitation – avec un délai de trois mois –, les barèmes qui régiront cette redevance. Une double peine, en somme !

Devant un tel degré de précipitation et d’inconséquence, vous comprendrez l’inquiétude légitime suscitée par cette décision. Aussi, dans un souci de transparence et de parfaite information de notre assemblée, je vous demande, madame la secrétaire d’État, de bien vouloir me communiquer votre projet de décret, ainsi que l’avis de l’Autorité de sûreté nucléaire qui vous a été remis sur ce projet de redevance.

Mme la présidente. L'amendement n° 205, présenté par M. Danglot, Mmes Didier, Schurch et Terrade, M. Le Cam et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. Madame la secrétaire d'État, j’espère qu’en donnant l’avis du Gouvernement vous pourrez répondre à l’intervention de ma collègue, qui a soulevé une question vraiment importante.

L’article 20 de la loi du 28 juin 2006, loi de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, impose non seulement aux exploitants d’installations nucléaires d’évaluer « de manière prudente » les charges de démantèlement de leurs installations ainsi que les charges de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs, mais également de constituer les provisions afférentes et d’affecter à leur couverture, à titre exclusif, les actifs nécessaires.

Selon cet article, le plan de constitution d’actifs doit être mis en œuvre par les exploitants dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi, soit en juin 2011.

Nous avions estimé à l’époque qu’il s’agissait d’une bonne disposition, permettant de préparer l’avenir, c'est-à-dire le démantèlement des centrales dont la durée de vie, je le rappelle, n’est pas extensible à l’infini. Nous avions alors affirmé que « l’avenir et la sûreté de la gestion des déchets toxiques dépendent du montant et de la pérennité des moyens qui y seront dédiés ». Nous avions raison et, malheureusement, vous remettez aujourd'hui ce principe en cause.

Le présent article du projet de loi NOME s’écarte clairement de cet objectif en reportant de cinq années le délai de mise en œuvre par les exploitants du plan de constitution des actifs dédiés au démantèlement des installations nucléaires.

Certes, vous prenez quelques précautions, en prévoyant que ce report suppose que deux conditions soient remplies, notamment qu’au moins 75 % des provisions, à l’exclusion de celles qui sont liées au cycle d’exploitation, soient couvertes par des actifs au 29 juin 2011.

Cependant, nous considérons qu’il s’agit d’un recul important et d’un aveu de la difficulté dans laquelle vous plongez EDF en l’obligeant à vendre le quart de sa production nucléaire à la concurrence.

Ainsi, EDF, selon la législation en vigueur, aurait dû investir 6,7 milliards d’euros entre le début de l’année 2010 et la mi-2011. EDF n’en est évidemment pas capable, alors que vous l’obligez à céder une grande partie de la rente nucléaire à ses concurrents.

Vous faites donc le choix de la concurrence contre celui de la sûreté et de l’avenir. Vous préférez permettre l’investissement dans la prolongation de vie des centrales, à hauteur de 600 millions d’euros par tranche, plutôt que de préparer réellement l’avenir, par le démantèlement des trop vieilles centrales et la mise en chantier de nouveaux moyens de production. Nous le regrettons !

Sur la forme, nous regrettons également, comme M. le rapporteur, l’absence de saisine du Conseil économique, social et environnemental sur cette question, saisine que prévoit pourtant l’article 70 de la Constitution.

C’est pour toutes ces raisons que nous demandons la suppression de cet article.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. Ma réponse portera sur votre amendement, cher collègue, et non sur l’ensemble de votre intervention.

Je voudrais attirer votre attention sur le fait que supprimer l’article 11, ce serait forcément léser EDF, et je sais que tel n’est pas votre objectif.

Où en est EDF s’agissant de la constitution des fonds dédiés au démantèlement des installations nucléaires ? Aujourd'hui, 11,5 milliards d'euros d’actifs sont d’ores et déjà dégagés sur les 17,5 milliards d'euros qui doivent l’être. L’article 11 prévoit que 1,6 milliard d'euros supplémentaires y seront consacrés entre 2009 et 2011, le reliquat de 4 milliards d'euros devant être affecté entre 2011 et 2016.

En procédant à un étalement de la constitution de ces fonds, nous rendons service à EDF. Il faut donc maintenir l’article 11 : c'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. L’article 11 traite des dépenses de démantèlement des installations nucléaires, étant entendu que les situations sont très disparates parmi les exploitants.

Pour EDF, l’échéance moyenne des dépenses de démantèlement; d’évacuation et de stockage des déchets définitifs est de plus de vingt-cinq ans dans une hypothèse conservatrice d’une durée d’exploitation de quarante ans. Même si ces échéances sont lointaines, il n’en demeure pas moins qu’EDF est l’exploitant qui aura à constituer le plus important portefeuille d’actifs dédiés.

Afin de remplir les obligations légales résultant de l’article 20 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006, EDF a mis en place, dès la publication de cette loi, un programme notable de constitution d’actifs dédiés, mais dans une logique de montée en puissance progressive du fait de l’échéance lointaine des décaissements et eu égard aux montants en jeu, afin de garantir la liquidité du groupe.

Dans l’hypothèse conservatrice d’une durée d’exploitation des réacteurs d’EDF de quarante ans, l’essentiel des dépenses de démantèlement se situe à partir de l’horizon 2030 ; or cet horizon pourrait être significativement repoussé si EDF atteint son objectif d’allongement de la durée de vie de ses réacteurs au-delà de quarante ans.

En phase de constitution des actifs, les théories économiques et financières plaident pour un étalement des dotations afin de diversifier les actifs et les périodes de placement au sein des cycles économiques.

En raison de l’échéance lointaine des décaissements et des montants en jeu, afin de garantir la liquidité du groupe, il est important que la réglementation ne conduise pas les exploitants à investir massivement, dans une période de volatilité forte des marchés, mettant en risque les dotations restant à réaliser et conduisant à une mauvaise affectation des actifs.

Compte tenu de ces éléments et du niveau de couverture déjà atteint par les exploitants nucléaires, une prolongation de l’échéance de constitution des actifs de cinq ans paraît raisonnable et prudente pour les exploitants dont les décaissements seront tardifs. Cela permettra un programme de placement plus diversifié dans le temps et donc plus efficace, car moins exposé aux aléas de la conjoncture économique.

En tout état de cause, la modification proposée assure qu’il sera pour tout exploitant impossible de réduire son niveau de couverture du fait du report de l’échéance à la mi-2011 et d’utiliser les décaissements induits à autre chose qu’à des opérations de démantèlement des installations nucléaires de base tant que la nouvelle échéance de 2016 de première constitution des actifs ne sera pas atteinte. Autrement dit, un exploitant qui aurait complètement constitué son portefeuille ne serait pas concerné par la modification législative envisagée.

C'est pourquoi nous émettons un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Billout, pour explication de vote.

M. Michel Billout. Je regrette que l’occasion n’ait pas été saisie pour répondre à la question de ma collègue concernant le financement de l’IRSN.

Je me permettrai de dire à M. le rapporteur qu’il ne faut tout de même pas pousser le bouchon trop loin… Avec beaucoup d’élégance, il essaie de nous culpabiliser en considérant que notre amendement mettrait en péril l’avenir d’EDF. Je lui répondrai que c’est le projet de loi NOME lui-même qui pose de sérieuses difficultés à cet égard en contraignant EDF à céder 25 % de sa production nucléaire à ses concurrents dans des conditions tout à fait inacceptables.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 205.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 11.

(L'article 11 est adopté.)