M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est exact !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … a fortiori lorsqu’il prend un tour monarchique, et favorable à un régime parlementaire.
Conscients des contradictions à venir, vous avez proposé que le Défenseur des droits ait des adjoints. Soit, mais ils seront nommés par le Premier ministre, sur proposition du Défenseur des droits, lui-même nommé par le Chef de l’État…
Monsieur le rapporteur, vous avez défendu par deux fois un amendement visant à prévoir que leur nomination serait soumise à l’avis des commissions permanentes du Parlement. Puis, lors de la seconde lecture, vous vous êtes subitement aligné sur la position du Gouvernement, au prétexte que la Constitution serait muette sur un tel avis s’agissant des nominations par le Premier ministre. En pratique, vous faites dire à l’article 71-1 de la Constitution qu’il interdit de recueillir l’avis des commissions sur ces nominations.
Quant au Défenseur des enfants, il devra se contenter de conserver sa dénomination, et sera un adjoint « parmi les autres », placé sous l’autorité, lui aussi, du Défenseur des droits. Je doute que cela soit conforme à la Convention internationale des droits de l’enfant ou à la Convention européenne sur l’exercice des droits des enfants.
De fait, les adjoints n’auront pratiquement aucun pouvoir et devront se contenter, comme vous l’avez indiqué, d’un rôle de « collaborateur », ou plutôt de « subordonné », terme qui me paraît plus approprié. En effet, vous avez dit explicitement, monsieur le rapporteur, que « s’ils manifestent leur opposition, ils seront virés ». Voilà qui est clair ! Nous avons pu un instant avoir l’impression que la commission des lois du Sénat, après les avoir créés, voulait conforter leur position. Nous étions trop confiants !
Quant aux collèges, vous avez invoqué, là encore, monsieur le ministre, l’article 71-1 de la Constitution pour affirmer qu’ils ne pourraient avoir un quelconque pouvoir,…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ils n’en avaient pas plus avant !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … cet article leur donnant seulement mission d’assister le Défenseur des droits.
Le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire prévoit finalement qu’ils seront consultés, mais sur les « questions nouvelles ». De quoi s’agira-t-il ? La pratique le montrera. De toute façon, leurs avis n’auront aucun caractère contraignant.
La commission mixte paritaire a modifié le mode de désignation des personnalités qualifiées : trois seront nommées par le président de l’Assemblée nationale et trois par le président du Sénat, mais vous avez refusé que les membres des collèges désignent eux-mêmes des personnalités qualifiées, comme c’est le cas, par exemple, à la CNDS.
La logique suivie est claire : le Défenseur des droits aura tous les pouvoirs, sauf, significativement, celui d’effectuer des visites inopinées.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Si, il aura ce pouvoir !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le Défenseur des droits aura toute latitude pour désigner d’autres adjoints pour d’autres missions. Lesquelles ? S’agira-t-il de celles qui sont aujourd’hui assurées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la CNIL, ou par la Commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, de celles du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ? La porte est ouverte…
Dès le début, vous avez voulu nous convaincre que vous preniez modèle sur les ombudsmans de certains pays d’Europe, tout particulièrement sur le Défenseur du peuple espagnol. Or je note qu’ils sont désignés par le parlement…
Le Défenseur du peuple espagnol est d’ailleurs le haut-commissaire du Parlement. Son champ de saisine par les citoyens couvre, comme celui de notre Médiateur de la République, les relations avec les administrations et les entreprises publiques, l’accomplissement des missions de service public. En outre, les communautés autonomes ont leurs propres défenseurs des enfants.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est vrai ! C’est un système fédéral !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. N’oublions pas que le Défenseur du peuple espagnol a été mis en place dans la période de l’après-franquisme, après des décennies de négation totale des droits.
Il y a donc tout de même beaucoup de différences avec ce que vous proposez pour le Défenseur des droits en France.
Ce que vous voulez imposer, c’est bien la création d’une institution placée sous la tutelle du Président de la République et soumise à ses desiderata,…
M. Patrice Gélard, rapporteur. Mais non !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … l’objectif étant à l’évidence, dans ce domaine comme dans d’autres, de concentrer tous les pouvoirs.
L’idée avait même été émise, lors du débat de 2008 au Sénat, que le Défenseur des droits aurait à arbitrer entre l’exercice du droit de grève et la continuité des services publics ! Cela au nom de son indépendance, je présume !
Le projet de loi de finances était silencieux sur les moyens qui lui seront dévolus ; nous n’en avons pas appris davantage depuis lors. Nul doute que votre choix de réduire les dépenses publiques n’est pas étranger au regroupement des autorités administratives indépendantes. Il s’agit cependant d’un choix à géométrie variable, puisqu’il semble que le Gouvernement envisage la création d’une nouvelle haute autorité administrative indépendante destinée à prévenir les conflits d’intérêts. Comprenne qui pourra !
Nous regrettons que la majorité de la commission des lois du Sénat se soit finalement totalement ralliée à la position du Gouvernement. Mais il est vrai que la décision avait été prise en haut lieu…
Après la justice et les médias, le Président de la République veut exercer sa tutelle sur ce domaine très sensible qu’est la protection des droits et des libertés. Eu égard aux attaques permanentes que subit l’institution judiciaire parce qu’elle dérange les affichages sécuritaires de l’exécutif, il y a tout lieu de s’inquiéter pour l’avenir du Défenseur des droits, surtout quand on entend le député et responsable de l’UMP Éric Ciotti s’élever contre les pouvoirs du juge d’application des peines et proposer de confier au parquet la coordination de l’exécution des peines ! Dans ce contexte, vos affirmations sur l’indépendance du Défenseur des droits paraissent tout de même assez suspectes.
Pour toutes ces raisons, nous voterons aujourd'hui encore contre le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs au Défenseur des droits. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Antoine Lefèvre.
M. Antoine Lefèvre. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les propos que je tiendrai au nom de mon groupe s’inscriront dans le sillage des conclusions de notre rapporteur, qui nous a invités à adopter ce texte.
Il a beaucoup été question d’oiseau ce matin ; pour autant, je n’essaierai pas de me parer des plumes du paon ! (Sourires.) Toutefois, je tiens à souligner que la création du Défenseur des droits constitue une étape importante dans le renforcement de la protection des droits et des libertés dans notre pays, comme vous l’avez d’ailleurs souligné à juste titre, monsieur le ministre.
« Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public. » : tel est l’énoncé de l’article 71-1 de la Constitution, qui crée le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle et uninominale.
Il s’agit donc de renforcer substantiellement les possibilités de recours non juridictionnel dont disposent les citoyens pour assurer la défense de leurs droits et libertés.
Cette nouvelle institution assumera, cela a été rappelé, les tâches qui incombaient jusqu’à présent au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la Commission nationale de déontologie de la sécurité et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.
L’intégration des missions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans le champ de compétence du Défenseur des droits a été discutée et finalement rejetée. Cela nous satisfait pleinement, car cette institution, encore récente, a un domaine d’action véritablement spécifique.
En effet, la mission du Contrôleur général des lieux de privation de liberté est triple. Il doit s’assurer que les droits intangibles inhérents à la dignité humaine sont respectés, vérifier qu’un juste équilibre entre le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté et les considérations d’ordre public et de sécurité est établi, mais aussi et surtout prévenir toute violation des droits fondamentaux de ces personnes.
Par ailleurs, des inquiétudes se sont exprimées en ce qui concerne l’intégration des fonctions du Défenseur des enfants. Cette disposition a été maintenue, et cela était nécessaire, car il est important de rappeler que le Défenseur des droits disposera d’absolument tous les pouvoirs de l’actuel Défenseur des enfants : il pourra alerter sur des cas individuels ou collectifs, proposer des modifications de la réglementation et sensibiliser l’opinion. Vous l’aurez compris, mes chers collègues, nous avons eu à cœur de préserver l’intérêt supérieur de l’enfant.
Concernant la saisine du Défenseur des droits, elle pourra être directement mise en œuvre par toute personne, physique ou morale, qui s’estimera lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration.
Afin qu’il puisse accomplir au mieux sa mission, le Défenseur des droits sera assisté d’adjoints, dont la désignation ne sera pas soumise à l’approbation des commissions parlementaires, puisqu’ils seront les collaborateurs privilégiés du Défenseur des droits, et non des contre-pouvoirs.
Des collèges, compétents en matière de déontologie de la sécurité, de défense et de promotion des droits de l’enfant, ainsi que de lutte contre les discriminations et pour la promotion de l’égalité, seront institués.
La consultation de ces collèges par le Défenseur des droits revêtira un caractère obligatoire. Assortie de modalités définies dans le règlement intérieur, elle constituera une garantie supplémentaire quant au bien-fondé des décisions que prendra le Défenseur des droits dans ces matières si spécifiques.
La composition de ces trois collèges a suscité de nombreux débats. Nous nous satisfaisons de l’équilibre trouvé par les rapporteurs quant à la place de chacune des personnalités qualifiées.
Je terminerai en évoquant les modalités d’intervention du Défenseur des droits, auquel nous conférons aujourd’hui un rôle historique.
Le Défenseur des droits aura l’obligation de motiver toute décision de ne pas donner suite à une saisine. Il s’agit d’un principe important pour nos concitoyens.
Enfin, le Défenseur des droits ne pourra déposer de requête constituant une action collective devant le juge administratif. Une telle innovation représente certes une idée intéressante, mais elle devra faire l’objet d’une réflexion approfondie du Parlement avant d’être éventuellement inscrite dans notre droit.
Je tiens à remercier une nouvelle fois notre rapporteur de la qualité de son travail, ainsi que les membres de la commission des lois, qui ont su, sous la houlette de leur président, trouver un juste équilibre.
Mes chers collègues, ces textes constituant une étape importante dans le renforcement de la protection des droits et libertés dans notre pays, le groupe UMP les votera avec conviction ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je tiens à souligner que le Sénat s’est beaucoup investi dans la création du Défenseur des droits. Pour s’en convaincre, il n’est qu’à rappeler les étapes qui ont permis cette avancée. Ainsi, dans le projet de révision, l'article 71-1 de la Constitution prévoyait initialement un « Défenseur des citoyens ». Or les enfants et les étrangers qui se trouvent sur notre territoire, s’ils ne sont pas des citoyens, ont des droits. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé la dénomination de « Défenseur des droits ».
Je trouve paradoxal qu’un certain nombre de nos collègues reconnaissent aujourd'hui toutes les vertus aux institutions existantes, alors que les personnalités qui les présidaient étaient nommées par un pouvoir exécutif que souvent ils combattaient, et sans que le Parlement soit consulté. Or toutes ces autorités administratives indépendantes ont affirmé une grande autonomie. Je remercie d’ailleurs Jacques Mézard d’avoir rappelé que ce sont les Médiateurs de la République successifs – MM. Jacques Pelletier, Bernard Stasi et Jean-Paul Delevoye – qui ont renforcé cette institution et lui ont donné toute son ampleur.
Je pointerai un autre paradoxe : certains opposent médiation et contrôle des droits. Pourtant, le Défenseur des enfants et la HALDE font de la médiation. C’est l’une des missions qui leur ont été confiées.
En revanche, et c’est fondamental, dans la mesure où le Défenseur des droits est doté de pouvoirs exceptionnels, il n’est plus le Médiateur de la République. Il est faux d’affirmer que la création de cette nouvelle instance revient à avoir fusionné le Médiateur de la République avec les autres autorités administratives indépendantes. Puisqu’une nouvelle institution chargée de défendre les droits était créée, il était naturel qu’elle regroupe tout ce qui relève de ce domaine. Jacques Mézard l’a souligné à juste titre : il est impossible de créer une nouvelle autorité chargée de défendre les droits tout en conservant des institutions qui lui feraient concurrence.
Enfin, je ne doute pas que la pratique renforcera les pouvoirs de cette nouvelle institution.
Nous le savons bien, certaines instances ont été critiquées au moment de leur création. Je ne crois pas, d’ailleurs, que celle du Médiateur de la République, pourtant voulue par le Sénat, ait été accueillie avec satisfaction.
Les réticences s’expliquent par le fait que le Défenseur des droits pourra être saisi directement par nos concitoyens, alors qu’aujourd'hui, en théorie, le Médiateur de la République, comme la CNDS du reste, ne peut l’être que par l’intermédiaire de parlementaires. Cette avancée, comme la question prioritaire de constitutionnalité, contribue à renforcer sensiblement les droits des citoyens et fera évoluer notre société.
M. Antoine Lefèvre. C’est exact !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Je conclurai de manière plus anecdotique.
Je ne cesse de le répéter : l’important, ce n’est pas que « le Président de la République ne puisse procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés », ainsi que le prévoit l'article 13 de la Constitution ; c’est surtout que la procédure ne doive pas exiger un consensus tel que seraient finalement nommées des personnalités n’ayant pas forcément l’autorité requise pour exercer les missions qui leur seront confiées.
Pour ma part, je considère qu’en fait une majorité simple d’avis négatifs suffira pour empêcher la nomination de personnalités qui ne conviendraient pas. Cet effet préventif du dispositif sera largement suffisant.
Nous ne pouvons que nous féliciter de ce que M. Jean-Marie Delarue ait été nommé Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Si, demain, une personnalité de cette qualité devient Défenseur des droits, cette institution sera pleinement au service de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Je remercie M. Lefèvre de son excellente et exhaustive analyse.
Je remercie également M. Mézard d’avoir proposé une définition du Défenseur des droits qui est probablement la meilleure de toutes. Bien entendu, pour le reste, je suis moins d’accord avec lui… (Sourires.)
Mme Borvo Cohen-Seat et M. Sueur ont émis des critiques qui ne me paraissent pas fondées.
Tout d’abord, le mode de nomination du Défenseur des droits constituerait selon eux une sorte de péché originel. Dans ces conditions, vous et vos amis en avez commis un certain nombre dans le passé, puisque les personnalités dirigeant les autorités administratives indépendantes ont toujours été nommées par le Président de la République !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Sans consultation du Parlement !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Dans la mesure où vous n’avez pas voté la révision constitutionnelle, je comprends que vous soyez quelque peu gênés sur cette question ! La consultation du Parlement constitue une limitation importante à l’exercice de son pouvoir de nomination par le Président de la République, quel qu’il soit. En effet, le Président de la République devra proposer au Parlement la nomination d’une personnalité susceptible de recueillir une majorité d’avis favorables. Il faudra obtenir un vote positif.
Du reste, ce qui fonde l’indépendance dans notre droit public républicain, ce ne sont pas les conditions de nomination, c’est le fait que le mandat ne soit pas reconductible. Cela vaut pour les membres du Conseil constitutionnel comme pour les dirigeants des autorités administratives indépendantes. Le Défenseur des droits exercera un mandat unique. Une fois nommé, il lui reviendra d’exprimer ses compétences et de faire vivre l’institution.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Voilà !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. M. Sueur a par ailleurs déploré que le Défenseur des droits ne soit pas tenu d’expliquer pour quelles raisons il ne suit pas, le cas échéant, l’avis du collège. Honnêtement, je ne vois pas comment l’institution pourrait fonctionner dans ces conditions. Dans le même ordre d’idées, on ne saurait exiger du Gouvernement qu’il motive son refus de suivre un avis du Conseil d’État ! L’important est que, aux termes de la rédaction de l'article 20 du projet de loi organique telle qu’elle est issue des travaux de la commission mixte paritaire, le Défenseur des droits devra indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Oui !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. En outre, Mme Borvo Cohen-Seat a affirmé que le Défenseur des droits aura moins de pouvoir que les autorités administratives qu’il remplace. C’est complètement faux, et un seul exemple suffira à le montrer.
L’article 18 du projet de loi organique prévoit expressément que « le Défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause ; des vérifications sur place dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage ».
C’est un changement radical par rapport à l'article 8 de la loi portant création de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, aux termes duquel « la haute autorité peut, après avis adressé aux personnes intéressées et avec leur accord, charger un ou plusieurs de ses membres ou de ses agents de procéder à des vérifications sur place […] ».
Le Défenseur des droits, lui, n’aura besoin d’aucune autorisation et pourra proprio motu procéder à des visites sur place. C’est là un véritable progrès.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Oui !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Enfin, tout citoyen pourra saisir directement le Défenseur des droits. Ce point est fondamental.
Je tiens à le souligner, car on l’oublie trop souvent, cette majorité a ouvert aux citoyens la possibilité de saisir directement le Conseil constitutionnel, au travers de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil supérieur de la magistrature et, maintenant, le Défenseur des droits. La possibilité de saisine directe des autorités administratives indépendantes par le citoyen constitue aussi un véritable progrès.
Mme Borvo Cohen-Seat a porté un jugement négatif sur la question prioritaire de constitutionnalité, au motif qu’elle peut déboucher sur des résultats différents de ceux que l’on souhaiterait. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat proteste.) Or c’est le propre de toute mesure visant à défendre les droits et les libertés ! Elle a été instituée non pas pour plaire à ceux qui exercent le pouvoir, exécutif ou législatif, mais pour assurer la prééminence du droit dans notre pays. Je n’hésite pas à affirmer que l’adoption des deux textes dont nous débattons contribuera à conforter cette prééminence ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?…
La discussion générale commune est close.
projet de loi organique
M. le président. Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits.
Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement. Le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue par un seul vote sur l’ensemble du texte.
Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :
projet de loi organique relatif au défenseur des droits
TITRE IER
DISPOSITIONS GÉNÉRALES
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TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPÉTENCES ET À LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS
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Article 5
Le Défenseur des droits peut être saisi :
1° Par toute personne physique ou morale qui s’estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’État, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public ;
2° Par un enfant qui invoque la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt, par ses représentants légaux, les membres de sa famille, les services médicaux ou sociaux ou toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et se proposant par ses statuts de défendre les droits de l’enfant ;
3° Par toute personne qui s’estime victime d’une discrimination, directe ou indirecte, prohibée par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, ou par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discriminations, conjointement avec la personne s’estimant victime de discrimination ou avec son accord ;
4° Par toute personne qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité.
5° (Supprimé)
Le Défenseur des droits peut être saisi des agissements de personnes publiques ou privées.
Il peut en outre se saisir d’office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause.
Il est saisi des réclamations qui sont adressées à ses adjoints.
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