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Séance du 3 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 4
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article additionnel après l'article 5

Article 5

I. – Le code de l'environnement est ainsi modifié :

1° La dernière phrase de l'article L. 515-23 est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« Il est annexé au plan local d’urbanisme, conformément à l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme. Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions du plan de prévention des risques technologiques dans un délai d'un an à compter de l'approbation de ce dernier. » ;

2° La seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 562-4 est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« Il est annexé au plan local d’urbanisme, conformément à l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme. Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions du plan de prévention des risques naturels prévisibles dans un délai d'un an à compter de l'approbation de ce dernier. »

II. – Le code de l'urbanisme est ainsi modifié :

1° Après l'article L. 123-1-10, il est inséré un article L. 123-1-10-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 123-1-10-1. – Dans un délai d'un an à compter de l'approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l'article L. 515-15 du même code, le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions des plans susvisés. À défaut, le représentant de l'État dans le département procède à la modification ou à la révision. » ;

2° L'article L. 123-12 est ainsi modifié :

a) Au b, après les mots : « projets d'intérêt général » sont insérés les mots : « ou aux prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'un plan de prévention des risques technologiques, » ;

b) Au d, après les mots : « du 12 juillet 2010 précitée, » sont insérés les mots : « d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'un plan de prévention des risques technologiques, » ;

3° Après la première phrase du septième alinéa de l’article L. 123-13, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Cette procédure est également applicable lorsque la modification a uniquement pour objet la suppression des dispositions contraires au plan de prévention des risques naturels ou au plan de prévention des risques technologiques. » ;

4° Après l'article L. 124-2, il est inséré un article L. 124-2-1 ainsi rédigé :

« Art L. 124-2-1. – Dans un délai d'un an à compter de l'approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l'article L. 515-15 du même code, la carte communale est modifiée pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions du plan susvisé. A défaut, le représentant de l'État dans le département procède à la modification ou à la révision. »

III. – Dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques technologiques approuvé avant l'entrée en vigueur de la présente loi, le délai d'un an mentionné aux paragraphes I et II court à compter de cette entrée en vigueur.

Mme la présidente. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 29, présenté par M. de Legge, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 8

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 123-1-10-1. - Dans un délai de six mois à compter de l'approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l'article L. 515-15 du même code, l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune fait connaître au préfet si il ou elle entend réviser ou modifier son plan local d'urbanisme afin de supprimer les dispositions contraires aux prescriptions des plans susvisés.

« À défaut de réponse dans ce délai ou en cas de désaccord entre le préfet et l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, le préfet peut engager et approuver, après avis de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme. Il en est de même si l'intention exprimée par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune de procéder à la suppression des dispositions contraires aux prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'un plan de prévention des risques technologiques n'est pas suivie, dans un délai d'un an à compter de l'approbation des plans précités, de la modification ou de la révision du plan local d'urbanisme. » ;

II. - Alinéa 15

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 124-2-1. - Dans un délai de six mois à compter de l'approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l'article L. 515-15 du même code, la commune fait connaître au préfet si elle entend modifier sa carte communale afin de supprimer les dispositions contraires aux prescriptions des plans susvisés.

« À défaut de réponse dans ce délai ou en cas de désaccord entre le préfet et la commune, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal, la modification de la carte communale. Il en est de même si l'intention exprimée par la commune de procéder à la suppression des dispositions contraires aux prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou d'un plan de prévention des risques technologiques n'est pas suivie, dans un délai d'un an à compter de l'approbation des plans précités, de la modification de la carte communale. »

III. - Alinéa 16

Après les mots :

présente loi,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

les délais mentionnés aux paragraphes I et II courent à compter de cette entrée en vigueur.

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l’amendement n° 29.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Dans cette affaire, nous cherchons tous à établir une certaine cohérence entre le PPRN et le document d’urbanisme de base, à savoir le plan local d’urbanisme.

La commission de l’économie et la commission des lois ont eu un débat sur la question de savoir s’il suffisait que le PLU ne contienne point de dispositions contraires au PPRN ou s’il fallait que le PLU soit rendu strictement compatible avec le PPRN. Nous nous sommes finalement ralliés sans difficulté à la position de la commission de l’économie.

Cela dit, le texte prévoit actuellement que « le plan local d’urbanisme est modifié ou révisé pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions du plan de prévention des risques naturels prévisibles dans un délai d’un an à compter de l’approbation de ce dernier ». Il ne se passe donc rien entre le moment où le PPRN est approuvé et la mise en compatibilité du PLU. Le préfet ne peut intervenir qu’au bout d’un an, en quelque sorte pour se substituer à l’autorité gestionnaire du droit des sols, en l’occurrence le maire ou le président de l’EPCI.

Dans un souci de replacer le gestionnaire du droit des sols au cœur du dispositif, il nous paraît souhaitable que, six mois après l’approbation du PPRN, l’autorité en charge de la gestion des sols annonce soit qu’elle va réviser son PLU parce qu’elle considère qu’il n’est pas conforme au PPRN, soit qu’elle n’envisage pas de le faire. Ainsi, le préfet sera en mesure d’arrêter sa position beaucoup plus tôt. Bien entendu, nous rejoignons la commission de l’économie pour que la compatibilité entre les deux documents soit opérée au bout d’un an.

En conclusion, nous voulons, premièrement, replacer le gestionnaire du droit des sols au cœur du dispositif et l’amener à prendre position, deuxièmement, améliorer les délais là où c’est possible et, surtout, éviter une prise de position par défaut.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Bonnefoy, pour présenter l’amendement n° 14.

Mme Nicole Bonnefoy. L’article 5 est le cœur de cette proposition de loi puisqu’il permettra une mise en conformité des documents d’urbanisme avec les plans de prévention des risques naturels prévisibles.

Les travaux de la mission sur les conséquences de la catastrophe Xynthia ont permis de souligner que « si la tempête était inévitable, le drame qu’elle a provoqué aurait pu, lui, être évité ».

La mission a pointé une responsabilité largement collective dans la survenue de ce drame, car la France est mal préparée au risque de submersion marine et, plus généralement, n’a pas de culture du risque. Nous nous sommes alors rendu compte que le territoire français n’était que partiellement couvert par des plans de prévention des risques d’inondation et que les communes littorales l’étaient encore moins, l’inondation n’étant souvent envisagée que sous l’angle des crues et non des submersions marines.

Ainsi, seulement 46 plans ont été approuvés et 71, prescrits, alors que l’on compte en France 874 communes de ce type. Les communes de la côte atlantique les plus touchées par la tempête Xynthia n’étaient pas dotées de plans de prévention des risques d’inondation.

Encore plus regrettable : même quand les plans de prévention des risques d’inondation existaient, ils n’étaient pas forcément efficaces.

En pratique, la seule annexion aux documents d’urbanisme non seulement n’a pas conduit à une cohérence entre les mesures du plan et les documents d’urbanisme, mais elle a abouti à des situations ambiguës.

Qu’il s’agisse des élus locaux ou des services préfectoraux, on n’a pas assez pris la mesure des risques. Il est donc temps de veiller à une meilleure intégration des différentes problématiques, des divers instruments d’action et sources de droit, afin de mettre fin à la dualité existant entre la prévention des risques définie dans le code de l’environnement et le droit des sols défini dans le code de l’urbanisme.

Pour que les choses soient plus opérantes, il est proposé que les documents d’urbanisme soient modifiés ou révisés selon la procédure simplifiée, afin de supprimer les dispositions contraires au plan de prévention des risques naturels majeurs dans un délai d’un an.

Pour les zones déjà couvertes par un PPRN, nous estimons que ce délai doit être réduit à six mois puisque ce plan est déjà approuvé et annexé au PLU ou à la carte communale, et aurait dû déjà s’imposer aux décisions d’urbanisme.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. S’agissant de l’amendement n° 29, nous avons bien compris l’idée qui guidait la commission des lois puisque nous avons donné un an pour supprimer toutes les dispositions contraires entre le PPRN et les PLU.

Le vœu de la commission des lois est de faire en sorte que le maire se positionne dans un délai de six mois après la publication du PPRN, et non au bout de six mois comme l’a laissé entendre tout à l'heure M. de Legge. Nous avons donc émis un avis de sagesse favorable.

En revanche, la commission est défavorable à l’amendement n° 14. En effet, dans un souci de simplification et d’harmonisation, il n’est pas souhaitable de prévoir un délai différent – un an ou six mois – selon que les plans de prévention des risques naturels ont été adoptés avant ou après la promulgation de la présente loi. Cela ne ferait qu’apporter de la confusion.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je voudrais juste attirer l’attention de la Haute Assemblée sur le fait qu’il existe déjà un délai d’un an pour adapter ou supprimer les dispositions du PLU qui sont d’ores et déjà inapplicables dans le droit actuel. En effet, un plan de prévention des risques d’inondation est opposable à un plan local d’urbanisme.

Indiscutablement, nous avons besoin d’une cohérence des textes. Cela étant, un délai d’un an pour supprimer les dispositions du PLU qui sont en opposition avec le PPRN n’est concevable que si l’on procède par la voie d’une modification simplifiée. En revanche, si l’on doit procéder par la voie d’une révision du PLU, avec un délai d’un an, ce n’est pas jouable !

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Monsieur le secrétaire d’État, vous avez tout à fait raison, mais nous avons précisément prévu une procédure de modification simplifiée, faute de quoi, en effet, le délai d’un an serait insuffisant.

Nous sommes bien d’accord sur le droit : la servitude d’utilité publique l’emporte, donc le risque doit s’imposer. Néanmoins, l’expérience a montré, notamment lors de la tempête Xynthia, qu’il ne suffisait pas d’avoir un PPRN annexé à un PLU, mais qu’il fallait aussi que les cartes communales coïncident et que les dispositions contraires disparaissent du PLU pour que le PPRN soit à coup sûr correctement appliqué.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 29.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l'amendement n° 14 n'a plus d'objet.

Je constate par ailleurs que l’amendement n° 29 a été adopté à l’unanimité des présents.

Je mets aux voix l'article 5, modifié.

(L'article 5 est adopté.)

Article 5
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 5 bis (nouveau)

Article additionnel après l'article 5

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 15 rectifié est présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste.

L'amendement n° 30 est présenté par M. de Legge, au nom de la commission des lois.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 5, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Après le premier alinéa de l’article L. 146-2, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : 

« - de la prévention des risques naturels ; »

2° L’article L. 146-4 est ainsi modifié : 

a) La seconde phrase du deuxième alinéa du I est complétée par les mots : « ou à aggraver l’exposition des populations aux risques naturels » ; 

b) Au dernier alinéa du III, après les mots : « lorsque des motifs liés », sont insérés les mots : « à la prévention des risques naturels, ».

La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 15 rectifié.

M. Roland Courteau. Cet amendement a pour objet de modifier les dispositions du code de l’urbanisme qui sont particulières au littoral, afin que l’utilisation des outils prévus par la loi Littoral soit possible dans une optique de prévention des risques naturels, et uniquement dans cette optique.

Ainsi, les capacités d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser seront définis non seulement en fonction des objectifs actuellement fixés par le code – garantie du libre accès au rivage pour le public, préservation des espaces naturels et fragiles, etc. –, mais également en fonction de l’intensité et des caractéristiques des risques naturels.

L’extension de l’urbanisation pourrait être prohibée dans les zones à risque et la « bande de cent mètres » être étendue par le PLU, en vue de limiter l’exposition des populations aux risques naturels.

Je m’arrête là afin de laisser la parole à M. de Legge, qui a défendu cette proposition, au nom de la commission des lois, devant la commission de l’économie la semaine dernière, malheureusement sans succès. J’espère en tout cas, mes chers collègues, que vous la soutiendrez.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l’amendement n° 30.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. Il faut replacer cet amendement dans le cadre plus général des débats que nous avons eus.

Nous voulons qu’il y ait la concordance la plus étroite entre les différents documents et outils d’urbanisme. On a bien vu, à l’occasion du drame de Xynthia, que la multiplication des documents d’urbanisme nuisait à la lisibilité d’ensemble. La commission des lois a donc cherché à déterminer comment la loi Littoral pourrait s’inscrire dans cet objectif général de protection des personnes et de sécurité civile.

J’ai eu l’occasion d’entendre les arguments de la commission de l’économie sur le sujet, mais je maintiens que la cohérence est nécessaire.

Je suis aussi parfaitement conscient que la loi Littoral véhicule avec elle d’autres problématiques.

Cependant, si M. le rapporteur et M. le secrétaire d’État parviennent à nous démontrer – ce dont je ne doute pas ! – que le retrait de cet amendement serait un facteur de clarification du texte que nous examinons, peut-être me laisserai-je convaincre. (Sourires.)

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. La commission de l’économie est très défavorable à ces amendements identiques.

Il se trouve que la loi Littoral, qui a pour objet la protection des espaces naturels, est source d’une très grande insécurité juridique. Selon la côte où l’on se trouve, les notions d’espace proche du rivage ou d’espace remarquable font l’objet d’interprétations variables.

Adopter ces amendements reviendrait à accroître encore l’insécurité juridique. Je ne suis pas sûr que ce soit une bonne chose vis-à-vis des maires, qui croulent déjà sous les textes.

De plus, ces amendements ne permettraient pas d’atteindre notre objectif de sécurisation par rapport aux risques naturels.

À notre excellent collègue rapporteur pour avis de la commission de lois je me permettrai de rappeler que Patrice Gélard, autre membre éminent de cette commission, dans un rapport d’information qu’il avait fait sur l’application de la loi Littoral, écrivait ceci : « L’indétermination des notions retenues par la loi et la carence des documents de planification ont entraîné une grande période d’incertitude juridique, renforcée par l’opposabilité directe de la loi aux décisions individuelles, particulièrement préjudiciable pour les communes... »

J’ajoute que l’article L. 146-2 du code de l’urbanisme, qui porte sur la capacité des espaces définis comme constructibles, n’est pas le bon vecteur.

Modifier la loi Littoral revient à ouvrir une boîte de Pandore et à accroître l’insécurité juridique, sans résoudre pour autant le problème de la sécurité des personnes.

Avec les dispositions que nous avons adoptées sur l’urbanisme, sur les SCOT, les PLU, les PPRN, les PCS, je vous assure que les maires disposeront de tous les outils pour assurer la sécurité des personnes et des biens.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je vais essayer à mon tour de convaincre M. le rapporteur pour avis de retirer cet amendement, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

Le Gouvernement ne souhaite pas remettre en cause la loi Littoral, qui a un objectif particulier. Elle est par ailleurs suffisamment complexe.

Elle est aussi décriée par beaucoup, mais adulée par d’autres. À propos de chaque texte traitant de questions d’urbanisme, ressort la volonté de renforcer la loi Littoral ou, à l’inverse, de la « détricoter », ce qui donne lieu à des débats homériques entre les uns et les autres sur les bienfaits ou les défauts de cette loi.

Le Gouvernement ne souhaite donc pas que l’on y touche.

J’ajoute que vos préconisations vont très loin puisque, selon elles, la notion de « bande de cent mètres », qui est effectivement soumise à des interprétations légèrement différentes selon les endroits, comme vient de la rappeler M. le rapporteur, pourrait être étendue par le PLU pour limiter l’exposition des populations aux risques naturels. Cette possibilité d’extension de la « bande de cent mètres » me paraît un peu excessive, notamment au regard des besoins en termes de production. On ouvrirait donc ainsi une faculté considérable aux PLU, ce qui ne manquerait pas, me semble-t-il, d’entraîner un contentieux important.

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur pour avis, l’amendement n° 30 est-il maintenu ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. Ce débat était nécessaire.

Les explications de M. le secrétaire d’État et de M. le rapporteur ne m’ont pas tout à fait convaincu au fond, mais je crains que faire référence à la loi Littoral dans un texte qui se veut opérationnel et consensuel ne soit pas, en effet, une bonne idée.

En attendant d’avoir l’occasion de rouvrir le débat sur la loi Littoral, je retire mon amendement pour ne pas « polluer » notre discussion d’aujourd’hui.

Mme la présidente. L’amendement n° 30 est retiré.

Monsieur Courteau, retirez-vous également l’amendement n° 15 rectifié ?

M. Roland Courteau. M. le secrétaire d’État nous dit qu’il se refuse à remettre fondamentalement en cause la loi Littoral. Mais telle n’est pas notre intention ! Nous souhaitons simplement ajouter une possibilité en matière de sécurité.

La loi Littoral prend en compte la préservation des espèces naturelles et fragiles, et c’est une bonne chose, mais elle devrait ignorer les problèmes liés à l’existence de zones à risque… C’est pour le moins surprenant !

Je maintiens donc cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 15 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. Roland Courteau. Tant pis pour la sécurité !

Article additionnel après l'article 5
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 6

Article 5 bis (nouveau)

Après l’article L. 122-1-13 du code de l’urbanisme, il est inséré un article L. 122-1-13-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 122-1-13-1. – Dans un délai d’un an à compter de l’approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles visé à l’article L. 562-1 du code de l'environnement ou du plan de prévention des risques technologiques visé à l’article L. 515-15 du même code, le schéma de cohérence territorial est modifié ou révisé pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions des plans susvisés. À défaut, le représentant de l'État dans le département procède à la modification ou à la révision. » – (Adopté.)