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Séance du 3 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 7
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 9

Article 8

Après le quatrième alinéa de l'article 1er de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Un plan d'action relatif aux ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines est élaboré tous les six ans par le Gouvernement à compter de 2016 ».

Mme la présidente. L'amendement n° 8, présenté par Mme Beaufils, M. Le Cam, Mme Didier, M. Danglot, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer les mots :

Après le quatrième alinéa de l’article 1er

par les mots :

À la fin de l’article 44

La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Cet amendement vise à remettre à la place qui convient la disposition proposée par notre rapporteur.

En effet, l’article 8, tel qu’il est présenté, « décodifie » la mesure visant à obliger l’État à élaborer tous les six ans un plan d’action relatif aux ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines. Il la place à l’article 1er de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, la loi Grenelle 1.

Or l’article 1er de la loi Grenelle 1 évoque le constat de l’urgence écologique, les raisons profondes ayant conduit à son élaboration, les grands objectifs qu’elle fixe ; il mentionne le développement durable et les trois piliers sur lesquels il s’appuie, la gouvernance associant les cinq grandes catégories d’acteurs, le suivi du Grenelle. En résumé, c’est un article de considérations générales.

Il me semble que l’alinéa qu’il nous est proposé d’y ajouter, et qui constitue une prescription bien précise sur un sujet très spécifique, arrive un peu « comme un cheveu sur la soupe »...

Il paraît donc plus pertinent d’introduire l’alinéa en question à la fin de l’article 44 de cette loi de programmation, article qui traite explicitement de la politique de prévention des risques majeurs.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. C’est une modification opportune, sur laquelle la commission a émis un avis favorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet également un avis favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 8.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 19, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Un rapport d’étape portant sur les investissements réalisés sur les ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines dans le cadre de ce plan d’action est présenté à mi-parcours par le Gouvernement au Parlement.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

M. Jean-Jacques Mirassou. L’article 8 de la proposition de loi prévoit que le Gouvernement aurait à remettre un rapport tous les six ans au Parlement sur la qualité des ouvrages de protection contre les inondations et la submersion marine, suivant en cela l’exemple des Pays-Bas.

Le rapporteur a proposé que ce rapport se transforme en véritable plan d’action du Gouvernement, afin de s’adapter à la volonté de ce dernier de mettre en place dans des délais réduits un plan contre les submersions à montée rapide.

Nous soutenons cette proposition car, comme l’a souligné le rapport publié en février dernier par le Centre européen de prévention du risque d’inondation relatif à la gestion des digues de protection contre les inondations, il n’existe pour l’instant aucune vision nationale de l’état du parc, aucune priorité d’action et aucune programmation.

Cette stratégie portera sur six ans, et le prochain plan devrait donc intervenir en 2016.

Nous estimons que la nature des investissements à réaliser sur les ouvrages de protection contre les crues et les inondations nécessite des temps longs de programmation des investissements. La période de six ans peut donc paraître appropriée. D’autant que, dans un premier temps, il faudra d’abord améliorer la connaissance du parc de digues et autres ouvrages de protection, car c’est cette connaissance qui orientera la priorité des travaux.

L’État devra aussi identifier les propriétaires afin qu’ils assument leur responsabilité et déterminer qui sera le gestionnaire, en cherchant autant que possible à instaurer une unité de gestion des digues.

On le voit il s’agit d’une entreprise complexe, d’autant que l’on compte environ 8 600 kilomètres de digues en France, gérées par plus de 1 000 gestionnaires différents, et que, sur un même ensemble d’ouvrages hydrauliquement cohérent, on trouve plusieurs tronçons de digues avec plusieurs propriétaires différents.

Dans ces conditions et eu égard à l’importance de l’enjeu, il nous semble essentiel que le Gouvernement présente un rapport d’étape à mi-parcours au Parlement afin que celui-ci puisse exercer un contrôle sur les investissements réalisés et sur la définition des priorités qui a pu être établie.

L’article 3 prévoit bien un contrôle de la qualité des ouvrages tous les trois ans à l’échelon déconcentré, c’est-à-dire au niveau des plans de gestion des risques d’inondation. En l’occurrence, il s’agirait d’une vision nationale de l’état du parc, c’est-à-dire ce qui fait le plus défaut aujourd’hui à nos yeux.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. La commission n’est pas très favorable à la multiplication des rapports, d’autant que nous demanderons très régulièrement un rapport d’évaluation des plans Digues successifs.

Par ailleurs, un questionnaire en loi de finances permettrait sans doute de mieux retracer l’effort annuel de l’État en la matière.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet également un avis défavorable.

En effet, le Sénat a voté tout à l’heure le principe d’un rapport sur les digues tous les deux ans. À cela s’ajoute un rapport annuel sur l’utilisation du fonds Barnier. De surcroît, l’article 8 prévoit un rapport d’évaluation tous les six ans.

Il me semble que tous ces rapports sont suffisants sans qu’il soit besoin d’ajouter un rapport supplémentaire tous les trois ans, comme le proposent les auteurs de cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

M. Jean-Jacques Mirassou. J’ai souligné que la France comptait 8 600 kilomètres de digues placées sous la responsabilité de 1 000 gestionnaires différents. Compte tenu de la complexité du réseau, il me semble qu’un rapport d’étape permettrait d’opérer à mi-parcours une évaluation des investissements et des travaux réalisés, afin de se donner la possibilité d’apporter, le cas échéant, en fonction du constat établi, des modifications pour les trois ans qui restent.

Tout à l’heure, on nous a expliqué que l’inflation dans le domaine réglementaire pouvait être pénalisante et, maintenant, on nous dit qu’il faut aller plus vite !

Mme la présidente. La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. Initialement, les deux propositions de loi prévoyaient d’associer le Parlement. Nous ne remettons pas en cause les dispositions prévues par la commission. Simplement, nous souhaitons que le Parlement soit davantage informé, avec un rapport à mi-parcours du plan.

On n’informe jamais trop le Parlement, et celui-ci ne contrôle jamais trop l’action du Gouvernement !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 19.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)

Article 8
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 10

Article 9

L’article L. 213-21 du code de l’environnement est ainsi modifié :

1° À la première phrase, après les mots : « des barrages », sont insérés les mots : «, des digues » ;

2° Après la première phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Il donne également son avis sur les prescriptions techniques relatives à la sécurité et à la sûreté en matière de construction, d'exploitation et de surveillance des ouvrages hydrauliques ». – (Adopté.)

Article 9
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article additionnel après l'article 10

Article 10

Au premier alinéa de l'article L. 331-15 du code de l'urbanisme, après les mots : « délibération motivée, » sont insérés les mots : « du fait de la nécessité de créer ou de réhabiliter les ouvrages visés à l'article L. 562-8-1 du code de l'environnement ou ».

Mme la présidente. L'amendement n° 20, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. L’article L. 331-15 du code de l’urbanisme, qui sera applicable au 1er mars 2012 du fait de la réforme des taxes d’urbanisme, prévoit que le taux de la nouvelle taxe d’aménagement pourra, dans certains secteurs, être porté jusqu’à 20 % par une délibération motivée si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l’importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs.

Le présent article 10 ouvre la possibilité d’utiliser cette majoration pour les constructions et aménagements réalisés dans les zones couvertes par un PPRN afin de financer la création ou la réhabilitation des ouvrages de défense contre les inondations.

Cet article correspond à la recommandation de la mission d’information qui proposait, pour les digues, un financement local à partir d’une contribution demandée à ceux qui déposent des demandes de permis de construire dans les zones à risque. Pourtant, je souhaite m’y opposer, car j’estime que les habitants s’installant ou déjà installés dans les zones couvertes par un PPRI, mais ouvertes à l’urbanisation, ne doivent pas être pénalisés, d’autant qu’ils auront souvent à réaliser sur leur propre habitation les aménagements supplémentaires prescrits dans le PPRN à des fins de protection.

Une telle disposition serait d’ailleurs contraire à la logique qui veut que les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels, technologiques ou miniers sur des biens construits ou aménagés avant l’approbation de ces plans soient exonérés de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement.

Soit on considère que ces zones sont ouvertes à l’urbanisation dans des conditions précises, soit on remet en question cette urbanisation. Il ne serait pas juste de prévoir la possibilité d’aller jusqu’à quadrupler la taxe d’aménagement pour ceux qui s’installent dans ces zones et a fortiori pour ceux qui y sont déjà installés mais qui n’étaient pas au courant des risques qu’ils prenaient lorsqu’ils ont fait construire.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Je souhaite recadrer quelque peu les propos tenus par Roland Courteau. Il s’agit d’une faculté, non d’une obligation. (M. Roland Courteau acquiesce.)

Je ne vois pas pourquoi on empêcherait un maire, qui a la possibilité de moduler la taxe d’aménagement pour financer l’aménagement d’une route ou l’extension d’un réseau routier, d’utiliser ce produit fiscal pour consolider une digue protégeant des habitations, si le besoin s’en fait sentir.

Par ailleurs, contrairement à ce que vous avez dit, mon cher collègue, il ne s’agit pas de multiplier la taxe d’aménagement par quatre. Je le répète, l’utilisation de cette taxe est une simple faculté. Les maires qui le souhaitent pourront toujours conserver le taux de 5 %. Enfin, s’ajoute à ce dispositif l’abattement de 50 % prévu pour les 100 premiers mètres carrés.

Les élus choisiront de se saisir ou non cette faculté, en fonction des besoins.

Très franchement, je ne vois pas pourquoi la consolidation d’une digue protégeant une zone d’habitation ne pourrait pas être financée par cette ressource fiscale, alors que d’autres dépenses d’infrastructures publiques y sont éligibles.

La commission émet donc un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Je vous rappelle que nous avons réformé la fiscalité de l’urbanisme, et cela après avoir mené une très vaste concertation. Nous souhaitons passer, en deux étapes – à partir du 1er janvier 2012, puis au 1er janvier 2015 –, de dix-sept à cinq taxes et participations, la taxe d’aménagement constituant l’outil principal.

La taxe d’aménagement, dont le taux peut varier de 1 % à 5 %, remplacera les taxes actuelles. Si une collectivité locale décide d’y ajouter les participations particulières existantes, elle pourra moduler le taux de cette taxe de 5 % à 20 %.

Je rappelle aussi que l’objet des taxes d’urbanisme est de faire participer ceux qui réalisent des constructions nouvelles aux dépenses d’investissement réalisées par les collectivités locales et liées, par exemple, à l’aménagement de nouveaux lotissements. Leur objet n’est pas, me semble-t-il, de financer la consolidation de routes existantes ou de digues.

Si l’on accepte d’étendre l’utilisation de ces taxes au financement de la consolidation de digues, notamment, je crains que l’on n’ouvre la porte – si j’ose, en l’espèce, m’exprimer ainsi ! – de cette nouvelle fiscalité à tous les autres types de réfection. Cela reviendrait à créer un impôt local nouveau, en sus des taxes d’urbanisme.

À suivre cette logique, dans le cas de la construction d’un lotissement de quelques maisons, ce serait les constructeurs, et donc finalement les acquéreurs, qui devraient financer la réfection de la digue protégeant ces constructions. Cela ne me paraît pas conforme à l’esprit de la réforme de la fiscalité de l’urbanisme votée voilà quatre mois par la Haute Assemblée, à l’issue d’un travail de consultation et de concertation particulièrement approfondi, associant notamment l’Association des maires de France.

Pour cette raison, je suis favorable à cet amendement tendant à supprimer l’article 10.

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

M. Alain Anziani. Me voilà bien embarrassé ! Je suis en effet l’un des coauteurs d’un texte visant à moduler la taxe d’aménagement ; or je constate que certains de mes amis, ainsi que le Gouvernement, ne partagent pas vraiment notre vision.

Cette idée nous est venue au cours d’une visite aux Pays-Bas – preuve que les voyages ne forment pas que la jeunesse ! (Sourires) –, où la réglementation en la matière est bien plus sévère que chez nous. Les Néerlandais estiment en effet que les personnes qui ont choisi de s’installer dans une zone sensible, une zone à risque, doivent contribuer au financement des différents aménagements destinés à les protéger. Ce principe s’applique de façon rigoureuse alors même que les sommes en jeu atteignent plusieurs centaines d’euros, voire un millier d’euros.

Nous n’en sommes pas là ! Nous posons simplement cette question : une personne susceptible de bénéficier de la construction d’un équipement spécifique qui la protégera, par exemple une digue, doit-elle ou non contribuer financièrement à sa construction ?

À cette question, mon ami Roland Courteau répond non, considérant que le principe de solidarité doit jouer à plein.

Une autre réponse consiste à dire que la personne concernée savait qu’elle s’exposait à des risques en s’installant à cet endroit, raison pour laquelle elle doit assumer une partie de la charge financière des travaux, car la collectivité ne doit pas seule payer pour le choix effectué par cette personne. Tel est le sens de l’article 10 tel qu’il vous est soumis.

Mme la présidente. La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. Je reconnais qu’il existe, de la part de la commission, comme c’était le cas au sein de la mission sénatoriale, une volonté « d’articuler un financement national par le “fonds Barnier”, expression de la solidarité nationale, et un financement local à partir d’une contribution demandée à ceux qui déposent des demandes de permis de construire dans les zones à risque ».

Avec le fonds Barnier, la solidarité joue sur le plan national, mais je ne suis pas certain que cette solidarité soit effective sur le plan local. En effet, on soumet à la plus forte contribution des personnes qui peuvent très bien ne pas avoir le choix du lieu de construction, pour des raisons de coût du terrain, ou qui étaient déjà installées sans le savoir dans un secteur à risque et qui l’apprennent au moment où ils sollicitent un permis de construire en vue de procéder à un agrandissement.

Certes, je sais qu’il existe un précédent, puisque la réforme prévoit également une possible augmentation de la taxe d’aménagement pour certains travaux substantiels de voirie ou de réseaux. Cependant, j’attire votre attention sur le fait que ces terrains jugés à risque seront peu prisés, et pourront donc être recherchés, en raison de leur prix moins élevé, par des personnes disposant de peu de moyens. Ces acheteurs aux moyens modestes devront acquitter une forte taxe alors même que la construction est autorisée dans ces secteurs à risque : on leur inflige, en fait, une sorte de double peine !

Une telle disposition paraît encore plus surprenante au regard de la logique actuelle, aux termes de laquelle toute personne réalisant des aménagements de sécurité prescrits par un PPRN sur des biens construits doit être exclue du champ d’application de la taxe d’aménagement.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Nous ne proposons pas d’augmenter la taxe d’aménagement !

Premièrement, je vous rappelle, mon cher collègue, que vous avez déjà voté une disposition prévoyant la possibilité de la porter jusqu’à 20 %.

Deuxièmement, il ne s’agit pas de dépenses d’entretien, mais de dépenses d’investissement.

Troisièmement, je vous indique – ce qui vous rassurera… à moins que cela ne vous inquiète ! – que les participations communales destinées à entretenir les digues pèsent in fine sur les budgets des communes, et donc sur la fiscalité locale.

M. Roland Courteau. C’est la solidarité !

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Le fonds Barnier, dont nous reparlerons ultérieurement, n’est pas une ressource budgétaire : il est alimenté par une surprime acquittée par les assurés. Même si l’État gère ce fonds, il ne s’agit donc pas d’une ressource fiscale stricto sensu.

Par ailleurs, cher Roland Courteau, je ne peux vous approuver lorsque vous affirmez que ces terrains à risque seront dépréciés. Sur le littoral, la pression foncière et immobilière est énorme. Il me semble que la responsabilisation financière des riverains qui choisissent de faire construire sur un terrain nécessitant d’importantes dépenses de protection permet de faire progresser la culture du risque.

J’ai également entendu les excellents arguments de M. le secrétaire d’État, mais l’avis de la commission reste défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 20.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 10.

(L’article 10 est adopté.)

Article 10
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Article 11 (Supprimé)

Article additionnel après l'article 10

Mme la présidente. L’amendement n° 3 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce financement est soumis aux conditions suivantes : » ;

2° Au début du second alinéa, il est inséré la référence : « I » ;

3° Il est ajouté un paragraphe ainsi rédigé :

« … - Par dérogation au I du présent article, et jusqu’au 31 décembre 2013, le taux maximal d’intervention est fixé à 40 % pour les travaux, ouvrages ou équipements de protection contre les risques littoraux pour les communes où un plan de prévention des risques naturels littoraux prévisibles est prescrit. Le montant supplémentaire correspondant à cette dérogation pourra être versé à la commune à la condition que le plan communal de sauvegarde mentionné à l’article 13 de la loi n° 2004-811 ait été arrêté par le maire, et au plus tard avant le 31 décembre 2013. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Cet amendement vise à augmenter de façon transitoire, comme le demandait le rapporteur, le taux du financement par le fonds Barnier des travaux sur les ouvrages de protection dans le cas où un PPR est prescrit.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Il est très favorable. M. le secrétaire d’État mérite d’avoir sa statue parmi celles qui dominent le « plateau », madame la présidente ! (Sourires.) Les élus de tous bords attendaient en effet cette disposition, qui sera très utile pour financer le plan Digues.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 3 rectifié.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 10.

Je constate par ailleurs que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

Chapitre IV

Des systèmes d’alerte, de la préparation de la population au risque et de l’organisation des secours

Article additionnel après l'article 10
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 12

Article 11

(Supprimé)

Mme la présidente. L’amendement n° 21, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après le troisième alinéa de l’article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le schéma consacré à la prévention des risques d’inondation intègre un volet spécifiquement consacré au risque de submersion marine et au risque tsunami. »

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. L’article 11 des propositions de loi initiales prévoyait une prise en compte spécifique du risque de submersion marine dans les schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques, les SDACR.

En effet, on a pu constater que les SDACR ne prenaient pas assez en compte le risque de submersion marine et que des casernes de sapeurs-pompiers, notamment, avaient été implantées dans des zones soumises à des risques naturels importants et n’étaient plus opérationnelles en cas de catastrophe. C’est tout de même un comble d’installer des unités de secours dans des zones susceptibles de devoir être secourues en priorité ! Il est vrai que les exigences d’accessibilité et d’intervention rapide imposent une certaine proximité... Il reste que cela s’est produit sur le littoral atlantique lors de la tempête Xynthia et que d’autres zones littorales pourraient également faire la même malheureuse expérience, notamment aux Antilles.

Cet amendement tend donc à prévoir dans les SDACR un volet spécifique au risque de tsunami.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 21.

(L’amendement n’est pas adopté.)