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Séance du 3 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 11 (Supprimé)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 13

Article 12

L’article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, avant le mot : « approuvé », sont insérés les mots : « prescrit ou » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« L'existence d'un plan communal de sauvegarde conditionne l’octroi des subventions publiques en faveur des actions locales de prévention des risques. 

« Il prévoit tous les trois ans, dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles prescrit, approuvé ou compris dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention, un exercice de simulation d’une catastrophe naturelle. Sur la base de cette expérience, la commune, en collaboration avec le représentant de l’État dans le département, adapte son contenu. » ;

3° Au troisième alinéa, après le mot : « commune », sont insérés les mots : «, avec l'appui technique de l'État, qui peut être délégué au conseil général ou à toute autre collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales avec son accord, » ;

4° À l’avant-dernier alinéa, le mot : « relève » est remplacé par les mots : «, ainsi que sa diffusion régulière auprès des populations concernées, relèvent ».

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 25, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe socialiste, est ainsi libellé :

I. - Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

... ° Le deuxième alinéa est complété par les mots : « ainsi que dans toutes les communes littorales » ;

II. - Alinéa 5

Remplacer cet alinéa par cinq alinéas ainsi rédigés :

« Il prévoit, tous les trois ans, un exercice de simulation d’une catastrophe naturelle :

« - dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvés ou prescrits ;

« - dans les communes comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention ;

« - dans les communes exposées au risque tsunami et visées par le volet tsunami du schéma départemental d’analyse et de couverture du risque défini dans l’article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales.

« Sur la base de cette expérience, la commune, en collaboration avec les services compétents de l’État, adapte son contenu. » ;

La parole est à M. Yannick Botrel.

M. Yannick Botrel. Le présent amendement tend à rendre obligatoire le plan communal de sauvegarde défini à l’article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile dans toutes les communes littorales qui sont, par nature, exposées au risque de submersion marine, mais aussi au risque de tsunami.

Nous proposons, en outre, de prévoir un exercice de simulation d’une catastrophe naturelle dans toutes ces communes exposées au risque de tsunami, et qui sont couvertes par le volet tsunami du SDACR. Dans un souci de clarté, une liste énumérant les autres communes couvertes par un PPRN a été établie.

Nous nous félicitons, par ailleurs, de la décision de la commission de l’économie de rendre obligatoires les PCS dans les communes où un PPRN a été prescrit, et non plus seulement approuvé, afin d’accélérer la mise en place de la gestion des risques naturels.

Mme la présidente. L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 5

Supprimer les mots :

, en collaboration avec le représentant de l'État dans le département,

II. - Alinéa 6

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

3° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Un appui technique peut être apporté par le conseil général ou par toute autre collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales avec leur accord. » ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Ne sachant pas ce que la notion d’« appui technique de l’État » peut recouvrir sur le plan urbanistique, et craignant qu’elle ne soulève beaucoup de questions, j’estime qu’elle ne doit pas figurer dans cet article.

S’il s’agit d’élaborer un guide pratique de réalisation des PCS, je n’y suis pas évidemment pas opposé, mais je ne suis pas convaincu qu’il soit nécessaire d’introduire ce type de disposition dans la loi.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur les amendements nos 25 et 2 ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. La commission est défavorable à l’amendement n° 25, qui a d’ailleurs été défendu d’une façon différente de celle que son libellé pouvait laissait présager, mais je pense que nous nous rejoignons sur l’esprit du dispositif.

Les communes littorales ne sont pas toutes soumises à un risque et, de ce fait, elles ne doivent pas toutes être couvertes par des plans communaux de sauvegarde. En revanche, comme vous l’avez dit à la fin de votre explication, monsieur Botrel, il est clair que les communes qui ont un PPR seront couvertes par un plan communal de sauvegarde.

La commission est également défavorable à l’amendement n° 2.

Nous souhaitons en effet qu’il y ait un appui technique de l’État parce qu’une de ses missions régaliennes reste d’assurer la sécurité des personnes. Beaucoup de petites communes sont concernées, mais je vous rassure, monsieur le secrétaire d'État : il s’agit non pas d’établir pour elles des plans communaux de sauvegarde, mais de leur apporter un appui en termes de méthodologie par l’intermédiaire des services de la DDTM, la direction départementale des territoires et de la mer, et des services de la protection civile des préfectures. Priver les plus petites communes de ce simple accompagnement reviendrait à mon sens pour l’État à renoncer à une de ses missions régaliennes.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 25 ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Défavorable.

Mme la présidente. La parole est à M. Yannick Botrel, pour explication de vote.

M. Yannick Botrel. Monsieur le secrétaire d'État, vous vous interrogiez sur ce que pouvait être l’appui fourni par les services de l’État aux collectivités et, singulièrement, aux plus petites d’entre elles. Eh bien, il s’agit précisément de tous ces services que leur apportaient notamment la DDTM et l’ancienne DDE, et que le Gouvernement est en train de supprimer !

Mme la présidente. La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. Je souhaiterais savoir si M. le rapporteur et M. le secrétaire d'État seraient favorables à l’amendement n° 25 dans le cas où nous le rectifierions en en supprimant le I.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Même si l’amendement était modifié dans ce sens, nous maintiendrions notre avis défavorable, car le dispositif permet déjà d’avoir un PCS lorsqu’il y a un PPR prescrit et non pas approuvé.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 25.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je le retire !

Mme la présidente. L’amendement n° 2 est retiré.

Je mets aux voix l'article 12.

(L'article 12 est adopté.)

Article 12
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Article 14

Article 13

Au chapitre V du titre II du livre Ier du code de l’environnement, après l’article L. 125-2, il est inséré un article L. 125-2-1 A ainsi rédigé :

« Art. L. 125-2-1 A. – Il est institué une journée nationale de prévention des risques, dont les modalités de mise en œuvre sont déterminées par décret. »

Mme la présidente. L'amendement n° 9, présenté par Mme Beaufils, M. Le Cam, Mme Didier, M. Danglot, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

risques

rédiger ainsi la fin de l’alinéa :

de catastrophes naturelles dont les modalités de mise en œuvre sont déterminées par décret. Elle a lieu le même jour que la journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles.

La parole est à Mme Évelyne Didier.

Mme Évelyne Didier. Nous sommes plutôt favorables à l’idée de créer une journée nationale visant à renforcer la culture du risque dans notre pays. Néanmoins, nous pensons qu’il faut réfléchir un peu au sens qu’on veut lui donner et à sa cohérence.

La rédaction initiale des propositions de loi évoquait une journée nationale de la « prévention des risques naturels », mais notre rapporteur a préféré l’élargir à tous les risques. L’idée sous-jacente d’intégrer également – si j’ai bien compris – les risques technologiques est louable, mais j’ai peur que la notion de risques ne soit trop large pour qu’une journée nationale qui va donc consister à faire de la sensibilisation et de la pédagogie puisse être bien comprise et identifiée.

Il existe tout de même une large palette de risques à prévenir, professionnels, psychosociaux, technologiques et j’en passe, risques qui nécessitent des approches souvent différentes, y compris sur le plan philosophique : traiter de l’homme face aux aléas naturels n’est pas la même chose que traiter de l’homme face aux aléas de sa propre technique et de ses propres objets, même si, j’en conviens, le risque technique n’est pas toujours indépendant du risque naturel.

L’idée est donc de se recentrer sur les risques de catastrophes naturelles, qui impliquent certes une sensibilisation à la culture du risque, mais aussi une sensibilisation, de façon sans doute plus spécifique, aux systèmes de prévision, d’alerte et de secours.

Une journée, c’est court. Il convient donc, à mon sens, que l’objet de cette journée soit suffisamment ciblé pour ne pas risquer de manquer l’objectif visé.

Enfin, comme Dominique de Legge l’a fort pertinemment indiqué dans son avis, une journée internationale de la prévention des catastrophes naturelles, fixée au 13 octobre, existe déjà sous l’égide de l’ONU. Je pense que peu de parlementaires ont entendu parler de cette journée – de fait, j’en ignorais l’existence jusqu’à présent – qui n’a pas trouvé l’écho qu’elle mérite dans notre pays, mais cela aurait un sens de faire correspondre les dates des deux événements, et plus encore si l’on reprécise l’objet de la journée nationale, comme nous proposons de le faire.

Je vous invite donc, mes chers collègues, à adopter cet amendement de pédagogie et de cohérence.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Il est défavorable. Lier les risques naturels aux risques technologiques a tout de même du sens, notamment en situation paroxystique, comme on a pu le voir au Japon.

Quand à la date qui sera fixée pour la journée nationale, je ne peux vous répondre, madame Didier : Alain Anziani et moi-même avons accepté en commission un amendement visant à renvoyer les modalités pratiques de celle-ci à un décret. C’est donc au Gouvernement qu’il appartiendra de fixer la date.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Défavorable.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

M. Jean-Jacques Mirassou. Je partage les préoccupations des auteurs de l’amendement : il est illusoire de penser qu’une action pédagogique consacrée à un éventail de risques aussi polymorphes et concentrée sur une seule journée puisse être exhaustive. Il vaudrait donc mieux, comme le propose Mme Didier, cibler le propos sur les risques naturels.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 9.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 13.

(L'article 13 est adopté.)

(M. Roger Romani remplace Mme Monique Papon au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. Roger Romani

vice-président

Article 13
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Article 15 (Texte non modifié par la commission)

Article 14

Le f du I de l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques est ainsi modifié :

1° À la première phrase, après les mots : « l’acheminement gratuit », sont insérés les mots : « et prioritaire » ;

2° À la seconde phrase, le mot : « gratuit » est remplacé par les mots : « permanent, dans la limite des technologies disponibles, gratuit et prioritaire ».

M. le président. L'amendement n° 32, présenté par M. Retailleau, au nom de la commission de l'économie, est ainsi libellé :

I.- Alinéa 2

Remplacer les mots :

et prioritaire

par les mots :

et, dans la limite des technologies disponibles, permanent et prioritaire

II. Alinéa 3

Remplacer les mots :

permanent, dans la limite des technologies disponibles, gratuit et prioritaire

par les mots :

gratuit et, dans la limite des technologies disponibles, permanent et prioritaire

La parole est à M. le rapporteur.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Cet amendement de précision a pour objet la prise en compte du niveau technologique disponible pour acheminer les appels. Il y a en effet actuellement une distorsion entre le numéro d'urgence européen, le 112, et les autres numéros d'urgence nationaux, le 15, le 17 et le 18.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 32.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 14, modifié.

(L'article 14 est adopté.)

Chapitre V

Des régimes d’indemnisation

Article 14
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Article 16

Article 15

(Non modifié)

Le chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est complété par une section 7 ainsi rédigée :

« Section 7

« Compensation de pertes de bases

« Art. L. 2335-17. – Il est institué à compter de 2011 un prélèvement sur les recettes de l’État permettant, suite à une catastrophe naturelle, de verser une compensation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui enregistrent d’une année sur l’autre une diminution des bases d’imposition à la taxe d’habitation, à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. L’éligibilité d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale à cette compensation est décidée par décret en Conseil d’État. Cette compensation, partielle et temporaire, ne peut porter que sur ces trois taxes directes locales.

« Les collectivités territoriales déclarées éligibles à la compensation bénéficient, sur la ou les taxes compensées, d’une attribution égale :

« - la première année, à 90 % de la perte de produit enregistrée,

« - la deuxième année, à 75 % de l’attribution reçue l’année précédente,

« - la troisième année, à 50 % de l’attribution reçue la première année,

« - la quatrième année, à 50 % de l’attribution reçue l’année précédente. »

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. À ce stade, le Gouvernement n'est pas favorable à l’adoption de l’article 15, qui prévoit la compensation partielle et temporaire des diminutions de recettes fiscales des communes et EPCI liées à des délocalisations consécutives à des catastrophes naturelles, à l’exemple de celles qui ont suivi la tempête Xynthia.

En effet, nous ne disposons pas d’étude d’impact sur les finances publiques de la mesure préconisée, étude qui pourrait être réalisée d’ici à l’examen de la proposition de loi par l’Assemblée nationale.

J’ajoute que des aides sont déjà apportées. Ainsi, le fonds Barnier indemnise les occupants. Même si j’entends bien qu’il ne s’agit pas d’une disposition fiscale, c’est déjà une mise en œuvre de la solidarité nationale.

De la même façon, les collectivités locales bénéficient d’aides pour compenser les dommages non assurables, ainsi que de subventions pour les aider à réduire la vulnérabilité.

Certes, les dispositions de l’article 15 ne se situent pas tout à fait sur le même registre, mais je suggère de ne pas les adopter avant de disposer de l’étude d’impact ; d’où cet amendement de suppression.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Le dispositif proposé à l’article 15 a été copié sur le dispositif applicable en matière de taxe professionnelle ou, désormais, de contribution économique territoriale : en cas de liquidation judiciaire et donc de perte brutale de produit fiscal pour une commune, l’État a prévu un mécanisme de « lissage » dans les comptes de la commune, dispositif sur quatre ans, dégressif, « en sifflet », qui crée une sorte de sas destiné à permettre à la commune d’amortir progressivement la perte de produit fiscal.

Nous avions présenté notre proposition à Brice Hortefeux, alors ministre de l’intérieur, qui nous en avait dit beaucoup de bien.

Le dispositif s’appliquerait en l’espèce aux délocalisations dans les zones de solidarité. À titre d’exemple, les communes de L’Aiguillon-sur-Mer et de La Faute-sur-Mer vont perdre une part très importante de leurs recettes au titre de la taxe d’habitation puisque plusieurs centaines de maisons vont être détruites, ce qui entraîne une diminution brutale de l’assiette fiscale.

Certes, monsieur le secrétaire d'État, le programme 122 permet au ministère de l’intérieur de prendre en charge des réparations sur des biens communaux non assurables, et cet élément est à prendre en compte.

Je serais prêt à m’en remettre à la sagesse sur cet amendement, mais j’ai quelques craintes, car cela fait plus d’une année que nous « cheminons » sans que rien nous ait été proposé. Peut-on laisser les communes, notamment des communes qui comptent moins de 2 000 ou de 2 500 habitants et qui, souvent, ne disposent pas des terrains nécessaires pour procéder à des relogements, sans solution face à une perte brutale de recettes fiscales ? Ce serait donc un avis de « sagesse peu favorable ».

J’attends donc de voir quelles réactions suscite cet amendement chez nos collègues…

M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. En effet, le fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles permet d’attribuer des subventions aux communes pour la réalisation ou la réhabilitation de biens communaux non assurables ou encore pour des travaux de voiries.

Cependant, il n’existe aucun mécanisme de compensation des pertes de recettes fiscales – taxe d’habitation, taxe foncière, etc.

M. le rapporteur a déjà rappelé que M. Brice Hortefeux, alors ministre de l’intérieur, avait déclaré, lors de son audition par la mission, qu’il appuierait une telle demande.

Je tiens à souligner qu’il s’agit non pas de délocalisations, comme cela est indiqué dans l’exposé des motifs de l’amendement du Gouvernement, mais bien de la démolition des maisons situées dans les zones dangereuses, délimitées par l’État, et ayant fait l’objet d’une acquisition amiable par ce dernier, eu égard au danger auquel leurs habitants sont exposés.

Les pertes de recettes fiscales ne sont pas négligeables pour les communes touchées par la tempête Xynthia, et qui, du fait de la catastrophe, vont pourtant devoir étudier une nouvelle fois leurs projets d’aménagement et financer de nouveaux espaces d’urbanisation. Elles devront aussi aménager ces espaces inconstructibles rendus à leur état naturel.

Les pertes, évaluées à 1,8 million d’euros, sont énormes pour ces communes, mais finalement modiques pour l’État, garant de la solidarité nationale. Or la solidarité nationale consiste aussi à faire en sorte que les communes durement touchées par les catastrophes naturelles puissent se relever, envisager l’avenir, sans que les habitants ayant choisi d’y rester supportent la hausse d’impôts locaux qui sera inévitable à défaut de compensation.

Telles sont les raisons pour lesquelles les membres du groupe socialiste sont résolument opposés à l’amendement du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam, pour explication de vote.

M. Gérard Le Cam. J’ai bien pris note de l’étude d’impact proposée par M. le secrétaire d’État. Cependant, je regrette que l’article 15, qui suscite la pleine et entière adhésion des membres du groupe CRC-SPG, fasse l’objet d’un amendement de suppression.

N’oublions pas que les citoyens des communes sinistrées qui subiront la hausse inévitable des impôts locaux à la suite d’importantes baisses des bases d’imposition dans ces communes auront aussi été les victimes du sinistre en question.

Si nous adoptions l’amendement n° 4, nous pénaliserions les habitants déjà frappés par une catastrophe naturelle. La mesure transitoire de compensation décroissante dans le temps est un point fort de la présente proposition de loi. Par conséquent, nous estimons nécessaire de maintenir l’article 15.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 15.

(L'article 15 est adopté.)

Article 15 (Texte non modifié par la commission)
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Article 17 (Texte non modifié par la commission)

Article 16

(Non modifié)

L’avant-dernier alinéa du II de l’article L. 561-3 du code de l’environnement est complété par les mots : «, en particulier dans le cas de financement de dépenses exceptionnelles. » – (Adopté.)

Article 16
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Article 18

Article 17

(Non modifié)

À la fin de la première phrase du deuxième alinéa du II de l’article L. 561-3 du même code, les mots : « par l’autorité administrative dans la limite de 12 % » sont remplacés par les mots : « à 14 % ».

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Vous me permettrez, mesdames, messieurs les sénateurs, de revenir un instant sur le vote qui vient d’avoir lieu : ceux d’entre vous qui, sur certaines travées de cet hémicycle, doutaient que la réforme constitutionnelle ait apporté des pouvoirs nouveaux au Parlement ont eu une démonstration flagrante que les parlementaires prennent réellement en charge leurs responsabilités, en l’occurrence au détriment du Gouvernement. Au moins, maintenant, il existe un équilibre des pouvoirs dans notre pays ! (Sourires.)

Mme Évelyne Didier. On se console comme on peut !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je vous le concède, madame la sénatrice ! (Nouveaux sourires.)

J’en viens maintenant à ce nouvel amendement de suppression présenté par le Gouvernement.

L’article 17 prévoit de porter le prélèvement maximal opéré sur les primes d’assurance pour alimenter le fonds Barnier de 12 % à 14 %. Aujourd’hui, ce fonds a largement de quoi subvenir à ses besoins et il dispose d’une trésorerie.

Je vous rappelle qu’il y a eu une avance de l’État et un prélèvement exceptionnel auprès de la Caisse centrale de réassurance pour un montant de 100 millions d’euros. Les ressources annuelles – 165 millions d’euros – permettent de financer les différentes composantes de notre politique de prévention des risques, y compris, bien évidemment, la politique de rachat liée à la tempête Xynthia.

Bref, le Gouvernement peut assumer financièrement l’ensemble des dépenses qui lui incombent en la matière sans avoir besoin de ressources supplémentaires au titre du fonds Barnier.

Porter de 12 % à 14 % le maximum du prélèvement sur le produit des primes d’assurance se traduirait en outre par une augmentation à due concurrence du tarif desdites primes. Par conséquent, cette mesure pèserait sur le pouvoir d’achat de nos compatriotes.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Je veux d’abord féliciter M. le secrétaire d’État de son esprit sportif…

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Aurai-je droit à une deuxième statue ? (Sourires.)

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Il s’agirait alors d’une statue équestre ! (Nouveaux sourires.)

Pour la commission, il s’agissait là d’une disposition d’appel : nous voulions simplement recevoir du Gouvernement l’assurance que le fonds Barnier prend bien en compte les dépenses courantes, le plan Digues et l’acquisition des maisons situées en zone de solidarité. Puisque vous nous avez affirmé, monsieur le secrétaire d'État, que le fonds disposait d’une trésorerie suffisante, j’émets un avis favorable.

M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. Comment peut-on affirmer que l’on dispose de fonds suffisants pour les zones sinistrées ? Ne faudrait-il pas financer, par exemple, l’acquisition des habitations situées dans des zones de grave danger avant qu’une catastrophe ne se produise ? Qui peut prévoir de quoi demain sera fait, monsieur le secrétaire d’État ?

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 17 est supprimé.