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Séance du 3 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 17 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 19

Article 18

(Supprimé)

Chapitre VI

De l’aménagement et du développement des zones littorales

Article 18
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Articles additionnels après l'article 19

Article 19

L’article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État est ainsi modifié :

1° La deuxième phrase du deuxième alinéa est complétée par les mots : « et de prévention des risques littoraux. » ;

2° La deuxième phrase du troisième alinéa est complétée par les mots : « et à la prévention des risques littoraux. »

M. le président. L'amendement n° 6, présenté par M. Merceron, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. - La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État est ainsi modifiée :

1° L’intitulé du chapitre IV de la section II du titre II est complété par les mots : « et du littoral » ;

2° L’article 57 est ainsi modifié :

a) La première phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « et du littoral » :

b) La seconde phrase du deuxième alinéa est complétée par les mots : « et de prévention des risques littoraux » ;

c) La seconde phrase du troisième alinéa est complétée par les mots : « et à la prévention des risques littoraux » ;

d) Au quatrième alinéa, après le mot : « mer » sont insérés les mots : « et du littoral » ;

e) À la première phrase du sixième alinéa, après le mot : « mer » sont insérés les mots : « et du littoral ».

II. - À l’article L. 122-1-11, au dernier alinéa du IV de l’article L. 122-3, à l’article L. 122-8-1, aux deuxième et dernier alinéas de l’article L. 122-11, à la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 123-1-9, au d) de l’article L. 123-12, au quatrième alinéa de l’article L. 123-14, à la première phrase du quatrième alinéa de l’article L. 124-2, au deuxième alinéa du II de l’article L. 146-4, au quatrième alinéa de l’article L. 156-2 et au premier alinéa du I de l’article L. 156-4 du code de l’urbanisme, après les mots : « schéma de mise en valeur de la mer », sont insérés les mots : « et du littoral ».

La parole est à M. Jean-Claude Merceron.

M. Jean-Claude Merceron. Aujourd’hui, les schémas de cohérence territoriale des zones littorales contiennent un schéma de mise en valeur de la mer. De fait, ces schémas ne prennent pas nécessairement en compte l’aménagement du littoral, c’est-à-dire cette zone qui fait le lien entre la mer et la terre.

Or, pendant le Grenelle de la mer, il est apparu clairement que la liaison entre la mer et la terre était un point essentiel de la conception même d’aménagement des territoires situés en bordure de mer. De la même façon, il est évident que le risque de submersion marine produit ses principaux effets sur la terre, étant entendu que la plage est un espace très fréquenté, notamment par les touristes.

Dès lors que l’on a conscience de cela, une réflexion sur l’aménagement du littoral s’impose à l’échelon intercommunal. Toutefois, plutôt que de créer de nouveaux outils, il me paraît préférable d’élargir les schémas de mise en valeur de la mer à l’espace littoral, afin que les élus locaux puissent avoir, au niveau du SCOT, une vision plus cohérente de l’aménagement du littoral.

Pour cette raison, je vous propose, mes chers collègues, la présente rédaction de l’article 19, qui va au-delà d’une simple modification rédactionnelle puisqu’elle met au cœur de la réflexion sur la mise en valeur de la mer son impact sur le littoral.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Cet amendement utile tend à renforcer le lien entre l’urbanisme et la carte des risques.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je ne peux que partager l’avis de la commission !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 6.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 19 est ainsi rédigé.

Je constate par ailleurs que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

Article 19
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 20

Articles additionnels après l'article 19

M. le président. L'amendement n° 31, présenté par M. de Legge, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l'article 19, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

17° Délimiter, dans les zones délimitées en application du I de l'article L. 515-16 du code de l'environnement ou en application des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 du même code, les zones exposées à un risque naturel ou technologique grave et où, en raison des caractéristiques et de la gravité dudit risque, aucune construction ni aucun ouvrage ne peut être implanté ;

18° Délimiter, dans les zones délimitées en application du I de l'article L. 515-16 du code de l'environnement ou en application des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 du même code, les zones exposées à un risque naturel ou technologique sérieux, et où aucune habitation ne peut être réalisée ;

19° Délimiter, dans les zones délimitées en application du I de l'article L. 515-16 du code de l'environnement ou en application des 1° et 2° du II l'article L. 562-1 du même code, les zones exposées à un risque naturel ou technologique modéré ; le règlement détermine alors les conditions dans lesquelles des habitations peuvent y être implantées ou occupées.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. L’article 19 permet l’intégration de la prévention des risques littoraux dans les schémas de mise en valeur de la mer et dans les SCOT. Dans le prolongement de notre vote, il nous paraît souhaitable que le même dispositif soit applicable aux PLU.

À l’article 5, une discussion s’est engagée sur le fait que le PLU, document de synthèse de la gestion au quotidien des sols, doit être mis en conformité avec les plans de prévention des risques naturels. La même logique s’applique en l’espèce.

Par le biais de l’amendement n° 31, nous proposons de conforter le PLU en tant qu’outil de prévention des risques.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. L’amendement n° 31 n’apporte rien au regard de la problématique envisagée ; au contraire, il pourrait être source d’alourdissement du dispositif applicable.

Les importants groupes de travail mis en place par M. le secrétaire d'État dans le cadre d’une grande réforme nationale – pour ne pas dire européenne – de l’urbanisme de projet ont montré que l’un des facteurs bloquants résidait dans une trop forte complexité des PLU. Or la mesure proposée accroîtrait cette dernière.

Je comprends parfaitement votre intention, mon cher collègue, mais l’amendement n° 31 est satisfait par l’ensemble du dispositif qui va lier encore plus étroitement urbanisme et risque. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le présent amendement semble être source d’une grande complexité en ajoutant des zonages aux zonages.

Comme M. le rapporteur vient de l’indiquer, la volonté est de simplifier le droit de l’urbanisme. À cette fin, dans quelques semaines, le Gouvernement, habilité par le Parlement à légiférer par ordonnance, présentera une réforme. Il a constitué un groupe miroir regroupant un certain nombre de sénateurs représentant toutes les sensibilités de cet hémicycle. Il souhaite profondément faire évoluer les PLU, en accord avec l’ensemble des représentants des collectivités locales.

Aujourd’hui, il ne me semble pas judicieux de complexifier à outrance le PLU, qui est déjà une source de contentieux considérable. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 31.

M. le président. Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 31 est-il maintenu ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. Je m’attendais à ces explications, qui, malheureusement, ne m’ont convaincu pour une raison très simple : on ne peut pas, pendant deux heures de débat, expliquer que les difficultés dues à la tempête Xynthia étaient précisément liées au fait que les documents d’urbanisme n’étaient pas en harmonie les uns avec les autres, puis, lors de l’examen de l’article 19, soutenir qu’il n’est pas grave du tout que le SCOT et les schémas d’aménagement de la mer ne soient pas compatibles avec le PLU.

À tout le moins, monsieur le secrétaire d’État, j’aimerais que vous réaffirmiez de façon très claire que, pour le Gouvernement, en matière d’urbanisme, le document opérationnel est le PLU et non le SCOT.

Par ailleurs, j’observe que les SCOT recouvrent en général plusieurs communes, alors que le PLU peut, lui, être communal.

L’amendement que je défends au nom de la commission des lois a toute sa logique par rapport au débat que nous venons d’avoir. Toutefois, par magnanimité, et bien que n’étant pas sûr d’être approuvé par mes collègues de la commission des lois, je suis prêt à le retirer si j’obtiens une assurance de votre part, monsieur le secrétaire d'État.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je souhaite rappeler que, dans le cadre du Grenelle 2, nous avons réorganisé la hiérarchie des documents d’urbanisme.

Nous étions confrontés à la difficulté suivante : jusqu’alors, un permis de construire, par exemple, devait être conforme à un PLU, à un SCOT, à un SDRIF en Île-de-France, bref, à toute une série de documents d’urbanisme existants. Dans un souci de simplification, nous avons souhaité prévoir une conformité non plus horizontale, mais verticale. Autrement dit, le permis de construire doit être conforme au PLU, qui doit lui-même être conforme au SCOT, etc. Chaque document de rang inférieur doit être compatible avec celui de rang supérieur, ce qui, me semble-t-il, répond à votre demande, monsieur le rapporteur pour avis.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. Alors, je retire l’amendement n° 31, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 31 est retiré.

L'amendement n° 22 rectifié, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Après l’article 19, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement présente au Parlement, dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, un rapport sur le financement des mesures de délaissement dans le cadre des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. L’article 20, qui a été supprimé par la commission, permettait d’instaurer un droit de délaissement dans les secteurs présentant un danger grave pour la vie humaine, en raison de risques importants de catastrophe naturelle. Toutefois, compte tenu de la manière dont il était rédigé, ce dispositif exposait les communes à supporter seules le coût d’acquisition de ces constructions.

Nous proposons donc que le Gouvernement présente au Parlement, après un an d’application de la loi, un rapport sur le financement des mesures de délaissement dans le cadre des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. La commission émet un avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Ce serait un rapport de plus alors que le texte en prévoit déjà un certain nombre… Le Gouvernement émet un avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 22 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 19.

Articles additionnels après l'article 19
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 21 (début)

Article 20

(Supprimé)

Article 20
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 21 (suite)

Article 21

Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Le début du premier alinéa de l’article L. 142-1 est ainsi rédigé :

« Afin de préserver la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels, des champs naturels d’expansion des crues ou des submersions marines et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 110 (le reste sans changement) » ;

2° À la première phrase du quatrième alinéa de l’article L. 142-3, le mot : « et » est remplacé par le mot : « ou » ;

3° À la première phrase de l’article L. 143-2, après les mots : « destinés à favoriser », sont insérés les mots : « la prévention des risques naturels majeurs » ;

4° Au premier alinéa de l'article L. 211-1, après les mots : « code de l'environnement », sont insérés les mots : « dans les zones délimitées en application du 1° et du 2° du II de l’article L. 562-1 du même code ».

Article 21 (début)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Article 22

M. le président. L'amendement n° 23, présenté par M. Courteau, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les mots :

des champs naturels d’expansion des crues ou des submersions marines

par les mots :

de préserver ou de créer des champs naturels d’expansion des crues ou des submersions marines ou des espaces de mobilité des cours d’eau

La parole est à Mme Nicole Bonnefoy.

Mme Nicole Bonnefoy. Les propositions de loi initiales prévoyaient d’intégrer la notion de « création » de champs naturels d’expansion des crues ou des submersions marines dans l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme, qui porte sur la politique des départements en matière de préservation des sites et des milieux naturels. Or, nous en sommes finalement restés à la notion de « préservation ».

Cela peut rappeler les débats que nous avons eus lors du Grenelle de l’environnement sur les questions de restauration ou de remise en bon état des zones humides. D’ailleurs, les zones d’expansion correspondant au lit majeur des cours d’eau ont souvent été artificialisées alors qu’elles auraient pu être considérées comme des zones humides, où une flore intéressante peut se développer.

Je propose donc de rétablir la notion de « création » de champs naturels d’expansion des crues ou des submersions marines, en faisant également référence aux « espaces de mobilité des cours d’eau ».

La délimitation des espaces de mobilité des cours d’eau s’inscrit dans le cadre de la lutte contre les risques d’inondation, qui a été renforcée par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Étonnamment, ces espaces sont visés dans le chapitre relatif au régime général et à la gestion de la ressource en eau du code de l’environnement, et non dans le titre sur la prévention des risques naturels. Pourtant, ils ont un rôle important à jouer dans la prévention des risques d’inondation.

En effet, comme les champs naturels d’expansion des crues, les espaces de mobilité s’apparentent à des « zones tampons » qui permettent de stocker les eaux débordant du lit mineur ou, puisqu’il faut désormais prendre également en compte le risque de submersion marine, de l’espace maritime.

Ces espaces de mobilité, qui sont particulièrement utiles pour les cours d’eau à dynamique active, permettent ainsi de réduire les risques d’inondation de zones urbanisées à proximité des cours d’eau ou du littoral. Il est donc nécessaire non seulement de préserver ceux qui existent mais aussi d’en créer de nouveaux.

En outre, l’intégration de cette référence dans le code de l’urbanisme permettra de régler les problèmes de maîtrise foncière qui freinent souvent la réalisation de projets d’intérêt général. Les conseils généraux auront ainsi la possibilité d’utiliser leur droit de préemption pour acquérir ces espaces et en faire des servitudes d’utilité publique.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Défavorable.

M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. Je souhaiterais simplement préciser que c’est souvent l’absence de maîtrise du foncier qui freine les réalisations d’intérêt général.

Ainsi, le département de l’Aude, où de terribles inondations ont fait vingt-cinq morts en 1999, a vu sa situation améliorée grâce à la multiplication des zones d’expansion des crues. Les inondations du 15 mars dernier ont démontré l’utilité de ces champs d’expansion ou de ces zones de mobilité au regard de la régulation hydraulique, ou encore celle des pièges à embâcles : en aval, les dégâts ont été réduits.

Dans ce contexte, préserver les champs naturels est une chose –  c’est même le minimum ! –, mais donner la possibilité d’en créer de nouveaux en association avec les zones de mobilité des cours d’eau, dont le rôle est au moins aussi important, serait tout à fait nécessaire. Je rappelle que, s’il n’y a pas eu de victimes dans l’Aude lors des inondations de mars 2011, il reste encore beaucoup à faire, notamment en matière de création de champs d’expansion ou de zones de mobilité des cours d’eau.

C’est à méditer, mes chers collègues !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 23.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 21.

(L'article 21 est adopté.)

Article 21 (suite)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (deux propositions de loi)
Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 22

L’article 43 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral est ainsi modifié :

1° Dans la troisième phrase du troisième alinéa, après les mots : « qu'il juge nécessaires » sont insérés les mots : « pour la prévention des risques littoraux et » ;

2° Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il peut être saisi par les collectivités territoriales et par leurs groupements compétents en matière d’urbanisme en vue de les assister dans l’aménagement de leurs zones littorales à risque. – (Adopté.)

Vote sur l'ensemble

Article 22
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Roland Courteau, pour explication de vote.

M. Roland Courteau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous voterons ce texte issu des propositions de loi de Bruno Retailleau et d’Alain Anziani, que je félicite une nouvelle fois de leur initiative, tant il était urgent de tout mettre en œuvre pour éviter, non pas les catastrophes naturelles, bien sûr, mais les drames qu’elles peuvent provoquer.

Il était en effet essentiel que, à l’issue de l’examen de ces deux propositions de loi, nous puissions dire qu’il y a désormais un avant et un après Xynthia, comme cela a été souligné à de multiples reprises. Ce vœu est réalisé, même s’il faut encore que l’Assemblée nationale nous suive dans cette voie.

Il convenait que soit prise en compte la spécificité des risques que constituent les submersions marines dans la mesure où, jusqu’à présent, les PPR ne traitaient que les risques de crue. C’est fait.

Il convenait également de prendre en compte de manière spécifique ces autres phénomènes qui, nettement différents des submersions marines provoquées par les tempêtes, sont plus rares mais non moins dévastateurs : je veux bien entendu parler des tsunamis. On peut d’ailleurs se féliciter qu’un Centre national d’alerte au tsunami soit bientôt opérationnel.

Bref, des mesures d’adaptation s’imposaient de toute urgence compte tenu à la fois de l’évolution de nos connaissances, des dérèglements climatiques, de la montée du niveau des mers et des phénomènes de « littoralisation », c’est-à-dire de l’accroissement de l’occupation humaine des régions côtières.

Il était donc très important de légiférer sur ce sujet, d’autant qu’il n’existe pas véritablement aujourd’hui de culture du risque en France. Je n’en ai que davantage apprécié la volonté de Bruno Retailleau et d’Alain Anziani, ainsi que des autres membres de la mission, de développer cette culture du risque pour éviter de nouveaux drames.

Du reste, comment ne pas se réjouir de l’adoption de l’article 13, instituant une journée nationale de prévention des risques, ainsi que du caractère obligatoire des plans communaux de sauvegarde, comportant de surcroît la mise en œuvre d’exercices de sensibilisation ? Voilà qui est excellent pour instaurer cette nécessaire culture du risque !

Comment, aussi, ne pas apprécier les dispositions visant à imposer aux opérateurs de services de communications électroniques l’accès non seulement gratuit, mais surtout prioritaire des appels d’urgence ?

Comment, encore, ne pas apprécier les mesures tendant à compenser, pour les communes, les pertes de base d’imposition liées à une catastrophe naturelle ?

Je salue aussi l’initiative qui a été prise d’intégrer dans l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, lequel définit les dispositions générales communes aux SCOT, aux PLU et aux cartes communales, un nouvel objectif de protection des vies humaines face aux risques naturels majeurs, objectif qui n’était jusqu’à présent mentionné que dans le code de l’environnement.

Par ailleurs, il était important de faire coïncider parfaitement la carte des risques et la carte d’occupation des sols. C’est fait.

Enfin, il n’était pas moins essentiel que toutes les dispositions contraires aux PPR soient supprimées des PLU et autres documents. Cela aussi est prévu.

En conclusion, le groupe socialiste votera le texte issu des propositions de loi de Bruno Retailleau et d’Alain Anziani, car il constitue une réelle avancée dans la nécessaire anticipation de la survenance des risques. Tout cela valait mieux que de rechercher un hypothétique « risque zéro », entreprise parfaitement illusoire, au demeurant.

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, comme nous l’avions laissé entendre en commission, nous adopterons sur ce texte une position d’abstention que je qualifierai de positive au vu du nombre d’articles que nous avons votés. Notre abstention se justifie uniquement par le manque d’engagement financier de l’État aux côtés des collectivités locales.

Pour autant, nous sommes de tout cœur avec les personnes qui ont été victimes de Xynthia.

J’ajoute que nous devrons sans doute, à l’avenir, remettre l’ouvrage sur le métier, car, à en juger par les statistiques qui ont été citées durant ce débat, ce sont des questions qui vont malheureusement revenir de plus en plus souvent et sous des formes assez diverses.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures vingt-cinq, est reprise à vingt-deux heures trente, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin.)