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Séance du 3 novembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-René Lecerf. Enfin, reste la question la plus délicate, qui opposait déjà le Sénat et l’Assemblée nationale en première lecture, à savoir celle du lien créé, au sein de la base, entre les éléments d’état civil et les données biométriques : lien faible ou lien fort ?

Dans une base à lien fort, à une identité correspond un ensemble de données biométriques personnelles, tandis que, dans une base à lien faible, un état civil renvoie à un « tiroir » contenant de multiples empreintes, de même qu’une empreinte correspond à un « tiroir » contenant de multiples états civils.

Le choix du lien faible, brillamment défendu par notre excellent rapporteur François Pillet, permettra certes de détecter efficacement l’usurpation d’identité, mais nous privera de la possibilité de remonter aisément aux usurpateurs, comme de la faculté d’identifier facilement des personnes désorientées ou amnésiques, ou encore, dans l’hypothèse – que l’on veut croire tout à fait exceptionnelle – d’une catastrophe naturelle, de la reconnaissance certaine des corps. De la même façon, toute utilisation du fichier central sur réquisition judiciaire en matière de recherche criminelle deviendra radicalement impossible.

Nous aurons l’occasion de discuter de nouveau de ce point lors de l’examen de l’amendement présenté par le Gouvernement à l’article 5, mais le débat revient largement à savoir si des garanties juridiques étendues suffisent à écarter tout risque pour les libertés publiques ou s’il faut y ajouter la garantie technique, par hypothèse immuable, du lien faible.

En tout cas, mes chers collègues, je me réjouis que ce débat soit porté devant le Parlement, après tant de rapports, sondages et commentaires des médias. Car c’est bien aux députés et sénateurs qu’il appartient de faire en sorte que progrès technologique, renforcement de la sécurité et protection des libertés, loin de s’opposer, puissent se soutenir mutuellement, ce qui m’apparaît comme un enjeu essentiel des années à venir. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de l’UCR – Mme Anne-Marie Escoffier applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme vient de le souligner l’auteur de la proposition de loi, la discussion parlementaire sur ce sujet est bienvenue, car elle permet au législateur de poser les garanties indispensables à la mise en place d’un fichier que notre collègue François Pillet, rapporteur, qualifie de « fichier des gens honnêtes ».

Sans doute le Gouvernement aurait-il préféré poursuivre sa démarche de mise en place de titres d’identité sécurisés par la voie réglementaire, s’exposant encore aux critiques de la CNIL et à des jugements condamnant les dispositions prises, comme celui qui a été rendu à la fin du mois dernier au sujet des passeports biométriques.

Oui, mes chers collègues, le Gouvernement a choisi de mettre la population sous contrôle ! Les expériences actuellement menées en la matière nous obligent ici, au Sénat, à nous montrer vigilants quant à la garantie des libertés de tous ceux, Français ou étrangers, qui résident ou séjournent sur notre sol dans le respect des lois.

Il faut le souligner, cette vigilance s’était déjà exercée au mois d’avril dernier lors de la première lecture de la présente proposition de loi, due à l’initiative de nos collègues Jean-René Lecerf et Michel Houel. Elle devra être confirmée aujourd’hui, démontrant au passage l’intérêt d’un Parlement bicaméral.

Ma collègue Virginie Klès est intervenue sur les problèmes soulevés par la nécessaire protection des données, mais aussi des libertés de nos concitoyens. C’est essentiel dès lors qu’un fichier central est envisagé, fichier indispensable pour donner son sens à cette carte sécurisée, mais fichier qui doit être soumis à des conditions strictes de mise en place et de consultation.

C’est toute l’importance du « lien faible », expression caractérisant un fichier qui permet de valider l’identité d’une personne donnée grâce à ses caractéristiques biométriques, mais qui ne permet pas de violer les libertés individuelles en identifiant une personne sur la simple présentation d’une empreinte digitale ou d’une photo.

Alors que de nombreux acteurs économiques – opérateurs téléphoniques, fournisseurs d’accès à Internet, services de paiement par carte, etc. – établissent, compte tenu de leurs activités, des fichiers sensibles, dont l’usage est susceptible de violer la vie privée de nos concitoyens, les pouvoirs publics doivent encadrer l’usage de ces fichiers, ce qu’ils comportent et les conditions entourant leur consultation, afin que le devoir de sécurité respecte le droit de chacun à la liberté et à l’intimité.

Les pouvoirs publics doivent être exemplaires en la matière, afin de pouvoir être rigoureux et crédibles dans la défense de la liberté de nos concitoyens.

Lutter contre la fraude à l’identité, permettre l’identification électronique des Français lors de leurs démarches administratives : voilà les avantages d’un texte, qui, s’il est bien bordé sur le plan juridique, simplifiera la vie des citoyens, permettra de mieux les protéger et rendra les démarches de renouvellement des cartes d’identité plus faciles, plus rapides et plus en cohérence avec celles qui concernent les demandes de passeport.

Représentant les Français de l’étranger, je souhaite insister sur les démarches fastidieuses, aux délais insupportables – parfois deux ans ! –, qu’implique l’établissement des certificats de nationalité française.

Deux décrets, en date du 2 mars 2010 et du 18 mai 2010, confirmés par une circulaire du ministère des affaires étrangères, dispensent, pour l’établissement d’une carte nationale d’identité ou d’un passeport, de la production d’un certificat de nationalité française dès lors que cette nationalité a pu être dûment établie.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Et c’est très bien !

M. Jean-Yves Leconte. Monsieur le ministre, je souhaiterais avoir la confirmation que la nouvelle carte nationale d’identité sécurisée n’entraînera pas de facto l’abrogation de ces décrets et que les Français de l’étranger pourront être non seulement protégés d’éventuelles usurpations d’identité, mais également dispensés des démarches extrêmement longues qui ne leur étaient plus imposées depuis la parution de ces deux textes.

Par ailleurs, depuis l’entrée en vigueur du décret du 3 août 2010 portant simplification de la procédure de délivrance et de renouvellement du passeport à l’étranger, les Français établis hors de France ne sont plus obligés de se présenter une seconde fois à l’ambassade ou au consulat pour la remise du passeport biométrique. Ce titre d’identité peut ainsi être remis par l’intermédiaire d’un consul honoraire habilité ou à l’occasion d’une tournée consulaire. Je me félicite que ces dispositions soient également applicables à la nouvelle carte nationale d’identité électronique.

Monsieur le ministre, la France est notre pays, mais l’espace Schengen est un espace de libertés publiques, qui témoigne des progrès accomplis à cet égard en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale et depuis la chute du mur de Berlin. Aller de Paris à Budapest ou de Varsovie à Séville sans aucune contrainte est un acquis fantastique de la construction européenne. Cela conduit à une constatation qui doit nous guider dans notre politique : en termes de sécurité et de libertés publiques, c’est dans cet espace-là qu’il convient aujourd’hui d’agir.

Vouloir imposer un « lien fort » dans le fichier central entre les éléments biométriques et l’identité d’une personne, comme le souhaite le Gouvernement, serait un viol des libertés qui n’a techniquement aucune justification sérieuse au regard de l’objet du texte qui nous est soumis : lutter contre la fraude à l’identité. De plus, cela ne serait d’aucune efficacité dès lors que nos partenaires européens, soucieux de préserver les libertés publiques, ne nous suivraient pas.

Les dispositions que nos principaux partenaires ont prises pour mettre en place une carte d’identité électronique sont encore trop diverses. Plus de douze pays ont adopté une telle carte, mais peu, pour l’instant, prévoient l’inclusion de données biométriques et presque aucun, la mise en place d’un fichier central.

C’est pourquoi notre commission des lois, en suggérant la mise en place d’un fichier à lien faible, allie le respect de la personne et une démarche visant à convaincre l’ensemble de nos partenaires qu’il est possible de mettre en place les moyens de lutter contre la fraude à l’identité dans l’espace Schengen de manière efficace, en améliorant la vie quotidienne et en respectant les libertés individuelles.

Monsieur le ministre, vous pourrez ficher les Français à l’aide d’empreintes, photos et autres « fadettes », vous violerez leur intimité (M. le ministre de l’intérieur manifeste son désaccord.), mais vous ne lutterez jamais ainsi contre la fraude et l’insécurité parce que la France est dans l’espace Schengen. Or c’est uniquement dans le cadre cet espace que l’on peut agir avec efficacité. C’est uniquement si les efforts que nous sommes aujourd'hui prêts à faire sont acceptés par l’ensemble de nos partenaires européens qu’ils auront un sens et produiront des fruits.

Monsieur le ministre, aujourd’hui, on n’arrête plus rien à la frontière italienne entre Menton et Vintimille !

Au demeurant, une harmonisation européenne en la matière serait la bienvenue pour les Français vivant dans d’autres pays de l’Union européenne, qui pourraient un jour faire prendre leurs éléments biométriques auprès de l’administration de leur pays de résidence. Elle permettrait également d’améliorer la qualité des échanges entre pays d’une manière très significative, donnant tout son sens à l’espace de liberté et de sécurité que constitue l’espace Schengen.

Il semblerait que, pour l’instant, l’entrée en vigueur de la carte nationale d’identité électronique se calque, pour ainsi dire, sur le dispositif retenu pour le passeport biométrique. Or, dans ce dernier cas, le Gouvernement avait décidé par voie réglementaire que la puce du passeport contiendrait huit empreintes digitales du détenteur du titre. Ce choix ne correspondait toutefois à aucune exigence particulière du droit européen. D’ailleurs, des pays voisins qui appliquent la même directive de 2004 se sont dotés d’un titre différent, optant pour une puce comportant moins d’empreintes.

Pourquoi, alors, avoir considéré comme nécessaire la conservation de huit empreintes, ce qui a d’ailleurs conduit à ce que les systèmes mis en place dans les différents pays d’Europe ne soient pas compatibles, chaque pays protégeant son propre prestataire de service ?

La même question se pose aujourd'hui concernant la future carte nationale d’identité électronique. Sa puce contiendra-t-elle autant d’empreintes ?

Le Conseil d’État, en assemblée du contentieux, le 26 octobre dernier, a censuré la conservation dans un fichier centralisé de huit empreintes digitales alors que deux seulement figurent dans le composant électronique du passeport.

L’utilisation des données personnelles et la protection des informations personnelles sont des principes au respect desquels nous sommes particulièrement attentifs, et M. le rapporteur a bien évidemment recueilli l’accord de notre groupe en proposant de modifier du texte l’article 5 tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale. François Pillet a en effet déclaré : « L’esprit de responsabilité et l’exigence de vigilance commandent de s’entourer de toutes les garanties requises pour éviter tout risque de dévoiement du fichier. » Nous souscrivons à ces propos.

La CNIL a, elle aussi, émis plusieurs réserves quant à la centralisation des informations biométriques dans un fichier s’agissant des nouvelles cartes nationales d’identité. Gardons toujours en mémoire, lorsqu’il est question de création et d’exploitation de fichiers contenant des données personnelles, les tristes heures de notre histoire !

Le principe de protection des libertés est intangible. Nous veillerons donc, aussi bien lors de la discussion des articles que lors du passage du texte en commission mixte paritaire, à ce qu’on ne revienne absolument pas à la rédaction votée par l’Assemblée nationale.

Ce principe de protection des libertés devrait s’appliquer à tous. Pourtant ce n’est pas le cas : il existe bien un droit d’exception, celui qui s’applique aux étrangers vivant en France.

La mise en place du titre de séjour pour les étrangers, en application du décret du 8 juin 2011, introduit un nouveau traitement informatisé de gestion des dossiers des ressortissants étrangers à l’espace Schengen. Cela permet de rassembler et d’enregistrer à peu près tout de la vie administrative, mais aussi médicale, par exemple, de chaque étranger ; ce sont 7 millions de personnes vivant légalement sur notre territoire qui sont concernées ! Et ce fichage concerne non seulement les étrangers, mais aussi, depuis 2005, les Français hébergeant des étrangers séjournant dans notre pays avec un visa !

Voilà pourquoi nous vous adressons aujourd'hui un signal fort, monsieur le ministre. Nous voterons la création d’un fichier qui permettra, en conjugaison avec la nouvelle carte d’identité biométrique, de lutter efficacement contre la fraude à l’identité. Nous validons une telle évolution, mais en y ajoutant des garanties législatives sur le contenu et l’usage de ce fichier afin de garantir les libertés individuelles. Cela permettra, nous l’espérons, de convaincre nos partenaires européens d’envisager progressivement une politique harmonisée sur le sujet.

Nous sommes satisfaits qu’une telle perspective simplifie la délivrance des titres d’identité à nos concitoyens, mais rappelons tout de même, à cette occasion, la honte que constituent pour notre pays les conditions inhumaines et indignes de délivrance ou de renouvellement des titres de séjour pour étranger.

Enfin, nous soulignons l’importance de la position adoptée par la commission des lois et le groupe socialiste, qui souhaitent encadrer strictement et précisément par la loi la nature et l’usage de ce fichier et de la biométrie.

Il est heureux que le législateur se soit aujourd'hui saisi d’un sujet – j’en remercie le groupe UMP – que le Gouvernement avait tenu depuis des années à laisser dans le domaine réglementaire, avec toutes les dérives et atteintes à la liberté, à l’intimité que nous constatons aujourd’hui pour une partie des habitants de notre pays.

Monsieur le ministre, il ne peut pas y avoir deux poids, deux mesures. Après l’adoption de ce texte, il faudra revenir au droit commun pour les étrangers titulaires d’un titre de séjour en France, donc en situation régulière. L’intégration commande qu’ils soient traités, eux et les Français qui les fréquentent, comme l’ensemble des citoyens du pays, et non pas comme des délinquants potentiels. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Michel Houel. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. Michel Houel. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, se faire voler son identité, sur la Toile ou dans la vie courante, une seule fois ou pour une durée plus ou moins longue, est un danger dont les Français sont de plus en plus conscients. « Le phénomène n’est plus inconnu », souligne une étude récente du CSA.

En effet, 86 % des Français ont déjà entendu parler de l’usurpation d’identité, généralement commise pour obtenir des avantages financiers – ouverture de crédit, obtention d’aides sociales –, pour se prévaloir indûment de la nationalité française ou, pis, pour commettre des malversations plus graves encore.

Si ce risque est jugé élevé par 65 % des Français, ces derniers ne se sentent paradoxalement pas visés puisque trois personnes sur cinq s’estiment à l’abri de cette mésaventure. Pourtant, l’usurpation d’identité ferait plusieurs dizaines de milliers de victimes tous les ans en France. Le chiffre de 213 000 personnes a même été avancé, mais je ne suis pas convaincu qu’un tel niveau soit réellement atteint.

De plus, la fabrication et l’usage criminel des fausses identités progressent considérablement, en qualité comme en gravité. La même enquête du CSA indique : « La criminalité identitaire a sensiblement évolué entre 2005 et 2010. Les vols d’identité se maintiennent à moins de 2 %, alors que depuis 2005, les cas d’usurpation d’identité ont doublé, passant de 15 % à 30 %. »

Neuf Français sur dix pensent que, lorsqu’on est victime de ce type d’infraction, il est compliqué de faire valoir ses droits, et ce malgré les avancées de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure de mars 2011, qui reconnaît l’usurpation d’identité comme infraction principale et prévoit de la punir d’une peine de deux ans de prison et de 20 000 euros d’amende.

Dans la vie courante, la transmission de données personnelles est un passage obligé pour ouvrir un compte, louer un appartement, souscrire un abonnement : 78 % des Français déclarent avoir fourni au moins une copie papier de leurs données personnelles au cours des douze derniers mois et 55 % d’entre eux ont transmis ce type d’information en ligne, une pratique heureusement moins courante. La protection des données sur la Toile est d’ailleurs considérée comme moins sûre par 77 % des sondés.

J’insisterai également sur les conséquences extrêmement traumatisantes de ces infractions pour les personnes qui en ont été victimes, et dont la vie s’est parfois trouvée anéantie : nous avons tous eu connaissance, dans les médias, de témoignages bouleversants.

Aussi, afin de lutter efficacement contre ce nouveau fléau, j’ai présenté cette proposition de loi avec mon collègue Jean-René Lecerf, qui a fourni un travail considérable pour l’élaboration du texte, travail que je tiens à saluer. L’objectif initial était bien de donner à nos concitoyens l’assurance que leur identité serait protégée et qu’il serait, à l’avenir, mis fin aux usurpations beaucoup plus rapidement qu’aujourd’hui.

Cette proposition de loi constitue donc une occasion pour le Parlement de se prononcer sur les moyens d’assurer la sécurité de l’identité tout en respectant l’indispensable équilibre entre les impératifs de préservation de l’ordre public et les exigences de protection des libertés individuelles. Elle vise à garantir une fiabilité maximale des cartes nationales d’identité et des passeports.

Nos collègues de l’Assemblée nationale l’ont d’ailleurs bien compris puisqu’ils nous ont suivis sur la quasi-totalité du texte. Il reste, en revanche, un point de désaccord qui me semble fondamental.

En effet, pour lutter contre l’usurpation d’identité, la proposition de loi met en place une base centrale de données biométriques. Le recours à ce fichier central aura pour objet de garantir qu’une même personne ne pourra disposer de deux identités différentes puisque ses empreintes biométriques ne pourront correspondre qu’à une seule identité.

L’Assemblée nationale a adopté une position radicalement opposée et a jugé utile d’autoriser la recherche d’identification d’un individu à partir des empreintes digitales enregistrées dans le fichier central. Résultat : l’équilibre entre l’objectif de lutte contre l’usurpation d’identité et l’exigence absolue de protection des libertés publiques est rompu.

L’article 5 du texte voté par le Sénat en première lecture, qui fait l’objet du désaccord avec l’Assemblée nationale, en prévoyant d’interdire toute possibilité de croisements entre les éléments d’état civil et les données biométriques prend sans doute des précautions disproportionnées au regard des objectifs à atteindre. Je rappelle néanmoins que l’exposé des motifs précisait : « La confrontation des caractéristiques biométriques d’une personne avec celles figurant dans le composant électronique ou la base centrale permettra de confondre les fraudeurs. »

Il faut, me semble-t-il, donner à nos concitoyens des garanties leur permettant de s’assurer que nous allons réaliser ce que nous promettons.

Au regard des débats qui ont eu lieu et des multiples questions que suscite l’actuelle rédaction du texte, je vous recommande d’en revenir au texte initial, qui tendait à garantir la cohérence entre les objectifs visés.

Ainsi, la commission des lois a souhaité limiter l’usage du fichier biométrique à la seule lutte contre la fraude à l’identité, en doublant les garanties juridiques de garanties matérielles et en interdisant son utilisation dans le cadre de recherches criminelles.

Elle a également souhaité encadrer les vérifications d’identité effectuées à partir des données biométriques, conformément aux recommandations formulées par la CNIL, et a voulu donner à l’usager la pleine maîtrise de la fonctionnalité d’identification électronique de la carte d’identité, afin d’éviter que ceux qui la refusent ne soient évincés de certains services.

Mes chers collègues, je vous encourage donc à suivre les propositions de la commission les lois en rétablissant l’article 5 dans sa rédaction initiale. Je vous rappelle, s’il en est besoin, que l’assemblée à laquelle nous appartenons reste le garant de l’équilibre de nos institutions, de la protection des libertés et de la défense des valeurs qui fondent la République. N’ouvrons donc pas aujourd’hui une brèche que nous pourrions un jour regretter. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de l’UCR. – Mme Anne-Marie Escoffier applaudit également.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

En conséquence, sont irrecevables les amendements remettant en cause les « conformes » ou les articles additionnels qui sont sans relation directe avec les dispositions restant en discussion.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection de l'identité
Article 5

Article 4

(Non modifié)

Les agents chargés du recueil ou de l’instruction des demandes de délivrance de la carte nationale d’identité ou du passeport peuvent faire procéder à la vérification des données de l’état civil fournies par l’usager auprès des officiers de l’état civil dépositaires des actes contenant ces données, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Le demandeur en est préalablement informé.

M. le président. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 est adopté.)