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Séance du 30 novembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Claude Carle

vice-président

Secrétaires :

Mme Michelle Demessine,

M. Gérard Le Cam.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures trente-cinq.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Dépôt de rapports du Gouvernement

M. le président. M. le Premier ministre a transmis au Sénat :

- le rapport 2010 retraçant l’évolution des missions de surveillance et de financement du cantonnement exercées par l’Établissement public de financement et de restructuration, établi en application de l’article 4 du décret n° 95-1316 du 22 décembre 1995 ;

- le rapport sur la situation des polypensionnés, établi en application de l’article 14 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Le premier a été transmis à la commission des finances, le second à la commission des affaires sociales. Ils sont disponibles au bureau de la distribution.

3

Article 64 bis (nouveau) (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Deuxième partie

Loi de finances pour 2012

Suite de la discussion d'un projet de loi

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Relations avec les collectivités territoriales - Compte de concours financiers : Avances aux collectivités territoriales (début)

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 106, rapport n° 107).

SECONDE PARTIE (suite)

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

M. le président. Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Relations avec les collectivités territoriales

Compte de concours financiers : Avances aux collectivités territoriales

Deuxième partie
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Relations avec les collectivités territoriales - Compte de concours financiers : Avances aux collectivités territoriales (interruption de la discussion)

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 53, 54, 55, 56, 56 bis, 57, 58 et 59) et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

La parole est à M. François Marc, rapporteur spécial.

M. François Marc, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires, et les moyens de la Direction générale des collectivités locales, ou DGCL.

Comme le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », que vous présentera Pierre Jarlier, cette mission de l’État n’est, pour l’essentiel, que la résultante budgétaire des décisions qui figurent dans des textes législatifs. Ni le Gouvernement ni, encore moins, les parlementaires ne disposent de réelles marges de manœuvre sur la mission et sur le compte de concours financiers.

La mission n’est en définitive que le reflet et la traduction budgétaire des grandes orientations dont nous avons débattu en première partie du projet de loi de finances. On le sait, ses axes majeurs sont au nombre de deux : d’une part, l’application du gel de l’enveloppe normée des concours de l’État – principe inhérent à la programmation pluriannuelle – que nous avons accepté tout en refusant le durcissement que voulait imposer le Gouvernement à travers un plan d’économies supplémentaires se montant à 200 millions d’euros ; d’autre part, le maintien d’un effort spécifique en faveur des collectivités les plus défavorisées, qui utilise les deux vecteurs que sont la péréquation verticale et la péréquation horizontale ; l’examen des articles nous permettra d’aborder la question de cette dernière.

S’agissant de la péréquation verticale, à laquelle je suis très attaché, j’ai proposé au Sénat, en première partie de la loi de finances, un effort exceptionnel pour 2012 à hauteur de 250 millions d’euros, soit très exactement le montant prévu la première année du dispositif pour les ressources du Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC.

Je pense en effet qu’on ne peut pas demander aux collectivités un effort de solidarité à travers la péréquation horizontale si l’État n’assume pas lui-même son rôle de réducteur des inégalités territoriales.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente au total que 2,5 milliards d’euros, soit une part très modeste du total des concours financiers de l’État en direction des collectivités territoriales, qui est de 60,3 milliards d’euros, hors fiscalité transférée, dégrèvements, subventions pour travaux d’intérêt local et subventions des autres ministères.

Elle est constituée de quatre programmes : le programme 119, « Concours financiers aux communes et groupements de communes », le programme 120, « Concours financiers aux départements », le programme 121, « Concours financiers aux régions », et le programme 122, « Concours spécifiques et administration », qui regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les crédits destinés à plusieurs niveaux de collectivités, les dotations outre-mer et les moyens de la DGCL.

Les crédits inscrits à cette mission correspondent à des dotations de fonctionnement – essentiellement la dotation générale de décentralisation – et des dotations d’investissement, comme la dotation de développement urbain, la dotation d’équipement des territoires ruraux, la dotation globale d’équipement des départements notamment.

Le projet de budget 2012 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ressemble beaucoup au budget 2011. Il applique en effet le principe du gel en valeur des concours de l’État aux collectivités territoriales, retenu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui conduit à suspendre les règles d’indexation des dotations sur l’évolution de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, ou sur celle de la formation brute de capital fixe, le FBCF.

On note cependant que presque toutes les dotations outre-mer qui obéissent à des règles d’indexation spécifiques échappent, encore cette année, à la règle du gel en valeur, à l’exception de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie.

Au total, donc, très peu de modifications sont prévues pour 2012. Tout au plus peut-on observer cette année, dans le cadre des concours exceptionnels, une dotation nouvelle de 700 000 euros pour la participation de l’État à la lutte contre la pollution provoquée par les algues vertes.

J’en terminerai par un point particulier, qui me semble essentiel. Je veux parler, monsieur le ministre, de l’absence de simulations et d’informations qui nous permettraient pourtant de faire des propositions, d’amender et de légiférer en pouvant mesurer les effets de nos votes par catégorie de collectivités. C’est l’un des points importants relevés par la commission des finances, qui estime que, pour pouvoir adopter un dispositif portant sur une somme d’un milliard d’euros à horizon de quatre ou cinq ans, il importe de connaître précisément les bases sur lesquelles on délibère. Cet élément a justifié le dépôt de certains amendements qui vous seront présentés tout à l’heure et qui concernent la mise en œuvre de ces dispositifs. Nous aurons l’occasion de revenir plus en détail, à l’occasion de la présentation des articles rattachés, sur les différents amendements que nous allons vous soumettre.

Les rapporteurs spéciaux que nous sommes ont demandé des chiffres non pas exhaustifs mais représentatifs, portant sur les modifications des définitions de potentiel, les prélèvements et les reversements. Nous pensions que nous disposerions de ces éléments sur quelques exemples de collectivités, sur la base de la version initiale du projet de loi de finances, de la version adoptée par l’Assemblée nationale et – pourquoi pas ? – des amendements proposés par la commission des finances.

Or, monsieur le ministre, nous n’avons reçu d’éléments de réponse à ces sollicitations que samedi dernier, et ce pour une seule des simulations, laquelle, pour utile qu’elle soit, ne renseigne pas sur la totalité des dispositifs. À cet égard, il ne nous semble pas possible de renvoyer aux informations du comité des finances locales. Ce ne sont pas les sénateurs membres dudit comité qui sont chargés d’informer le Parlement sur les projets de loi : c’est bien le Gouvernement lui-même qui doit le faire !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Absolument !

M. François Marc, rapporteur spécial. J’appelle donc de mes vœux, à la suite de la commission des finances qui s’est exprimée sur ce sujet à maintes reprises ces derniers temps, la création, dans un avenir le plus rapproché possible, d’un organisme indépendant d’expertise, comme il en existe déjà chez plusieurs de nos voisins européens. (Mme la rapporteure générale applaudit.)

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Très bien ! Cela suffit avec l’endogamie !

M. François Marc, rapporteur spécial. L’Allemagne et les Pays-Bas, par exemple, disposent d’un organisme d’évaluation, de simulation et de calcul auquel à la fois les ministères et les parlementaires peuvent se référer. Cet organisme fournit de manière indépendante à tout interlocuteur, en particulier aux parlementaires, tous les éléments de simulation nécessaires, sur des bases objectives. C’est vers la création d’un tel organisme que la France doit tendre, et cela appelle sans doute des réformes en matière d’organisation administrative.

Tels sont, monsieur le ministre, mes chers collègues, les éléments que je voulais porter à votre connaissance, dans cette première moitié de présentation de la mission.

Compte tenu des observations qui ont été déjà formulées à l’occasion de la présentation de la première partie du projet de loi de finances et des éléments que je viens de vous préciser à l’instant, la commission des finances vous demande de rejeter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous présenterai en quelques mots, à la suite de François Marc qui s’est exprimé sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Je soulignerai au préalable que je partage l’avis exprimé à l’instant par François Marc : il est nécessaire de pouvoir bénéficier de simulations fiables, indispensables à l’analyse de nos propositions et à une parfaite information du Sénat.

Ma présentation sera brève. Il s’agit pourtant du principal compte d’avances du budget de l’État, dont les crédits s’élèvent à plus de 90 milliards d’euros en 2012. Ces derniers, pour 99,99 % d’entre eux, correspondent aux avances effectuées sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et de certains organismes comme les chambres consulaires ainsi qu’à la part de taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, affectée à chaque département au titre de la compensation financière du RMI et du RSA.

Après avoir fortement baissé en 2010 en raison de la suppression de la taxe professionnelle, la seconde section du compte d’avances a retrouvé depuis deux ans son niveau de montants antérieur.

La seconde section du compte d’avances retrace les avances de l’État à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d’emprunter.

Elle est très peu active, aucune collectivité n’ayant recours actuellement aux procédures d’avances. En conséquence, seule une action du programme correspondant est provisionnée à hauteur de 6 millions d’euros.

S’agissant de la dette de 289 millions d’euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice depuis 1990 et dont nous parlons régulièrement, nous avons noté une avancée positive : il semble en effet qu’une mission commune de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration sera mandatée pour définir un échéancier de remboursement, compatible avec les capacités financières de la Nouvelle-Calédonie. Monsieur le ministre, pourriez-vous nous apporter des éléments d’information à ce sujet ?

Le principal enjeu de notre discussion d’aujourd’hui tient aux dispositifs de péréquation horizontale et aux nouvelles définitions des potentiels financiers et fiscaux qui sont prévus dans les articles rattachés à la mission.

Je souhaite vous présenter un rapide bilan de la péréquation.

La péréquation est un objectif à valeur constitutionnelle depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Pour chaque niveau de collectivité, les dotations de péréquation versées par l’État, au titre de la péréquation dite « verticale », sont en augmentation continue au sein de la dotation globale de fonctionnement, la DGF : près de 50 % de plus pour la dotation de solidarité rurale, ou DSR, et la dotation de solidarité urbaine, ou DSU, depuis 2006.

Toutefois, en raison de la stabilisation de la DGF puis de son gel, cette progression n’a été obtenue qu’au prix d’une compression des autres composantes, notamment du complément de garantie de la dotation forfaitaire de la DGF et des dotations de compensation. Cette compression est encore d’actualité cette année.

La péréquation verticale se finance donc par un prélèvement direct sur les dotations des collectivités, ce qui revient à mettre en place une péréquation horizontale entre ces dernières au sein même de la DGF.

En 2011, le poids de ces dotations de péréquation est très différent selon les collectivités : 2 918,4 millions d’euros pour les communes, soit 23,26 % de la DGF ; 1 383 millions d’euros pour les départements, soit 11,3 % de la DGF ; 183 millions d’euros pour les régions, soit 3,5 % de la DGF.

Contrairement à ce que l’on pourrait croire au premier abord en observant les montants affectés à la péréquation, les études menées sur les effets péréquateurs de ces dotations ont conclu à un bilan contrasté de l’efficacité des dispositifs mis en place.

Les écarts de richesse se sont accentués en ce qui concerne les communes et les départements alors que ceux des régions se sont réduits.

Depuis 1991, une autre forme de péréquation s’est mise en place, à savoir la répartition des ressources entre collectivités, soit la péréquation « horizontale ». Elle ne comprenait, jusqu’à présent, que deux instruments : les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, les FDPTP, et le fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France, le FSRIF.

La réforme des finances locales et la suppression de la taxe professionnelle en 2010 ont rendu le fonctionnement de ces fonds impossible dans la mesure où ils étaient principalement assis sur les bases de cet impôt.

C’est ce qui a justifié la mise en place de nouveaux instruments de péréquation horizontale visant à contrebalancer la territorialisation des nouvelles impositions économiques : les fonds régionaux et départementaux de péréquation sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, qui entreront en vigueur en 2013 ; le Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements, qui, en vigueur depuis l’année dernière, a permis de redistribuer 440 millions d’euros entre les départements.

C’est dans le projet de loi de finances pour 2012 que se trouvent les dispositifs concernant le bloc communal devant entrer en vigueur dès le 1er janvier : le nouveau Fonds national de péréquation intercommunal et communal, FPIC, et le Fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France rénové.

L’année 2011 a été mise à profit à la fois par le comité des finances locales, par les associations d’élus, par le Parlement et par le Gouvernement pour élaborer les propositions soumises à notre examen aujourd’hui.

Globalement, le principe proposé relève d’un véritable travail de coproduction, le Gouvernement ayant repris la majorité des préconisations formulées par l’ensemble des groupes de travail : un fonds national unique dont les ressources augmentent progressivement pour atteindre 2 % des recettes fiscales, soit environ 1 milliard d’euros en 2016, ainsi que l’a souhaité l’Assemblée nationale ; un fonds intercommunal prélevé sur les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, qui bénéficiera aux communes et aux EPCI, chacun pouvant être à la fois contributeur et bénéficiaire ; une nouvelle approche territoriale des indicateurs de richesse fondée sur une définition à l’échelle intercommunale du potentiel financier, à savoir le potentiel financier agrégé.

Si je crois pouvoir dire que le consensus existe sur ces trois axes, plusieurs points essentiels suscitent de nombreuses interrogations et méritent d’être mis en débat ici.

Je pense au calendrier de mise en œuvre de la réforme ainsi qu’à la prise en compte ou non de strates démographiques pour apprécier les collectivités contributrices, notamment au regard des effets de seuils induits, parfois importants. Je pense également à la situation des communes bénéficiaires de la DSU ou de la DSR dans ce dispositif, ou au poids des critères de charge synthétique dans les modalités de redistribution du fonds pour mieux prendre en compte la fragilité de certains territoires. Je pense, enfin, au traitement de certaines particularités parmi lesquelles le cas des communes pauvres au sein d’une intercommunalité riche, et inversement.

Pour terminer, j’évoquerai très rapidement la nouvelle définition du potentiel fiscal issu de la réforme de la taxe professionnelle.

La prise en compte dans le calcul du fonds de péréquation de ce nouvel indicateur, qui intègre notamment le Fonds national de garantie individuelle des ressources, le FNGIR, et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, la DCRTP, provoque une variation considérable de la richesse théorique des collectivités au regard de ces nouveaux critères. On en a déjà observé les conséquences pour les départements et tiré les conclusions pour les régions. En effet, sont pris en compte dans le FNGIR et la DCRTP non plus des potentiels fiscaux, mais des produits.

De ce fait, s’agissant des communes et des EPCI, si leurs taux de taxe professionnelle étaient élevés, souvent en raison de la faiblesse de leurs bases, ils seront pénalisés. À l’inverse, ceux dont les taux étaient bas, souvent associés à des bases fortes, seront favorisés. En particulier, les bénéficiaires d’un FNGIR élevé, comme les bassins industriels ou les zones rurales à bases faibles, seront soumis à une double peine : ils subiront à la fois une baisse très forte de la dynamique de leurs ressources et une augmentation que je qualifierai d’« optique » – ils ne bénéficieront en effet pas de nouvelles recettes – de leur potentiel financier. Cela aura deux conséquences : d’une part, une plus forte contribution au fonds de péréquation horizontale ; d’autre part, une perte éventuelle d’éligibilité à la DSU et à la DSR, et ce dès 2012.

Autrement dit, en l’état actuel, les pauvres seront plus pauvres et les riches plus riches, ce qui est contraire à l’objectif fixé et réduit considérablement l’efficacité du dispositif proposé, à la base même du calcul.

Le Gouvernement a d’ailleurs prévu plusieurs filets de sécurité dans le projet de loi de finances pour 2012 afin d’atténuer les effets de la perte d’éligibilité à ces dotations.

Ce sont autant de sujets qui justifient le nombre important d’amendements que nous aurons à examiner, ce qui nous conduira sans doute à faire évoluer le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Les élus, monsieur le ministre, sont en attente d’une vraie solidarité entre collectivités, assise sur des mécanismes de péréquation efficaces et équitables. (Applaudissements sur les travées de lUCR et de lUMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste-EELV.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans le bref laps de temps qui m’est imparti pour évoquer devant vous les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, je développerai quatre thèmes qui ont retenu l’attention de la commission des lois.

Tout d’abord, pour l’année 2012, les collectivités territoriales continueront d’être associées, d’un point de vue budgétaire et financier, à l’effort de réduction des déficits publics de l’État.

Cette association des acteurs locaux, qui n’est ni acceptée ni comprise par la commission des lois, a suscité quelques remarques.

En effet, les collectivités sont loin d’être les premières responsables de la dégradation des finances publiques : au 31 décembre 2010, la dette locale ne représentait que 10 % de la dette publique.

Les collectivités territoriales sont soumises à des règles strictes d’élaboration du budget, qui limitent leur endettement. Dès lors, l’idée selon laquelle le gel des concours budgétaires de l’État serait une garantie de non-baisse et, in fine, un facteur de protection des finances locales nous semble pour le moins contestable.

Par ailleurs, la composition de l’effort global de l’État en faveur des collectivités mériterait un travail de clarification. Aux concours budgétaires inscrits dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’ajoutent les autres concours inclus dans l’enveloppe normée, ceux qui ne le sont pas, les dégrèvements et compensations, ainsi que les transferts de fiscalité. Une réflexion mériterait d’être conduite afin de rendre cette répartition plus lisible ; nous le demandons pratiquement chaque année.

Ma deuxième observation porte sur les difficultés, déjà perceptibles, de financement bancaire rencontrées par les collectivités.

Ce constat trouverait son origine principale dans l’anticipation, par les établissements bancaires, des nouvelles règles prudentielles définies dans le cadre du comité Bâle 3, qui imposent aux banques de relever progressivement, entre 2013 et 2019, leur ratio minimum de liquidités de 2 % à 7 %. C’est pourquoi les banques, pour pouvoir respecter ces nouvelles règles, privilégieraient les emprunteurs à financements courts disposant d’épargne bancaire, ce qui n’est pas le cas des collectivités territoriales.

Aux difficultés engendrées par ces nouvelles règles prudentielles, s’ajoute le récent démantèlement de Dexia, première banque de financement des collectivités.

Les difficultés de financement des collectivités territoriales pourraient être néfastes pour notre économie si elles venaient à perdurer. C’est pourquoi la commission des lois salue l’initiative des associations nationales d’élus visant à créer une nouvelle agence de financement des collectivités locales, qui devrait être opérationnelle dès 2012. Celle-ci aura pour objet de diversifier l’offre de financement des collectivités territoriales.

La mise en place d’une enveloppe de 3 milliards d’euros, cogérée par la Caisse des dépôts et consignations et par les établissements bancaires, selon les déclarations récentes du Premier ministre, devrait être alimentée à hauteur de 5 milliards d’euros. Mais cela n’apporte pas de solution pérenne au problème, même si je me félicite, à titre personnel, de cette initiative.

Ma troisième observation porte sur la problématique des emprunts toxiques et sur leur poids dans l’encours de la dette publique locale. Force est de constater que nombreux sont les élus qui, face à leurs difficultés budgétaires actuelles, ont pu naïvement préférer des produits leur permettant de bénéficier, pendant quelques années, de taux d’intérêt bonifié. Toutefois, les taux d’intérêt se sont ensuite envolés, généralement au bout de trois ou quatre années, en raison de leur indexation sur des facteurs extrêmement volatiles.

La Cour des comptes estime, dans un rapport thématique publié en juillet dernier, que les emprunts toxiques ne représenteraient pas un risque systémique pour les collectivités dans leur ensemble. Pourtant, tous les effets des produits structurés ne sont pas encore connus, la période des taux d’intérêt bonifié n’étant pas arrivée à son terme pour l’ensemble des emprunts contractés.

Les risques liés aux emprunts toxiques montrent la nécessité de sécuriser les collectivités dans leurs relations avec les établissements de crédit. La signature d’une charte de bonne conduite et la mise en place d’un médiateur des emprunts toxiques, sur l’activité duquel nous disposons de peu d’informations, ne semblent pas adaptées à la résolution des difficultés rencontrées par les collectivités. C’est pourquoi monsieur le ministre, nous souhaiterions connaître les solutions que le Gouvernement entend mettre en œuvre, ainsi que leur éventuel calendrier d’application.

Enfin, le dernier point sur lequel je souhaiterais attirer votre attention concerne la problématique des normes et de leur poids au sein de notre activité quotidienne.

Je tiens à rendre hommage au bilan très positif de la commission consultative d’évaluation des normes, la CCEN, présidée par notre ancien collègue Alain Lambert. Ce bilan témoigne de la nécessité de toute démarche visant à mieux associer les collectivités territoriales aux décisions qui les concernent. Il reflète également la nécessité d’un dialogue apaisé et serein entre l’État et les collectivités territoriales.

C’est pourquoi la commission des lois estime que le champ de compétences de la CCEN mériterait d’être élargi aujourd’hui au stock de normes afin de poursuivre les initiatives engagées par le Gouvernement et par l’ancien président du Sénat, Gérard Larcher, visant à recenser les normes existantes qui mériteraient une révision urgente.

Au terme de ce bref tour d’horizon, j’indique que je voterai à titre personnel les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Je souligne néanmoins que la commission des lois a émis un avis défavorable sur les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUCR, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste-EELV.)

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle aussi que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de quinze minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission que nous examinons aujourd’hui ne recouvre qu’une infime partie des transferts aux collectivités territoriales, mais son examen va nous permettre de débattre de l’ensemble de cette problématique. Les articles rattachés nous offriront l’occasion d’étudier la mise en œuvre d’une des principales mesures contenues dans ce projet de budget, c'est-à-dire la création d’un nouveau fonds de péréquation.

Avec le projet de budget de cette mission, nous sommes d’abord confrontés aux conséquences de la décision prise l’an passé de geler les dotations aux collectivités locales, un gel qui frappera une nouvelle fois en 2012 les ressources de nos communes, départements et régions. En y regardant de plus près, cette mission subit non pas un simple gel des dépenses, mais bien une baisse très sensible des interventions touchant le programme des concours spécifiques. Cette restriction spectaculaire de plus de 80 % concerne les aides aux collectivités locales fragilisées par des circonstances exceptionnelles. En cette période de calamités naturelles, d’inondations et de sécheresse, les élus locaux et les populations concernées apprécieront le mépris qui leur est réservé.

Derrière le discours global sur le gel des dotations se cachent donc, en fait, des baisses drastiques. La mise en œuvre du gel des dotations depuis l’an dernier ne doit pas être passée sous silence, même si nous devons aussi dénoncer l’une des mesures phare de ce projet de budget pour 2012 : la diminution de 200 millions d’euros des dotations, qui va aggraver un peu plus encore la situation.

Les mesures de réduction des ressources des collectivités locales s’appliqueront en 2012 et sans doute l’année suivante si rien ne change. Elles fragiliseront une nouvelle fois la capacité d’action des collectivités territoriales en faveur de leurs populations qui sont frappées par la crise et tariront leurs capacités d’investissements. Elles s’ajoutent aux mesures prises depuis des décennies qui n’ont fait que contraindre toujours plus les ressources financières de nos collectivités.

En effet, ce n’est pas d’aujourd’hui que des départements et des communes sont en difficulté, et les diverses mesures prises depuis dix ans ont plongé de nouvelles collectivités dans la tourmente. Des transferts de compétences insuffisamment compensés, des obligations nouvelles qui leur ont été imposées, une réduction de leur capacité fiscale avec la disparition de la taxe professionnelle, une hausse des taux, des emprunts toxiques et maintenant des difficultés à obtenir un prêt : la tâche des élus n’a jamais été aussi difficile. L’immense majorité de nos collectivités locales rencontre des difficultés croissantes à mettre en œuvre leurs missions dans un contexte de situation économique et sociale dégradée.

Le chômage et la précarité, doublés du ralentissement économique et de la désindustrialisation de nos territoires, ont particulièrement affecté les capacités d’interventions de nos institutions locales, en réduisant leurs ressources, alors qu’augmentait partout la demande sociale. Dans le même temps, les diverses mesures de restriction des politiques publiques prises par le Gouvernement se sont partout soldées par des réductions ou des disparitions de services publics.

Nos territoires ont dû faire face, ces dernières années, à de véritables saignées, avec les nombreuses fermetures de tribunaux d’instance, de casernes, d’hôpitaux et de cliniques de proximité, en raison de la réorganisation des schémas d’organisation sanitaire, auxquelles il faut ajouter les fermetures d’écoles, de classes, de bureaux de postes et de cabinets médicaux ! Au total, un grand nombre de communes ont subi de véritables plans sociaux de perte d’emploi local, de réduction des services à la population et d’affaiblissement de leur vitalité économique.

Monsieur le ministre, passer sous silence ces mesures reviendrait à oublier la forte responsabilité du Gouvernement dans les dégradations subies par nos collectivités. C’est aussi cela le bilan du Gouvernement ! Dans ce paysage dégradé, les élus locaux font ce qu’ils peuvent pour tenter de répondre malgré tout aux attentes de leur population et aux besoins de leur territoire.

Et c’est ce moment que le Gouvernement choisit pour dénigrer leur gestion ! Ainsi, il ne cesse de critiquer l’action des collectivités locales et de leurs élus qui dépenseraient sans compter. Maintenant, il s’agirait, comme le fait remarquer notre collègue Bernard Saugey dans son rapport écrit, de responsabiliser les élus locaux en leur attribuant des ressources budgétaires toujours plus contraintes, afin de les obliger à réduire la dépense publique. Aujourd'hui, ces élus sont désignés comme des coresponsables de la crise que traversent notre pays, l’Europe et même le monde. Dire cela, c’est laisser entendre d’abord qu’ils seraient pour partie des « irresponsables », ce qui n’est pas acceptable, mais aussi que leurs dépenses locales seraient d’une certaine façon contraires à l’intérêt général, alors que chacun sait que c’est tout le contraire.

Réduire les interventions des collectivités locales, c’est prendre le risque d’une récession économique, puisque chacun sait ici que ces dernières jouent un rôle primordial d’amortisseurs sociaux et d’investisseurs de premier plan, avec 73 % des investissements publics. Ce sont alors leurs deux principaux secteurs d’interventions, l’action sociale et l’aménagement, qui seront touchés. Cela se soldera donc, en termes macro-économiques, par une baisse de la demande, alors que c’est justement cette demande qui, de l’avis de tous les économistes, est à la base de notre croissance.

Cette politique de restriction des financements publics sera un frein à la croissance, et donc à la reprise tant attendue. Vous comprendrez que, dans ces conditions, nous ne pouvons qu’exprimer notre désaccord total avec cette perspective et avec l’ensemble des mesures de restriction des ressources des collectivités locales contenues dans ce budget.

Nous sommes d’autant plus confortés dans notre prise de position que les débats sur la première partie du projet de budget ont permis au Sénat, à sa nouvelle majorité de gauche, de faire la démonstration que d’autres chemins étaient envisageables, en dégageant des ressources nouvelles qui permettraient de réduire les déficits et de relancer notre économie dans le cadre d’une fiscalité plus juste. Dans le domaine qui nous concerne aujourd’hui, il serait possible de « dégeler » les dotations de fonctionnement et de ne pas les amputer de 200 millions d’euros supplémentaires.

Pour terminer, je voudrais dire les préoccupations qui nous animent à propos du FPIC, le Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales.

Ce fonds soulève d’abord une question de principe : est-il normal que le Gouvernement impose les conditions de cette péréquation à moyens constants entre les communes et les intercommunalités, quand il se refuse à mettre en place la péréquation verticale de l’État vers les collectivités que nous réclamons ? Les départements, par exemple, se sont vu confier, sans compensation, la charge d’allocations nationales de solidarité, pour lesquelles il manque, semble-t-il, 6 milliards d’euros.

Si nous sommes sensibles au partage, il faut tout de même noter que, au moment où la péréquation va se développer, l’État fait régresser la solidarité nationale en réduisant la contribution des entreprises. Après avoir vu leur fiscalité locale réduite de 4 milliards d’euros avec la réforme de la taxe professionnelle, le Gouvernement exonère une nouvelle fois les entreprises de la nécessaire solidarité nationale en faveur de nos territoires.

Pour notre part, nous proposons au contraire que les entreprises, sur la base de leurs actifs financiers, soient mises à contribution. Avec une taxation de 0,5 %, le fonds de péréquation disposerait de 30 milliards d’euros au profit de nos territoires et des populations qui y vivent. Voilà une ressource mobilisable !

Par ailleurs, les prélèvements liés à la nouvelle péréquation auront une base si large qu’ils frapperont de façon indirecte des communes percevant des dotations de solidarité, qu’elles soient situées en milieu urbain ou en milieu rural. Ainsi, des communes parmi les plus défavorisées de France seront contributrices par l’intermédiaire de leur intercommunalité.

Enfin, cette nouvelle contribution éclaire d’un jour particulier la réforme de la carte intercommunale qui est actuellement en cours d’achèvement et de rationalisation. En effet, les commissions départementales, les CDCI, ne disposent déjà pas des études financières sur les conséquences des périmètres proposés. Comment pourront-elles émettre un avis sans mesurer les conséquences communales et intercommunales de cette nouvelle péréquation ? Après la réforme de la taxe professionnelle, après les incidences financières de la future carte intercommunale, cette nouvelle péréquation est un motif d’inquiétude supplémentaire pour les communes.

Compte tenu des remarques que je viens de faire sur la nouvelle péréquation, vous comprendrez que nous soyons satisfaits de la sage décision prise hier soir par la commission des finances de repousser, par le biais d’un amendement, la mise en place de ce fonds à 2013. Cette mesure nous permettra de disposer du temps et des études nécessaires pour élaborer un projet plus équitable.

En attendant, pour toutes les raisons que j’ai soulevées, nous condamnons le désengagement renforcé de l’État au détriment des collectivités locales : notre groupe votera donc contre le projet de budget de cette mission. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)