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Séance du 3 décembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de l'article 34 et de l’état D annexé.

(L'article 34 et l’état D sont adoptés.)

II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 34 et état D
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 36

Article 35 et état E

I. – Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2012, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 20 579 309 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II. – Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l’économie, pour 2012, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

État E

RÉPARTITION DES AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

I. – COMPTES DE COMMERCE

(En euros)

Numérodu compte

Intitulé du compte

Autorisation de découvert

901

Approvisionnement des armées en produits pétroliers

125 000 000

912

Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire

23 000 000

910

Couverture des risques financiers de l’État

826 000 000

902

Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l’État

0

903

Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État

19 200 000 000

Section 1 Opérations relatives à la dette primaire et gestion de la trésorerie

17 500 000 000

Section 2 Opérations de gestion active de la dette au moyen d’instruments financiers à terme

1 700 000 000

913

Gestion des actifs carbone de l’État

400 000 000

904

Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes

0

905

Liquidation d’établissements publics de l’État et liquidations diverses

0

907

Opérations commerciales des domaines

0

909

Régie industrielle des établissements pénitentiaires

609 800

914

Renouvellement des concessions hydroélectriques

4 700 000

Total

20 579 309 800

II. – COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES

(En euros)

Numérodu compte

Intitulé du compte

Autorisation de découvert

951

Émission des monnaies métalliques

0

952

Opérations avec le Fonds monétaire international

0

953

Pertes et bénéfices de change

400 000 000

Total

400 000 000

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de l'article 35 et de l’état E annexé.

(L'article 35 et l’état E sont adoptés.)

M. le président. Nous en arrivons aux articles relatifs aux plafonds des autorisations d’emplois pour 2012.

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 35 et état E
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 37

Article 36

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État pour 2012, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

Désignation du ministère ou du budget annexe

Plafond exprimé en équivalents temps plein travaillé

I. – Budget général

1 923 291

Affaires étrangères et européennes

15 024

Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire

31 812

Budget, comptes publics et réforme de l’État

139 495

Culture et communication

11 014

Défense et anciens combattants

293 198

Écologie, développement durable, transports et logement

60 305

Économie, finances et industrie

14 005

Éducation nationale, jeunesse et vie associative

953 356

Enseignement supérieur et recherche

17 298

Fonction publique

-

Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration

280 474

Justice et libertés

76 887

Sports

-

Services du Premier ministre

9 239

Solidarités et cohésion sociale

-

Travail, emploi et santé

21 184

Ville

-

II. – Budgets annexes

11 985

Contrôle et exploitation aériens

11 151

Publications officielles et information administrative

834

Total général

1 935 276

M. le président. L'amendement n° II-461, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, tableau

Modifier ainsi ce tableau :

1° à la ligne : I. - Budget général

Remplacer le nombre :

1 923 291

par le nombre :

1 922 505

2° à la ligne : Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire

Remplacer le nombre :

31 812

par le nombre :

31 789

3° à la ligne : Culture et communication

Remplacer le nombre :

11 014

par le nombre :

10 995

4° à la ligne : Écologie, développement durable, transports et logement

Remplacer le nombre :

60 305

par le nombre :

59 566

5° à la ligne : Éducation nationale, jeunesse et vie associative

Remplacer le nombre :

953 356

par le nombre :

953 353

6° à la ligne : Travail, emploi et santé

Remplacer le nombre :

21 184

par le nombre :

21 182

7° à la ligne : Total général

Remplacer le nombre :

1 935 276

par le nombre :

1 934 490

La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement. Cet amendement vise à tirer les conséquences, sur les plafonds des autorisations d’emplois en équivalents temps plein travaillé – ETPT – de l’État en 2012, des transferts de personnels vers les collectivités territoriales et les opérateurs de l’État.

Ces transferts, qui représentent 786 ETPT, concernent principalement le ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement – 739 ETPT –, au titre de la décentralisation des parcs de l’équipement.

Cet amendement est cohérent avec les différents amendements de crédits déposés par le Gouvernement lors de l’examen de la seconde partie.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-461.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 36, modifié.

(L'article 36 est adopté.)

Article 36
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 38

Article 37

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État pour 2012, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 373 501 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

Mission / Programme

Plafondexprimé en équivalents temps plein

Action extérieure de l’État

6 767

Diplomatie culturelle et d’influence

6 767

Administration générale et territoriale de l’État

330

Administration territoriale

116

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

214

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

15 810

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

4 439

Forêt

10 084

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

1 280

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

7

Aide publique au développement

28

Solidarité à l’égard des pays en développement

28

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

1 425

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

1 425

Culture

15 187

Patrimoines

8 661

Création

3 609

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

2 917

Défense

4 830

Environnement et prospective de la politique de défense

3 635

Soutien de la politique de la défense

1 195

Direction de l’action du Gouvernement

647

Coordination du travail gouvernemental

647

Écologie, développement et aménagement durables

14 165

Infrastructures et services de transports

487

Sécurité et affaires maritimes

264

Météorologie

3 409

Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

5 683

Information géographique et cartographique

1 760

Prévention des risques

1 545

Énergie, climat et après-mines

500

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

517

Économie

3 442

Développement des entreprises et de l’emploi

3 112

Tourisme

330

Enseignement scolaire

4 479

Soutien de la politique de l’éducation nationale

4 479

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 404

Fonction publique

1 404

Immigration, asile et intégration

1 275

Immigration et asile

455

Intégration et accès à la nationalité française

820

Justice

521

Justice judiciaire

173

Administration pénitentiaire

234

Conduite et pilotage de la politique de la justice

114

Médias, livre et industries culturelles

2 726

Livre et industries culturelles

2 726

Outre-mer

150

Emploi outre-mer

150

Recherche et enseignement supérieur

240 656

Formations supérieures et recherche universitaire

150 239

Vie étudiante

12 728

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

48 833

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

17 199

Recherche spatiale

2 417

Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables

4 846

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

2 290

Recherche culturelle et culture scientifique

1 175

Enseignement supérieur et recherche agricoles

929

Régimes sociaux et de retraite

436

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

436

Santé

2 660

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

2 651

Protection maladie

9

Sécurité

127

Police nationale

127

Solidarité, insertion et égalité des chances

9 314

Actions en faveur des familles vulnérables

33

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

9 281

Sport, jeunesse et vie associative

1 702

Sport

1 645

Jeunesse et vie associative

57

Travail et emploi

44 052

Accès et retour à l’emploi

43 716

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

92

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

77

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

167

Ville et logement

464

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

46

Développement et amélioration de l’offre de logement

151

Politique de la ville et Grand Paris

267

Contrôle et exploitation aériens

878

Formation aéronautique

878

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

26

Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26

Total

373 501

M. le président. L'amendement n° II-460, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 1, première phrase

Remplacer le nombre :

373 501

par le nombre :

373 518

II. - Alinéa 2, tableau

Modifier ainsi ce tableau :

1° À la ligne : Culture

Remplacer le nombre :

15 187

par le nombre :

15 204

2° À la ligne : Patrimoines

Remplacer le nombre :

8 661

par le nombre :

8 678

3° À la ligne : Total

Remplacer le nombre :

373 501

par le nombre :

373 518

La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. Cet amendement vise à augmenter de 17 ETPT le plafond d’emplois des opérateurs rattachés au programme « Patrimoines » de la mission « Culture ». Cette augmentation est la conséquence du transfert de 17 agents non titulaires du ministère de la culture et de la communication à l’établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-460.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 37, modifié.

(L'article 37 est adopté.)

Article 37
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Article 38 bis (nouveau)

Article 38

I. – Pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 540. Ce plafond est réparti comme suit :

Mission / Programme

Plafondexprimé en équivalents temps plein

Action extérieure de l’État

Diplomatie culturelle et d’influence

3 540

Total

3 540

II. – Ce plafond s’applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée. – (Adopté.)

Article 38
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 39

Article 38 bis (nouveau)

Pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé à 2 225 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

Autorité

Plafondexprimé en équivalents temps plein travaillés

Agence française de lutte contre le dopage

65

Autorité de contrôle prudentiel

1 121

Autorité des marchés financiers

469

Haute Autorité de santé

409

Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

71

Haut Conseil du commissariat aux comptes

43

Médiateur national de l’énergie

47

Total

2 225

M. le président. L'amendement n° II-456, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Nous avons examiné très attentivement l’article 38 bis, ainsi qu’en témoigneront les explications un peu longues que je m’apprête à donner, mais nous n’avons pas réussi à en établir la portée juridique.

Cet article institue un plafond d’emplois pour les autorités publiques indépendantes, les API, dotées de la personnalité morale, principalement l’Autorité des marchés financiers, l’AMF, et la Haute autorité de santé, la HAS. Le dispositif concerne aussi l’Autorité de contrôle prudentiel, l’ACP, qui n’est pas une API dans la mesure où elle n’a pas la personnalité morale, mais qui n’est pas non plus une autorité administrative indépendante comme les autres puisqu’elle est rattachée à la Banque de France, qui est elle-même une personne publique sui generis.

L’intention des députés est claire : ils veulent mettre sous plafond d’emplois des emplois publics qui ne le sont pas. Cette volonté s’inscrit dans une démarche plus globale de renforcement du contrôle du Parlement sur toutes les structures qui dépensent de l’argent public.

Dans ce cadre, l’article 47 quaterdecies du projet de loi de finances pour 2012 prévoit la création d’un « jaune » budgétaire sur les API, qui contiendra des informations précises quant au fonctionnement de ces autorités, sur le modèle du « jaune » existant pour les opérateurs de l’État, eux aussi sous plafond d’emplois depuis deux ans, me semble-t-il.

Pourquoi la question de la mise sous plafond des emplois des API et de l’ACP fait-elle débat ?

Première raison : des régulateurs importants – l’AMF et l’ACP, notamment – s’inquiètent des conséquences de ce dispositif sur l’appréciation portée par les acteurs économiques – qui ne sont pas forcément français – sur leur caractère réellement indépendant.

Cette inquiétude n’est pas fondée, car, en France, beaucoup de régulateurs sont déjà soumis à des plafonds d’emplois – le CSA, la CNIL et toutes les AAI – et n’en sont pas moins indépendants. Toutefois, il faut tenir compte de cette inquiétude, car les observateurs extérieurs ne sont pas toujours au fait des subtilités du droit public français.

Deuxième raison : je ne parviens pas, madame la ministre, à me faire une idée de la portée juridique exacte de ce dispositif.

Si j’interprète littéralement l’article introduit par l’Assemblée nationale, je constate que la loi fixe, pour sept autorités, le plafond d’emplois qu’elles doivent respecter en 2012. J’en déduis que toute autorité qui ne respecterait pas ce plafond serait en contravention avec la loi. Cependant, en pratique, quelle serait la sanction ?

Cette question renvoie à la différence de nature entre, d’une part, le plafond des emplois de l’État, qui est limitatif et s’applique dans les conditions prévues par l’article 9 de la LOLF, et, d’autre part, le plafond d’emplois des opérateurs, qui ne constitue – pour reprendre les termes des projets de loi de finances – que le « mandat » des représentants de l’État siégeant dans leurs conseils d’administration.

En effet, puisque les opérateurs ont la personnalité morale, ce sont leurs organes dirigeants, et non l’État, qui prennent les décisions en matière de recrutement. Le plafond des opérateurs qui figure dans la loi de finances n’est donc qu’indicatif : si une majorité d’administrateurs décide de passer outre, il ne s’applique pas.

Néanmoins, le régime des opérateurs ne peut pas être transposé aux autorités publiques indépendantes. En effet, si ces deux catégories ont en commun d’avoir la personnalité morale, les API sont, par définition, indépendantes et aucun représentant de l’État ne siège dans leur collège. Le plafond des API qui serait voté dans le cadre du projet de loi de finances ne pourrait donc même pas constituer un mandat donné aux représentants de l’État.

En conclusion, sur le plan des principes, on peut difficilement envisager que le plafond applicable aux autorités indépendantes dotées de la personnalité morale soit plus contraignant que celui qui s’applique aux opérateurs, qui ont aussi la personnalité morale, mais sont sous la tutelle de l’État ; sur le plan pratique, dès lors que les API sont indépendantes et ne sont pas soumises au contrôle financier, on ne voit pas qui pourrait s’opposer à une politique de recrutement allant au-delà des plafonds, ni quelles seraient les sanctions possibles.

En revanche, on imagine que les contribuables des taxes affectées qui financent ces autorités – ce sont souvent les personnes régulées par ces mêmes autorités – pourraient tirer prétexte d’un dépassement desdites taxes pour contester leurs délibérations devant les tribunaux ou mettre en cause leur « train de vie ». L’autorité du régulateur en serait affaiblie et le fonctionnement du secteur en serait affecté.

Par conséquent, dans l’attente d’une analyse juridique plus aboutie, la commission des finances propose la suppression de l’article 38 bis.

En tout état de cause, le nouveau « jaune » budgétaire permettra au Parlement de bénéficier d’une meilleure information et d’en tirer éventuellement des conséquences sur les crédits ou les taxes affectés à ces autorités.

L’amendement n° II-453, qu’ont déposé M. Patriat et Mme M. André, vise à retrancher l’ACP de la liste des autorités soumises à plafond d’emplois. Il me semble préférable de supprimer l’article 38 bis, d’autant que l’information qui sera portée à la connaissance du Parlement suffira à lui permettre d’exercer correctement sa mission de contrôle.

M. le président. Pour la clarté du débat, j’appelle également en discussion l'amendement n° II-453, présenté par M. Patriat et Mme M. André, qui est ainsi libellé :

I. – Alinéa 1, première phrase

Remplacer les mots :

et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État

par les mots :

mentionnées ci-après

et le nombre :

2 225

par le nombre :

1 104

II. – Alinéa 2, tableau

1° Troisième ligne

Supprimer cette ligne ;

2° Dernière ligne, seconde colonne

Remplacer le nombre :

2 225

par le nombre :

1 104

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° II-456 ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

L’article 38 bis fait suite à un important travail parlementaire, conduit notamment par les députés René Dosière et Christian Vanneste. Il vise à fournir au Parlement un élément d’information supplémentaire dans le cadre de sa mission de contrôle des politiques publiques. Il s'agit de compléter les plafonds d’emplois ministériels prévus par la LOLF pour les opérateurs de l’État et les établissements à autonomie financière, introduits sur l’initiative du Sénat.

Ces plafonds sont fixés de manière à permettre à ces autorités d’accomplir efficacement leurs missions en 2012. L’idée est que le Parlement puisse apprécier chaque année le niveau de ces plafonds.

Environ 80 % des personnels de ces autorités sont mis à leur disposition par l’État, et relèvent donc des plafonds d’emplois ministériels. Néanmoins, les députés ont préféré voter des plafonds d’emplois pour chaque autorité indépendante, afin d’éviter que leurs effectifs n’évoluent de manière incontrôlée.

L’amendement qui a introduit cet article n’est pas le fruit d’une initiative gouvernementale et, pour tout dire, le Gouvernement s’en était remis à la sagesse de l’Assemblée nationale lors de son examen. Toutefois, j’estime qu’il s’agit d’une bonne mesure, qui participe d’une bonne gestion, au plus près des effectifs des autorités indépendantes.

Je rappelle que la question des plafonds d’emplois a toujours été chère au Sénat, en tout cas dans son ancienne composition. Par exemple, Michel Charasse avait été extrêmement actif sur ce sujet. (Murmures sur les travées du groupe socialiste-EELV.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-456.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 38 bis est supprimé.

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2011 SUR 2012

Article 38 bis (nouveau)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Articles non rattachés

Article 39

Les reports de 2011 sur 2012 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Intitulé du programme 2011

Intitulé de la mission de rattachement 2011

Intitulé du programme 2012

Intitulé de la mission de rattachement 2012

Action de la France en Europe et dans le monde

Action extérieure de l’État

Action de la France en Europe et dans le monde

Action extérieure de l’État

Présidence française du G20 et du G8

Action extérieure de l’État

Présidence française du G20 et du G8

Action extérieure de l’État

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Conseil d’État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d’État et autres juridictions administratives

Conseil et contrôle de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Cour des comptes et autres juridictions financières

Conseil et contrôle de l’État

Soutien de la politique de la défense

Défense

Soutien de la politique de la défense

Défense

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

Direction de l’action du Gouvernement

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

Direction de l’action du Gouvernement

Entretien des bâtiments de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Entretien des bâtiments de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Fonction publique

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Fonction publique

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Immigration et asile

Immigration, asile et intégration

Immigration et asile

Immigration, asile et intégration

Contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique

Médias, livre et industries culturelles

Contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique

Médias, livre et industries culturelles

Conditions de vie outre-mer

Outre-mer

Conditions de vie outre-mer

Outre-mer

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Concours spécifiques et administration

Relations avec les collectivités territoriales

Intervention des services opérationnels

Sécurité civile

Intervention des services opérationnels

Sécurité civile

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

Travail et emploi

Développement et amélioration de l’offre de logement

Ville et logement

Développement et amélioration de l’offre de logement

Ville et logement

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

Ville et logement

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

Ville et logement

 – (Adopté.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des articles de récapitulation des crédits.

Articles non rattachés

Article 39
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 40 A (nouveau)

M. le président. Nous abordons maintenant l’examen des articles non rattachés.

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES