M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Je ne suis pas d’accord avec Mme la rapporteure pour avis.
Comme l’a très bien expliqué M. Hyest, les sanctions administratives concernent les cas les moins graves. Il ne faut pas interdire à la DGCCRF d’intenter également une action au pénal lorsque la gravité des faits le justifie, par exemple en cas de pratiques commerciales trompeuses.
M. Jean-Jacques Hyest. C’est l’un ou l’autre !
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Or ne pas adopter cet amendement de coordination reviendrait à priver la DGCCRF de cette possibilité. La sanction administrative permet certes de faire cesser rapidement le préjudice, ce qui est très important pour la victime, mais elle peut se conjuguer, monsieur Hyest, dans un certain nombre de cas présentant un caractère particulier de gravité, avec une saisine du juge pénal.
Si le Sénat devait repousser cet amendement, je serais amené à proposer à l'Assemblée nationale de l’adopter afin de permettre à la DGCCRF d’intenter une action au pénal en cas d’infractions graves. Prenez vos responsabilités !
M. le président. L'amendement n° 160 rectifié, présenté par Mme Lamure et MM. Cornu, Hérisson et César, est ainsi libellé :
I. – Après l’alinéa 25
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° Le 5° du III est ainsi rédigé :
« 5° Du règlement (CE) n° 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires, de l’article 23 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté, du règlement (UE) n° 1177/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et du règlement (UE) n° 181/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004. »
II. – Après l’alinéa 64
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
« … – La section 14 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du même code est complétée par un article L. 121-97-1 ainsi rédigé :
« Article L.121-97-1 – Les manquements aux dispositions du règlement (CE) n° 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires, de l’article 23 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté, du règlement (UE) n° 1177/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et du règlement (UE) n° 181/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 sont passibles d’une amende administrative dont le montant ne peut être supérieur à 3 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale. »
La parole est à M. Gérard Cornu.
M. Gérard Cornu. Je ne me fais aucune illusion sur le sort qui sera réservé à cet amendement, étant donné l’identité de ses signataires… Nous avons juridiquement tort parce que nous sommes politiquement minoritaires ! Nous voici revenus trente ans en arrière. Dans ces conditions, je vous épargnerai toute argumentation : l’amendement est défendu.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fauconnier, rapporteur. Dans ces conditions, je vous épargnerai l’exposé des raisons pour lesquelles la commission a émis un avis défavorable !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. L’amendement n° 160 rectifié vise à rétablir les dispositions, adoptées par l'Assemblée nationale, tendant à habiliter les agents de la DGCCRF à contrôler la mise en œuvre de quatre règlements communautaires relatifs aux droits des voyageurs dans les secteurs des transports ferroviaire, aérien, routier, maritime et fluvial, ainsi qu’à sanctionner les manquements à ces règlements. L’insertion de ces dispositions dans le projet de loi est indispensable pour garantir l’application effective de ces règlements.
Les autorités françaises sont tenues de doter un organisme national des prérogatives nécessaires pour contrôler le respect de ces textes et sanctionner les manquements à leurs dispositions. La DGCCRF est logiquement l’organisme compétent en la matière.
Dans sa grande sagesse, si je puis dire, la commission de l’économie du Sénat a supprimé ce dispositif. Cela signifie que les droits des voyageurs dans les quatre secteurs précités ne seront plus protégés…
Ce manque de confiance en les agents de la DGCCRF me semble incompréhensible : pourquoi vouloir les empêcher de faire leur travail, c'est-à-dire défendre les droits des voyageurs ?
Votre attitude est une nouvelle fois mystérieuse : vous vous opposez à un dispositif protecteur pour les consommateurs, dont la mise en place est de surcroît imposée par le droit communautaire. Mais peut-être obtiendrai-je un jour une explication…
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Fauconnier, rapporteur. Nous sommes bien sûr favorables à l’habilitation d’une autorité et nous avons même reconnu que la DGCCRF était probablement l’organisme le mieux placé pour contrôler le respect de ces règlements européens.
Cependant, ce contrôle est assorti d’un pouvoir de sanction administrative qui met sur le même plan tous les manquements, alors qu’ils portent sur des obligations très différentes.
C’est pourquoi nous avons demandé au Gouvernement de revoir sa copie en établissant une échelle des sanctions. Je félicite les auteurs de cet amendement d’avoir essayé de le faire, mais la rédaction proposée ne nous semble pas satisfaisante.
M. le président. La parole est à Mme la rapporteure pour avis.
Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. Le présent amendement vise à rétablir dans le projet de loi des dispositions dont les commissions des lois et de l’économie ont proposé la suppression non pour des raisons de fond, mais parce qu’elles ne sont pas correctement insérées dans le droit en vigueur.
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Résultat, vous empêchez la DGCCRF de protéger les consommateurs !
Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. La commission des lois et la commission de l’économie avaient appelé le Gouvernement à proposer une rédaction mieux ajustée, manifestement en vain.
En l’espèce, il n’était pas possible de viser, dans un chapitre du code de la consommation dédié à l’obligation d’information, des obligations communautaires qui n’ont rien à voir avec ce thème, comme celles qui sont liées à l’indemnisation, à la non-discrimination ou à l’accessibilité des moyens de transport pour les personnes handicapées.
À cet égard, je rappelle que l’exigence d’intelligibilité et de clarté de la loi, de portée constitutionnelle, s’impose au législateur.
L’amendement qui nous occupe présente une solution qui ne lève pas toutes les réserves. En effet, il prévoit d’assigner la même sanction à des infractions de nature et de gravité très différentes : est-il envisageable de punir d’une même peine d’amende de moins de 3 000 euros le défaut d’information sur l’horaire d’un train et la discrimination contre une personne handicapée ?
De la même manière, le rattachement global des règlements communautaires au titre II du livre Ier du code de la consommation, relatif aux pratiques commerciales, n’est pas adapté. Ainsi, les manquements à l’obligation d’information des voyageurs devraient logiquement relever du titre Ier du même livre, qui porte précisément sur l’information du consommateur.
Monsieur le secrétaire d'État, il faut profiter de la navette pour affiner encore la rédaction, étant entendu qu’il n’y a pas nécessairement, de notre part, opposition sur le fond.
En conséquence, la commission des lois a émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Je demanderai à l'Assemblée nationale de rétablir intégralement la rédaction proposée par le Gouvernement, parce que c’est celle qui permettra de protéger les voyageurs !
M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.
M. Jean-Jacques Hyest. Les règlements en question portent sur tant de domaines que l’on ne sait pas quelles infractions seraient sanctionnées de la même manière sur le plan administratif. C’est tout de même un peu ennuyeux, car si ces règlements concernent certes des questions de concurrence et de consommation, qui relèvent de la compétence de la DGCCRF, leur champ s’étend bien au-delà. En cas de discrimination dans le secteur du transport aérien, ce sera le juge pénal, et non la DGCCRF, qui sera compétent.
Monsieur le secrétaire d'État, ne conviendrait-il donc pas de davantage préciser les domaines dans lesquels la DGCCRF pourra intervenir ? La difficulté est réelle : la complexité de notre droit et des règlements communautaires devient inextricable !
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Jean-Jacques Hyest. Ce n’est pas une question de cohérence !
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Si, monsieur Hyest !
Le droit communautaire nous impose de désigner une autorité chargée de défendre les droits des voyageurs. Notre choix s’est porté sur la DGCCRF, ce qui est logique au regard des compétences fondamentales de cet organisme. La DGCCRF recourra à des sanctions administratives pour les cas les moins graves, mais il faut lui laisser la possibilité de saisir le juge pénal si la gravité des infractions commises le justifie, comme le prévoyait l’amendement n° 161, que le Sénat vient de rejeter…
Je comprends vos interrogations, monsieur Hyest, mais il convient de permettre l’articulation des sanctions administratives et des sanctions pénales. C’est bien une question de cohérence ! En l’espèce, il s’agit de protéger les droits du consommateur dans le secteur des transports. Des voies de recours seront toujours ouvertes s’il apparaît que la DGCCRF a outrepassé ses pouvoirs.
Ceux qui s’opposent aux amendements présentés par M. Cornu semblent considérer que la DGCCRF n’est pas à même d’apprécier les situations ; ce n’est nullement mon avis.
M. le président. L'amendement n° 101 rectifié, présenté par M. Revet, est ainsi libellé :
Alinéa 27
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Charles Revet.
M. Charles Revet. La mesure prévue à l’alinéa 27, dont je propose la suppression, apparaît sinon injustifiée, à tout le moins totalement inappropriée.
En faisant référence aux articles 18 à 18-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, cet alinéa vise l’intégralité des activités du syndic telles que définies par la loi, et non par le contrat.
Ainsi, l’extension envisagée et le pouvoir d’injonction que le projet de loi instaure également aboutissent à confier à l’administration un véritable pouvoir judicaire, qui lui permettra de se substituer au juge pour apprécier la conformité d’une pratique, non sanctionnée pénalement, au regard d’une législation dont la bonne application relève des tribunaux civils.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fauconnier, rapporteur. Il est proposé de supprimer l’habilitation de la DGCCRF à contrôler l’action des syndics de copropriété.
Cette habilitation est large ; sa mise en œuvre nécessitera que des moyens d’investigation suffisants soient accordés à la DGCCRF, ce dont on est en droit de douter…
Cela étant, elle est utile aux consommateurs,…
M. Alain Fauconnier. … car les plaintes contre les syndics qui n’exécutent pas les décisions de l’assemblée générale des copropriétaires sont nombreuses.
La commission a donc émis un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Même avis.
La DGCCRF reçoit plus de 1 000 plaintes par an contre les syndics de copropriété. La forte asymétrie d’information et de compétence prévalant dans un secteur soumis à des règles techniques de plus en plus complexes ne permet pas aux copropriétaires de jouer le rôle de contrôle qui leur revient en théorie.
L’alinéa 27 de l’article 10, qui habilite la DGCCRF à contrôler l’activité des syndics de copropriété, est donc indispensable. Cessons de retirer des pouvoirs à la DGCCRF ! Il y va de la protection des consommateurs.
M. Alain Gournac. Je suis d’accord !
M. le président. Monsieur Revet, l’amendement n° 101 rectifié est-il maintenu ?
M. Charles Revet. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 101 rectifié est retiré.
L'amendement n° 158, présenté par Mme Lamure et MM. Cornu, Hérisson et César, est ainsi libellé :
I. - Après l'alinéa 35
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
La personne visée est informée de sa faculté de former devant le juge administratif un recours de pleine juridiction.
II. – Après l’alinéa 48
Insérer trois alinéas ainsi rédigés :
Toutefois, la décision prononcée par l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation sur le fondement des articles L. 111-4 et L. 132-3 du présent code peut faire l’objet d’une requête en annulation ou en réformation par toute personne intéressée.
Cette requête doit être adressée à la juridiction judiciaire compétente dans le mois de la notification de la décision, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’État. Elle n’est pas suspensive.
Par exception au septième alinéa du présent VII, le juge des référés peut, saisi d’une demande en ce sens, ordonner la suspension de la décision contestée lorsque l’urgence le justifie et que son exécution risque de porter une atteinte grave et manifestement excessive à la personne visée. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.
III. – Alinéas 54 et 55
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Élisabeth Lamure.
Mme Élisabeth Lamure. Il semble difficile, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, d’étendre la compétence du juge judiciaire aux contentieux nés des injonctions prononcées par l’autorité administrative en ces domaines et des sanctions accompagnant leur inexécution.
En effet, depuis 2005, le traitement des contentieux nés de l’application des dispositions du droit de la consommation s’inscrit clairement dans une logique de diversification des suites à donner aux infractions et aux manquements constatés, avec à la clé la mise en œuvre de mesures d’injonction dont la contestation ressortit, de manière générale, à la compétence du juge administratif, y compris lorsque l’injonction vise la suppression de clauses « noires » dans les contrats de consommation.
C’est pourquoi le présent amendement vise à revenir à la solution retenue par l’Assemblée nationale, en maintenant la compétence du juge administratif pour tous les contentieux nés des injonctions prononcées par l’autorité administrative et des sanctions accompagnant leur inexécution, tout en garantissant aux personnes concernées une information sur les voies de recours qui leur sont ouvertes.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fauconnier, rapporteur. Nous avons suivi la commission des lois sur cette question de répartition des contentieux, pour éviter des divergences d’interprétation entre le juge judiciaire et le juge administratif. Nous ne voyons guère de raisons de changer d’opinion. L’avis de la commission est donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Le Gouvernement est très favorable à cet amendement.
En effet, le texte tel qu’adopté par l’Assemblée nationale attribue au juge judiciaire un bloc de compétences spéciales pour connaître du contentieux au fond des amendes administratives prononcées en matière de clauses abusives illicites et d’information contractuelle.
Cette disposition est déjà dérogatoire des règles de droit commun de répartition des compétences entre le juge judiciaire et le juge administratif, dans la mesure où c’est ce dernier qui est normalement compétent pour connaître de tout le contentieux relatif aux sanctions administratives. Néanmoins, il a été choisi d’y déroger pour une raison de bonne administration de la justice, dans le but de créer des blocs de compétences juridictionnelles.
En revanche, il est difficile d’étendre la compétence du juge judiciaire au contentieux né des injonctions prononcées par l’autorité administrative en ces domaines et des sanctions accompagnant leur inexécution : une telle extension des compétences du juge judiciaire porterait atteinte aux règles de droit commun de répartition des contentieux et serait contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cela déséquilibrerait notre système juridique.
En revanche, il est nécessaire de revenir à la constitution de blocs de compétences, et donc de rétablir la rédaction du texte adoptée par l’Assemblée nationale, comme le propose Mme Lamure.
M. le président. La parole est à Mme la rapporteure pour avis.
Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. L’amendement vise à conserver au juge administratif la compétence pour se prononcer sur la légalité des injonctions en suppression de clauses abusives, alors que le juge judiciaire serait compétent pour se prononcer sur la légalité des sanctions correspondantes.
Une telle architecture est illogique et la maintenir serait source de grandes difficultés juridiques. Elle contrevient au principe juridique selon lequel le juge compétent au fond l’est aussi pour l’accessoire, et donc pour se prononcer sur les injonctions. Concrètement, elle amènerait le juge administratif à se prononcer sur le caractère abusif de la clause dénoncée pour apprécier la légalité de l’injonction, puis le juge judiciaire à se prononcer une nouvelle fois sur ce même caractère abusif, sans être lié par l’appréciation du juge administratif pour apprécier la légalité de la sanction.
Un tel schéma ne tient pas. Les députés ont légitimement souhaité que le juge judiciaire reste compétent en matière de clauses abusives ; la compétence qui lui est reconnue doit être entière et inclure aussi les injonctions.
La commission des lois est donc défavorable à cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 64 rectifié, présenté par Mmes Didier et Schurch, MM. Le Cam, Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 49
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Cette autorité peut ordonner la publication, la diffusion ou l’affichage de cette décision ou d’un extrait de celle-ci selon les modalités qu’elle précise.
La parole est à Mme Évelyne Didier.
Mme Évelyne Didier. Je précise que nous avons rectifié cet amendement à la demande de M. le rapporteur.
L’article 10 du projet de loi procède à nos yeux à une dépénalisation du droit de la consommation. Nous doutons de sa pertinence, car la réactivité de la sanction ne constitue pas forcément une réponse appropriée pour défendre les droits des consommateurs.
Si les montants des amendes administratives sont alignés sur ceux des amendes pénales, il n’en reste pas moins qu’ils sont bien souvent insuffisants pour dissuader un opérateur économique peu scrupuleux de frauder.
Nous ne ferons donc pas l’apologie de la sanction pénale, même si l’on peut s’étonner que ceux-là mêmes qui dénoncent ici la pénalisation du droit la fassent progresser dans d’autres domaines.
Cela étant, le problème majeur, s’agissant de l’amende administrative, est à nos yeux qu’elle ne s’accompagne pas d’une publicité suffisante : si elle est publiée au registre des actes administratifs, contrairement à l’amende pénale, elle ne peut faire l’objet, au titre de peines complémentaires, de mesures plus larges de publicité ; je pense ici à la publication dans la presse ou à l’affichage sur les lieux de vente.
Outre qu’elle aurait une portée dissuasive pour les acteurs économiques, une telle publicité permettrait aux consommateurs d’avoir connaissance du comportement fautif d’un opérateur économique et d’en tenir compte à l’avenir.
C’est pourquoi, par notre amendement, nous demandons que soit expressément prévu dans la loi que l’autorité administrative puisse ordonner la publication, la diffusion ou l’affichage de la décision ou d’un extrait de celle-ci, selon les modalités qu’elle précisera.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fauconnier, rapporteur. La sanction administrative sera publiée dans un registre officiel ; nous devons cette innovation à la commission des lois.
Il est ici proposé que la DGCCRF puisse, en plus, prononcer une mesure d’affichage et de diffusion, selon les modalités qu’elle choisira : presse, affichage temporaire, internet. Une telle mesure sera sans nul doute efficace et dissuasive. La commission est donc très favorable à l’amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 135, présenté par Mme Lamure et MM. Hérisson, Cornu et César, est ainsi libellé :
Alinéa 53
Supprimer les mots :
ou des faits connexes
La parole est à Mme Élisabeth Lamure.
Mme Élisabeth Lamure. L’alinéa 53 inscrit dans le projet de loi la règle, conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle le montant global des amendes ne peut dépasser le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues lorsque, pour les mêmes faits, une amende administrative est susceptible de se conjuguer à une amende pénale.
Néanmoins, cette règle est étendue à « des faits connexes », ce qui, en l’absence d’une définition précise de cette notion, engendre une insécurité juridique. Cela n’est satisfaisant ni pour les opérateurs économiques ni pour l’autorité administrative compétente et les juridictions. Il apparaît donc prudent de supprimer les mots : « ou des faits connexes ».
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Fauconnier, rapporteur. Quand une sanction pénale et une sanction administrative se conjuguent pour sanctionner de mêmes faits ou des faits connexes, leur montant cumulé ne peut dépasser celui de la plus lourde des deux sanctions encourues.
Supprimer la référence aux faits connexes serait défavorable aux opérateurs économiques, puisque le plafond concernerait alors seulement les faits identiques.
En conséquence, je vous prie de bien vouloir retirer l’amendement, ma chère collègue ; sinon, l’avis de la commission sera défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Frédéric Lefebvre, secrétaire d'État. Madame Lamure, ne retirez surtout pas cet amendement ! (Sourires.) En effet, il est utile, pour des raisons de sécurité juridique.
La règle selon laquelle, pour de mêmes faits, le montant global des amendes ne peut pas dépasser celui de la plus lourde des sanctions encourues lorsqu’une amende administrative est susceptible de se cumuler avec une amende pénale est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le non-cumul des sanctions afférentes à de mêmes faits.
En revanche, l’extension de cette règle à des faits connexes, proposée par la commission, n’apparaît pas opportune : cela engendrerait une insécurité juridique pour l’ensemble des acteurs, en raison du flou entourant la notion de « faits connexes ». De surcroît, une telle extension ne paraît pas juridiquement justifiée, parce qu’elle va plus loin que la jurisprudence de Conseil constitutionnel, lequel, pour définir des règles de non-cumul des sanctions, retient uniquement la notion de « faits identiques ».
Il ne s’agit donc pas ici d’un simple amendement de précision : son adoption est indispensable à la sécurité juridique des acteurs et permettra de ne pas outrepasser la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. le président. La parole est à Mme la rapporteure pour avis.
Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. L’alinéa 53 transpose l’exigence constitutionnelle en matière de non-cumul des sanctions pénale et administrative.
Monsieur le secrétaire d’État, la notion de « faits connexes » est connue du droit pénal : elle figure ainsi à l’article L. 433-1 du code du cinéma et à l’article L. 621-16 du code monétaire et financier, tandis que l’article 132-78 du code pénal fait référence à une « infraction connexe ».
Le recours à cette notion évitera qu’un même professionnel se voie privé de la protection constitutionnelle du non-cumul des sanctions lorsque la sanction pénale et la sanction administrative porteront sur deux faits connexes participant du même comportement fautif.
La commission des lois est donc défavorable à cet amendement.