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Séance du 25 janvier 2012 (compte rendu intégral des débats)

Article 5
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique
Article 7 (Texte non modifié par la commission)

Article 6

(Non modifié)

Les décrets en Conseil d’État mentionnés à l’article 1er déterminent, en fonction des besoins du service et des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, les corps auxquels les agents contractuels peuvent accéder et les modalités selon lesquelles sont définis, pour chaque agent candidat, le ou les corps qui lui sont accessibles. Ils fixent le mode de recrutement retenu pour l’accès à chaque corps.

Des arrêtés ministériels fixent le nombre des emplois ouverts, dans les corps intéressés, en vue des recrutements prévus à l’article 1er.

Mme la présidente. L'amendement n° 42, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après les mots :

Des arrêtés ministériels fixent

insérer les mots :

après avis du Conseil supérieur de la fonction publique d’État

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Cet article, qui organise les modalités d’ouverture des dispositifs de titularisation, constitue le frein à un véritable plan de titularisation que nous appelons de nos vœux et qui pourrait permettre la titularisation de la majorité, si ce n’est de la totalité, des agents publics actuellement recrutés de manière contractuelle.

Depuis le début de l’examen de ce projet de loi, nous, les membres du groupe CRC, ne cessons de proposer des amendements destinés à étendre un dispositif de titularisation et de CDIsation, que nous estimons trop restrictif.

C’est dans cette optique que nous avons proposé que soient prises en compte dans l’ancienneté les périodes de services réalisés pour des emplois saisonniers ou occasionnels. C’est également dans cette optique que nous avons proposé la titularisation au niveau de responsabilité auquel l’agent se trouve à la date de la signature du protocole.

Malheureusement, l’application de l’article 40 de la Constitution nous empêche de déposer un amendement qui aurait pourtant du sens socialement, à savoir la titularisation de l’ensemble des agents.

Nous avons néanmoins fait la démonstration qu’il fallait rompre avec la logique actuelle de casse des services publics et qu’il fallait renforcer les services publics existants, voire en créer pour faire face aux besoins nouveaux.

Je ne prendrai qu’un exemple, celui de la perte d’autonomie qui, là encore, fait naître des besoins nouveaux. L’existence de restes à charge importants, voire supérieurs au revenu disponible mensuel, conditionne clairement l’accueil en établissement. Personne n’ignore que les établissements privés limitent les admissions de personnes très âgées dépendantes prises en charge au titre de l’aide sociale, et préfèrent accueillir des retraités en bonne santé.

Et lorsque des personnes très âgées parviennent à trouver une place dans une structure, le reste à charge, c’est-à-dire le prix payé par le résident ou sa famille, atteint en moyenne 2 200 euros.

Dans ce contexte, qui peut aujourd’hui affirmer qu’il n’est pas urgent de réfléchir à une prise en charge publique de la perte d’autonomie reposant sur des valeurs de solidarité, plutôt que de rentabilité ? Or seuls les pouvoirs publics sont en mesure d’installer un tel dispositif.

Un tel projet nécessite de mener une autre politique de l’emploi, qui fait cruellement défaut, et la solution au problème ne réside pas dans ce projet de loi. Cet article 6 l’atteste, puisqu’il tend à confier au pouvoir réglementaire le soin de fixer, par arrêtés ministériels, le nombre d’emplois ouverts dans le corps intéressé. Cela signifie, et c’est une conséquence directe du plan de rigueur imposé aux trois versants de la fonction publique, qu’un certain nombre d’agents qui remplissent les conditions de la titularisation n’en bénéficieront sans doute jamais.

S’il nous est impossible d’agir en la matière, nous pouvons néanmoins proposer, et c’est le sens de cet amendement, que ces objectifs chiffrés conduisant à la titularisation d’un certain nombre d’agents soient arrêtés après consultation du Conseil supérieur de la fonction publique, instance de démocratie et de dialogue entre les organisations syndicales représentatives des agents publics et les représentants des employeurs.

Nous n’ignorons pas qu’une circulaire adoptée en novembre 2011 prévoit la concertation avec les partenaires sociaux. C’est un premier pas, qu’il faut souligner. Nous aurions cependant préféré que cette obligation de consultation, voire de concertation, soit d’ordre législatif, et non réglementaire. C’est ce que nous proposons ici.

En tout état de cause, les membres du groupe CRC voteront contre l’article 6.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Catherine Tasca, rapporteur. Mon cher collègue, votre préoccupation quant à la poursuite d’un vrai dialogue social est tout à fait légitime, mais votre amendement est satisfait par la mise en place du comité de suivi de la mise en œuvre du protocole du 31 mars 2011.

Composé des signataires de ce protocole, ce comité doit examiner les textes transversaux d’application, procéder au bilan de leur mise en œuvre et proposer, le cas échéant, d’en modifier à nouveau le cadre juridique. Le ministre nous confirmera qu’il doit se réunir bientôt, au cours de la seconde quinzaine de février.

Rappelons, par ailleurs, que le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État peut se saisir de toute question d’ordre général à la demande écrite du tiers de ses membres, quand les comités techniques connaissent des questions relatives aux effectifs.

Ils constituent, je crois, des lieux appropriés à la poursuite du dialogue social sur ces sujets.

Je propose donc à M. Favier de retirer son amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Sauvadet, ministre. Soyez rassuré, monsieur le sénateur, nous sommes très attachés au dialogue social et au suivi des accords passés. Nous en sommes déjà à la quatrième réunion du comité de suivi, où j’ai souhaité que siègent les organisations signataires. Il s’agit d’un contrat gagnant-gagnant : ceux qui ont signé les accords suivent les conditions de leur application et de leur mise en œuvre.

La prochaine réunion du comité de suivi se tiendra le 3 février. Nous pourrons donc suivre l’application de ces accords avant même l’examen du texte par l’Assemblée nationale. Par ailleurs, les décrets d’application sont pris après avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État et des comités techniques ministériels.

Je peux donc vous confirmer, monsieur le sénateur, que le dialogue social est nourri et actif.

Aussi, le Gouvernement émet un avis favorable. Toutefois, compte tenu des éléments d’information que je viens de vous fournir, vous pourriez retirer votre amendement. Ce faisant, vous encourageriez le travail de ce comité de suivi. (Sourires sur plusieurs travées de l'UMP.)

Mme la présidente. Monsieur Favier, l’amendement n° 42 est-il maintenu ?

M. Christian Favier. Oui, madame la présidente.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 42.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 6.

(L’article 6 est adopté.)

Article 6 (Texte non modifié par la commission)
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Article 8 (début)

Article 7

(Non modifié)

À la date de publication de la présente loi, la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée est obligatoirement proposée à l’agent contractuel, employé par l’État, l’un de ses établissements publics ou un établissement public local d’enseignement sur le fondement du dernier alinéa des articles 3, 4 ou 6 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, qui se trouve en fonction ou bénéficie d’un congé prévu par le décret pris en application de l’article 7 de la même loi.

Le droit défini au premier alinéa du présent article est subordonné à une durée de services publics effectifs, accomplis auprès du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public, au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la présente loi.

Toutefois, pour les agents âgés d’au moins cinquante-cinq ans à cette même date, la durée requise est réduite à trois années au moins de services publics effectifs accomplis au cours des quatre années précédant la même date de publication.

Les dispositions du sixième alinéa de l’article 3 sont applicables pour l’appréciation de l’ancienneté prévue aux deux alinéas précédents.

Les dispositions du présent article ne s’appliquent pas aux agents occupant, soit un emploi relevant des dispositions des 1° à 6° de l’article 3 ou de l’article 5 de la loi du 11 janvier 1984 précitée, soit un emploi régi par une disposition législative faisant exception au principe énoncé à l’article 3 de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 précitée. Les services accomplis dans ces emplois n’entrent pas dans le calcul de l’ancienneté mentionnée aux deuxième et troisième alinéas.

Mme la présidente. La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sur l’article.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. L’article 7 pose le principe de la transformation des CDD des vacataires de la fonction publique en CDI, et en prévoit les modalités d’application.

Vous le savez, bien que favorables aux mesures permettant de résorber la précarité, nous demeurons par principe opposés aux CDI dans la fonction publique. Dans un contexte de RGPP et de remise en cause du statut des fonctionnaires, pour ne pas dire de la fonction publique dans son ensemble, cette CDIsation nous apparaît comme un moyen de pérenniser le recours à la contractualisation et le manquement au principe de recrutement de fonctionnaires par voie de concours.

Quant à l’alinéa 2 de cet article 7, qui pose les conditions de cette transformation en CDI, à savoir une durée de services effectifs de six ans au cours des huit années précédant la publication de la présente loi, nous considérons qu’il constitue une nouvelle remise en cause du principe de l’unicité de la fonction publique d’État. L’article prévoit en effet clairement que ces six ans de service devront impérativement avoir été effectués au sein du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public. Il ne sera donc pas possible, pour bénéficier de la CDIsation, de faire référence à l’existence d’un contrat public sur cette période, comme nous le proposions dans un amendement déclaré irrecevable.

Nous souhaitions supprimer cette mention de l’article, afin d’inclure la totalité des contractuels ayant travaillé durant six ans en CDD au sein de la fonction publique d’État. Peu importe en effet, selon nous, que ces six années soient jalonnées par plusieurs contrats effectués au sein de ministères différents, ou fractionnées par des missions réalisées dans des établissements publics ou d’autres autorités publiques.

Ce faisant, nous nous conformions au principe de l’unité de la fonction publique d’État, qui en est le fondement et qui garantit aux différents fonctionnaires une identité de statut.

Vous affirmez que ce projet de loi permettra de lutter contre la précarité. Or il vise à exclure, non seulement de l’accès à la titularisation, mais aussi de la CDIsation, les personnels les plus précaires ! En effet, les agents ayant accumulé, pendant six ans au moins, une multitude de contrats à durée déterminée de courte durée auprès d’une pluralité d’employeurs publics relevant de la fonction publique d’État seront écartés des dispositifs dérogatoires et temporaires prévus par le présent texte.

Par ailleurs, comment l’objectif affiché de résorption de la précarité, grandissante dans la fonction publique, serait-il compatible avec les restrictions et les exclusions imposées à l’alinéa 5 de l’article 7 ? Pour résorber réellement la précarité, il est pourtant nécessaire de considérer l’ensemble des situations des agents non titulaires ayant travaillé dans la fonction publique d’État pendant la durée fixée dans ce projet de loi, en l’occurrence six ans.

Nous ne voyons pas pourquoi certaines missions accomplies dans le cadre de ces contrats ne seraient pas prises en compte pour le calcul de l’ancienneté. Dès lors qu’elles ont été réalisées pour un employeur public étatique, elles doivent être prises en considération.

J’y insiste, car cet article ne permet pas la titularisation de ces agents, ce que nous regrettons, mais simplement la transformation de leur CDD en CDI !

La période de six ans est assez importante pour considérer que, quels que soient les services accomplis, le CDD n’est absolument pas justifié, d’autant qu’un certain nombre de conditions sont parallèlement posées quant à la nature du contrat.

Cette CDIsation a minima, à l’image du présent projet de loi, ne nous convainc pas. Nous nous abstiendrons donc sur cet article.

Mme la présidente. L’amendement n° 106, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer les mots :

des articles 3, 4 ou 6

par les mots :

de l'article 3, de l'article 4 ou de l'article 6

La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. Cet amendement tend à rectifier une erreur matérielle.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Sauvadet, ministre. Le Gouvernement émet un avis très favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 106.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 7, modifié.

(L’article 7 est adopté.)

Article 7 (Texte non modifié par la commission)
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Article 8 (interruption de la discussion)

Article 8

(Non modifié)

Le contrat proposé en vertu de l’article 7 à un agent employé sur le fondement du dernier alinéa de l’article 3 et du second alinéa de l’article 6 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 précitée, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, peut prévoir la modification des fonctions de l’agent, sous réserve qu’il s’agisse de fonctions du même niveau de responsabilités. L’agent qui refuse cette modification de fonctions reste régi par les stipulations du contrat en cours à la date de publication de la loi. – (Adopté.)

Article 8 (début)
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Discussion générale

6

Nomination de membres de deux commissions mixtes paritaires

Mme la présidente. Il va procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l’exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle.

La liste des candidats établie par la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a été affichée, conformément à l’article 12 du règlement.

Je n’ai reçu aucune opposition.

En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :

Titulaires : Mmes Marie-Christine Blandin, Bariza Khiari et Dominique Gillot, M. Jacques Legendre, Mmes Marie-Annick Duchêne, Catherine Morin-Desailly et Cécile Cukierman ;

Suppléants : Mme Françoise Cartron, M. André Gattolin, Mme Colette Mélot, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar et Jean-Pierre Plancade.

Il va procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi fixant au 11 novembre la commémoration de tous les morts pour la France.

La liste des candidats établie par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a été affichée, conformément à l’article 12 du règlement.

Je n’ai reçu aucune opposition.

En conséquence la liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :

Titulaires : MM. Jean-Louis Carrère, Alain Néri, Jeanny Lorgeoux, Marcel-Pierre Cléach, André Trillard, Christian Namy et Mme Michelle Demessine ;

Suppléants : MM. Bernard Piras, Jacques Berthou, Mme Leila Aïchi, MM. Pierre Charon, Christian Cambon, Philippe Paul et Robert Tropeano.

7

Modification de l’ordre du jour

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la question orale n° 1521 de M. Francis Grignon est retirée, à la demande de son auteur, du rôle des questions orales.

Par conséquent, elle est également retirée de l’ordre du jour de la séance du mardi 7 février 2012 et remplacée par la question orale n° 1589 du même auteur.

Il n’y a pas d’opposition ?...

Il en est ainsi décidé.

8

Communication du Conseil constitutionnel

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 25 janvier 2012, qu’en application de l’article 61–1 de la Constitution le Conseil d’État a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2012–230 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Jean-Léonce Dupont.)

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Léonce Dupont

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

9

Engagement de la procédure accélérée pour l’examen d’un projet de loi

M. le président. En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen du projet de loi autorisant l’approbation des amendements à l’article 1er et à l’article 18 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, déposé ce jour sur le bureau de l’Assemblée nationale.

10

Dépôt de rapports

M. le président. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 67 de la loi n° 2004–1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, les rapports sur la mise en application de la loi organique n° 2011–334 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits et de la loi n° 2011–392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue.

Acte est donné du dépôt de ces documents.

Ils ont été transmis à la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, ainsi qu’à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale.

Ils sont disponibles au bureau de la distribution.

11

Article 8 (interruption de la discussion)
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Article 9

Agents contractuels dans la fonction publique

Suite de la discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission

M. le président. Nous reprenons la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Nous poursuivons la discussion des articles.

Chapitre II

Dispositions relatives aux agents contractuels des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

Discussion générale
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Article 10

Article 9

Par dérogation à l’article 36 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, l’accès aux cadres d’emplois de fonctionnaires territoriaux peut être ouvert par la voie de modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels, dans les conditions définies par le présent chapitre et précisées par décret en Conseil d’État, pendant une durée de quatre ans à compter de la date de publication de la présente loi.

Les dispositions du présent chapitre applicables aux cadres d’emplois de fonctionnaires territoriaux le sont également aux corps de fonctionnaires des administrations parisiennes. – (Adopté.)

Article 9
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Article 11

Article 10

I. – L’accès à la fonction publique territoriale prévu à l’article 9 est réservé aux agents occupant, à la date du 31 mars 2011, en qualité d’agent contractuel de droit public et, dans le cas d’agents employés à temps non complet, pour une quotité de temps de travail au moins égale à 50 % :

1° Un emploi permanent pourvu conformément à l’article 3 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 précitée ;

2° Ou un emploi régi par le I de l’article 35 de la loi n° 2000–321 du 12 avril 2000 précitée.

Les agents intéressés doivent, au 31 mars 2011, être en fonction ou bénéficier d’un des congés prévus par le décret pris en application de l’article 136 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 précitée.

II. – Les agents employés dans les conditions prévues au I du présent article et dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 peuvent bénéficier de l’accès à la fonction publique territoriale prévu à l’article 9, dès lors qu’ils remplissent la condition de durée de services publics effectifs définie à l’article 11.

III. – Le présent article ne peut bénéficier aux agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010.

M. le président. La parole est à M. Joël Guerriau, sur l'article.

M. Joël Guerriau. La titularisation progressive des agents contractuels de la fonction publique était un engagement fort du Président de la République. La loi qui résultera du présent projet de loi viendra mettre un terme à des situations de précarité qui se renouvellent d’année en année, de dérogation en dérogation.

Le protocole d’accord signé le 31 mars 2011 entre le Gouvernement et six organisations syndicales représentatives de la fonction publique démontre que le dialogue social que vous avez conduit, monsieur le ministre, est une réalité dans notre pays.

La circulaire du 21 novembre 2011 relative à la mise en œuvre de ce protocole précise, dans son annexe 1, les critères retenus pour l’éligibilité aux dispositifs de titularisation et de CDIsation. Pour ce qui concerne la fonction publique territoriale, il est indiqué que l’agent doit avoir été recruté, entre autres possibilités, sur le fondement « du quatrième, cinquième ou du sixième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 », ces dispositions étant restrictives.

Or l’article 10 du projet de loi mentionne « l’article 3 de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984 » dans sa globalité, sans qu’il soit question des restrictions précédentes.

Cette architecture étant relativement complexe, monsieur le ministre, je souhaite vous interroger.

L’alinéa 1er de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que les collectivités et établissements affiliés ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires sur une durée maximale d’un an. Sur le fondement de cette disposition, certains agents ont été recrutés plusieurs fois pour occuper un poste permanent déclaré vacant d’année en année. De ce fait, ils bénéficient également du critère d’ancienneté.

Ces agents craignant d’être exclus de la possibilité de titularisation, pouvez-vous, monsieur le ministre, nous confirmer que l’article 10 du projet de loi lève définitivement les restrictions figurant dans l’annexe 1 de la circulaire du 21 novembre 2011 ? Je vous remercie par avance de votre réponse.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. François Sauvadet, ministre de la fonction publique. Monsieur le sénateur Guerriau, soyez assuré qu’il n’y a pas de contradiction entre la circulaire du 21 novembre 2011 et le projet de loi.

Je veux vous répondre de manière très précise.

L’article 10 du projet de loi est très clair : il mentionne l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et dispose que l’emploi occupé doit être permanent. Les emplois permanents sont ceux qui sont mentionnés par l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 dans ses alinéas 1er, 4, 5 et 6.

Les autres alinéas de cet article concernent non pas des emplois permanents, mais des emplois qui correspondent à des besoins temporaires. Toutefois, ceux qui les occupent ne sont pas exclus du dispositif de titularisation : dès lors qu’ils auront six ans d’ancienneté, ils pourront en bénéficier sur le fondement de l’alinéa 2 de l’article 11 du projet de loi.

Monsieur le sénateur, je vous le répète : il n’y a aucune contradiction entre la circulaire du 21 novembre 2011 et le projet de loi.

M. le président. Je mets aux voix l'article 10.

(L'article 10 est adopté.)