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Séance du 28 février 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. Le risque de contagion est toujours là, avec, en toile de fond, la question de savoir jusqu’où on peut aller en matière de rigueur budgétaire sans que le remède ne devienne pire que le mal.

Les termes de l’équation sont connus : l’Union européenne n’accorde de financements que si les États concernés pratiquent des coupes claires dans les dépenses publiques, en augmentant parallèlement la pression fiscale ; or cette austérité paralyse la croissance et empêche l’enclenchement d’un cercle vertueux. C’est la quadrature du cercle ! Le FESF, aujourd’hui, et le MES, demain, sont là pour limiter les dégâts, mais ne constituent pas une solution au problème.

En effet, la relative modestie des moyens accordés à ces instruments limite par avance leur ambition. Le FESF et le MES répondent à une logique simple : celle du sauvetage, sans autre considération que d’éviter la banqueroute aux pays concernés. Il ne s’agit pas de permettre à ces États de renouer durablement avec la croissance, ni le FESF ni le MES n’en ont les moyens. Ont-ils même la crédibilité suffisante pour juguler une extension de la crise ? Que se passerait-il, par exemple, si la situation de l’Espagne s’aggravait ? Rappelons que la dette espagnole atteint aujourd’hui, à elle seule, 800 milliards d’euros. Le MES, avec 500 milliards d’euros seulement, peut-il constituer un pare-feu suffisant ?

Cette faiblesse des moyens contraste d’ailleurs avec l’allongement continu de la liste des fonctions dévolues au FESF et au MES : assistance financière à titre de précaution, contribution à la recapitalisation des banques, soutien sur le marché primaire, soutien sur le marché secondaire et, enfin, attribution de prêts classiques, à l’image de ceux qui ont été accordés à la Grèce, à l’Irlande et au Portugal.

Monsieur le ministre, l’adoption formelle de la création du MES n’aura de sens, en réalité, que si elle s’accompagne, d’une manière ou d’une autre, d’une révision du plafond de 500 milliards d’euros.

À cet égard, on peut se demander s’il est bien souhaitable que le FESF cesse son activité dès la mi-2013, même s’il a été fragilisé par la dégradation de sa signature par Standard & Poor’s, le 16 janvier dernier.

Le texte qui nous est soumis ne nous offre pas les moyens de mettre en place une véritable politique de sauvetage et de relance. Prenons le cas de la Grèce, le plus dramatique : où sont les moyens qui permettraient d’aider ce pays sinistré à rebondir ? Le nouvel accord, comme le précédent, n’a vocation qu’à empêcher une faillite, sa contrepartie étant une austérité implacable.

Renforcer la force de frappe du MES, ce serait aussi se donner les moyens de mener une action plus positive, afin de permettre aux pays en grande difficulté de redresser leur économie en même temps qu’ils assainissent leur budget.

L’écueil est le suivant : comment demander aux États d’alimenter un peu plus cet instrument, alors que chacun de nos pays est engagé dans un effort de réduction de son déficit ? Cette difficulté devrait nous conduire à réfléchir à une évolution du rôle de la Banque centrale européenne. (M. Pierre-Yves Collombat applaudit.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Absolument !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. La BCE est la clé pour conférer au Mécanisme européen de stabilité une véritable crédibilité. Puisque le MES va disposer d’un capital fixe de 80 milliards d’euros, accordons-lui le statut d’institution spéciale de crédit. Il pourra ainsi accéder au guichet de la Banque centrale européenne et démultiplier sa capacité d’action.

La Banque centrale européenne est aujourd’hui notre meilleur vaccin pour éviter la contagion, et c’est même sans doute le seul dont nous disposions. Jusqu’à présent, malheureusement, nous ne l’avons pas utilisé, ou à dose trop faible.

En clair, il faut que la BCE joue pleinement le rôle de prêteur en dernier ressort qu’assume aujourd’hui la FED aux États-Unis.

Sur cette base, nous pourrions rendre efficace un mécanisme qui ne constitue pas, sous sa forme actuelle, une réponse suffisante.

Les autres solutions avancées pour accroître la taille du MES me paraissent manquer quelque peu de crédibilité. Le véhicule ad hoc, qui doit apporter une garantie aux investisseurs privés, peut-il être totalement convaincant dès lors qu’il ne couvrira que 30 % des pertes éventuelles ?

On peut également avoir des doutes sur l’ouverture du Mécanisme européen de stabilité aux pays tiers. Les pays émergents ne se sont pas montrés très enthousiastes, à l’automne dernier, à l’idée de participer au sauvetage de la Grèce.

La visite de Mme Merkel à Pékin, le 3 février dernier, a donné lieu à une déclaration du Premier ministre chinois selon laquelle son pays envisage de participer indirectement au Mécanisme européen de stabilité, par l’intermédiaire du Fonds monétaire international, mais il n’y a pas eu davantage de précisions à ce jour sur ce point.

Pour l’instant, le succès de cette ouverture aux pays tiers reste donc incertain. On ne sait rien non plus des contreparties qui pourraient être demandées par les pays prêteurs. En tout cas, ne croyons pas qu’il n’y aura pas de contreparties !

J’ajoute que le format trop réduit du Mécanisme européen de stabilité n’est pas le seul problème. La crédibilité de la zone euro sur les marchés dépend aussi et surtout, nous le savons tous, de sa capacité à créer les conditions d’un retour à la croissance.

Or, si les résultats sont plutôt encourageants en Irlande, ils le sont beaucoup moins au Portugal et, bien évidemment, en Grèce. Depuis deux ans, chaque Conseil européen ou presque est présenté comme celui de la dernière chance, mais la réalité est différente : si l’apocalypse ne se produit pas, les problèmes ne sont pas non plus réglés.

La création du Mécanisme européen de stabilité ne peut avoir de sens que si elle s’inscrit dans un ensemble plus vaste, celui d’une coordination dynamique de nos politiques économiques, fiscales et budgétaires. En l’absence d’un accord sur ce point, les marchés auront toujours un temps d’avance sur nous, et le MES s’apparentera à une ligne Maginot.

M. François Marc. Il faut un fédéralisme européen !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. Reste à savoir comment nous concevons cette coordination. À cet égard, il me paraît inquiétant que l’accès aux prêts octroyés par le Mécanisme européen de stabilité soit subordonné à la ratification par le pays concerné du TGCS. Cela revient à forcer la main aux pays en difficulté et à consacrer une conception de la coordination des politiques restant à peu près uniquement axée sur la rigueur budgétaire.

Mes chers collègues, nous devons être très vigilants : au sein des opinions publiques se développe l’idée que le destin économique et financier des États est désormais dans les mains d’un pouvoir abstrait et non identifié, dictant ses ordres depuis Bruxelles.

Mme Éliane Assassi. Eh oui ! C’est bien pour cela qu’il faut rejeter le MES !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. La convergence budgétaire ne vaudra que si elle est expliquée à nos concitoyens et si ces derniers ont le sentiment que leurs représentants élus ont leur mot à dire, notamment les parlements nationaux.

C’est en ce sens que j’ai déposé voilà quelques semaines une proposition de résolution pour un renforcement du contrôle démocratique de la gouvernance économique et budgétaire de l’Union européenne. Les parlements ne doivent pas être de simples chambres d’enregistrement des réponses intergouvernementales à la crise.

En conclusion, il me semble que la création du mécanisme de stabilité financière ne doit pas nous inciter à déborder d’optimisme,…

Mme Éliane Assassi. C’est pour cela qu’il faut dire non !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. … tant sa mise en place pose encore de nombreuses questions et tant cet outil pourrait se révéler incomplet. C’est peut-être mieux que rien,…

Mme Éliane Assassi. Ben voyons !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. … mais si nous voulons sortir la zone euro de l’ornière, il nous faudra aller bien plus loin.

Mme Cécile Cukierman. Non ! Il faudra faire autre chose !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. On ne peut pas s’empêcher de relever le contraste entre l’inertie européenne et ce que le président Obama vient de proposer pour les États-Unis : 350 milliards de dollars pour stimuler l’emploi et 476 milliards de dollars pour moderniser les infrastructures.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Et comment financeriez-vous cela ? Par l’emprunt, j’imagine…

Mme Éliane Assassi. En supprimant les cadeaux fiscaux aux plus riches !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. Permettez-moi de citer le président Obama :

« Nous avons le choix. Nous pouvons nous contenter d’un pays où quelques personnes s’en sortent très bien, et toutes les autres sont à la peine. Ou nous pouvons rétablir une économie où tout le monde a une chance, où tout le monde fait son dû, et tout le monde joue suivant les mêmes règles : Washington, Wall Street, et la classe moyenne. »

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Nous ne sommes pas le cinquante et unième État des États-Unis !

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. Je regrette que les institutions européennes ne soient pas en mesure de faire passer un message aussi clair et d’en tirer les conséquences pour la politique économique de l’Union européenne et de ses États membres. Ma conviction est qu’il n’y aura pas de sortie de crise sans une Europe plus ambitieuse. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme Éliane Assassi. Alors votez contre le MES !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pardonnez-moi de le dire d’entrée de jeu : l’Europe institutionnelle peut et doit faire son mea culpa.

Si les difficultés sont grandes, c’est d’abord parce que la gouvernance de la zone euro n’a jamais atteint jusqu’à présent son point d’équilibre. La responsabilité de cette situation nous incombe à tous !

M. Pierre-Yves Collombat. C'est-à-dire à personne…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Mieux vaut le reconnaître pour tâcher d’avancer.

À mon avis, parmi les erreurs qui ont été faites, il en est une dont on ne parle pas assez souvent. C’est notamment l’économiste Patrick Artus qui nous a suggéré cette analyse lors d’une récente table ronde organisée par la commission des finances.

Mes chers collègues, il faut bien distinguer les pays qui subissent une crise de liquidité de ceux qui traversent une crise de solvabilité.

M. Jean Bizet. Exact !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Les réponses à apporter sont très différentes.

À la fin des années quatre-vingt-dix, la Corée du Sud, le Brésil ou la Russie ont connu de lourdes crises de liquidité. La solution est alors de mobiliser des prêts pour empêcher les États concernés de tomber dans l’insolvabilité.

En revanche, quand un pays est insolvable – c’est un constat de fait, que l’on doit établir sans complaisance –, il ne sert à rien de lui prêter de l’argent, car il ne pourra pas rembourser.

M. Jean-Pierre Caffet. Selon vous, il faut le mettre à genoux ?

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Mon cher collègue, ayez la bonté d’attendre la fin de mon intervention. Certains de mes propos vous seront agréables, d’autres moins, ce qui est assez normal dans un débat !

Il faut certainement adopter une stratégie qui identifie les causes de l’insolvabilité, annuler une partie de la dette du pays concerné pour l’aider à redevenir solvable et vérifier que les politiques mises en place lui permettent d’emprunter un chemin vertueux, un chemin soutenable.

Il faut le marteler : aujourd'hui, seule la Grèce est insolvable. Tous les autres pays, y compris le Portugal, quoi qu’en pensent certains analystes, sont solvables et ne font face qu’à une crise de liquidité. Ces pays sont victimes – vous connaissez l’expression – d’une « crise auto-réalisatrice » : les craintes des investisseurs quant à un possible défaut de certains États suscitent une augmentation des taux d’intérêt pour ces derniers, ce qui renforce encore davantage les craintes des investisseurs, un tel effet « boule de neige » permettant à la hausse des taux de s’auto-entretenir.

Il aurait été préférable d’admettre dès le départ – nos chers ministres de la zone euro n’ont certainement pas eu la lucidité nécessaire au bon moment – la distinction entre crise de solvabilité et crise de liquidité. Nous aurions réduit les risques et les coûts pour la zone euro.

J’ai évoqué les ministres de la zone euro, mais je pourrais aussi mentionner le gouverneur de la Banque centrale européenne de l’époque,…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … dont la vision rigide est, à mon sens, à l’origine d’un retard non négligeable dans la prise de conscience du sujet.

M. François Marc. Il était pourtant soutenu, à l’époque !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. La situation de la Grèce est évidemment très inquiétante. La totalité de l’argent prêté à ce pays devrait aider à relancer l’économie, or il sert très prioritairement à rembourser les différents prêteurs. Il eût été préférable d’admettre son insolvabilité et d’accepter de réduire sa dette dès le début, en 2010. Cela aurait permis de réaliser une opération de sauvetage très sensiblement moins coûteuse.

L’accord du 21 février prévoit à ce stade un retour de la dette publique grecque à 120,5 % du PIB en 2020, mais le détail de sa mise en œuvre n’est pas encore précisé, monsieur le ministre. À cet égard, je comprendrais que l’on soit un peu comme saint Thomas, si vous me permettez une telle analogie ! (Sourires.)

À cela s’ajoute un grave problème de rupture du lien démocratique : rupture entre le peuple grec et ses élites – les députés grecs, me dit-on, doivent se déplacer sous la protection de gardes de sécurité – et rupture de la Grèce avec l’Europe, c'est-à-dire rupture psychologique de l’un des États fondateurs avec l’ensemble de l’Union européenne.

Mes chers collègues, il n’y a pas, me semble-t-il, d’autre scénario de sortie de crise que celui d’une réduction drastique de la dette publique. L’accord du 21 février oriente vers cette solution ; nous verrons bien s’il s’agit du dernier épisode de l’histoire.

Mais il est un élément qu’il faut bien noter : que ce soit ou non le dernier épisode, le cas de la Grèce est différent de celui des autres pays. Il faut absolument combattre l’idée fausse du « château de cartes » et de la « contagion ».

L’Irlande est dans une situation très particulière, dont elle est totalement responsable, du fait de la gestion aventureuse de ses propres banques, dont le capital était entièrement contrôlé par les milieux économiques dirigeants du pays.

Il n’y a aucune raison qu’un défaut de la Grèce entraîne celui des autres États, y compris du plus fragile d’entre eux en apparence, à savoir le Portugal. Ce pays devrait afficher un déficit de 4,5 % du PIB pour 2011 : c’est mieux que l’objectif initial, qui était de 5,9 %. Sa dette publique est, selon l’OCDE, légèrement supérieure à 100 % du PIB, celle de l’Italie étant au-dessus de ce seuil. Le seul véritable point noir est le commerce extérieur, mais c’est malheureusement également le cas pour un certain nombre d’autres États de la zone euro.

Nous sommes là confrontés à l’une des conséquences potentiellement dramatiques de l’instauration de la monnaie unique. L’impossibilité de dévaluer les monnaies nationales a conduit des pays comme le Portugal et l’Espagne, dont les finances publiques étaient saines – elles n’étaient ni plus ni moins dégradées que celles de la France –, à subir des déficits extérieurs courants de l’ordre de dix points de PIB. Et c’est cette panne de modèle économique qui explique le désastre, en tout cas les difficultés et les problèmes de liquidité rencontrés par ces pays, qui peuvent sans doute retrouver un chemin de compétitivité.

On nous propose un système comportant trois piliers.

Étonnamment, le premier pilier est la Banque centrale européenne. La BCE est parvenue, grâce à une solution innovante, à savoir le programme de refinancement bancaire à trois ans, à ramener le calme sur les marchés. Elle l’a fait en toute indépendance. Cette intervention a été cruciale ; elle a permis de rassurer les marchés sur le fait que le système bancaire n’allait pas exploser par manque de liquidités en 2012. Je rappelle qu’il y avait 600 milliards d’euros de dette bancaire arrivant à maturité en 2012. La Banque centrale européenne a offert la possibilité aux banques de revenir sur le marché des dettes souveraines.

Ainsi, quoi qu’il y paraisse et quoi que l’on dise, le premier pilier, c’est la Banque centrale européenne, dans le respect de son indépendance.

Le deuxième pilier, mes chers collègues, ce sont les États eux-mêmes. Il ne faut pas les oublier et nous ne devons pas éluder nos responsabilités. Même si la facilité de refinancement de la Banque centrale européenne a constitué un choc, qui a rassuré les investisseurs sur la viabilité et la pérennité de l’union monétaire, il n’en reste pas moins que les États doivent réduire leurs déficits publics. « Six pack » ou non, traité ou non, il y va de l’indépendance nationale à l’égard de nos créanciers ; c’est une simple question de bon sens.

Dans ce pays, l’on agit difficilement à froid, et il faut être poussé par les événements pour prendre certaines décisions. Pourtant, monsieur le ministre, vox clamans in deserto, la commission des finances du Sénat demande depuis de longues années que l’on procède aux changements qui s’imposent avant qu’un système européen et une législation européenne ne nous contraignent à le faire.

M. François Marc. Qui gouverne ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Il faut dire ça à Sarkozy : 500 milliards d’euros de dette supplémentaire en cinq ans !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Il n’y a pas de miracle : il faut réduire le déficit public, reconstituer des marges de manœuvre contracycliques et maintenir la dette à un niveau soutenable.

Hier et aujourd’hui, j’étais à Bruxelles avec notre excellente rapporteure générale pour participer à une réunion des commissions des finances et du Parlement européen sur ces questions. Que d’illusions demeurent dans les esprits : le salut viendrait d’emprunts européens, d’euro-bonds, d’un nouvel endettement !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Il n’est pas nouveau !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Qui garantirait ces emprunts ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. L’Europe n’est pas endettée !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Avec quelles recettes, quels impôts, payés par qui ? Nécessairement par des citoyens européens, c'est-à-dire par des citoyens nationaux, chaque État assurant sa quote-part de garantie.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Je ne critique pas cette méthode par principe, j’affirme simplement que lorsque l’on a trop de dettes, proposer de contracter davantage d’emprunts représente une fuite en avant !

M. François Marc. Sarkozy : 500 milliards d’euros de dette !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. L’Europe n’est pas endettée !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Le troisième pilier, c’est le pare-feu.

Le texte qui nous est soumis prévoit un MES anticipé et renforcé, avec un ratio de 15 % entre le capital versé et l’encours des émissions. Ce mécanisme peut bénéficier de la note « triple A », même si la plupart des États participants sont notés « double A ».

Mme Michelle Demessine. Le « triple A » est important, maintenant ?

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. La capacité d’émission, cela a été souligné, est légèrement supérieure à 500 milliards d’euros.

À mon sens, mes chers collègues, compte tenu de tout ce que vous avez dit, les uns et les autres, du progrès que représente cet accord, du fait que l’Europe, dans son fonctionnement institutionnel, s’est toujours construite à petits pas et que le « grand soir » européen relève d’une vision idyllique, ne pas voter ce texte serait difficilement compréhensible, même si l’on formule des réserves techniques, ce qui est mon cas.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. On l’a compris !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Il constitue un progrès et un facteur de confiance.

J’avoue avoir été admiratif, comme très souvent, devant la dialectique de notre excellente rapporteure générale : tous ses arguments étaient en faveur du texte, mais elle a conclu qu’il fallait s’abstenir ! (Sourires sur les travées de l'UMP.)

Elle a souligné de manière très juste que, notamment à la suite des observations de la commission des finances du Sénat, la disposition relative à la constitutionnalisation de la règle d’or a été inscrite non pas dans le corps du projet de traité, mais dans le préambule. Or un préambule s’interprète, mes chers collègues, nous le faisons depuis des siècles !

Mme Michelle Demessine. Ça s’interprète toujours dans le même sens !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Très sincèrement, il ne s’agit donc pas d’une disposition contraignante.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Pourquoi l’avoir inscrite, alors ?

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Le texte lui-même va, me semble-t-il, dans le sens de votre argumentation, ce qui me conduit à être à la fois admiratif et incrédule quand je vous entends préconiser l’abstention !

En conclusion, nous avons besoin d’un instrument qui empêche les États de la zone euro de diverger sur le plan budgétaire et qui dissuade les investisseurs d’utiliser le risque de défaut comme facteur de différenciation entre les économies. Nous avons besoin d’un instrument qui redonne confiance aux investisseurs.

Selon moi, le premier obstacle à éviter est de mettre en place une sorte de fédération budgétaire…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … qui serait peu respectueuse du droit des parlements nationaux et de nos assemblées.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Il ne faut pas appeler à l’harmonisation fiscale, alors !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Par ailleurs, il faut éviter que les contribuables des pays du « cœur » de la zone euro aient le sentiment de payer pour renflouer les États les moins vertueux.

Je terminerai sur une réflexion formulée ce matin par Jean Arthuis lors de notre visite au Parlement européen.

Dans le collectif, que vous n’avez pas voté mais qui sera néanmoins adopté, 6,5 milliards d’euros sont prévus pour contribuer au MES, plus les engagements hors bilan correspondant à ce qu’il faudra payer par la suite.

Cela signifie que la surveillance des programmes d’ajustement des pays bénéficiaires ne doit pas être assurée seulement par la Banque centrale européenne, par la Commission européenne ou par le Fonds monétaire international, dont ce n’est d’ailleurs pas le rôle.

M. Jean-Pierre Caffet. Vous allez voter contre ?

M. Michel Delebarre. Oui, soyez logique !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Elle doit être assurée par les parlements nationaux, en particulier par ceux des pays contributeurs.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. C’est à notre tour d’être admiratifs ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. J’ai déjà dit que ce texte constituait une étape favorable, c’est la raison pour laquelle je le voterai. Je préconise naturellement un vote unanime, mais pour autant ce n’est pas la fin de l’histoire !

S’agissant du rôle des parlements nationaux, il conviendra certainement de le revaloriser,…

M. David Assouline. Pour ça, votez François Hollande !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … car nous devons éviter, mes chers collègues, de devenir un théâtre d’ombres, un lieu où l’on se contenterait de voir passer les balles.

Face à des financements d’une telle ampleur, nous devons véritablement exercer nos responsabilités. C’est une question qui intéresse l’ensemble des Françaises et des Français, et c’est une simple affaire de démocratie ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et sur certaines travées de l’UCR.)

M. Jean Bizet. Très bien !

Mme Éliane Assassi. Voilà pourquoi un référendum s’imposait sur la question !

M. le président. La parole est à M. Jean-Vincent Placé.