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Séance du 26 février 2013 (compte rendu intégral des débats)

Mme Cécile Cukierman. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, tous au sein de cette assemblée nous pouvons souscrire à l’ambition de cette proposition de loi. Je reviendrai cependant sur quelques points, car je crois l’échange nécessaire, comme les différences d’appréciations. Nous verrons quel sera le destin de nos amendements, mais je crois que nous partageons l’état d’esprit qui a présidé à la rédaction de ce texte.

Comme l’a justement souligné la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, « la France doit être exemplaire, en mettant pleinement en œuvre dans son droit interne le principe de complémentarité consacré dans le Statut de Rome ― qui rappelle la responsabilité première des États dans la lutte contre l’impunité des crimes internationaux ―, ainsi qu’en pratiquant une politique active d’engagement, de présence et de soutien à la CPI ».

Outre le besoin de moyens supplémentaires devant être alloués au pôle du tribunal de grande instance spécialisé dans les crimes internationaux, la CNCDH appelle donc à ce que les conditions très restrictives mises à l’exercice de la compétence extraterritoriale des tribunaux français soient revues, afin que la législation française soit conforme au Statut de Rome.

Tel était l’objectif de la proposition de loi de notre collègue, président de la commission des lois, Jean Pierre Sueur. Je me permets cet imparfait car, malheureusement, notre commission est revenue sur la suppression du monopole des poursuites du parquet, privant ainsi les victimes des crimes les plus atroces d’un accès direct aux juges.

Nous regrettons ce retour en arrière, pas seulement parce que ce fut une position portée par la gauche, et toujours chère à beaucoup en son sein, mais surtout parce qu’il s’agit d’une dérogation au droit commun injuste pour les victimes de ces atrocités.

En effet, l’obligation dans laquelle se trouvent les victimes de crimes internationaux et les associations de défense des victimes de composer avec le parquet pour obtenir la mise en mouvement de l’action publique déroge de manière, à notre avis, très critiquable au droit commun. Cela est d’autant plus vrai que, comme le rappelle la Cour européenne des droits de l’homme, le procureur n’est pas, aujourd’hui, une autorité judiciaire indépendante.

Même si j’entends la perspective d’évolutions futures, que j’appelle bien évidemment de mes vœux, à l’heure où nous votons cette loi, il ne s’agit que d’annonces qui ne sont pas encore transcrites dans la Constitution. Il n’y a cependant rien de péjoratif dans cette remarque, et j’ai foi dans leur concrétisation future !

Pour l’heure, on se trouve donc dans cette situation ubuesque où la victime d’un crime de droit commun, voire d’un simple délit, peut déclencher l’action publique en se constituant partie civile, alors que la victime d’un crime contre l’humanité est privée de ce droit.

Outre cette rupture d’égalité, laisser au seul parquet le pouvoir d’engager des poursuites est une atteinte grave aux droits des victimes à un recours effectif. Là encore, je ne cherche pas à mettre en cause la politique diplomatique actuelle, mais je crois que, lorsque nous votons une loi, nous devons anticiper et envisager tous les cas de figure. Je tiens donc à souligner ici les difficultés que posera à l’avenir cette restriction.

Je note cependant que la proposition de la commission nous permet de revenir sur trois des verrous en place et d’avancer ainsi vers cette exemplarité demandée par la CNCDH, voire d’aller plus loin, comme le rapporteur l’a brillamment envisagé. Nous avons tous pris acte de ces évolutions et je tiens à m’en féliciter ici.

Je voudrais pourtant ajouter quelques mots sur le fonctionnement de la CPI, même si cela dépasse le cadre strict de cette proposition de loi.

Nous rappellerons simplement ici que la promotion d’une cour pénale internationale juste, efficace et indépendante passe par un engagement réaffirmé de notre pays pour la CPI.

La France, signataire du Statut de Rome et membre permanent du Conseil de sécurité, a un rôle moteur à jouer sur la scène internationale pour promouvoir et soutenir la Cour, tant dans sa législation interne que dans ses arbitrages budgétaires et sa politique diplomatique, dans le respect bien évidemment de l’indépendance judiciaire.

Or la CNCDH relève des lacunes dans le fonctionnement interne de la Cour et formule notamment des recommandations sur la procédure de sélection des juges et du procureur. Elle appelle enfin la France à soutenir le budget de la CPI, afin de garantir une application satisfaisante de son mandat.

En rappelant ces appréciations de la CNCDH, je vous demande, madame la garde des sceaux, de les entendre comme des critiques positives nous permettant d’aller plus loin encore dans l’exemplarité nécessaire à la reconnaissance et à la légitimité de la CPI. La Cour, nous le savons, peut faire l’objet de critiques ou de remises en question quant à son indépendance, son impartialité, la garantie qu’elle offre de juger librement les différentes personnes accusées.

Nous pensons que c’est en agissant ainsi que nous permettrons l’émergence d’une juridiction internationale garante des droits humains universels.

Malheureusement, les institutions créées ont souvent été contraintes d’adapter leurs actions aux budgets dont elles étaient dotées, ce qui a parfois renforcé les soupçons sur leur relative indépendance. La responsabilité, pour les magistrats de ces juridictions, est énorme, et leur rôle dans le renforcement de la crédibilité des juridictions qu’ils représentent est primordial.

Madame la garde des sceaux, c’est en ce sens que nous intervenons aujourd’hui, dans l’espoir que la France, avec d’autres, fasse de la CPI une cour de justice au service des femmes et des hommes qui ont vu leurs droits fondamentaux bafoués.

Comme le rappelait le Président de la République, M. François Hollande, en janvier dernier devant les magistrats de la Cour de cassation, la CPI est « l’arme du droit contre les dictatures ». Je pense qu’il est important de le rappeler. Cette intervention et l’amendement que nous avons déposé s’inscrivent dans cette perspective, mais le débat doit se poursuivre au-delà des différences d’appréciation que nous pouvons avoir actuellement.

Parce qu’elle est l’arme du droit, la CPI doit être au service direct du justiciable. En ce sens, le fait que trois verrous aient été supprimés est positif, mais il nous faut viser plus loin et ne pas attendre cinquante ans pour, grâce à de nouvelles évolutions, faire que la justice triomphe à l’échelle internationale. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, les consciences modernes, en direct chaque soir devant leur poste de télévision avec les malheurs du monde, acceptent difficilement que les bourreaux des peuples ne soient pas neutralisés, jugés et châtiés. Elles rencontrent en cela la longue tradition juridique du droit des gens et des droits de l’homme qui, après diverses tentatives, les temps forts étant les procès de Nuremberg et Tokyo, ainsi que la création de tribunaux pénaux internationaux spécifiquement créés à l’occasion de conflits particuliers, aboutit à l’institution de la Cour pénale internationale par la convention de Rome, signée en 1998, la juridiction étant installée en 2002.

Si la France a ratifié la convention de Rome en 2002, il a fallu attendre la loi du 9 août 2010 – c'est-à-dire huit ans ! – pour qu’elle adapte son droit au statut de la Cour. C’est un retard fâcheux dans la mesure où la CPI ne saurait faire face à elle seule à la tâche qui lui incombe et parce qu’elle a été conçue pour n’intervenir qu’en l’absence de volonté, de compétence ou de moyens des juridictions des États membres, lesquels conservent l’initiative en matière d’enquête et de jugement des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et des crimes de génocide.

D’une certaine façon, la loi de 2010 est une adaptation a minima de notre droit, dans la mesure où un juge français ne peut aujourd’hui poursuivre une personne soupçonnée de crime contre l’humanité, de crime de génocide ou de crime de guerre que si elle réside habituellement sur notre territoire, qu’il existe une double incrimination de l’infraction poursuivie, que la CPI a décliné sa propre compétence, la poursuite étant par ailleurs engagée sur la seule initiative du ministère public.

Il s’agit d’une adaptation a minima, certes, mais qu’explique le fait que la convention de Rome n’impose pas l’adoption par tous les États parties du principe de compétence universelle et que l’article 689-1 du code de procédure pénale prévoit déjà la compétence universelle des juridictions françaises pour réprimer les violations d’une dizaine de conventions internationales, dont la convention contre la torture de 1984.

Vous le savez, mes chers collègues, l’objet de cette proposition de loi était donc de faire sauter ces quatre verrous, afin d’instaurer une compétence universelle des juridictions françaises à partir du moment où un suspect serait présent sur notre territoire, qu’il soit ressortissant ou non d’un pays signataire de la convention de Rome.

La commission des lois a validé ce choix, sauf pour le dernier verrou - le monopole du parquet en matière d’exercice des poursuites -, qu’elle a maintenu, et avec raison.

Oui, la commission des lois a eu raison, car la compétence universelle sans le monopole des poursuites réservé au parquet, autrement dit la possibilité pour qui voudra de saisir la justice française de l’ensemble des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité commis en ce bas monde, nous aurait exposés à des difficultés inextricables. Les pays qui s’y sont risqués en ont fait l’expérience.

Ainsi, comme l’a souligné M. le rapporteur, la Belgique avait adopté en 1993 le principe d’une compétence universelle de ses tribunaux, y compris pour juger les chefs d’État étrangers, en violation d’ailleurs de la coutume internationale. Les tribunaux belges se sont ainsi retrouvés à juger un grand nombre de plaintes du chef de crimes commis en divers points du monde, au Rwanda, au Tchad, au Chili ou encore en Irak, avant d’être, à son tour, condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme pour avoir poursuivi un ministre congolais couvert par son immunité politique ! Le champ de la loi a donc été restreint en 2003, après qu’eurent été déposées des plaintes contre Ariel Sharon ou George Bush. Vous n’aurez pas la faiblesse de penser, mes chers collègues, qu’il s’agissait d’une pure coïncidence…

On touche là à l’une des limites majeures de l’action de la CPI et de sa couronne de tribunaux nationaux : ils ne jugent que les vaincus, seulement ceux qui n’exercent plus le pouvoir. Sauf volonté expresse des pays, ils ne jugent pas les ressortissants des pays qui, comme les États-Unis, la Chine, Israël ou l’Inde, n’ont pas ratifié la convention de Rome et dont on sait par ailleurs le profond attachement aux droits de l’homme, surtout chez les autres !

Est-ce un hasard si, dix ans après sa mise en place, la CPI n’a rendu que deux jugements se rapportant tous deux à l’Afrique ? Est-ce un hasard si toutes les affaires traitées ne concernent que l’Afrique ?

La loi espagnole sur la compétence universelle, dont le champ était le plus étendu - jusqu’à ce que la gauche le modifie, en 2009 - dans la mesure où elle ne subordonnait pas les poursuites à une condition de résidence, a amené les juges à connaître de multiples affaires mettant en cause d’anciens officiers argentins tortionnaires sous la dictature, des généraux guatémaltèques accusés de tortures, des militaires rwandais impliqués dans le génocide, des militants islamistes d’Al-Qaïda et même des responsables chinois accusés de génocide contre le peuple tibétain.

Quant à la loi fédérale canadienne du 23 octobre 2000, elle a permis la condamnation, en 2009 et en 2012, de deux ressortissants rwandais pour crimes de génocide.

Le risque d’instrumentalisation des poursuites à des fins médiatico-politiques est bien réel, qu’il procède d’oppositions ou des États eux-mêmes : la poursuite du crime de génocide, les demandes de réparations et de repentance, l’investissement dans l’humanitaire au travers des organisations dont certaines n’ont de « non gouvernementales » que le nom, sont devenus, comme la guerre, une manière de poursuivre la politique par d’autres moyens. La conscience y tient certes une place, mais variable selon que celui qui doit être jugé est puissant ou misérable.

Comme disait Blaise Pascal, « ne pouvant faire que ce qui est juste fût fort, on a fait que ce qui est fort fût juste ». Blaise Pascal n’a pas beaucoup vieilli…

La commission des lois a donc adopté une position de sagesse. C’est pourquoi le groupe du RDSE lui apportera son soutien. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste. – M. René Garrec applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, certains crimes, par leur gravité, constituent une atteinte à l’humanité dans son ensemble, et leurs auteurs doivent évidemment en répondre devant la communauté internationale. Cette dernière a, de fait, depuis plus d’un siècle, manifesté sa volonté de créer une véritable justice pénale internationale.

Ainsi, les rédacteurs du traité de Versailles de 1919 envisagèrent-ils déjà la création d’une cour internationale ad hoc pour poursuivre les criminels de guerre allemands de la Première Guerre mondiale. À l’issue de la Seconde Guerre mondiale et des crimes innommables commis par le régime nazi, les pays de l’Alliance mirent en place, dans le même esprit, les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo.

On a alors cru, ou espéré, que les atrocités commises pendant ces années noires ne se reproduiraient plus. Le « plus jamais ça » resta finalement théorique.

On le sait, le fait que certains tirent des leçons de l’histoire ou prétendent le faire, n’empêche pas d’autres – parfois les mêmes ! – d’en répéter les horreurs.

Force est de constater que le développement de la « réponse judiciaire » aux crimes les plus graves, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crimes de génocide, a été précisément engagé par la communauté internationale en raison de son incapacité à empêcher leur commission, y compris malgré la présence de forces internationales sur le terrain.

De fait, au début des années quatre-vingt-dix, les conflits qui se sont déroulés en Bosnie-Herzégovine, en Croatie ou au Rwanda témoignent d’une généralisation de l’horreur.

Même si elle est d’abord l’aveu d’un échec, j’y insiste, la nécessité d’une réponse judiciaire s’est finalement imposée, aboutissant à la création, par le Conseil de sécurité des Nations unies, de juridictions ad hoc chargées de poursuivre les responsables de ces actes.

Le projet de créer une cour pénale internationale a fait son chemin ; celui qui a conduit au Statut de Rome fut long et semé d’embûches. Il aura fallu attendre le 11 avril 2002 pour que la Cour pénale internationale voie enfin le jour.

Le traité de Rome ne faisait pas qu’instituer une juridiction internationale chargée de poursuivre les crimes les plus graves. Il consacrait le principe de la complémentarité entre les juridictions nationales et internationales. Les États signataires s’engageaient non pas seulement à coopérer avec la Cour, mais aussi à poursuivre, dans la mesure de leurs moyens, les auteurs présumés des crimes graves définis dans le traité. Il s’agissait là de rappeler explicitement aux États qu’ils étaient les « primo-responsables » de la répression pénale internationale et que, sans eux, le système mis sur pied risquait de n’être qu’un vœu pieux.

En février 2002, la législation française était modifiée pour permettre une meilleure coopération avec la Cour pénale internationale en répondant à ses demandes d’enquêtes et d’arrestations de suspects, intégrant ainsi la partie procédurale du statut.

En revanche, depuis 2010, la France est indirectement devenue un territoire sur lequel il est quasi impossible de poursuivre les criminels de guerre et les auteurs de génocide. La loi du 9 août 2010 y a contribué, en introduisant, dans le code de procédure pénale, l’article 689-11, qui prévoit les conditions très restrictives déjà citées par mes collègues. Aussi notre pays doit-il aujourd’hui peut-être prendre ses responsabilités.

Qu’on me permette, à cet égard, de rappeler ici l’engagement pris par Eva Joly pendant sa campagne pour l’élection présidentielle, le 17 avril 2012 : « Europe Écologie Les Verts s’engage fermement contre l’impunité des criminels de guerre, des génocidaires et des auteurs de crimes contre l’humanité. Nous considérons que la loi pénale actuelle ne permet pas de poursuivre ou de juger ces personnes en France, ce qui est contraire à nos principes et valeurs. […] EELV s’engage en faveur d’une nécessaire réforme de la compétence extraterritoriale et supprimera sans hésiter ces quatre “verrous”. »

La proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur dont nous débattons aujourd’hui – permettez-moi de féliciter tant son auteur que son rapporteur – vise précisément à faire sauter ces fameux verrous, qui empêchaient notre droit d’être opérationnel.

On peut penser que l’adoption de ce texte, en lien avec la création, il y a peu, d’un pôle judiciaire au sein du tribunal de grande instance de Paris spécialisé dans la poursuite, l’instruction et le jugement des crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et de torture, facilitera la procédure, à condition que les magistrats qui en sont chargés aient les moyens nécessaires pour le faire.

J’ajouterai tout de même, quitte à me répéter, que la lutte contre l’impunité et l’élargissement actuel du champ d’expertise professionnel en matière de justice pénale ne devraient pas faire oublier une exigence tout aussi nécessaire, voire peut-être encore plus cruciale : lutter en amont contre la commission des crimes internationaux et souligner les responsabilités internationales qui en découlent.

Le renforcement actuel d’une réponse judiciaire internationale aux crimes internationaux bien que légitime et décente malgré ses faiblesses, ne saurait se faire au détriment de l’engagement des États à lutter contre la commission de ces crimes, dont ils estiment qu’ils violent l’humanité dans son essence. L’implication de ces États dans le processus de judiciarisation a posteriori est parfois hélas ! exactement proportionnelle à l’incapacité, voire au manque de volonté dont ils ont fait preuve a priori pour empêcher la commission de ces crimes de masse. En témoignent les 60 000 morts en Syrie tombés sous le régime de Bachar Al-Assad et notre attitude d’observateur passif.

Malgré ces réserves, liées à des réflexions d’ordre plutôt intellectuel, le groupe écologiste votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui marque l’aboutissement d’une importante réflexion sur la capacité de nos juridictions à exercer une compétence sur les crimes de guerre, les crimes de génocide et les crimes contre l’humanité.

Cette réflexion s’inscrit dans la continuité de la convention de Rome signée en juillet 1998, mise en vigueur le 1er juillet 2002 et qui instaure la Cour pénale internationale.

Les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo d’abord, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et le Tribunal pénal international pour le Rwanda ensuite, la Cour pénale internationale aujourd’hui, ont répondu et répondent à des attentes bien précises : juger les instigateurs, les « têtes pensantes » de ces crimes imprescriptibles.

Dire la justice au niveau international est une nécessité due aux victimes, une exigence pour la dignité de leurs survivants, un impératif face à l’Histoire.

Malgré les nombreux procès diligentés contre des initiateurs du génocide arménien, l’absence d’une justice internationale à cette époque constitue encore actuellement une atteinte à l’intégrité des victimes ainsi qu’à la construction d’une mémoire partagée. Ce facteur de tensions pèse lourdement sur tous ceux qui furent impliqués dans cette tragédie, et qui s’en sentent solidaires. C’est aujourd'hui un obstacle au dialogue, préalable à toute réconciliation.

Des films comme Shoah et le travail patient des ONG engagées dans la défense de l’ingérence humanitaire et des droits de l’homme ont mis en évidence ce que confirment aussi les témoignages de victimes : les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité reposent sur une chaîne d’intermédiaires, ces « petites mains » qui rendent l’inimaginable possible. Aussi, pour que justice soit véritablement rendue aux victimes, l’instigateur doit être jugé, certes, mais aussi ceux qui commettent le crime et qui, par leurs comportements et leurs réactions, font passer dans l’univers du réel l’horreur de la pensée.

Il était donc essentiel que la saisine des juridictions de droit commun soit effective pour que les auteurs présumés de crimes d’exception soient poursuivis. Dans ce domaine, s’il est important de faire, il est non moins important de le faire savoir car, au-delà de la mise en œuvre de la justice, il faut que l’évolution du droit ait une efficacité préventive, qu’elle exerce un effet dissuasif sur les personnes susceptibles de recevoir des ordres dont l’exécution entraînerait un crime de guerre, un crime contre l’humanité ou un génocide.

Après avoir ratifié le Statut de Rome, la France s’est progressivement dotée des instruments juridiques nécessaires à son application, se mettant ainsi en état de participer au bon fonctionnement de la Cour pénale internationale : d’abord, la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 a reconnu la juridiction de la CPI ; ensuite, la loi du 26 février 2002 puis celle du 9 août 2010 ont précisé les modalités de coopération entre la justice française et la CPI.

Cela a nécessité une définition des critères qui permettent à notre justice de poursuivre à la fois les maîtres d’œuvre présumés de ces crimes - compétence naturellement dévolue à la Cour pénale internationale - et leurs exécutants. Cela relève d’une décision souveraine de notre part, de notre Parlement, dans le prolongement des engagements que nous avons pris pour la défense des droits de l’homme et de notre combat sans merci contre leur violation, en donnant à nos tribunaux la compétence de poursuivre les auteurs des crimes dont il est question aujourd’hui.

Seulement les conditions cumulatives prévues par la loi du 9 août 2010 pour permettre au juge français de poursuivre des auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de génocide ou de crimes de guerre ne permettent pas, dans la réalité, la mise en mouvement de l’action publique.

Mes chers collègues, permettez-moi de vous rappeler quelles sont ces quatre conditions.

Premièrement, la personne suspectée doit résider habituellement sur le territoire de la République.

Deuxièmement, les faits doivent être punis par la législation de l’État où ils ont été commis, avoir été perpétrés dans un État partie à la convention de Rome ou par un ressortissant d’un de ces États.

Troisièmement, la poursuite de ces crimes ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public, ce qui exclut la mise en mouvement de l’action publique par le mécanisme de la plainte avec constitution de partie civile.

Quatrièmement, enfin, la CPI doit avoir expressément décliné sa compétence, aucune autre juridiction internationale compétente ne doit avoir demandé la remise de l’intéressé et aucun autre État ne doit avoir demandé son extradition.

Sous ces conditions, les parquets examinent les plaintes qui leur sont soumises, soit par les victimes, soit par des associations de défense des droits de l’homme. Dans les faits, toutefois, ils sont dans l’impossibilité de lancer des poursuites.

Sur la base du retour d’expérience qui nous a été présenté de l’action des parquets face à ces plaintes déposées pour crime de guerre ou pour crimes contre l’humanité, avons-nous aujourd’hui le sentiment que les quatre conditions posées par le code de procédure pénale freinent l’action de la justice ?

Force est surtout de constater que, pour contourner ces conditions, les victimes préfèrent recourir à des procédures de droit commun, en qualifiant de tortures les crimes dont elles ont été victimes. C’est le moyen utilisé, par exemple, par les personnes qui ont fui la Tunisie de Ben Ali ou la Tchétchénie de Kadyrov, ou par celles qui fuient aujourd’hui de Syrie en France.

En outre, comme la victime porte souvent sur son corps les stigmates de ses souffrances, il est plus facile d’ouvrir une instruction sans chercher à établir la chaîne des responsabilités qui a conduit le tortionnaire à accomplir son acte. Cette procédure conduit bien à la mise en accusation d’une personne, mais il est clair qu’elle laisse impuni le système qui a rendu le crime possible.

Est-il dans ces conditions satisfaisant de devoir qualifier le crime supposé avant même la mise en mouvement de l’action publique ?

Avec les quatre conditions actuellement prévues, les plaignants potentiels sont-ils en mesure de poursuivre leurs bourreaux ? Si elles étaient levées, les parquets seraient-ils submergés par des dépôts de plaintes ?

S’agissant de ce dernier point, la commission des lois a auditionné une vice-procureur, chef de section près le tribunal de grande instance de Paris et chargée du pôle Crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre. Elle nous a expliqué que, si le nombre des enquêtes en cours d’instruction était relativement réduit – de l’ordre de quelques dizaines –, c’était davantage en raison de la difficulté à trouver des preuves, surtout quand les faits remontent à plusieurs années, qu’en raison de pseudo-plaignants cherchant à nuire aux intérêts d’un tiers ou d’une volonté délibérée d’instrumentaliser notre justice.

À cet égard, il convient de rappeler qu’il existe tout un arsenal juridique permettant au parquet de poursuivre l’auteur de procédures abusives ou de dénonciations calomnieuses et de le condamner lourdement au pénal.

Saisi d’une plainte, le parquet peut agir essentiellement de deux façons.

Soit il peut estimer qu’une juridiction étrangère est « mieux placée », selon l’expression consacrée, pour assurer l’instruction, auquel cas le ministère des affaires étrangères est conduit à accepter une procédure d’extradition, comme cela s’est produit, par exemple, pour Milorad Momic, alias Guy Monier, extradé vers la Croatie.

Soit il peut décider de se saisir de l’affaire, notamment parce qu’il considère que les droits du défendeur ne sont pas garantis dans le pays où le crime a été commis ; cette seconde option est retenue, en particulier, pour de nombreux ressortissants rwandais. Seulement, s’étant saisi d’une affaire, le parquet peut très bien ne pas disposer des moyens nécessaires pour conduire une instruction à l’étranger. Et le temps passe… D’où l’intérêt d’un pôle spécialisé doté de moyens lui permettant de reprendre l’instruction – même si ces moyens demeurent restreints, ce qui peut constituer une limite à l’exercice de la justice.

Pour ce qui concerne les deux drames rwandais et yougoslave et les crimes de génocide perpétrés, la justice internationale a été établie avant la constitution de la CPI sur le fondement de résolutions contraignantes du Conseil de sécurité des Nations unies. Le juge français a donc une compétence universelle, sans pour autant avoir à respecter les conditions bloquantes de la loi du 9 août 2010 que je viens d’évoquer et qui s’imposent dans le cas des crimes pour lesquels la CPI est compétente.

Cette remarque me fournit l’occasion de souligner qu’aujourd’hui encore des difficultés subsistent pour mettre en mouvement des poursuites aux fins de juger les auteurs des crimes commis en ex-Yougoslavie ou au Rwanda.

C’est aussi bien dire qu’il ne suffira pas d’aligner les conditions de mise en mouvement de l’action publique pour les crimes relevant de la compétence de la CPI sur celles qui ont été posées dans les cas du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et du Tribunal pénal international pour le Rwanda pour que soient levées toutes les difficultés pesant sur la poursuite de criminels se trouvant sur notre territoire.

Mes chers collègues, permettez-moi de formuler quelques questions.

Pouvons-nous accepter un statu quo dans lequel les tribunaux français ne sont pas en mesure de travailler en bonne complémentarité avec la justice internationale ?

Pouvons-nous accepter que, sans aucun motif de nature diplomatique, des responsables de crimes de guerre séjournent tranquillement sur notre sol pour y faire leurs courses ou y passer des vacances ?

Pouvons-nous rester indifférents à cette situation, alors que notre pays accueille chaque année plus de 10 000 demandeurs d’asile et qu’il leur accorde sa protection, à eux qui ont parfois été victimes de ces crimes ? Pouvons-nous accepter un tel décalage entre notre discours et la réalité de notre dispositif juridique ?

Répondre par la négative à toutes ces questions nous oblige à modifier la loi du 9 août 2010, dont les faits ont malheureusement démontré qu’elle ne répondait pas aux objectifs affirmés ; tel est l’objet de la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur, soumise à l’examen du Sénat sur l’initiative du groupe socialiste.

Notre rapporteur, Alain Anziani, s’est attaché à concilier l’exigence de faire évoluer la loi avec la nécessité de tenir compte de l’expérience de certains de nos partenaires européens. La Belgique et l’Espagne sont allées très loin dans la mise en œuvre de la compétence universelle, au prix de leurs positions diplomatiques. Nous devons donc faire preuve d’une grande prudence dans l’évolution du droit, afin qu’à aucun moment, surtout dans une période aussi troublée et malheureusement riche en crises et en tragédies, la France ne soit empêchée de jouer un rôle pour contribuer à nouer les fils d’une négociation entre les parties à un conflit.

Ce travail de réflexion a débouché sur la présente proposition de loi, qui est un texte d’équilibre. Elle lève trois des quatre conditions posées à la mise en mouvement des tribunaux français et étend clairement le champ de la compétence des tribunaux aux auteurs présumés de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocides qui ne sont pas ressortissants d’un pays signataire de la convention de Rome.

En outre, elle encadre le monopole du parquet par une possibilité de recours faisant place à un échange contradictoire entre le plaignant et le procureur général. Cette dernière disposition, introduite par voie d’amendement, évite de lever le monopole du parquet. Elle oblige, pour la bonne clarté des procédures, à souhaiter une circulaire de politique pénale fixant très précisément les cas dans lesquels le ministère public devrait ou ne devrait pas engager des poursuites ; je remercie Mme la garde des sceaux d’avoir évoqué cette circulaire dans son intervention liminaire.

Il faudra veiller à ce que le maintien du monopole du parquet ne fasse pas naître des soupçons sur son indépendance par rapport à une prétendue raison d’État privilégiant telle ou telle option politique ou diplomatique. Ce doute sur l’indépendance du parquet devra être dissipé par une organisation institutionnelle telle qu’il soit impossible de soupçonner que le refus d’engager une instruction pourrait être motivé par des raisons de realpolitik.

Le Sénat, en faisant évoluer une loi qui posait des verrous retirant tout sens aux objectifs humanistes affichés, permet à notre pays de renouer avec son histoire, ses valeurs et l’ambition qui est la sienne de promouvoir la justice internationale.

Toutefois, rien ne serait pire que de voir cette volonté de justice interprétée par un ou plusieurs des cent vingt et un pays signataires du traité de Rome comme la prétention de la France à juger tout selon ses propres lois, peu importe le lieu des faits, au nom de principes universels. Choisir cette voie, ce que nous ne devons pas faire, reviendrait à ignorer les efforts éventuellement déployés pas les pays concernés par ces drames ou par leurs environnements régionaux pour remplir leurs obligations au regard des principes fondateurs de la Cour pénale internationale.

À cet égard, nous devons obéir au principe que l’Union européenne et l’Union africaine ont affirmé dans un rapport commun : faire dire la justice dans le pays le mieux placé, tout en reconnaissant la légitimité d’une compétence universelle.

La première défense de la justice internationale, c’est l’exemple que nous donnons, mais aussi la reconnaissance de toutes les justices du monde et la coopération avec elles. La véritable compétence universelle, ce n’est pas une justice nationale, quelle qu’elle soit, qui dirait sa vérité au monde, mais ce sont tous les pays du monde qui progressent vers une vision commune des droits de l’homme, de leur défense et de l’exigence du refus de l’impunité pour les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et les crimes de génocide.

C’est pourquoi la défense du principe du pays le mieux placé peut justifier de s’en remettre au parquet, dans le cadre d’une politique pénale clairement définie, pour décider de l’opportunité des poursuites et apprécier les plaintes. J’irai même un peu plus loin : pour faire progresser ces principes dans le monde, il vaut parfois mieux prendre un pays au mot que de le tenir en défiance a priori.

Cette exigence vaut pour l’organisation de notre justice, mais aussi pour notre comportement politique et celui de nos alliés. Ainsi, la transparence de la vérité impose que jamais une exécution ne se substitue à un jugement équitable. L’exécution d’un criminel au bout d’un désert, au fond d’une forêt, ne sert ni nos idéaux ni nos intérêts.